CC BY
96
УДК 340.1
С.Ю. Суменков
ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ОГОВОРКА
КАК ДОМИНАНТНЫЙ СПОСОБ ЗАКРЕПЛЕНИЯ
ИСКЛЮЧЕНИЙ ИЗ ПРАВИЛ
Введение: в статье раскрывается взаимосвязь законодательной оговорки и исключения в праве. Отмечается, что исключение из правил в сфере правового регулирования должно быть обязательным образом имплементировано в текст нормативного акта. Самым распространенным и одновременно эффективным способом подобного внедрения исключения выступает законодательная оговорка. Рассматриваются проблемы, имеющие место быть при фиксации исключений посредством оговорок. Цель: проанализировать соотношение исключений в праве и законодательной оговорки как основного способа фиксации исключений в тексте нормативного правового акта; показать трудности, возникающие в ходе закрепления исключений посредством оговорки и предложить пути нивелирования данных проблем. Методы: диалектический материализм, системный подход, герменевтика, формально-юридический метод. Результаты: доказано, что исключения есть правовой феномен, существующий в нормах права. Юридические нормы, содержащие исключения, имплементируются в соответствующий нормативный правовой акт. Наиболее оптимальным инструментом подобной имплементации является законодательная оговорка. Выводы: наличие многочисленных проблемных аспектов, обусловленных взаимосвязью оговорок и исключений, не может являться фактором отрицания их главенствующей роли при имплементации исключений. Выступая в тексте нормативного акта в качестве расширительного дополнения по отношению к правилу, оговорка служит на настоящий момент наилучшим, даже с лексической точки зрения, способом фиксации исключений в тексте нормативно-правового акта.
Ключевые слова: исключение, норма права, форма права, нормативный правовой акт, законодательная оговорка.
S.Y. Sumenkov
LEGISLATIVE RESERVATION AS A PREVALENT METHOD TO FIX EXCEPTIONS TO THE RULE
Background: The article examines the interaction of legislative reservation and exception in law. The author states that the rule exception in the law regulation must be implemented within the text of the normative document. The most common and at the same time the most effective method of introducing exceptions is legislative reservation. The article examines the problems raising when fixing the exceptions by means of legislative reservations. Objective: the author supposes to analyze the correlation of exceptions to the law and legislative reservations as the primary method of fixing exceptions within the text of a normative legal act; to indicate difficulties raising in the course of the exceptions'consolidation by means of a reservation and to suggest ways of leveling these problems. Methodology:
© Суменков Сергей Юрьевич, 2017
Доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры теории государства и права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected] © Sumenkov Sergey Yurievich, 2017 30 Doctor of Law, professor of the Theory of state and law department (Saratov State Law Academy)
while doing the re -search the author used the method of dialectical materialism, systematic approach, hermeneutics and formal legal method. Results: it is proved in the article that exceptions are a legal phenomenon existing in the law. Legal provisions containing exceptions are implemented in the corresponding normative regulation. The best possible tool for such implementation is the legal reservation. Conclusion: the fact that there are numerous problematic aspects due to the relationship of reservations and exceptions, may not be a reason to reject their prevalent role in the implementation of exceptions. Used in the text of a normative act as a lateral amendment to the rule, the reservation is currently the best, even from a lexical point of view, the method of fixation of the exceptions in the text of the NLA.
Key-words: exception, rule of law, form of law, normative legal act, legislative clause, reservation.
Важной характеристикой права, во многом отражающей качество и эффективность правового регулирования, служит способность права воспринимать и оперативно реагировать на предельно широкое многообразие общественных отношений и разнородность их участников. В современных условиях, при значительно усилившейся роли права, реакция последнего на полиморфию социальной среды не только влечет устранение пробелов правового регулирования, но и, что самое главное, обеспечивает в рамках права возможность согласования и удовлетворения неоднородных и разноплановых интересов многочисленных субъектов общественных отношений.
