CC BY
48
УДК 94 (575.1)
Махмудова Н. Б.
«ОСОБОЕ ВЫСОЧАйШЕЕ НАСТАВЛЕНИЕ» И «ВЫСОЧАйШЕ
утверждённая инструкция» ДЛЯ сенаторской РЕВИЗИИ к. к. ПАЛЕНА: ИСТОРИКО-ИСТОЧНИКОВЕДЧЕСКИй ОБЗОР
В статье даётся историко-источниковедческий обзор документов «Высочайше одобренное 18 июня 1908 г. особое наставление» и «Высочайше утверждённая инструкция» для сенаторской ревизии К. К. Палена. Сенатор К. К. Пален был наделён правительством чрезвычайными полномочиями, значительно превышающими предусмотренные инструкцией для сенатских проверок. Для него была составлена и утверждённая императором 18 июня 1908 г. инструкция, в которой указывалось, что ревизии в Туркестане подлежали (за редким исключением) все ведомства — как правительственные, так и общественные. Ревизия должна была выявить реальное положение дел в регионе и подготовить материалы для составления нового положения об управлении Туркестанским краем. Помимо этой инструкции, царским указом от 18 июня 1908 г. сенатору К. К. Палену было адресовано «Особое высочайшее наставление». В нём содержался перечень вопросов, на которые проверяющие обязательно должны были обратить внимание и дать исчерпывающие ответы. В результате сенатор и его команда ответили на все поставленные вопросы, которые были опубликованы в обширных и подробных отчётах.
Ключевые слова: К. К. Пален, сенатская проверка, ревизия, инструкция, администрация, Туркестанский край.
К началу ХХ в. действовавшее «Положение об управлении Туркестанским краем» в Туркестанском генерал — губернаторстве, начало устаревать по целому ряду серьёзных причин. Одна из главнейших — то, что в Туркестане произошли значительные территориальные преобразования, которые требовали изменения системы управления ими; стала усиливаться тенденция сужения функций колониальной администрации, и прежде всего генерал-губернатора, в вопросах управления экономикой из-за активного вторжения в эту сфе-
ру новых административных структур из центра; явно проявлялось недовольство промышленных магнатов подчинением Туркестана исключительно Военному министерству и в обществе всё больше укреплялось мнение, что эту далёкую окраину империи надо включить в единую систему управления российскими губерниями, то есть передать в ведение Министерства внутренних дел. Поэтому и стал актуальным вопрос о необходимости принятия нового Положения об управлении Туркестанским краем.
В виду этих обстоятельств, Николай II 8 марта 1908 г. принял решение о проведении новой ревизии Туркестанского края. Особым указом от 18 июня того же года её руководителем был назначен опытный правительственный чиновник, сенатор граф Константин Константинович Пален.
Начиная ревизию в Туркестаном крае, в 1908 г., царский сенатор К. К. Пален был наделён правительством чрезвычайными правами и полномочиями, значительно превышаюши-ми, предусмотренные инструкцией для сенатских проверок. Для него была составлена и Высочайше утверждённая 18 июня инструкция1, в которой указывалось, что ревизии в Туркестане подлежали все ведомства — правительственные и общественные. Исключение составляли Правления православным духовенством и войсками. Ревизия должна была «осветить всесторонне настоящее положение края и дать материалы для составления нового положения об управлении Туркестанским краем; обсуждения условий и порядка передачи этого края в ведение Министерства внутренних дел; а также обратить внимание на неправильность и злоупотребления местной администрации». Это были главные цели ревизии.
Ревизующему сенатору предоставлялись также и особые права: «1) входить в правительственный Сенат с представлениями об отмене общих приказов и циркулярных распоряжений генерал-губернатора, военных губернаторов и других административных властей в случае признания их ревизующим сенатором неправильными или незаконными; 2) возбуждать уголовное преследование, устранять от должности и предавать суду должностных лиц всех ревизуемых ведомств личной властью сенатора без сношения с начальством, за исключением лиц, занимающих должности четвёртого класса и выше.
1 Высочайше утверждённая инструкция // Ташкентский курьер. 1908. № 145.
Помимо этой инструкции, царским указом от 18 июня 1908 г. сенатору К. К. Палену было дано «Особое высочайшее наставление»2, состоящее из 26 параграфов. В них содержался перечень вопросов, на которые проверяющие обязательно должны были обратить внимание и дать исчерпывающие ответы. Вопросы были следующие:
I. Деятельность центрального управления края. Осуществление генерал-губернатором его функций надзора, общие и частные распоряжения, циркуляры. Совет генерал-губернатора; его деятельность в качестве высшего органа по заведыванию земскими суммами. Должность непременного члена совета генерал-губернатора от министерства финансов; необходимо ли его сохранение. Чиновники особых поручений и в частности по дипломатической части. Разрешение вопросов, возникающих между местной администрацией и Бухарскими и Хивинскими властями. Канцелярия генерал-губернатора. Её компетенции, количественная и качественная деятельность. Отношение к местным органам. Возбуждение и направление законодательных вопросов, и результаты их.
