Законодательное обеспечение национальной лесной политики России Текст научной статьи по специальности «Сельское хозяйство, лесное хозяйство, рыбное хозяйство»

ОРГАНИЗАЦИЯ УСТОЙЧИВОГО ПОЛЬЗОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСАМИ

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ НАЦИОНАЛЬНОЙ ЛЕСНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ

В.И. КАШИН, председатель Комитета Государственной Думы РФ по природным ресурсам, природопользованию и охране окружающей среды, академик РАСХН

Как председатель профильного комитета Государственной Думы и представитель законодательного органа Российской Федерации хочу отметить, что нам в первую очередь следует приложить максимум усилий, чтобы выработать эффективную национальную лесную политику. Тем более, что в лесной отрасли накопилось достаточное количество сложных проблем. Причин тому много, среди них необходимо отметить отсутствие должного управления лесами, самовольные и необоснованные рубки, часто при попустительстве местных властей, а также законодательная чехарда, устроенная вокруг русского леса. Случаев, когда уничтожаются уникальные дубовые, можжевеловые рощи, кедровники и другие защитные лесонасаждения, тысячи. Идет наступление на экологические родники. Нарушается конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду, игнорируется голос общественности, система защиты леса от «черных» лесорубов слабая. Подорвана сырьевая база отечественной лесной промышленности. Лес, который при разумном подходе мог бы приносить стране огромные прибыли, вывозится за рубеж. Огромный ущерб лесу наносится ежегодными лесными пожарами. Коррупция, несовершенство законодательства и своевольное правоприменение на местах лишь добавляют проблем.

60000 50000 ^ 40000

Он

ё 30000 S

20000

10000

0

Доход от использования лесов и расходы на лесное хозяйство (Федеральный бюджет)

■ расход ■ доход 34,515.10

1999 г. ' 2003 г. ' 2011 г.

Рис. 1

lesnelena@mail. ru

Достаточно сказать, что сегодня на порядок сократилось количество людей, непосредственно занятых управлением и охраной лесов. Разрушены лесхозы, многие лесничества, ослаблена противопожарная охрана. Во многих регионах лес брошен, по сути, на произвол. Совсем недавно, в советский период, лесная отрасль обеспечивала доход в общегосударственную копилку, который уступал только нефтегазовому доходу. А сегодня отрасль стала убыточной. Она даже не восполняет те копейки, которые получает из федерального бюджета. А это буквально гроши - 27-35 млрд руб. Лес уже много лет не приносит доход в федеральный бюджет. Имея 22 % от площади лесов мира, объем лесопромышленного производства в Российской Федерации составляет 3 % от мирового и 4 % в структуре ВВП Российской Федерации. Вместе с тем, многие экспертные оценки свидетельствуют о возможности получения дохода, в 10 раз превышающего сегодняшний результат.

Теряется имидж России как лесной державы. Она перестала быть той, где занимались всерьез переработкой древесины. Сегодня примерно только в 5 регионах осуществляется относительно глубокая переработка древесины на комбинатах, построенных еще в советское время, оборудование которых давно выработало ресурс. К этому добавляется и то, что с августа 2012 г. Россия стала партнером Всемирной торговой организации.

Лесопромышленный комплекс России сегодня в тяжелом состоянии, многие проблемы лесной промышленности и лесного хозяйства так и не решены. Реформа отрасли, которая началась еще в 2006 г., не принесла ощутимого результата. На развитии отрасли негативно сказывается и высокий нелегальный оборот древесины при низкой эффективности государственного лесного контроля на региональном уровне, а также слабом межве-

10

ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 4/2013

ОРГАНИЗАЦИЯ УСТОЙЧИВОГО ПОЛЬЗОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСАМИ

домственном взаимодействии. Наращивание мощностей по глубокой переработке древесины внутри страны идет малыми темпами, инвестиции поступают в минимальном объеме.

Поэтому после вступления в ВТО следует ожидать неизбежного роста конкуренции в сегменте готовой продукции и увеличение экспорта сырья из-за снижения вывозных пошлин на необработанный лес.

Кроме того, экспорт является основной составляющей сбыта российских лесозаготовительных компаний. Острая нехватка мощностей для глубокой переработки древесины внутри страны и снижение пошлин на экспорт круглого леса сделает этот бизнес более привлекательным.

