CC BY
41
УДК 340
Летникова Полина Викторовна
соискатель кафедры теории права
Государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования Московской области «Университет «Дубна»» polmaletnikova@yandex. ru Polina V. Letnikova
applicant of the Department of theory of law State budget educational institutions higher education Moscow region "University "Dubna [email protected]
Законодательная основа института сенаторских ревизий на рубеже XVIII - XIX вв.
The legal basis of the institute of the senatorial revisions at the turn of XVIII -XIX c.
Аннотация. Статья посвящена существующему в России в XVIII
- XX вв. институту сенатских ревизий и его законодательному закреплению на рубеже XVIII - XIX вв. Основным нормативным актом являлись «Высочайше утвержденные пункты, служащие в наставление и руководство гг. сенаторам, избранным для объезда и осмотра губерний» 1799 г., где были прописаны функциональные обязанности сенаторов. Сведения, полученные в ходе ревизий, в силу независимости сенаторов от местных органов власти, выступали в качестве ценного источника, отражающего относительно объективную картину состояния местного государственного управления, помогали определить масштабы злоупотреблений местного чиновничьего аппарата.
Ключевые слова: государственное управление, Сенат, сенаторы, государственный контроль, сенаторские ревизии, губернии, местная администрация, правосудие.
Annotation. The article is devoted to the existing in Russia in the XVIII
- XX centuries, the institution of the Senate audit and its legislative consolidation at the turn of XVIII - XIX centuries. The main regulatory act was "Imperially approved items that serve in the instruction and government. the senators elected to detour and inspection of the provinces" in 1799, where he was registered functional responsibilities of senators. The information obtained in the course of the audit, because of the independence of senators from the local authorities, acted as a valuable source, reflecting a relatively objective picture of the state of local government, helped to determine the scale of abuses by the local bureaucracy.
Keywords: government management, Senate, senators, state control, senatorial revision, province, local administration, justice.
Одной из приоритетных задач, стоящей перед современной Россией, является создание эффективной системы государственного управления. Для успешного решения данной проблемы необходимо учитывать исторический опыт российского государственного строительства, как в центре, так и на местах, что позволит, с одной стороны, избежать повторения ошибок прошлого, с другой - более глубоко осмыслить проблемы административной политики, принципы взаимоотношения центра и отдельных регионов, механизм функционирования системы местного управления.
Контроль над проведением единой государственной политики всегда имел исключительное значение в деятельности государств. Высшим органом административной юстиции в Российской империи являлся Сенат. Он осуществлял надзор за законностью действий местных властей, накладывал взыскания на провинившихся чиновников, разбирал жалобы частных лиц на губернское правление, делал замечания и выносил предписания по поводу злоупотреблений в местных административных учреждениях, сообщал об обнаруженных упущениях императору.
Одной из форм надзора за системой местного управления и суда являлся институт сенаторских ревизий [1]. Частота проведения ревизий на протяжении XVIII в. была невысока, чаще всего они носили локальный характер, являясь откликом на конкретные нарушения со стороны местных чиновников. Ситуация изменилась в правление Екатерины II [2, с.6]. Согласно Манифесту от 15 декабря 1763 г. «О постановлении штатов разным Присутственным местам; об учреждении в Сенате, в Юстиц, Вотчинной и в Ревизион Коллегиях Департаментов ...», первый департамент сената стал заниматься ревизионной работой [3]. Губернская реформа 1775 г. и восстание Е. Пугачева усилили заинтересованность власти в получении достоверной информации о состоянии на местах, функционировании уездного и губернского государственного аппарата. В 1785 г. прошла ревизия 13 губерний, в ходе которой были выявлены многочисленные злоупотребления чиновничьего аппарата, что подтверждалось жалобами частных лиц. Помимо сенаторских ревизий проводились обзоры присутственных мест, целью которых состояла в проверке исполнения на местах положений государственных реформ.