Между тем к настоящему времени традиционным стало восприятие права в качестве общего, единого для всех регулятора, направленного на унификацию и стандартизацию соответствующих общественных отношений. Соглашаясь с дан- с ной точкой зрения, стоит учитывать, за счет чего достигается универсальность к права, чем можно объяснить всеобщность права, способность адекватно реагиро- р вать на неоднозначные и динамичные жизненные казусы. Уникальность права В состоит в том, что оно, объективно предполагая типизацию регламентируемой | социальной среды, имеет возможность учитывать неоднородность, многогран- ° ность и разносторонность подпадающих под его упорядочивающее воздействие | тех или иных ситуаций, процессов, а также субъектов, в них участвующих. е
На наш взгляд, среди ресурсов права, позволяющих адекватно отвечать много- | образию окружающей действительности, магистральной является допустимость р присутствия в праве такого феномена, как исключение. Это обладающая сложной Ч природой и неоднозначным характером категория, создающая множество вари- | антов поведения. Суть исключения заключается в том, что оно санкционирует к в некоторых ситуациях или (и) для отдельных лиц отличающиеся от правила М варианты поведения. Исключение детерминирует дополнение в правило либо 1 изъятие из него и появление легальной альтернативы последнему. Посредством №
(Л
исключений обеспечивается требуемая гибкость и дифференцированность 1 правового регулирования. В совокупности правило и исключение представляют ^ собой нормативный комплекс, позволяющий достигать максимальной полно- 7 ты и эффективности выполнения правом своих функций. Однако исключение никогда не должно подменять собой правило, ибо доминирование исключений неизбежно приведет к разрушению правовой конструкции общества и деградации правовой системы.
Тем самым острота проблем, связанных с исключениями, детерминирована как качественными, так и количественными факторами. В частности, в совре- 31
менном российском законодательстве не существует нормативного правового акта (далее — НПА), который не содержал бы прямо или завуалированно исключения из единого для всех правила. Указание на НПА как форму объективирования исключений более чем необходимо.
В первую очередь следует отметить, что исключения в праве можно обозначать в качестве таковых лишь при условии их воплощения в юридической норме. Правовая норма может устанавливать и содержать исключения из правил. Подобные исключения обеспечивают требуемую абстрактность и (или) казуи-стичность правового регулирования, что способствует достижению его целей.
Утопичность отрицания норм-исключений вполне очевидна, ибо их существование надо признавать уже исходя из того посыла, что если есть нормы-правила, то не может не быть норм-исключений. По нашему мнению, нельзя согласиться с однозначным утверждением о том, что критерием ложности правовой нормы выступают исключения из нее. «К числу очевидных свидетельств ложности конкретной юридической нормы, — пишет, в частности, В.М. Баранов, — относится наличие у нее многих исключений» [1, с. 349].
В подтверждение выдвинутого тезиса В. М. Баранов приводит положение нормативного акта, согласно которому личному составу внутренних войск МВД СССР предоставлялось право «в исключительных случаях в качестве крайней меры применять оружие»1. По его мнению, юридические нормы, содержащиеся в данном акте, учреждают целую серию оговорок, существенно затрудняющих реализацию указанного чрезвычайного права. Хотелось бы возразить против фактического отождествления исключения и оговорки. Взаимозависимость оговорки и исключения бесспорна, ибо в большинстве своем именно посредством оговорки исключение внедряется в норму права. Однако близость указанных категорий не означает их тождества. Если оговорка связана с внешним оформлением юридической нормы прежде всего в статье нормативного правового акта, то исключение непосредственно затрагивает содержание нормы, предполагая альтернативный общим правилам вариант регулирования.
Таким образом, не следует отождествлять исключение в праве и законодательную оговорку. Оговорка — инструмент юридической техники, который используется для закрепления исключения в тексте НПА. Речь идет об НПА как основной форме права, в которой выражаются нормы, содержащие исключения, а значит и собственно исключения.
Воплощение исключений в какой-либо форме права, наряду с определенностью и объективизацией, означает и их официальное признание. Для исключений доминирование формы, в которой они проявляются, имеет, пожалуй, даже большее значение, чем для правил. Это объясняется тем, что само существование исключений как альтернативных либо противоположных правилам вариантов регуляции возможно лишь при закреплении их в неоспоримых (и по месту в иерархическом ряду, и по юридической силе) формах. Применительно к исключениям, имеющим место в российском праве, предметом обсуждения становится определение ведущей формы права современной России. Разрешение этой проблемы зависит в первую очередь от того, к какой правовой семье принадлежит правовая система РФ.