II. Областная администрация. 1) Губернаторы. Объём их власти. Пользование правами, предоставленными усиленною и чрезвычайною охраною. Управление областью. 2) Областные правления. Организация их, распределение дел. Деятельность в качественном и количественном отношении. Ведение различных отраслей административного и земского хозяйства. Делопроизводство по денежным и натуральным повинностям. Отчётность. Исполнение функций крестьянских учреждений. Борьба с общественными бедствиями (саранчой, наводнениями и прочее). 3) Уездная администрация. Уездные начальники, их помощники и участковые приставы. Их права и обязанности. Существо деятельности. Распоряжение городскими и общественными суммами. Наблюдение за населением. Переписка, отчётность. Производство дознаний. Политический розыск. Исполнение приговоров и решений судебных мест. Взыскание недоимок, податей и других сборов. Участие в выборах туземной администрации. Надзор за туземною администрацией и народным судом. 4) Туземная администрация.
2 Высочайше одобренное 18 июня 1908г. особое наставление сенатору, назначенному по Высочайшему повелению к производству ревизии Туркестанского края // Туркестанские ведомости. 1908. № 153.
257
Волостные управители и сельские или аульные старшины. Выборная система назначения их. Вознаграждение. Отношение к правительственным распоряжениям и нуждам населения. Взыскание податей и других сборов. Исполнение приговоров. Необходимые изменения в организации туземной администрации. 5) Управление городом Ташкентом. Начальник города. Его отношение к городскому общественному управлению. Исполнение функций по наружной части, по наблюдению за полицией. Делопроизводство его управления. Полицмейстеры и пристава. 6) Полицмейстеры в других областных городах. Их деятельность и организация городской полиции.
III. Городское управление и хозяйство. 1) Города Ташкент и Верный. Действие в них городовых положений 1870 года и 1892 года. Городской голова и гласные. Заведывание различными отраслями городского хозяйства. Доходы и расходы. Отчётность. 2) Организация городского хозяйства в других городах. Органы хозяйства, доходы и расходы. Отчётность. 3) Задолженность городов и городские капиталы.
IV. Земское хозяйство. Организация заведывания земскими сборами и капиталами. Заведывание земским хозяйством в областях и уездах. Недостатки существующей системы и какие меры необходимы по сему предмету реформы. Насколько возможно и желательно участие в заведывание земским хозяйством представителей местного населения.
V. Строительная часть. Строительные отделения областных правлений. Их деятельность. Расходы на строительные работы. Способ ведения работ; отчётность.
VI. Медицинская часть. Организация её. Управление. Санитарные меры. Врачебные пункты. Оспопрививание. Ветеринария. Борьба с эпидемиями и эпизоотиями.
VII. Почтово-телеграфная часть. Окружное управление. Доходы и расходы. Почтовые тракты. Наблюдение за ними; контракты с почто содержателями. Перевозка почты. Сеть телеграфа; содержание линий. Хозяйственная часть.
VIII. Лесная часть. Органы, завязывающие лесным делом. Охрана лесной растительности. Искусственное лесонасаждение. Питомники. Выдача лесорубочных билетов и отчётность по ним. Преследование лес хищений.
IX. Ирригационное дело. Органы, наблюдающие за ирригационными сооружениями и распределением воды. Работы
по содержанию существующей ирригации и проведение новых оросительных арыков. Ирригационные капиталы и порядок расходования их. Отчётность. Недостатки существующей постановки ирригационного дела. Ирригация земель частными лицами и условия отдачи для этой цели земель в аренду.
X. Рыбное дело. Органы, заведующие рыбным делом. Меры по охранению рыбных богатств. Эксплуатация озёр находящихся на землях киргиз.
XI. Поземельное устройство туземцев. 1) Поземельное устройство осёдлого туземного населения. Орошённые и богарные земли. Вакуфы. Поземельно-податные комиссии. Их организация, работы и успешность деятельности. Правильно ли замежёвываются земли за туземным населением. 2) Положение кочевников. Переход их к оседлому быту. Пользование их землёю и земли, которыми они владеют на правах собственников.
