Научная статья на тему 'Закон «Сарбейнса-Оксли 2002 г. » - важный инструмент, используемый в США в борьбе с мошенничеством в финансовой отчетности'

Закон «Сарбейнса-Оксли 2002 г. » - важный инструмент, используемый в США в борьбе с мошенничеством в финансовой отчетности Текст научной статьи по специальности «Экономика и экономические науки»

CC BY
32
128
Поделиться

Аннотация научной статьи по экономике и экономическим наукам, автор научной работы — Гетьман В. Г.

После краха компании «Энрон» властные структуры США были вынуждены в срочном порядке принимать ряд радикальных мер, направленных на устранение экономических преступлений в областях, связанных с рынком ценных бумаг. Среди них особое место занимает принятый Конгрессом США «Закон Сарбейнса-Оксли 2002 г.». Он отличается комплексным подходом к решению проблем, порождаемых мошенничеством в финансовой отчетности компаний, ценные бумаги которых котируются на фондовых рынках, и жестокостью мер наказания за подобного рода неблаговидные деяния лиц, замешанных в их совершении. В статье автор анализирует основные положения данного закона.

Текст научной работы на тему «Закон «Сарбейнса-Оксли 2002 г. » - важный инструмент, используемый в США в борьбе с мошенничеством в финансовой отчетности»

8(92) - 2006

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

ЗАКОН «САРБЕЙНСА-ОКСЛИ 2002 г.» -ВАЖНЫЙ ИНСТРУМЕНТ, ИСПОЛЬЗУЕМЫЙ В США В БОРЬБЕ С МОШЕННИЧЕСТВОМ В ФИНАНСОВОЙ ОТЧЕТНОСТИ*

В.Г. ГЕТЬМАН,

доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой «Бухгалтерский учет»

Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации

В Законе особое внимание уделено повышению корпоративной ответственности за финансовую отчетность, ее качество и достоверность. В нем содержится норма, согласно которой Комиссия обязана была не позднее 30 дней с момента вступления в силу данного Закона разработать и утвердить правила, касающиеся ответственности руководителя и финансового директора компании (или лиц, выполняющих аналогичные функции) за предоставление качественной годовой и квартальной финансовой отчетности. И это требование было выполнено. В установленных Комиссией правилах нашли отражение прежде всего нормы, предписанные на этот счет в самом Законе. А именно, руководитель и финансовый директор должны (ст. 302 «а»):

1) подписывать отчет, подтверждая, что отчет был проверен;

2) подтверждать, что, основываясь на опыте и знаниях должностных лиц, подписывающих отчет, такой финансовый отчет не содержит недостоверного отражения существенной информации или упущения существенной информации, включение которой в отчет необходимо для того, чтобы отчет был достоверным;

3) основываясь на опыте и знаниях должностных лиц, подписавших отчет, подтверждать, что такой финансовый отчет, а также иная информация, включеннная в него, достоверно во всех существенных аспектах представляют финансовое положение на дату его составления и результаты деятельности за отчетный период;

4) иметь в виду и подтверждать, что они:

а) несут ответственность за организацию и функционирование системы внутреннего контроля;

б) разработали такую систему внутреннего контроля, которая гарантирует, что эти должностные лица обладали всей существенной информаци-

*

Начало смотрите в № 7 (91) 2006 г.

ей об эмитенте и консолидируемых дочерних компаниях эмитента, особенно в течение периода, за который подготавливается отчетность; и

в) оценили эффективность системы внутреннего контроля за 90 дней, предшествовавших дате составления настоящего отчета; и

г) представили в таком отчете выводы об эффективности внутреннего контроля, основанные на проведенной его оценке за указанный период;

5) указывать, что раскрыли аудитору финансовой отчетности эмитента и аудиторскому комитету (или лицам, выполняющим аналогичные функции):

а) все существенные недостатки в структуре или функционировании системы внутреннего контроля, которые могут оказывать отрицательное влияние на способность эмитента отражать, обрабатывать, обобщать и представлять в отчете финансовую информацию; и

6) любые факты мошенничества, существенные и несущественные, в которые были вовлечены руководство компании или иные сотрудники, оказывающие существенное влияние на систему внутреннего контроля эмитента;

б) указывать, что они раскрыли в отчете информацию о существенных изменениях в организации и функционировании системы внутреннего контроля или иных факторах, которые способны оказать существенное влияние на систему внутреннего контроля в будущем, включая любые действия по устранению существенных недостатков организации и функционирования системы внутреннего контроля.