1 Указ Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. «Об обязанностях и правах внутренних войск Министерства внутренних дел СССР по охране общественного порядка» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. № 31, ст. 505.
Констатация различных позиций [2, с. 66-76] и непременный учет особенностей правовой системы России [3, с. 167-177] все же не могут, по нашему мнению, повлиять на «классическую», общераспространенную точку зрения, согласно которой правовая система России — неотъемлемая часть романо-германской правовой семьи. «Прежде всего следует признать, — справедливо утверждает А. В. Мицкевич, — что правовая система современной России была и остается системой государства европейской континентальной семьи. Поэтому ей присущи особенности источников права государств континентальной Европы» [4, с. 270]. В свою очередь сложно отрицать то, что «общепризнанным центром развития романо-германской правовой семьи считается континентальная Европа» [5, с. 418]. Таким образом, Россия, которая географически входит в зону континентальной Европы, с точки зрения сравнительного правоведения, принадлежит к романо-германской правовой семье.
М.Н. Марченко, анализируя отличительные черты романо-германского права, указывает «на особую значимость закона в системе источников права» [5, с. 441]. Безусловно, соглашаясь с данной позицией, хотелось лишь уточнить, что к основным источникам романо-германской правовой семьи, наряду с законами, относятся и подзаконные акты, в совокупности представляющие собой единую систему. В связи с этим можно с уверенностью констатировать: нормативный правовой акт — базовая и наиболее распространенная форма права в романо-германской правовой семье в целом и в российской правовой системе в частности.
Соответственно нормативный акт оптимален в качестве внешнего выражения как правил регламентирования общественных отношений, так и исключений из них [6, с. 59-69]. В свою очередь имплементация исключений непосредственно в е
т
тексте НПА в подавляющем большинстве происходит посредством применения и именно такого юридико-технического феномена, как законодательная оговор- а ка. Одно из значений слова «оговорка» — «небольшое замечание, дополнение к о
сказанному» [7, с. 356]. Прилагательное «небольшое», конечно, условно при соот- о
й
ношении исключения и оговорки. В глобальном смысле любое исключение, в т.ч. а содержащееся в отдельном НПА, выступает в качестве оговорки по отношению к | правилу. Объем исключений также различный и может варьироваться. Вместе е
с тем по объему исключение всегда меньше, чем правило; подобное положение °
й
детерминируется самой логикой взаимосвязи части (исключения) и целого (пра- р
вила). Слово «дополнение» никак не влияет на юридическую характеристику Ч
исключения, выступающего, как отмечалось выше, в виде изъятия из правила |
или (и) дополнения к правилу. В настоящем контексте существительное «до- к
полнение» выполняет чисто фонетическую нагрузку, имея в качестве синонимов м
такие слова, как «добавление», привнесение» и т.п. В буквальном понимании ис- и
ключение — это привнесение в правило посредством оговорки возможности либо ¡§
СП
даже необходимости выбора иного, отличного от правила варианта регуляции. ц Следует отметить, что оговорка — наиболее устоявшийся способ фиксации 2 исключений. «Законодательные оговорки «кроме случаев», «за исключением», 7 «за исключением случаев, когда» относятся... к числу типичных, поскольку они определяют общие либо конкретные ограничения регулятивной сферы юридической нормы» [8, с. 11]. Подчеркивая недопустимость обозначения исключения завуалированными лексическими оборотами «кроме случаев», «помимо» и т.д., следует признать, что оговорка не только самое распространенное, но и наиболее оптимальное средство закрепления исключений. Подобное можно объяснить 33
тем, что за счет оговорки достигается максимальное приближение исключения к правилу в т.ч., что немаловажно, и в одной фразеологической единице текста. В частности, в одно и то же предложение можно включить и правило, и исключение из него. Это в свою очередь создает удобства для субъектов реализации права, позволяя даже визуально определять исключение из единого правила.