Таким образом, можно предположить, что средние и малые лесоперерабатывающие предприятия, особенно расположенные в приграничных регионах, могут остаться без сырья или станут покупать его по завышенным ценам, что неизбежно приведет к постепенной ликвидации малого бизнеса в лесоперерабатывающем секторе.

При открытии внутреннего рынка для иностранных производителей российские предприятия долгое время не смогут отвоевать внутренний рынок.

Состояние российской экономики сегодня не позволяет стране присоединиться к ВТО без существенных потерь и неоправданных рисков. Мы должны не хвататься за мифические «палочки-выручалочки», пытаться перескочить через ступени исторического развития, а терпеливо заниматься модернизацией своей страны и ее экономики, усиливать регулирующую роль государства, национализировав природные ресурсы, базовые отрасли экономики, банковский сектор, уделив особое внимание развитию науки. Страна нуждается в смене социально-экономического курса с опорой на собственные силы, в социалистической модернизации. Вступление в ВТО реально грозит нам окончательно потерять экономическую безопасность и политическую независимость.

Поэтому новая лесная политика государства должна обязательно предусматривать защиту отечественного производителя как на земле, так и в лесу. Многие инвестиционные

проекты не оправдывают ожиданий, по сути являясь махинацией, получая на льготных условиях лесные ресурсы и ничего не отдавая взамен, а порой нанося серьезный урон экологической системе.

Ежегодно более 40 млн м3 леса уходят за рубеж только за счет незаконных рубок. Ущерб от этого ежегодно составляет от 5 до 12 млрд руб., а если этот объем леса переработать, то ущерб уже будет оцениваться в 80-100 млрд руб.

В 2011 г. лесными инспекторами было выявлено 21 300 случаев незаконной рубки лесных насаждений. Но это только часть из них. Из Российской Федерации вывозится 20 % всей контрабандной древесины мира. И это притом, что мы производим всего лишь около 50 кг целлюлозно-бумажной или картонной продукции на человека вместо 400, как в Финляндии, а крупнейшие предприятия, которые входят в целлюлозно-бумажную перерабатывающую промышленность, еле-еле сводят концы с концами.

К сожалению, в настоящее время в России отсутствует государственная система учета заготовленной древесины, позволяющая прослеживать ее движение в цепочке от лесосеки через пункты переработки до потребителя с целью подтверждения законности такой древесины.

Поэтому одной из первоочередных задач при решении проблемы несовершенства нормативно-правовой базы в отношении борьбы с незаконными рубками необходимо решить проблему с теневым оборотом древесины.

Самое удивительное, что за наши леса больше беспокоятся за рубежом, чем мы сами. Лесное законодательство многих стран - США, Европы, некоторых стран Азии - ста-

Производство пиломатериалов

2008 г.

1999 г.

1988 г.

■ 21618 Ш 19100

94800

тыс. м3 Рис. 2

ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 4/2013

11

ОРГАНИЗАЦИЯ УСТОЙЧИВОГО ПОЛЬЗОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСАМИ

вит определенный заслон незаконным рубкам и контрабандной торговле лесом. В принятых ими законах запрещается ввоз на территорию этих стран леса, лесоматериалов и продукции из древесины, если не подтверждена законность ее заготовки. Хотелось бы, чтобы такой закон был принят и в Китае, куда уходит до 84% российской древесины.

После развала СССР русский лес стал предметом хищнического разворовывания, чему способствовала вновь создаваемая законодательная и нормативная база. За последние двадцать лет в нашей стране несколько раз радикально менялось лесное законодательство, неоднократно реформировались структура и функции государственного управления лесами, а о лесоустройстве вообще забыли. Кто-то верно заметил - частая смена лесной политики и лесного законодательства хуже лесных пожаров.

Новый кодекс только усилил неразбериху в лесу. Произошла подмена лесного законодательства земельным. Мы с уважением относимся к земле-кормилице. Но не менее обязаны мы и русскому лесу. Он - хозяин на лесных землях. С незапамятных времен лесом человек восхищался и им кормился. Русские поэты и писатели воспевали красоту русского леса, которая воспитывает человека, формирует его культуру, менталитет. А превращать вековые дубравы, продуктивные сосняки в овощные грядки, на наш взгляд, грубейшая ошибка законодателя. Как и земля, лес в соответствии с новой лесной политикой должен быть восстановлен в статусе основных фондов недвижимого имущества и принадлежать государству.

