CC BY
53
ЭКОНОМИКА
ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ПОДДЕРЖКА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ, ОХРАНЫ,
защиты и воспроизводства лесов
(по материалам расширенного заседания высшего экологического совета Комитета Государственной думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии, состоявшегося 2 октября 2013 г.)
В.И. КАШИН, Председатель Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии, академик РАН
Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии
103265, г. Москва, Георгиевский пер., д.2
Статья посвящена правовым вопросам управления, охраны, рационального использования лесов и совершенствованию лесного законодательства в целях сохранения и приумножения лесных ресурсов.
Ключевые слова: лес, лесное законодательство, охрана и использование лесов
Примерно с середины прошлого века интерес мирового сообщества к экологическим проблемам стал стремительно расти. Состоялось несколько значимых всемирных форумов, в том числе и под эгидой ООН. В частности, Конференция ООН в Стокгольме в 1972 г., Конференция РИО-92 в Бразилии. Конференция ООН 1992 г. в Рио-де-Жанейро явилась эпохальным событием в истории человечества. На ней собрались представители 179 стран мира, 1600 неправительственных организаций. Конференция приняла декларацию РИО, в которой провозглашены обязательства государств по основным принципам достижения цивилизацией устойчивого развития, опирающимся на науку и образование. В 2012 г. состоялась Конференция ООН РИО+20, на которой мировое сообщество подвело итоги проделанной за 20 лет работы и продолжило поиск новых путей предотвращения угроз экологической безопасности в планетарном масштабе. В декабре 2012 г. состоялась 18-я сессия Конференции Сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата и 8-я сессия Совещания Сторон Киотского протокола с участием нашего Комитета, которые посвящены были проблемам глобального потепления.
В апреле 2013 г. в Улан-Удэ состоялось значимое для лесного сектора России мероприятие - заседание Президиума Государствен-
ного Совета, затронувшее вопросы повышения эффективности лесного комплекса.
Лес - это наше бесценное национальное богатство. Являясь возобновляемым природным ресурсом и отличаясь огромным природным разнообразием, леса выполняют многочисленные средообразующие и экологические функции, относятся к одному из ключевых факторов социально-экономического развития, сохранения благоприятной среды жизни и повышения благосостояния граждан нашей страны. Леса играют особую роль в формировании традиционного уклада жизни сельского населения. Разумно распоряжаться и приумножать это богатство - главная задача каждого из нас.
К сожалению, сегодня лесная отрасль переживает не лучшие времена. Последние два десятилетия политических и экономических реформ показали, что лесной сектор страны трудно адаптируется к рыночным отношениям и перестал быть приоритетом национальной экономической политики.
Россия - мировая лесная держава, располагает более чем 20 % мировых лесов, более половины ее территории занято лесами. Однако ее доля в мировой торговле лесоматериалами составляет лишь 4 %. Доля лесного сектора в ВВП страны составляет около
1,7 %, в промышленной продукции - 3,7 %, в экспортной валютной выручке - 2,4 % (по
24
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 3/2014
ЭКОНОМИКА
H«ffi Р* » международной яоргавж продукцией ПМОйерерайожи
МД Ш Mll.lfl *MBtI* ЦВДМ
H»fT№HMDCth
моюмйыщ
Н^й/глДод
fir— l."M
!М млрд дал, <
III, ill
r
W *WOI Wl
ЛЕСНОЙ СЕКТОР a ЭКОНОМИКЕ
России
2jV%
i,7%
влтвыАЬнулннний продукт Плотна* diФМна
tlpOMMBtfftTjft ГРОЙУНЦИИ
Оснмный цппры лкмаготомн i мяли с кстощснисн Аккима» MvwmareicM районке чсрнвтттонлмкой Hi^gUCfpyKTyfHh
В- вдыснмчк1н доступ н н* ww гароирщдит^ияи Ц№№ ЧКЙЖДЕНРЙ НДГМйЛЛЛйРМКЫМИ
ОГРОМНЫЙ ПОТЕНЦИАЛ РОССИЙСКИХ ЛЕСОВ ИСПОЛЬЗУЕТСЯ НЕДОСТАТОЧНО ЭФФЕКТИВНО
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 3/2014
25
ЭКОНОМИКА
26
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 3/2014
ЭКОНОМИКА
Рис. 1-5. Слайды предоставлены Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации Fig. 1-5. Slides provided by the Ministry of Natural Resources and Ecology of the Russian Federation
данным Продовольственной и Сельскохозяйственной Организации Объединенных Наций «Прогноз развития лесного сектора Российской Федерации до 2030 г.», Рим, 2012 г.).