XII. Колонизационный вопрос. Существующий порядок заселения края русскими переселенцами. Отвод им земель. Количество последних. Приспособленность переселенцев к местным условиям хозяйства и меры к ознакомлению их с особенностями этих условий. Материальное и моральное положение находящихся в крае переселенцев. Их самоуправление. Волостные суды, где таковые имеются. Отношения с туземцами. Земли, годные для отвода переселенцам; возможность увеличения их площадей. Меры к тому принимавшиеся до настоящего времени и необходимые в будущем. Что нужно для правильной и широкой постановки переселенческого дела.
XIII. Положение уральских казаков, переселившихся и поселившихся по Сырдарье. Их занятия, земельное устройство, значение в крае. Какое возможно устройство их. Права их на рыбные промыслы.
XIV. Горное дело. Органы, заведующие горным хозяйством. Разработка горных богатств. Меры к расширению этой разработки. Производство разведок. Способы привлечения в край предпринимателей по горным промыслам. Возможность допущения иностранных капиталистов и компаний.
XV. Промышленность. Существующие фабрики и заводы; возможно ли распространить на них действие закона 3 июня 1886 г. о надзоре за заведениями фабричной промышленности. Кредитные учреждения. Хлопковое дело. Участие в
нём туземной администрации. Скупка хлопка. Наблюдение за фабриками и заводами, меры к развитию их.
XVI. Судебная часть. Существующая организация народного суда. Выборная система. Объём юрисдикции. Количественная и качественная деятельность народных судей. Их содержание. Взгляды на народный суд населения. Необходимо ли сохранение народного суда или возможна полная замена его мировым институтом, и на каких основаниях. Если замена эта невозможна, то подлежит ли изменению подсудность народному суду как гражданских, так и уголовных дел и в каком размере. Если народный суд должен быть сохранён, то не замечается ли в деятельности и организации его таких недостатков, которые указывают на необходимость реформ, и каких именно. Не следует ли расширить контроль над народным судом и какой — административных органов или русского суда. Деятельность прокурорского надзора по опротестованию приговоров и решений народного суда. Успешность административных мер и деятельности суда в борьбе с усилившимися среди туземного населения разбоями и скотокрадством. Причины, обуславливающие это явление. Постановка дела политического розыска в крае и борьба с революционными организациями. Деятельность в этом отношении административной и жандармской полиции и суда. Исполнение приговоров и решений судебных мест. Успешность взысканий по исполнительным листам. Исполнение приговоров о личных наказаниях и взыскании денежных штрафов.
XVII. Тюремная и арестантская часть. 1) Положение этого дела в областных правлениях. Тюремное хозяйство. Содержание и ремонт тюрем, постройка их. Контракты с подрядчиками; отчётность. Капиталы: общий тюремный и земский (на устройство арестных домов). Расходование этих капиталов. Устройство и содержание арестных домов. Арестные помещения при полиции. 2) Размещение арестантов в местах заключения. Внешний и внутренний порядок, пища и одежда арестантов. Побеги и причины их. 3) Состав тюремной администрации. Надзиратели, конвойные команды и этапы.
XVIII. Нотариат. Количество нотариусов. Достаточность их числа в городах, являющихся промышленными и торговыми центрами. Нотариальные сборы, отчётность. Деятельность в качестве нотариусов, мировых и народных судей. Укрепле-
ние недвижимых имуществ по туземным документам и удостоверениям администрации. Насколько установившийся по сему предмету порядок гарантирует от возможности злоупотреблений.
XIX. Народное образование. Центральные органы в крае, деятельность их. Надзор за учебными заведениями. Хозяйственная и строительная часть. Русские учебные заведения (средние и низшие). Личный состав педагогического персонала. Учительская семинария. Русско-туземные школы, их постановка, значение, посещаемость туземцами, результаты. Влияние их на туземное население. Школы в русских поселениях. Сельскохозяйственные учебные заведения. Мусульманские школы, надзор за ними, их влияние на туземцев.
XX. Подати и налоги. 1) Подати. Кибиточная подать.
2) Поземельный налог. Обложение богарных и необрабатываемых земель. 3) Косвенные налоги. 4) Земские сборы. 5) Натуральные повинности. 6) Налоги с городских недвижимостей. Порядок взимания налогов. Успешность поступлений.
XXI. Учреждения министерства финансов. 1) Туркестанская казённая палата. Её состав и деятельность. 2) Податная инспекция. 3) Казначейства. 4) Таможенные учреждения. 5) Акцизные управления.