В советское время охрана лесов России от пожаров осуществлялась полностью государственными органами лесного хозяйства. В густонаселенных районах с развитой

Динамика численности сотрудников лесной охраны 100000 w

о 50000 ч

(D

0

80896

80959

И ■

1988 г.

1996 г. Рис. 3

2005 г.

15445

2011 г.

дорожной сетью противопожарное обустройство и охрана лесов, обнаружение и тушение лесных пожаров проводились в основном лесхозами - государственными лесохозяйственными организациями.

Леса малонаселенных и труднодоступных территорий охранялись от пожаров подразделениями единой федеральной структуры - Авиалесоохраны. Авианаблюдения велись на 75 % территории лесов. С помощью авиации обнаруживалось до 85 % лесных пожаров, сейчас же этот показатель снизился до 45 % и менее. Авиалесоохрана имела 22 базы. Она использовала более 500 единиц арендуемой авиатехники и своих специальных самолетов и вертолетов. Годовой налет составлял более 140 млн ч. Персонал авиалесоохраны насчитывал около 170 тыс. человек. Эта структура обеспечивала тушение крупных или особо опасных пожаров, а также при необходимости переброску сил в наиболее угрожающие регионы. В ее распоряжении было почти 10 тыс. работников парашютной и десантно-пожарной службы.

С введением нового Лесного кодекса Авиалесоохрана была поделена между регионами и распалась на множество самостоятельных нежизнеспособных фрагментов. С 2007 г. возможность переброски сил и средств, предназначенных для тушения лесных пожаров, между регионами отсутствовала полностью. Однако в текущем году предприняты попытки вернуться к такому способу тушения пожаров, надеюсь, что и в дальнейшем в экстренных случаях регионам будет оказана дополнительная помощь силами лесного спецназа - федерального резерва Авиалесоохраны.

На наш взгляд, финансирование противопожарных мероприятий производится не на должном уровне. Если выделенные в 2010 г на эти цели средства поделить на площадь лесов, то получим, что на каждый гектар леса государством выделены копейки. И это притом, что ущерб от лесных пожаров в 1000 раз превышает ущерб от незаконных рубок, не говоря уже об экологическом ущербе и жизнях людей.

Одновременно проведено практически полное обновление нормативно-правовых актов лесного хозяйства. В итоге правовой

12

ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 4/2013

ОРГАНИЗАЦИЯ УСТОЙЧИВОГО ПОЛЬЗОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСАМИ

хаос, упадок лесного сектора, сокращение объемов производства основных видов лесной продукции, резкий рост нищеты и безработицы в большинстве населенных пунктов, для которых предприятия лесного сектора являются главными работодателями.

Нанесен и существенный урон лесной науке. Курс на акционирование и приватизацию научных учреждений привел по существу к ликвидации многих отраслевых институтов, даже головных, таких как ЦНИИМэ, ЦНИИМОД, ВНИИБ. Закрыты и разворованы многие опытные хозяйства, экспериментальные заводы и конструкторские бюро, что подкосило лесное машиностроение и сделало страну заложницей дорогостоящего импортного оборудования. Начиная с 1990 г финансирование отраслевой науки сократилось в 16 раз. Полностью прекращено финансирование лесной науки Министерством образования и науки Российской Федерации. Низкая оплата труда научных работников привела к оттоку молодежи из научных учреждений и утрате интереса к научной сфере. Естественная убыль старшего поколения приведет к разрыву поколений и серьезно осложнит подготовку новых поколений научных работников.

Реализуя новую лесную политику, государство должно озаботиться поддержкой лесной науки. Сегодня первый шаг сделан. Рослесхоз заключил соглашение о сотрудничестве с РАН. Это хорошо, но важно, чтобы это соглашение не осталось только на бумаге. Надо использовать потенциал прикладной науки для решения назревших проблем отрасли. И это должно стать одним из главных элементов национальной лесной политики.