В 1796 г. Павлом I был подписан указ «О новом разделении государства на губернии», согласно которому было проведено укрупнение губерний для облегчения управления [4]. Как следствие, на рубеже ХУШ - XIX вв. были проведены сенаторские ревизии в 41 губернии, и так как больше всего власть интересовало состояние дел в сфере правосудия, то в качестве органа, ответственного за проведение ревизий, выступил Сенат «...яко первенствующий во всей империи трибунал». 6 октября 1799 г. императором Павлом I был издан указ «Об избрании кандидатов в обеих столицах из сенаторов для объезда и осмотра по всей империи всего принадлежащего до гражданской части», который закрепил цели и
функции ревизий, и предписал проводить сенаторские ревизии губерний раз в три года [5]. Ревизии должны были проходить по трем пунктам: «1) о течении по присутственным местам правосудия; 2) о внутренней полиции; 3) о поборах, лихоимству толь свойственных». 1 декабря 1799 г. был утвержден доклад Сената о кандидатах на проведение ревизии и были изданы «Высочайше утвержденные пункты, служащие в наставление и руководство гг. сенаторам, избранным для объезда и осмотра губерний», где прописывались окончательные функциональные обязанности сенаторов [6]. По сравнению с предыдущим указом круг задач ревизоров был детализирован. Инструкция включала пять разделов: 1) о правосудии; 2) о внутренней полиции; 3) о поборах; 4) о земледелии и 5) о казенных лесах.
В первом разделе сенаторам предписывалось: «истребовать ото всех мест ведомости о решенных и нерешенных делах», для того чтобы установить, соблюдаются ли положенные сроки в производстве или заметна волокита; определить «чинится ли действительное исполнение по именным и сенатским указам»; действуют ли «все места для управления установленные»; укомплектованы ли они штатами; соблюдаются ли сроки заседаний.
Согласно второго раздела ревизоры должны были собрать и представить в Сенат разнообразные статистические данные: разделение губерний на уезды; численность жителей в городах; наличие заводов, фабрик, промыслов, ремесел и торговли; уровень цен на продукты питания; наличие полицейских органов в городах и их боеспособность (обеспечить «должное спокойствие, безопасность и порядок») и др.
В разделе «О поборах» ставилась задача по установлению «...какие по губерниям состоят сборы, и рассмотреть, на точном ли основании законных предписаний оные производятся». Также надлежало «...осведомляться тщательно, нет ли от кого при взыскании установленных поборов каких-либо излишеств, злоупотреблений и лихоимства». Наконец, следовало определить, своевременно ли «вступают в казну доходы», взять «обстоятельные сведения о казенных недоимках и войтить в рассмотрение о причинах их запущения и о средствах, какие употребляются к успешнейшему оных взысканию» [7, с.318-343].
В четвертом пункте «О земледелии» главным объектом выступали казенные крестьяне и их нужды: «имеют ли они достаточное количество земли по числу рук», какого качества эта земля, каким образом обрабатывается. Что касается помещичьих земель и крестьян, то сенаторы могли лишь: «собирая через уездных и губернских предводителей сведения . замечания свои представлять сенату к дальнейшему по сей части распоряжению».
Раздел «О казенных лесах» не был детализирован и сенаторы должны были следовать общим предписаниям.
Таким образом, согласно Пунктам сенаторы выполняли сбор информации и оценивали местную обстановку. Лишь в крайних случаях
им разрешалось вмешаться при обнаружении каких-либо беспорядков или злоупотреблений. Сенаторы могли лишь указать губернатору на провинившихся и проследить за их наказанием согласно закону. В конце инструкции, при определении прав и полномочий сенаторов, в пункте 6 подчеркивалось, что сенаторы «...посылаются не яко судьи, но как инспекторы» [8, с. 152-156].
Итогом ревизий явилось вскрытие огромного количества беззаконий: более 25 тысяч нерешенных дел и недоимки, составлявшие почти 10% годового бюджета страны [9, с.24]. Сенатские указы почти повсеместно не выполнялись [10]. По результатам ревизии сенаторы отстранили от должности 11 чиновников, а об остальных донесли в Петербург [11, с.772].
Проведенное инспектирование привело Павла I к выводу о необходимости продолжения реформирования системы местного управления на принципах единоначалия и жесткой государственной дисциплины. И.В.Лопухин отмечал, что такие осмотры «весьма полезны для сохранения порядка и обуздания от злоупотреблений.... Чем больше мздоимец, тем труднее изобличать его. Кажется, справедливо сказать можно, что едва ли не тщетны почти все старания об искоренении взяток». Путь решения проблемы он видит в нравственном воспитании чиновников: «Надобно сделать прежде., чтоб в людях лакомства не было, чтоб они нужд и прихотей не имели, чтоб, наконец, боялись Бога, как свидетеля всего, или бы страстно любили правду.» [12, с.92 ].