Наиболее подходящими для указанного конструирования нормативного материала служат такие термины, как «за исключением случаев (-ая)», «за исключением» [9, с. 71-83]. Что же касается словосочетаний как «в порядке исключения», «в виде исключения» и в особенности «исключительный случай», то они либо вмонтированы вместе с правилом в единое предложение2, либо воплощаются в отдельной, самостоятельной части текста (предложении)3.
При любом варианте именно оговорка обеспечивает текстуальное и смысловое единство правила и исключения, обусловливает выполнение требования о том, что «правило должно излагать до исключения». Признавая достоинства оговорки как наилучшего способа внедрения исключения в НПА, не стоит все же идеализировать оговорку, не отмечая целого ряда проблемных аспектов. В первую очередь хотелось бы обратить внимание на то, что некоторые оговорки носят предельно широкий характер. Например, п. 3 ст. 1 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»4 гласит: «Установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом» (выделено нами. — С.С.).
Определение всех исключений, содержащихся в международных договорах либо во всем массиве законодательства РФ, вызовет затруднение даже у специально подготовленного участника банковских правоотношений. По нашему мнению, подобные оговорки имеют отрицательную природу, выступая своего рода «подстраховкой» законодателя на тот случай, если потенциально в каком-либо договоре5 либо нормативном акте окажется исключение из правила. Это формальный подход, при котором совершенно игнорируются сложности, связанные со знанием абсолютно всех исключений, а также тот факт, что следствием данной оговорки реально может стать несоблюдение или даже прямое нарушение нормативных требований. Предельно широкие оговорки создают ненужную каверзность при реализации права и детерминируют негативное отношение к исключениям в целом.
Аналогичным образом можно охарактеризовать и оговорку «за исключением случаев, предусмотренных действующим законодательством». Такая формулировка самым активным образом используется в законодательстве субъектов
1 2 Мониторинг российского законодательства показывает, что такой способ имплементации
£ исключений в тексты НПА превалирует и наиболее часто используется в правотворческом
процессе.
3 См., например, ч. 6 ст. 55.19 Градостроительного кодекса РФ; Закон Пензенской области от 26 февраля 2006 г. № 978-ЗПО «О референдуме Пензенской области» // Пензенские губернские ведомости. 2006. № 31 (61) (ч. 1). 24 марта; Технический регламент о безопасности объектов морского транспорта (утв. Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2010 г. № 620) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 34, ст. 4475.
4 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 19, ст. 2060.
5 Речь может идти не только о международных договорах РФ. См., например, п. 26 ст. 270 34 Налогового кодекса РФ.
федерации, что объясняется стремлением региональных правотворцев избежать пробельности собственных актов путем ссылки на возможно закрепленные исключения, содержащиеся в федеральных НПА.
В свою очередь непонятной является и оговорка «за исключением случаев, установленных федеральным законом». Словосочетание «федеральный закон», употребляемое к тому же в единственном числе, вызывает целый ряд вопросов: о каком, собственно, законе идет речь: о том, в котором закреплена данная оговорка или о каком-то другом (каком конкретно)?
Справедливости ради следует отметить, что в большинстве российских НПА оговорки, содержащие исключения, выполняют позитивную функцию достаточно четко, а иногда и предельно казуистично6, отражая исключения из правил. Некоторые оговорки, в которых имеются исключения, указывают на конкретную структурную единицу данного НПА7Я другие определяют, что исключения установлены в данном НПА8; третьи носят бланкетный характер, ссылаясь либо на иной нормативный акт в целом9! либо на статью, часть, пункт другого НПА^Оговорки, как и сами исключения, весьма разнообразны, чем и объясняется возможность их комбинирования при изложении исключений в НПА11.
Наличие многочисленных проблемных аспектов, обусловленных взаимосвязью оговорок и исключений, не может служить фактором отрицания их главенствующей роли при имплементации исключений. Выступая в тексте нормативного акта в качестве расширительного дополнения по отношению к правилу, оговорка является на настоящий момент наилучшим, даже с лексической точки зрения, способом фиксации исключений в тексте НПА.