За нарушения указанными лицами данных положений и норм Закон предусматривает серьезные довольно жесткие наказания. Так, если руководитель компании и финансовый директор, располагая

информацией о том, что финансовая отчетность не отвечает требованиям ст. 13 «а» или 15 «^» Закона о биржах, и тем не менее ее подписали и указали, что информация, содержащаяся в отчете, во всех существенных аспектах обеспечивает достоверное представление финансового положения и результатов операционной деятельности эмитента (т.е. ввели ее пользователей в заблуждение), несут уголовную ответственность. Такие деяния (ст. 906 «с») наказываются штрафом до 1 млн долларов США и (или) лишением свободы до 10 лет. А если имело место умышленное утверждение такой отчетности, то данные лица наказываются штрафом до $5 млн и (или) лишением свободы до 20 лет.

Но не только руководитель публичной компании и ее финансовый директор несут ответственность за манипулирования с финансовой отчетностью. В Законе содержится норма (ст. 303 «а»), что действия любого должностного лица, руководства компании или иных лиц, действующих по указанию должностных лиц или руководства компании, которые в нарушение правил Комиссии, установленных в общественных интересах или для защиты инвесторов, направлены на попытку склонить к мошенничеству, содержат угрозы, попытку манипулирования или введения в заблуждение любых независимых или сертифицированных аудиторов, участвующих в аудите финансовой отчетности, с целью существенно ее исказить, считаются незаконными и подлежат наказанию, о чем подробнее будет сказано несколько позже.

Руководитель компании и финансовый директор в соответствии с Законом могут подвергаться и другим наказаниям в связи с публикацией недоброкачественной ее финансовой отчетности. Так, если компании приходится повторно выпускать финансовую отчетность из-за указанной причины, то руководитель компании и финансовый директор обязаны возместить эмитенту (ст. 304 «а»):

1. суммы премиальных или иных поощрительных выплат, а также вознаграждения на основе акций, полученных от эмитента в течение 12-месячного периода с момента первого опубликования или предоставления Комиссии (в зависимости от того, что происходит в более ранний момент) финансового документа, содержавшего перевыпущенную впоследствии финансовую отчетность; и

2. доход от продажи ценных бумаг эмитента в течение такого 12-месячного периода. Заметим, что в отдельных случаях Комиссия,

если сочтет нужным, имеет право освобождать любое физическое лицо от возврата эмитенту премиальных и других вышеуказанных сумм.

Закон в отношении должностных лиц и руководства компании содержит еще одну довольно действенную меру. Он запрещает им (за редкими исключениями, предусмотренными правилами Комиссии) осуществлять инсайдерские операции во время приостановки плана пенсионного обеспечения. Если они нарушают это положение, то в соответствии с Законом (ст. 306, п. 2 «А») любая прибыль, полученная должностным лицом или руководством компании в указанный период от покупки, продажи или иного приобретения или передачи долевых ценных бумаг, должна быть, как правило, отчуждена в пользу эмитента, причем вне зависимости от желания такого должностного лица или руководителей компании в отношении возврата данной прибыли.

Закон потребовал от Комиссии помимо всего прочего в течение не более полугодия с момента его вступления в силу разработать правила профессиональной ответственности юристов, т.е. установления минимальных стандартов их профессионального поведения в рассматриваемой сфере деятельности. Эти правила в установленный срок были разработаны. В них нашел отражение целый комплекс норм поведения юристов, действующих в интересах эмитентов, в т.ч. и установленные в самом Законе. В частности, такой юрист (ст. 307, п. 1) обязан предоставлять отчет начальнику юридической службы или руководителю компании о допущенных компанией или агентом компании существенных нарушениях законодательства о ценных бумагах. Последние должны принимать меры по их устранению и наказанию виновных. Если вышеуказанные должностные лица по каким-либо причинам не предприняли таких действий, то юрист обязан свой отчет о нарушениях законодательства о ценных бумагах направить в аудиторский комитет (либо непосредственно Совету директоров).