Таким образом, сенаторские ревизии на рубеже ХУШ-Х1Х вв. заняли особое место в системе государственных инструментов контроля. В качестве правовой основы ревизий действовала инструкция, легшая в основу дальнейшего законодательства о сенаторских ревизиях. К последствиям ревизий можно отнести увольнение и предание суду чиновников, издание указов о введении дополнительных должностей и об изменениях в структуре местных учреждений и административном делении, что являлось отражением стремления власти к законности и порядку.
Литература
[1] Начало сенаторским ревизиям было положено указом Петра I от 4 апреля 1722 г.: «для смотрения всяких дел в губерниях и провинциях, чтобы во всяких делах была правда, посылать на каждый год из сенатских членов по одному, да при нем из каждой коллегии по одному члену» (ПСЗ. Собр. 1. Т. VI. № 3931 «О ежегодном отправлении в губернии одного сенатора ревизором, о принесении на него жалоб Сенату, когда учинит о неправое по делу решение, или причинит кому несправедливость»).
[2] Михалкина Т.А. Роль сенаторских ревизий при проведении реформ в России // Вестник Поволжского института управления. 2006. № 10.
[3] ПСЗ. Собр. 1. Т. XVI. № 11989.
[4] ПСЗ. Собр. 1. Т. XXIV. № 17634.
[5] ПСЗ. Собр. 1. Т. XXV. № 19139.
[6] ПСЗ. Собр. 1. Т. XXV. № 19212.
[7] Ковальчук А.В. Состояние местного государственного аппарата по материалам сенаторских ревизий 1799—1800 гг. // Связь веков: Исследования по источниковедению истории России до 1917 года. Памяти профессора А.А.Преображенского: сборник статей / Российская академия наук, Институт российской истории; отв. ред. А.В.Семенова. М., 2007.
[8] Паина Э.С. Сенаторские ревизии и их архивные материалы (XIX - начало XX в.) // Некоторые вопросы изучения исторических документов XIX- началаXXв.: Сб. ст. Л., 1967.
[9] Куанчалеева Л.Ш. Сенаторское инспектирование на рубеже XVIII - XIX вв., как институт государственного контроля // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. 2015. № 2. С. 24.
[10] РГИА. Ф. 1375. Оп. 1. Ед. хр. 1. Л. 316; Ф. 1374. Оп. 3. Ед. хр. 2223. Л. 10.
[11] История Правительствующего Сената за 200 лет. СПб., 1911.
Т. II.
[12] Лопухин И.В. Записки сенатора И. В. Лопухина. М.,1990.
Bibliography
[1] The beginning of the senatorial audit was initiated by Peter I decree from April 4, 1722: "to review all cases in the provinces and the provinces, that in all cases was true, to send every year from Senate members, one, Yes, him from each College, one member" (cor. Coll. 1. V. VI. No. 3931 "On the annual administration of the province one Senator auditor, on bringing his complaints to the Senate, when about to inflict wrong in the matter of the decision, or will cause someone an injustice").
[2] Mikhalkina T. A. The Role of the senatorial audit in carrying out reforms in Russia // Bulletin of Volga region Institute of management. 2006. No. 10.
[3] PSZ. Coll. 1. T. XVI. No. 11989.
[4] PSZ. Coll. 1. T. XXIV. No. 17634.
[5] PSZ. Coll. 1. T. XXV. No. 19139.
[6] PSZ. Coll. 1. T. XXV. No. 19212.
[7] Kovalchuk V. A. The State of the local state apparatus according to the materials of the senatorial revisions 1799-1800. / / The Link of the centuries: studies on the sources of the history of Russia until 1917. In memory of Professor A. A. Transfiguration: a collection of articles / Russian Academy of Sciences, Institute of Russian history; ed. edited by A. V. Semenov. M., 2007.
[8] Paina E. S. Senatorial audit and archival materials (XIX - beginning of XX century) // Some questions of studying of historical documents XIX - early XX century: Sat. tbsp., 1967.
[9] Kuangaliev L. S. Senatorial inspections on the turn of XVIII - XIX centuries, as an institution of state regulation // Actual problems of humanitarian and natural Sciences. 2015. No. 2. P.24.
[10] RGIA. F. 1375. Op. 1. Ed. XP. 1. L. 316; F. 1374. Op. 3. Ed. XP. 2223. L. 10.
[11] History of the Senate for 200 years. SPb., 1911. T. II.
[12] I. V. Lopukhin. Note Senator I. V. Lopukhin. M.,1990.