Сегодня отрасль стала убыточной. Не восполняются даже те копейки, которые лесное хозяйство получает из федерального бюджета. А это, буквально, гроши. Напомню, что в 1913 г. доходы лесной отрасли в 3 раза превышали затраты, в 1929 г. - в 2 раза увеличился объем доходов, также превысив затраты в 3 раза! В 70-80-х гг. объемы заготовок достигали 380 млн м3, вклад лесной промышленности в экономику страны составлял 5 % ВВП. Мы входили в пятерку крупнейших мировых экспортеров лесопродукции, причем доля «кругляка» в структуре экспорта была минимальна.
В настоящее время страна перестала быть той, где занимаются всерьез переработкой древесины. Только в 5 регионах осуществляется относительно глубокая переработка древесины на комбинатах, построенных еще в советское время, на оборудовании, которое
давно выработало ресурс. Создание крупных лесоперерабатывающих производств пока только на бумаге, а между тем самому «молодому» из российских ЦБК 40 лет!
Мы вынуждены импортировать дорогостоящую наукоемкую продукцию, такую как высококачественные материалы для тары и упаковки, мелованную бумагу, картон и др. На долю СССР приходилось 5,2 % мирового объема производства бумаги и картона, и он занимал четвертое место в мире. Сегодня доля России в мировом производстве бумаги и картона сократилась до 2 %, и Россия передвинулась с четвертого места в мире в середину второго десятка. За этот же период, например, целлюлозно-бумажная промышленность Китая сделала стремительный рынок и, обогнав США, вышла на первое место в мире.
Настоящим бедствием для леса стали в последние годы пожары, нелегальные рубки и нелегальный оборот древесины, различного вида биологические вредители и болезни. Ежегодно регистрируются от 12 до 43 тыс. лесных
ЛЕСНОИ ВЕСТНИК 3/2014
27
ЭКОНОМИКА
пожаров, охватывающих до нескольких миллионов гектаров леса. Анализ статистической отчетности показывает, что за период с 1990 по 2012 гг. незаконные рубки лесных насаждений выросли примерно в 5 раз, с 350 тыс. м3 до
1,6 млн м3. При этом показатель выявляемости виновников совершения нарушений составляет в среднем около 42 %, взыскивается около 1 % от суммы причиненного ущерба.
Ежегодные среднемноголетние темпы современного выбытия лесов превышают 1 млн га, из них около 800 тыс. га за счет сплошных рубок, 200 тыс. га за счет гибели от лесных пожаров, около 30 тыс. га - за счет гибели от вредных организмов. Яркий пример в этом отношении являют леса Подмосковья. Значительная их часть подвержена воздействию короеда-типог-рафа. Объемы погибших лесных насаждений от вредителей и болезней в Московской области в 2012 г. превысили объемы погибших лесных насаждений от огня в 2010 г.
Негативным фактором, способствующим деградации лесного хозяйства стала неразумная политика в области управления лесами, вследствие которой были разрушены лесные хозяйства, сокращено число лесничих, сокращены пожарные службы, значительно снижен потенциал инфраструктуры, материально-технической базы отрасли, снизилось финансирование, в том числе и лесной науки, слабыми темпами проводится лесоустройство и лесовосстановление и т.д.
Так, например, число должностных лиц, обеспечивающих охрану лесов, сократилось с 79 до 17 тыс. человек. В среднем по России на одного работающего в лесничестве приходится около 55 тыс. га площади земель лесного фонда, а в Дальневосточном федеральном округе - 319 тыс. га. То есть нагрузка на работника самого нижнего звена лесоуправления, призванного осуществлять преобладающий объем практической работы в лесу, неимоверно выросла.
В ходе недавно проведенных контрольных проверок аудиторы Счетной палаты пришли к однозначному выводу, что эффективного механизма, направленного на своевременное и качественное воспроизводство лесов в Российской Федерации, нет. Не соблюдается принцип обеспечения баланса выбытия и восстановле-
ния российских лесов. Показатели реализации региональных программ в части воспроизводства лесов ниже плановых. Площадь лесовосстановления на землях лесного фонда значительно ниже площадей сплошных рубок.