Не менее важным элементом национальной лесной политики должно стать и создание эффективного механизма управления лесами. Большинство известных ученых и практиков в области лесного хозяйства сходятся на трехуровневой системе управления, при которой федерация наделяет полномочиями региональные органы власти и муниципальные образования. Выстраивается управленческая вертикаль. Одновременно должны быть и трёхуровневые системы планирования, аналитики и информации на базе прово-

димых инвентаризаций, через лесоустройство и дистанционный мониторинг.

Важными являются и вопросы восстановления лесов. В настоящее время примерно только на 10 % вырубленной площади высаживаются лесные саженцы. При этом 50 % их гибнет. Следовательно, мы должны серьезно заняться лесопитомниками, семеноводством и уходом за саженцами, развивать сеть селекционных центров.

Формируя новую лесную политику, следует решить вопрос с кадрами, с их подготовкой и переподготовкой. Необходимо предусмотреть дополнительные социальные гарантии для работников лесной отрасли. Заинтересовать, привлечь людей можно, естественно, высокой и стабильной заработной платой, солидным пакетом социальных гарантий для лесников. Лесники и участковые лесничие должны получить статус государственных служащих. Все это позволит начать возрождение лесных деревень и привлечь в лесную отрасль квалифицированные кадры. На наш взгляд, решение этих проблем имеет ключевое значение.

Сегодня все мы обязаны сделать правильный вывод. Еще много веков назад Конфуций говорил, что «управление есть исправление». Если мы всерьез, а не на словах, собираемся вывести лесную отрасль из того хаоса, в котором она продолжает находиться, надо, конечно, прежде всего исправлять те дикие перекосы, которые были допущены и сохраняются до сих пор. Надо признать ошибки и системно переработать положения Лесного кодекса Российской Федерации с учетом результатов правоприменительной практики за 5 лет действия этого законодательного акта.

Динамика лесовосстановления

2000

1600

2 1200 О

н 800 400 0

Рис. 4

ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 4/2013

13

ОРГАНИЗАЦИЯ УСТОЙЧИВОГО ПОЛЬЗОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСАМИ

Лесное законодательство должно, с одной стороны, обеспечивать сохранение и воспроизводство российских лесов как главного природного богатства страны, уникального экологического ресурса планетарного масштаба, а с другой стороны - создавать условия для устойчивого развития отечественного лесопромышленного комплекса, привлечения инвестиций в лесное хозяйство, повышения бюджетных доходов от использования лесных ресурсов.

В Комитете намечена серьезная программа законотворческой деятельности на осень 2012 г. Важным является внесение в лесное и смежное законодательство изменений, касающихся уточнения составов административных правонарушений за нарушение требований санитарной и пожарной безопасности в лесах, устранения пробелов в правовом регулировании воспроизводства лесов, передачи отдельных полномочий Российской Федерации в сфере лесного семеноводства и лесного контроля субъектам Российской Федерации, а также прямо делегировать субъектам полномочия по принятию решений об образовании и разделении лесных участков.

Кроме того, мы в Комитете проводим регулярные встречи и переговоры с руководством профильных министерств и ведомств, различные мероприятия, «круглые столы» по волнующим общество вопросам. При Комитете создана рабочая группа по совершенствованию лесного законодательства, и мы приглашаем к сотрудничеству всех, кто не равнодушен к проблемам в лесной отрасли.

Кроме того, лес - национальное богатство. Среда обитания заслуживает того, чтобы им занималось специализированное министерство. До сих пор за лесные дела отвечали многие министерства, никем не координируемые и несогласованно действующие. Для такой большой страны, как наша, являющейся самой многолесной державой мира, недопустимо быть в хвосте не только развитых, но и развивающихся стран. Давно пора создать в Правительстве самостоятельный федеральный орган, отвечающий не только за управление лесами, но и за государственную политику и регулирование всего лесного сектора экономики.

У правительства должна быть четко сформулированая лесная политика и разработана долгосрочная программа развития лесного хозяйства. Никакие серьезные деяния не делаются без всесторонне обоснованных стратегических планов, которым обычно предшествует глубоко продуманная взвешенная государственная политика.