Закон не обошел стороной и вопросы, связанные с фондом возмещения ущерба, нанесенного инвесторам в результате мошенничества в финансовой отчетности компаний. Он указал, какие средства должны в него зачисляться и распределяться между пострадавшими. Вместе с тем обязал Комиссию проанализировать собственные действия за последние 5 лет в рассматриваемой сфере, в т.ч. и порядок использования данных средств с целью выработки возможно новых эффективных подходов в вопросах, касающихся справедливого возмещения ущерба пострадавшим инвесторам. На проведение подобного исследования было отведено 6 месяцев с момента вступления Закона в силу. В указанный срок они были выполнены. По их результатам Комиссия подготовила отчет, который направила Комитету по вопросам банковского дела, граж-

данского строительства и городского развития Сената США и Комитету по финансовым услугам Палаты представителей США. Выводы в этом отчете Комиссии сводились к тому, что следует принять ряд административных и законодательных мер в рассматриваемой области, направленных на совершенствование действующих положений.

Закон внес значительные изменения в порядок раскрытия информации в финансовой отчетности Компании. Существовавшие ранее правила в данной области не удовлетворяли многие группы ее пользователей и, прежде всего — внешних. Авторы Закона сочли целесообразным посвятить этим вопросам целый раздел, содержащий дополнительные требования по раскрытию информации. Так, каждый финансовый отчет (ст. 401 «а») должен раскрывать информацию обо всех существенных корректировках, которые необходимо осуществлять по мнению зарегистрированной аудиторской компании, чтобы добиться соответствия GAAP, а также правилам и указаниям, установленным Комиссией. Вместе с тем каждый не только годовой, но и квартальный финансовый отчет должен раскрывать информацию обо всех существенных внебалансовых операциях, договоренностях, обязательствах (включая условные обязательства, а также иные отношения, возникающие у эмитента с неконсолидируемыми компаниями и лицами, которые способны оказать существенное влияние на финансовое положение, изменение финансовых результатов деятельности компании, ее ликвидность, капитальные расходы, финансовые ресурсы, а также иные существенные элементы доходов и расходов (ст. 401 «а»).

Закон содержит требования, согласно которым финансовые отчеты компаний должны представляться по типовым формам, а информацию, содержащуюся в них, следует формировать в соответствии с GAAP Важное внимание в нем уделено также необходимости повышения прозрачности финансовой отчетности компаний в части, касающейся информации по предприятиям, созданным для достижения специальных целей.

Закон содержит ряд важных норм в отношении сделок с руководством компании и требований к раскрытию подобной информации в финансовой отчетности. Прежде всего отметим что согласно Закону (ст. 402 «а») предоставление любым эмитентом займа на личные нужды любому должностному лицу или руководителю компании напрямую или косвенным способом, включая предоставление через дочерние компании займа, в т.ч. обслуживание займа, принятие обязательств по предоставлению займа, погашение старого займа и предоставление вместо него нового, счи-

тается незаконным. Исключения из этого общего правила составляют займы на ремонт и строительство жилья; потребительские кредиты и ряд других займов, в том числе те, которые не являются более благоприятными по условиям по сравнению с аналогичными кредитами, которые эмитент предоставляет другим лицам на обычных условиях.