В последние годы устойчиво снижаются объемы выращивания посадочного материала. С 2000 по 2010 гг. количество посадочного материала уменьшилось вдвое, с 1,8 млрд шт. до 0,9 млрд шт. По данным за 2012 г., общая площадь питомников лесных растений России по сравнению с данными на 1 января 2006 г. сократилось на 42 %. Следуя этой тенденции, если не принять соответствующих мер, к 2020 г. объемы производства стандартного посадочного материала снизятся до 0,5 млрд шт., что грозит полной катастрофой для восстановления и воспроизводства лесов.
То же самое можно сказать и о лесоустройстве. Лесоустройство в значительной степени утратило производственный и кадровый потенциал. В настоящее время более половины лесов имеют давность лесоустройства свыше 20 лет, а на площади более 3 млн гектаров лесов, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций, лесоустройство вообще не проводилось. В период с 1991 по 2006 гг. лесоустроительные работы ежегодно в среднем выполнялись на площади 30-50 млн га. Сегодня давность лесоустройства в среднем по стране приближается к 20 годам, что отрицательно влияет на эффективность управления лесами и их использования. Несмотря на принятые поправки в Лесной кодекс Российской Федерации, при отсутствии целевого финансирования площадь лесов с неприемлемой давностью лесоустройства может увеличиться к 2020 г. до 80 %, что приведет к недопустимому снижению качества лесного планирования и невозможности проектирования лесопользователями освоения лесов.
Нельзя обойти стороной проблему, касающуюся сохранения и увеличения площади защитных лесов. Защитные леса - это основа благоприятных условий жизни населения, ведения сельского хозяйства, защиты городов от пыльных бурь, почвы от эрозии. Именно защитные леса могли бы значительно
28
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 3/2014
ЭКОНОМИКА
снизить экономический и социальный ущерб от наводнений, снежных заносов, засухи.
В советское время на защитное лесоразведение выделялись немалые средства, создавались агролесхозы и лесомелиоративные станции. Даже в военное время и послевоенные годы в стране проводились посадки по созданию государственных защитных полос и в результате общая площадь защитных лесных насаждений к 1948 г составила более 140 тыс. га протяженностью в 5 тыс. км. До сих пор защитные леса сохраняют источники целебной минеральной воды на Северном Кавказе. Сейчас же в стране вместо 5 остается 2,7 млн га защитных лесов.
Модернизация лесного комплекса не может быть осуществлена без укрепления его научного и кадрового потенциала. За последние 20 лет в значительной степени разрушен существовавший в СССР научно-исследовательский и проектно-конструкторский комплексы.
Важнейшей проблемой, которая требует немедленного решения для придания положительного импульса в развитии лесного комплекса, является обеспечение социальных гарантий его работникам. Если мы хотим, чтобы в лесу был порядок, чтобы в лес приходили молодые кадры, значит надо сделать отрасль привлекательной для молодежи, позаботиться о достойной заработной плате, о жилье, и об условиях работы, и о медицинском обеспечении и т.д.
Для решения всех назревших проблем, конечно, необходимо повышать финансовое обеспечение отрасли. Нужно восстановить все, что было утрачено за последние годы, и только в этом случае мы сможем получить положительный результат и даже вывести отрасль на уровень окупаемости затраченных на нее средств. Но сегодня отрасль фактически финансируется по остаточному принципу. На 2012 г. было выделено около 20 млрд руб. трансфертов регионам и около 140 млн руб. на целевые программы. В сумме это примерно 0,2 % от расходной части федерального бюджета. На 2013 и последующие годы выделяемые средства не только не покрывают инфляционные потери, но и их номинальная величина ниже уровня 2012 г. Мало того, теперь, по решению Правительства Российской Федерации, деньги, выделяемые регионам на
ведение лесного хозяйства, будут попадать в общий котел единой субвенции, которую будут получать субъекты РФ для исполнения им переданных полномочий. Подобное нововведение, как вполне обоснованно считают профессионалы лесной отрасли, может окончательно похоронить лесное хозяйство. Данное решение Правительства противоречит логике всех проводимых в последнее время мероприятий по развитию лесного комплекса, которые были определены на апрельском Президиуме Госсовета, в котором наш Комитет также принимал участие. Президент неоднократно отмечал недостаточное финансирование лесного сектора, в том числе лесоустройства, лесной охраны, инфраструктуры. А в тяжелейших условиях рыночной экономики финансовое обеспечение лесного хозяйства, скорее всего, окажется далеко не в приоритетных планах развития субъектов Российской Федерации. Недостаточное финансирование приведет к снижению ресурсно-экологического потенциала лесов и их вклада в устойчивое социально-экономическое развитие страны, сокращению рабочих мест, уровня жизни людей, связанных с лесом, ухудшению их социального обеспечения, а также может стать угрозой экологической безопасности страны. Считаю, что субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных полномочий в области лесных отношений необходимо исключить из перечня субвенций, формирующих единую субвенцию.