На наш взгляд, такая политика должна включать основные положения:

- изменение лесного законодательства в направлении повышения вклада лесов в социально-экономическое развитие страны и регионов, обеспечения экологической безопасности и стабильного удовлетворения общественных потребностей в ресурсах и услугах леса;

- сохранение федеральной (государственной) собственности на леса и земли лесного фонда;

- обеспечение устойчивого управления лесами, разграничение полномочий федеральных и региональных органов власти и органов местного самоуправления (трехзвенная система управления);

- усиление охраны и защиты лесов, повышение административной и уголовной ответственности за причиненный ущерб лесу и его экологии;

- возрождение лесовосстановительной и лесоустроительной деятельности;

- сохранение и развитие научно-технического потенциала лесной отрасли, усиление государственной поддержки научных исследований.

Убежден, что реализация основных положений новой национальной лесной политики изменит ситуацию к лучшему, позволит восстановить имидж Российской Федерации как великой лесной державы.

Русский лес требует от нас защиты, лесная отрасль - поддержки. Совместными усилиями мы сможем сформулировать государственную лесную политику, которая будет отвечать национальным интересам России, обеспечит рациональное использование нашего общенародного богатства - леса, поможет сохранить его для будущих поколений. Впереди большая и ответственная работа.

14

ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 4/2013

ОРГАНИЗАЦИЯ УСТОЙЧИВОГО ПОЛЬЗОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСАМИ

Позвольте пожелать всем успехов на этом

пути.

Библиографический список

1. Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ//»Собрание законодательства РФ», 11.12.2006, N 50, ст. 5278.

2. Конституция Российской Федерации, 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ)// «Собрание законодательства РФ», 26.01.2009, N 4, ст. 445.

3. Материалы «круглого стола» на тему: «Совершенствование правового обеспечения противодействия незаконным рубкам лесных насаждений». 19 мар-

та 2012 г. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации.

4. Регламент № 995/2010 Европейского парламента и Совета от 20 октября 2010 г. об обязанностях операторов, размещающих лесоматериалы и продукцию из древесины на рынке.

5. Материалы к проекту федерального закона № 143344-6 «О федеральном бюджете на 2013 г. и на плановый период 2014 и 2015 гг.».

6. Основные показатели лесохозяйственной деятельности за 1988, 1922-2005 гг., ФГУП «Рослесин-форг», Москва, 2006 г.

7. Доклад «Состояние лесов мира 2011», ФАО//Про-довольственная и сельскохозяйственная Организация Объединенных Наций, Рим, 2011.

ЛЕСНАЯ ПОЛИТИКА И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

А.С. ИСАЕВ, проф., научный руководитель Центра по проблемам экологии и продуктивности лесов РАН, д-р биол. наук, академик РАН,

ГН. КОРОВИН, член-корреспондент РАН

Под национальной лесной политикой понимается политика государства в отношении лесов, определяющая образ действий всех участников лесных отношений, направленных на обеспечение охраны, воспроизводства и рационального использования лесных ресурсов и услуг леса, необходимых обществу в настоящее время и в будущем. Национальная лесная политика должна формироваться в соответствии с нормами конституционного права, гражданского и иного законодательств, а также с общественными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Она должна учитывать приоритеты и глобальные цели международной лесной политики, требующие согласованных усилий, а также инструменты, используемые для достижения этих целей.

Необходимость в стабильной и последовательной лесной политике обусловлена исключительной длительностью жизненного цикла лесных экосистем, измеряемой десятилетиями и столетиями. В течение одного жизненного цикла лесных экосистем происходят десятки ротаций государственных органов исполнительной и законодательной государственной власти, изменения в государствен-

isaev@cepl. rssi. ru ном устройстве и социально-экономическом развитии страны. Частая смена приоритетов и целей лесной политики представляет большую опасность для лесов, чем лесные пожары, массовые размножения вредных насекомых и болезней леса. Формирование и проведение стабильной и последовательной лесной политики в таких условиях может и должно базироваться на признании приоритетов законов природы перед экономическими законами, долгосрочных интересов перед краткосрочными, сиюминутными выгодами.

Основными инструментами международной лесной политики служат политические процессы разного уровня и направленности, международные соглашения по различным аспектам устойчивого управления лесами (проблемам сохранения биологического разнообразия, глобальных климатических изменений и др.), а также финансовая помощь в проведении преобразований, обеспечивающих устойчивое управление лесами. Российская Федерация принимает активное участие в международных переговорных процессах по лесам и реализации целого ряда инициатив, таких как международные критерии и индикаторы устойчивого управления лесами, борьба с нелегальным оборотом древесины,

ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 4/2013

15