В отличие от российской практики Закон содержит и такую норму (ст. 403 «а»), согласно которой каждое лицо, напрямую или косвенным образом являющееся собственником более чем 10% любого вида долговых ценных бумаг (за исключением освобождаемых ценных бумаг), которое зарегистрировано в соответствии со статьей

12 Закона о биржах или которое входит в состав руководства, либо является должностным лицом такого эмитента данных ценных бумаг, обязано предоставлять отчет Комиссии и национальной фондовой бирже (если такие ценные бумаги зарегистрированы на ней). Причем этот отчет должен предоставляться (ст. 403 «а»):

- в течение 10 дней с момента, как такое лицо стало собственником, вошло в состав руководства или стало должностным лицом;

- до окончания второго рабочего дня, следующего за днем, когда была осуществлена сделка, в результате которой произошла смена собственника, или если такое лицо приобрело либо реализовало своп на данную долевую ценную бумагу

Такой отчет указанными лицами должен предоставляться в электронном виде. В нем в обязательном порядке следует отражать информацию о количестве долевых ценных бумаг такого эмитента, которыми владеет данное лицо, изменения в их числе, а также о сделках по покупке и продаже свопов в отношении данных ценных бумаг за период, прошедший с момента последнего представления такого отчета (ст. 403 «а»).

Причем следует подчеркнуть, что рассматриваемый отчет доступен практически всем желающим. Поскольку Закон обязывает Комиссию размещать каждый такой отчет на ее интернет-сайте не позднее окончания рабочего дня, следующего за днем его представления. Более того, и сам эмитент в эти же сроки обязан, если он имеет собственный интернет-сайт, размещать на нем данный отчет.

Заметим, что аналогичные требования следовало бы прописать и в российском законодательстве, так как подобная информация имеет большую ценность не только для участников фондового рынка, но и органов, осуществляющих за ним отдельные функции надзора и контроля.

В Законе важное внимание уделено системе внутреннего контроля. Он, в частности, содержит

требование о том, что в составе годового финансового отчета компании должен быть представлен наряду с другими и отчет о системе ее внутреннего контроля. В нем помимо всего прочего в обязательном порядке должны присутствовать (ст. 404 «а»):

1) подтверждение руководством компании ответственности за создание и поддержание адекватной системы и процедур внутреннего контроля в отношении подготовки финансовой отчетности; и

2) оценка эффективности системы и процедуры внутреннего контроля в отношении подготовки финансовой отчетности по состоянию на конец наиболее близкого к дате представления отчетности финансового года.

Причем зарегистрированная аудиторская

компания, оказывающая услуги по аудиту финансовой отчетности, должна не только обращать внимание на указанную оценку, сделанную эмитентом, но и осуществлять тестирование существующих у него систем и процедур внутреннего контроля в соответствии со специальными стандартами, рекомендованными Советом. По итогам тестирования зарегистрированная аудиторская компания обязана составлять отчет и давать в нем свое заключение об оценке эффективности систем и процедур внутреннего контроля, используемых эмитентом.

Исключение составляют инвестиционные компании, в отношении финансовой отчетности которых процедуры тестирования, рассмотренные выше, могут не применяться.

Важным, с нашей точки зрения, является наличие в Законе требования обязательного раскрытия информации о Кодексе этического поведения руководителей в области финансов у эмитента.

В нем имеется предписание Комиссии в течение 6 месяцев со дня его вступления в силу разработать и установить правила, которые обязывали бы каждого эмитента раскрывать информацию о том, применяется ли в компании Кодекс этического поведения руководителей в области финансов (финансового директора, контролера, главного бухгалтера или лиц, занимающих аналогичные должности), а если не применяется — объяснить причины (ст. 406 «а»). Эти правила, заметим, в установленный срок были разработаны. Теперь эмитенты в обязательном порядке в соответствии с ними предоставляют Комиссии по установленной форме не только вышеуказанную информацию, но и сведения о любых изменениях в Кодексе этического поведения вышеуказанных руководителей в области финансов, произошедшие в компании. В само понятие «кодекс этического поведения» Закон в данном случае вложил следующее содер-

жание. Это «стандарты, которые обоснованно необходимы для того, чтобы способствовать:

1) честному и этичному поведению, включая этичное разрешение фактических и возможных конфликтов интересов;

2) полному, справедливому, точному, своевременному и понятному раскрытию информации в периодической отчетности, которую обязан предоставить эмитент; и

3) соблюдению правил и указаний, установленных государственными органами (ст. 406 «с»).

Кодекс подобного рода с набором вышеуказанных стандартов и норм должны разрабатывать сами эмитенты.