Библиографический список
1. Баранов В.М. Истинность норм советского права. Проблемы теории и практики. Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 1989. 400 с.
6 Так, например, ч. 3 ст. 67 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 48, ст. 6724) содержит 8 пунктов, в которых четко перечислены исключения из правила о том, что патолого-анатомическое вскрытие не производится по религиозным мотивам при наличии письменного заявления супруга или близкого родственника (детей, родителей, усыновленных, усыновителей, родных братьев и родных сестер, внуков, дедушки, бабушки), а при их отсутствии иных родственников либо законного представителя умершего или при волеизъявлении самого умершего, сделанном им при жизни.
7 См., например, ч. 5 ст. 41.10 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 30, ч. I, ст. 3105).
8 См., например, ч. 3 ст. 28 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 49, ст. 6422).
9 См., например, абз. 3 п. 5 ст. Закона РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-! «Об организации страхового дела в Российской Федерации» (Российская газета. 1993. 12 янв.).
10 В частности, согласно п. «а» ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 31, ст. 3215) государственному гражданскому запрещается «замещать должность гражданской службы в случае избрания, или назначения на государственную должность, за исключением случая, установленного ч. 2 ст. 6 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».
11 Ярким примером служит приведенная выше ст. 17 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 31, ст. 3215), в которой синтезируются различные виды оговорок, имплементирующие в текст данной статьи исключения из правил.
2. Марченко М.Н. Является ли правовая система России составной частью романо-германской правовой семьи? // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. № 1. С. 66-76.
3. Синюков В.Н. Российская правовая система. Введение в общую теорию. Саратов: Полиграфист, 1994. 496 с.
4. Мицкевич А.В. Формы выражения, или источники права // Общая теория государства и права: академический курс: в 3 т. / отв. ред. М.Н. Марченко. М.: Норма, 2007. Т. 2. 816 с.
5. Марченко М.Н. Источники права: учебное пособие. М.: ТК Велби; Проспект, 2005. 760 с.
6. Суменков С.Ю. Нормативный правовой акт как базовая форма воплощения исключений в праве // Lex Russica (Русский закон). 2016. № 7 (116). С. 59-69.
7. Ожегов С.И. Словарь русского языка / под ред. Н.Ю. Шведовой. Изд. 18-е, стер. М.: Русский язык, 1987. 796 с.
8. Шутак И.Д. Оговорки в законодательстве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1994. 16 с.
9. Суменков С.Ю. Понятие «исключение в праве» и проблемы его терминологического выражения // Правоведение. 2011. № 1. С. 71-83.
References
1. Baranov V.M. Verity of Norm in Soviet Law. Problems of theory and practice. Saratov: Publishing house of Saratov University, 1989. 400 p.
2. Marchenko M.N. Is the Legal System of Russia an Integral Part of the Romano-й Germanic Legal Family? // Legal policy and legal life. 2001. № 1. P. 66-76.
? 3. Sinyukov V.N. Russian Legal System. Introduction to the general theory.
3 Saratov: Polygraphist, 1994. 496 p.
| 4. Mitzkevich A.V. Forms of Expression, or Sources, of law // General theory of
i state and law: academic course: the 3 vol. / ex. ed. M. N. Marchenko. M.: Norma, I 2007. Vol. 2. 816 p.
i 5. Marchenko M.N. Sources of Law. Tutorial book.M.: TK Velbi; Prospect, 2005.
1 760 p.
| 6. Sumenkov S.Y. Normative Legal Act as the Basic Form of Exceptions Imple-
| mentation to the Law // Lex Russica (Russian law). 2016. № 7 (116). P. 59-69.
7. Ozhegov S.I. Dictionary of the Russian Language / ed. by N. Yu. Shvedova. M.: I Russian language; 18th edition, sr. 1987. 796 p.
I 8. Shutak I.D. Clauses in Legislation: synop. dis. ... cand. of leg. scienes. SPb.,
f 1994. 16 p.
! 9. Sumenkov S.Y. Concept of "exclusions in law" and Problems of its Terminologi-
g cal Expression// Science of law. 2011. № 1. P. 71-83.