XXII. Управление земледелием и государственными иму-ществами. 1) Его деятельность. Местные органы. 2) Заведыва-ние государственными землями. Органы, заведывающие казёнными оброчными статьями. Приведение в известность сих статей. Казённые и вакуфные земли. Эксплуатация зарослей цитварной полыни.
XXIII. Пути сообщения. 1) Железные дороги. 2) Пароходство. 3) Шоссейные и другие дороги.
XXIV. Мусульманское духовенство. Его положение. Влияние на народонаселение. Надзор администрации. В каких формах должно быть осуществлено учреждение мусульманского управления.
XXV. В частности, по отношению Закаспийской области, надлежит обратить внимание на нижеследующее: 1) Необходимы ли какие-либо изъятия при применении к Закаспийской области вырабатываемого общего положения об управлении Туркестанского края. 2) Поземельно-податное устройство.
3) Роль в делах высшего управления областью правителя об-
ластной канцелярии. 4) Установление в 1906 г. властью начальника области непредусмотренного законом обложения населения за право пастьбы скота на свободных государственных землях. В какой источник поступили собранные этим путём деньги. 5) Насколько справедливы имеющиеся сведения о расходовании земского капитала по единоличному усмотрению начальника области и даже на потребности, не носящие земского характера. Состоит ли и почему, а та же какая часть земского капитала, в долгах за разными лицами, как служащими так и частными. 6) Какие упущения существуют по за-ведыванию карендными землями (свободные общественные земли, сдаваемые в аренду распоряжениями администрации). Как и правильно ли определяется доходность от продажи ка-рендных продуктов. 7) Чем объясняется оставление почти без движения ирригационного капитала, несмотря на видимую потребность в нём со стороны населения. Какие результаты работ, произведённых как на ирригационный капитал, та и на отпущенные разновременно средства из запасного кредита военного министерства и из земских сумм области. 8) Эксплуатация нефтеносных земель на острове Челекен. Порядок выдачи дозволительных свидетельств на производство нефти. 10) Рыбное дело в восточной части Каспийского моря. Насколько необходимо сохранение на будущее время для местных жителей особых льгот в отношении рыболовства. 11) Дипломатический чиновник при начальнике. Его функции и деятельность. Пограничные отношения.
XXVI. Относительно Семиреченской области надлежит выяснить: 1) Какое влияние имело на положение всего дела государственного управления областью присоединение в административном отношении к Туркестанскому генерал-губернаторству. 2) Положение казачьего населения области.
В случае возникновения при обозрении ревизуемых местностей вопросов, не предусмотренных настоящею инструкцией, исследование следующих определяется по усмотрению ревизующего сенатора»3.
Вышеуказанные вопросы охватывали практически все стороны жизни края.
3 Высочайше одобренное 18 июня 1908 г. особое наставление сенатору, назначенному по Высочайшему повелению к производству ревизии Туркестанского края // Туркестанские ведомости. 1908. № 153.
262
Таким образом, из «Инструкции» и «Особого наставления» следовало, что ревизия под руководством сенатора К. К. Палена должна была самым тщательным образом изучить положение Туркестанского края, подготовить материалы для составлении нового положения об его управлении и обсудить возможные условия и порядок передачи края из ведения Военного министерства в ведение Министерства внутренних дел. И надо отдать должное сенатору К. К. Палену и его команде — ревизия дала исчерпывающие ответы на все поставленные вопросы, собранных в многотомных отчётах (20 книг отчётов). Однако, ревизия во главе с сенатором графом К. К. Паленом вызвала большой резонанс в туркестанском обществе. Газета «Вечер» писала, что её приезд разделил общество на две части. Первая, состоявшая из старожилов края, осуждала приезд проверяющих и стремилась доказать, что за местной администрацией не числится никаких особых преступлений. Вторая, состоявшая из людей, приехавших в край недавно и трезво относящаяся к происходящим событиям, выступала за необходимость генеральной чистки «мирно покоящихся сатрапов с их приспешниками»4.
Автор статьи, «Сенаторская ревизия Туркестана», напечатанной в газете «Туркестанский курьер», осенью 1909 г., соглашался с тем, что ревизия была нужна краю, хотя бы потому, что в нём слишком уж часто сменялись генерал-губернаторы (за 1899-1909 гг. сменилось девять (!) генерал-губернаторов). Естественно, что при таком порядке управления обширным краем должны были иметь место беспорядки. «Туркестанский край, — писал автор, — этот драгоценнейший камень русской короны действительно нуждается в реорганизации».