Компании-эмитенты обязаны согласно Закону раскрывать также информацию об аудиторском комитете. В частности, входит или нет в его состав хотя бы один финансовый эксперт; если не входит — то почему, какие причины? Финансовый эксперт, кстати сказать, это лицо, имеющее соответствующее образование и опыт работы аудитором либо финансовым директором, или контролером, главным бухгалтером эмитента, способное понимать GAAP и то, как информация отражается в финансовой отчетности, а также выносить обоснованные профессиональные суждения по бухгалтерским оценкам и другим вопросам учета и аудита.

В отчетности эмитента должна раскрываться также информация о том, с какой регулярностью контролируется со стороны Комиссии и Совета ее качество. Причем в Законе содержится норма (ст. 408 «с»), что ни при каких обстоятельствах эмитент, предоставляющий отчетность в соответствии со ст.

13 «а» или 15 «d» Закона о биржах, не может быть проконтролирован реже, чем один раз в три года.

В Законе не обойдены вниманием и аналитики рынка ценных бумаг, которым посвящен пятый его раздел. В качестве последнего выступает «любое афилированное с зарегистрированным брокером или дилером лицо, которое несет ответственность за подготовку аналитического отчета, или лицо, которое напрямую или косвенным образом подготавливает информацию для аналитика рынка ценных бумаг, вне зависимости называется ли такая должность «аналитик рынка ценных бумаг» или нет» (ст. 501 «с»). В Законе содержатся требования к Комиссии не позднее 1-го года с момента вступления его в силу разработать и установить «правила, применение которых способствует разрешению конфликта интересов, возникающих, когда аналитики рынка ценных бумаг в своих аналитических отчетах или публичных выступлениях рекомендуют покупку долевых ценных бумаг. Целью таких правил является повышение объективности указанных

отчетов и предоставление инвестору более полезной и надежной информации» (ст. 501 «а»). Эти правила были разработаны. Они вносят ряд новых моментов в профессиональную деятельность аналитиков рынка ценных бумаг. Среди них прежде всего следует назвать то, что установлены временные периоды, в течение которых лица, участвовавшие в публичном размещении ценных бумаг, не имеют права публиковать или иным образом распространять аналитические отчеты, касающиеся таких ценных бумаг. Вместе с тем в каждом аналитическом отчете теперь в обязательном порядке должна раскрываться информация о конфликте интересов, а именно (ст. 501 «в»):

1) владел ли аналитик рынка ценных бумаг дол -говыми или долевыми ценными бумагами эмитента, которые являются объектом аналитического отчета или предметом публичного выступления;

2) получали ли брокер или дилер, или афилиро-ванные с ними лица, включая аналитика рынка ценных бумаг, какие-либо компенсационные выплаты от эмитента, деятельность которого является объектом такого анализа или предметом такого публичного выступления;

3) являлся ли эмитент, ценные бумаги которого рекомендованы в публичном выступлении или аналитическом отчете, в течение 1 года, предшествующего дате такого публичного выступления или распространения такого аналитического отчета, клиентом зарегистрированного брокера или дилера. В случае если являлся, необходимо раскрывать информацию о характере услуг, оказанных такому эмитенту;

4) получал ли аналитик рынка ценных бумаг компенсационные выплаты за подготовку такого аналитического отчета, которые основывались бы (среди прочих условий) в том числе и на выручке, поступившей от оказания инвестиционно-банковских услуг (либо общей выручке или выручке от оказания услуг эмитенту, который является объектом анализа) зарегистрированным брокером или дилером;

5) иные раскрытия информации о существенном конфликте интересов в отношении инвесторов, аналитиков рынка ценных бумаг, брокера или дилера, которые Комиссия или фондовая биржа сочтут необходимыми.

Такая довольно прозрачная информация об

аналитиках рынка ценных бумаг и других вышеуказанных лицах позволяет пользователям продуктами их труда (какими являются аналитические отчеты и публичные их выступления) принимать более взвешенные решения по вопросам, связанным с рынком ценных бумаг.