Но решить проблемы лесного сектора России можно не только с помощью дополнительного финансирования, требуется еще разумное государственное управление и законодательное обеспечение лесной политики государства.
26 сентября 2013 г., во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 07 мая 2013 г. № Пр-1037, Правительством Российской Федерации утверждены Основы государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 г (далее - Основы государственной политики).
Основами государственной политики определяются принципы, главные цели, при-
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 3/2014
29
ЭКОНОМИКА
оритеты, основные задачи государства в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов и механизмы их реализации.
В этой связи определяющей в работе Комитета ГД по природным ресурсам, природопользованию и экологии задачей на ближайшее время станет совершенствование лесного, природоресурсного и природоохранного законодательства, а также законодательное обеспечение лесной политики.
Необходимо будет внести серьезные изменения в Лесной кодекс Российской Федерации, направленные на достижение гармоничного сочетания экологических, экономических и социальных интересов, увеличение вклада лесного комплекса в социально-экономическое развитие страны и регионов. Планируется упростить доступ граждан, малого и среднего бизнеса к лесным ресурсам, унифицировать подход к определению начальной цены предмета аукциона, установить возможность осуществления мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов за специализированными государственными учреждениями, ужесточить правовой режим категорий защитных лесов, обеспечить более полное правовое регулирование деятельности в области лесоустройства, лесовосстановления и семеноводства.
Кроме того, в ближайшее время Комитет планирует принять федеральный закон, внесенный депутатами Государственной Думы членами Комитета по природным ресурсам, природопользованию и экологии (проект федерального закона № 168903-6) и направленный на введение системы государственного учета заготовленной древесины, вывоза ее из леса, транспортировки, совершенствование правового обеспечения противодействия незаконным рубкам лесных насаждений.
В конце осенней сессии 2013 г. планируется принять проект федерального закона № 168913-6 «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», уточняющий полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по образованию лесных участков, также внесенный депутатами Госу-
дарственной Думы - Членами Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии.
В целом хотел бы сказать, что за полтора года работы Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии, в нынешнем 6-м созыве парламента, депутатами Комитета, его аппаратом и привлекаемыми специалистами и экспертами Комитета проделана большая работа, в том числе и в законодательном плане, которая направлена на защиту окружающей среды, улучшение экологической ситуации в стране как реализации конституционного права наших граждан на благоприятную среду проживания. 15 подготовленных нами и принятых Федеральных законов имеют экологическую направленность и зачастую не имеют аналогов в действующем правовом поле. Сделано много, но предстоит сделать еще больше.
В заключение хочу отметить, что защита окружающей среды и экологическая безопасность России - это забота каждого из нас. Мы не должны забывать, что после нас на земле будут жить наши дети и внуки. Мы обязаны сохранить для будущих поколений цветущую планету, а не чадящую свалку мусора. Объединив усилия, мы обязательно добьемся успеха!
Библиографический список
1. Конституция Российской Федерации, 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 26.01.2009, № 4, ст. 445.
2. Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 11.12.2006, № 50, ст. 5278.
3. Основы государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденные распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 сентября 2013 г. № 1724-р.
4. Государственная программа «Развитие лесного хозяйства на период 2013-2020 годы», утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 г. № 2593-р;
5. Материалы к проекту федерального закона № 348499-6 «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов».
6. Доклад к вопросу повышения эффективности и развития лесного комплекса на период до 2030
30
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 3/2014
ЭКОНОМИКА
года. Заседание президиума Государственного совета Российской Федерации по вопросам развития лесного комплекса, состоявшегося 11 апреля 2013 года в г. Улан-Удэ.
7. Перечень поручений Президента Российской Федерации по итогам заседания президиума Государственного совета Российской Федерации 11 апреля 2013 г. от 07.05.2013 г. № Пр-1037.
8. Перечень поручений Президента Российской Федерации по вопросам использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов от 01.09.2013 года № Пр-2039.