Причинами выявленных недостатков комиссией, как считала туркестанская общественность, является то, «что из центра, используя окраинное положение Туркестана, систематически, программно посылали всё, что есть бездарного, невежественного, неумелого. Если уж никак нельзя было двинуть чиновника вперёд по службе, то его отсылали в Туркестан. Там, на дальней окраине, повышение по службе шло быстро. Поэтому в Туркестане все ведомства конкурировали между собой в области злоупотреблений»5. Действительно, за немногими ис-
4 Ташкентская администрация и ревизия // Вечер. 1908. № 214.
5 В Туркестане. Злоупотребления администрации // Современное слово. 1909. № 580.
ключениями, это было так. Низкий профессиональный уровень во всех ведомствах колониальной администрации и правоохранительных органов края неоднократно отмечал и сенатор К. К. Пален в своих отчётах. Он писал, что помимо официально назначенных вышестоящими инстанциями чиновников, в край хлынул поток авантюристов и людей, ищущих лёгкую наживу. Особенно их было много среди крестьян переселенцев. В связи с этим, К. К. Пален с большой ответственностью подошёл к подведению итогов ревизии и педантично осветил в своих итоговых отчётах все вопросы, которые были перед ним поставлены «Особым наставлением» Николая II 18 июня 1908 г. Это подтверждается даже простым сравнением вопросов «Особого наставления» с названиями томов отчётов ревизии сенатора К. К. Палена. Эти 20 томов отчётов представляют собой богатейший по полноте собранного материала источник по истории колониального Туркестана начала ХХ в. Но их служебная судьба была не завидной. «Доклады Палена, — пишет Ричард А. Пирс, — были напечатаны в огромных объёмах, а затем, как и доклады многих предыдущих расследований, были забыты. Дела в Туркестане пошли своим чередом, без изменений до революционного 1917 года»6.
Литература
Высочайше утверждённая инструкция // Ташкентский курьер. 1908. № 145. Ташкентская администрация и ревизия // Вечер. 1908. № 214. В Туркестане. Злоупотребления администрации // Современное слово. 1909. № 580. Высочайше одобренное 18 июня 1908 г. особое наставление сенатору, назначенному по Высочайшему повелению к производству ревизии Туркестанского края // Туркестанские ведомости. 1908. № 153. Mission to Turkestan. Being the Memoir of Count K. K. Pahlen. 1908-1909 / Ed. by R. A. Pierce; transl. by M. J. Couriss. L., 1964.
6 Mission to Turkestan. Being the Memoir of Count K. K. Pahlen. 19081909 / Ed. by R. A. Pierce; transl. by M J. Couriss. L., 1964.P. IX
Махмудова Нигора Баротовна, преподаватель (Бухарский государственный университет, Бухара, Узбекистан); эл. почта: [email protected].
"Supremely Approved Special Precept" and "Supremely Confirmed Instruction" for the Senators' Audit of K. K. Pahlen: Historical and Source Survey
The article deals with historical and source study of the "Supremely Approved Special Precept" and "Supremely Confirmed Instruction" for the Senators' audit carried out by Count K. K. Pahlen (June 18, 1908). The senator was given full powers and authority that exceeded the rights written in the instruction for the senatorial investigation. The instruction which was Supremely confirmed June 18, 1908, was created for him and it was pointed out in this document that all institutions — both political and social had to be investigated. The exceptions were ruling over Russian Orthodox Clergy and the Army. The audit had to reveal the real situation in the Turkestan Region and present materials for new laws for the administration of the Russian Turkestan. Besides this instruction by the Tsar's order of June 18, 1908, senator Pahlen was given "Supremely Approved Special Precept" that consisted of 26 paragraphs. It contained a list of questions to which the investigators had to pay attention and give thorough answers. As a result, the senator and his team answered all the questions, and these answers were reflected in a comprehensive report published in many volumes.
Key words: K. K. Pahlen, Senators' audit, revision, instruction, administration, Turkestan Region.
Nigora Makhmudova, Lecturer (Bukhara State University, Bukhara, Uzbekistan); e-mail: [email protected].
References
Vysochaishe utverzhdennaia instruktsiia // Tashkentskii kur'er. 1908. № 145.
Tashkentskaia administratsiia i reviziia // Vecher. 1908. № 214. V Turkestane. Zloupotrebleniia administratsii // Sovremennoe slovo. 1909. № 580.
Vysochaishe odobrennoe 18 iiunia 190 g. osoboe nastavlenie senatoru, naznachennomu po Vysochaishemu poveleniiu k proizvodstvu revizii Turkestanskogo kraia // Turkestanskie vedomosti. 1908. № 153. Mission to Turkestan. Being the Memoir of Count K. K. Pahlen. 1908-1909 / Ed. by R. A. Pierce; transl. by M. J. Couriss. L., 1964.