Установление аналогичных норм в отечественном законодательстве привело бы к существенному «оздоровлению» обстановки в рассматриваемой сфере и заметно уменьшило «пиаровский налет», нередко встречающийся в публикациях аналитиков, посвященных российскому фондовому рынку.

Представляет для нас практический интерес в Законе и раздел VI «Ресурсы и полномочия Комиссии», причем как подходы и порядок финансирования деятельности Комиссии, так и в особенности ее полномочия. Последняя наделена довольно широкими правами в сфере, находящейся под ее юрисдикцией. Комиссия, кроме ранее уже рассмотренных прав, имеет, к примеру, и такое, в соответствии с которым она может запрещать любому лицу временно и даже постоянно занимать любые должности в этой области, если оно, получив от нее уведомление и имея возможность изменить свое поведение (ст. 602 «а»):

1) продолжает занимать должность, не обладает надлежащей квалификацией;

2) продолжает бесчестное поведение или совершение ненадлежащих, неэтичных поступков; или

3) сознательно нарушило либо помогало и побуждало нарушать любое положение законодательства о ценных бумагах или правила и указания, установленные в соответствии с требованиями такого законодательства. Причем к «ненадлежащему профессиональному поведению» в данных случаях относят нарушения законодательства не только преднамеренные или сознательные, но и произошедшие по неосторожности, небрежности и халатности в работе.

Закон расширил также полномочия Федерального суда США в сфере, связанной с рынком ценных бумаг. Последний наделили правом по установлению запрета отдельным лицам на участие в публичном размещении мелких акций, которые, как известно, являются высокоспекулятивными. Этот суд такую санкцию может применять к любому лицу, совершившему нарушение нормативных документов и профессиональных стандартов в процессе публичного размещения данных акций. Причем запрет он может наложить на определенный период или бессрочный (т.е. постоянный).

Довольно интересным, с профессиональной точки зрения, в Законе является и раздел VII «Исследования и отчеты». Он касается тех сфер, где возможно в перспективе придется принимать новые нормативные акты, поскольку к моменту его создания не имелось однозначного решения по отдельным законотворческим аспектам и потребовалось проведение дополнительных исследований для проясне-

ния ситуации. Это, в частности, касается процессов объединения аудиторских компаний. В Законе содержится указание Главному контрольно-финансовому управлению США провести такие исследования, чтобы определить (ст. 701 «а»):

а) факторы, которые привели к объединению аудиторских компаний начиная с 1989г. и последующему сокращению аудиторских компаний, способных оказывать услуги по аудиту финансовой отчетности крупным национальным и транснациональным компаниям, деятельность которых регулируется законодательством о ценных бумагах;

б) влияние, оказываемое в настоящий момент времени, а также то, которое будет оказывать в будущем вышеуказанный процесс на привлечение капитала на отечественном и других рынках ценных бумаг; и

в) решение указанных выше проблем, включая поиск путей повышения конкуренции и количества компаний, способных оказывать аудиторские услуги крупным национальным и транснациональным компаниям. Параллельно предписывалось Законом в

процессе проводимых исследований выяснить, не порождает ли объединение аудиторских компаний роста издержек бизнеса на аудит; снижения качества аудиторских услуг; недостатка выбора данных компаний и уменьшения конкуренции между ними; снижения уровня независимости аудиторов. Причем Закон обязал Главное контрольно-финансовое управление США при планировании и выполнении данных исследований проводить консультации с (ст. 701 «в»):

— Комиссией;

— регулирующими органами, выполняющими аналогичные функции Большой Семерки;

— Министерством юстиции; и

— иными государственными и частными организациями по своему усмотрению.

Такое требование было продиктовано необходимостью получить как можно более качественную, объективную и всестороннюю информацию по такому весьма важному для рынка ценных бумаг вопросу.