9. Материалы расширенного заседания Высшего экологического совета Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии. 2 октября 2013 г. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации (http://www.komitet2-21.km.duma.gov.ru/site. xp/052054049124056049053.html).
10. Доклад «Прогноз развития лесного сектора Российской Федерации до 2030 года». Продовольственная и сельскохозяйственная организация Объединенных Наций, Рим, 2012.
11. Стратегия развития защитного лесоразведения в Российской Федерации на период до 2020 года. - Федеральное агентство лесного хозяйства.
12. Отчет Счетной палаты Российской Федерации от 18 сентября 2013 г. о результатах контрольного мероприятия «Проверка эффективности и законности распоряжения землями сельскохозяйственного назначения и землями лесного фонда на территории Московской области».
13. Отчет Счетной палаты Российской Федерации от 25 июня 2013 г. о результатах контрольного мероприятия «Проверка эффективности расходования средств федерального бюджета, направленных на организацию лесного семеноводства и лесовосстановления».
LEGISLATION SUPPORT OF NATIONAL FOREST POLICY OF RUSSIA (based on extended meeting of high environmental council state duma committee on natural resources,
environment and ecology, on 2 October 2013)
Kashin V.I. (State Duma Committee of natural resources, environment and ecology)
The State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation. The State Duma Committee on Natural Resources,
Environment and Ecology. 103265, Moscow, St Georgiyevskiy, 2
This article is about legal questions of protection and use of forests. It provides an analysis of legislation on
forests, legal problems of definition of concept offorests, the property rights on forests and management offorests.
Key words: wood, forest, the wood legislation protection and use of woods.
References
1. Konstitutsiya Rossiyskoy Federatsii, 12.12.1993 (s uchetom popravok, vnesennykh Zakonami RF o popravkakh k Konstitutsii RF ot 30.12.2008 № 6-FKZ, ot 30.12.2008 № 7-FKZ) [«The Constitution of the Russian Federation», 12.12.1993 (including amendments made RF Law about the amendments to the Constitution of the Russian Federation from 30.12.2008 № 6 ERPs, from 30.12.2008 № 7 ERPs], Sobranie zakonodatel’stva RF [Collection of Laws of the Russian Federation], 26.01.2009, no.4, art. 445.
2. Lesnoy kodeks Rossiyskoy Federatsii ot 04.12.2006 № 200-FZ [The Forest Code of the Russian Federation from 04.12.2006 № 200-FL]. Sobranie zakonodatel’stva RF [Collection of Laws of the Russian Federation], 11.12.2006, no.50, art. 5278.
3. Osnovy gosudarstvennoy politiki v oblasti ispol’zovaniya, okhrany, zashchity i vosproizvodstva lesov v Rossiyskoy Federatsii na period do 2030goda, utverzhdennye rasporyazheniem Pravitel ’stva Rossiyskoy Federatsii ot 26 sentyabrya 2013 g. № 1724-r. [«The government’s policy basics in the region of forests using, protection and reproduction in the Russian Federation until 2030», approved by RF Government Directive from September 26, 2013 № 1724-p]
4. Gosudarstvennaya programma «Razvitie lesnogo khozyaystva na period 2013-2020 gody», utverzhdennaya rasporyazheniem Pravitel ’stva Rossiyskoy Federatsii ot 28 dekabrya 2012 g. № 2593-r [«State Program» Development of Forestry for the period 2013-2020», approved by RF Government Directive from December 28, 2012 № 2593-p].
5. Materialy kproektu federal’nogo zakona № 348499-6 «O federal’nom byudzhete na 2014godi naplanovyyperiod 2015 i 2016 godov» [Materials to the draft federal law № 348499-6 «About the federal budget for 2014 and the planning period of 2015 and 2016].
6. Doklad k voprosu povysheniya effektivnosti i razvitiya lesnogo kompleksa na period do 2030 goda. [Report to the question about improving the efficiency and development of the forest complex until 2030], Meeting of the Presidium of the RF State Council on issues of timber complex development, held April 11, 2013 in Ulan-Ude.
7. Perechen ’ porucheniy Prezidenta Rossiyskoy Federatsii po itogam zasedaniyaprezidiuma Gosudarstvennogo soveta Rossiyskoy Federatsii 11 aprelya 2013 g. ot 07.05.2013 g. № Pr-1037 [List of the Russian Federation President
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 3/2014
31