Данное исследование было проведено, и в установленный срок (30 июля 2003 г.) отчет о его результатах был предоставлен Комитету по вопросам Банковского дела, гражданского строительства и городского развития Сената США и Комитету по Финансовым услугам Палаты Представителей США. В отчете отмечалось, что объединение аудиторских компаний, произошедшее в последний период, начиная с 90-х годов XX в., вызвано множеством факторов. Основными среди них были

глобализация бизнеса клиентов; стремление не уступать конкурентам в борьбе за объемы работ, а также в вопросах их технологической оснащенности, приобретения нового опыта и знаний. Последствия от консолидации аудиторского бизнеса не однозначны. Авторы отчета, как отмечается в нем, не нашли оснований утверждать, что такие явления привели к снижению конкуренции среди аудиторских компаний. Они полагают, что последние не оказали также непосредственного влияния на стоимость аудиторских услуг. Рост цен на них с 1990 г., который наблюдается на практике, по мнению авторов отчета, связан с усложнением процесса аудита и повышением требований клиентов. Исследователи не установили непосредственного влияния процессов объединения аудиторских компаний и на формирование рынка капиталов, хотя и отметили, что если у эмитента аудитор ее финансовой отчетности не входит в аудиторские компании большой четверки, то для него стоимость привлечения капитала, как правило, оказывается выше.

В то же время консолидация аудиторского бизнеса, как отмечается в отчете, привела к тому, что клиенты имеют меньше выбора при назначении аудитора финансовой отчетности. Эти процессы создали также значительные барьеры более мелким аудиторским компаниям для полноценного выхода на рынок аудита.

Исходя из вышеизложенного, исследователи пришли к выводу, что хотя нынешняя ситуация на рынке аудиторских услуг не является критической, но они разделяют мнение тех специалистов, которые считают, что надо совершенствовать антимонопольное законодательство в данной сфере в сторону децентрализации аудиторского бизнеса.

В Законе имеется ряд требований и к Комиссии о необходимости проведения исследований по некоторым направлениям. Прежде всего — по вопросам роли кредитных рейтинговых агентств (КРА) в функционировании рынка ценных бумаг. В нем предписано исследовать (ст. 702 «а»):

а) роль кредитных рейтинговых агентств в оценке эмитентов ценных бумаг;

б) насколько важна такая оценка для инвестора и функционирования рынка ценных бумаг;

в) любые препятствия для проведения точной оценки КРА финансовых ресурсов и рисков, связанных с эмитентами ценных бумаг;

г) любые существующие барьеры для выхода на рынок в качестве КРА, а также действия, необходимые для преодоления таких барьеров;

д) мероприятия, необходимые для активизации распространения информации в отношении финансовых ресурсов и рисков, связанных с

оцениваемой компанией, в момент объявления рейтинга КРА; и

е) любые конфликты интересов, которые возникают в ходе работы КРА, а также мероприятия по предотвращению таких конфликтов интересов и устранения последствий от них. Комиссия провела данные исследования и в январе 2003 г. предоставила отчет о их результатах по двум ранее упоминавшимся адресам в Сенат и Палату Представителей США.

В отчете изложены основные виды деятельности КРА на современном этапе и их роль в оценке эмитентов акций. Это — выполнение традиционного фундаментального кредитного анализа; определение по его результатам рейтинга; оценка новых эмитентов акций либо новых финансовых инструментов, отдельных событий, предоставление консультаций эмитенту по вопросам повышения его рейтинга. Исследована и описана в отчете важность рейтинговых оценок для эмитентов; компаний-покупателей и от-дель-но компаний-продавцов ценных бумаг; заключений договоров, в которых задействованы производные ценные бумаги; установления государственными органами нормативов, регулирующих данные сферы бизнеса. Проанализированы основные препятствия и ограничения в части вынесения КРА достоверной оценки. Среди них: степень раскрытия эмитентами информации; а также усердие и квалификация аналитиков КРА.

Установлены ограничения, препятствующие широкому использованию информации КРА. В частности, недостаточная прозрачность самого процесса присвоения рейтинга; ограничение бесплатного доступа к рейтингам; предоставление только подписчикам на информацию КРА дополнительных к рейтингу данных. Названы в отчете и барьеры, имеющиеся на пути выхода на рынок новых КРА. Это — доминирование в настоящее время на нем ограниченного круга КРА, которые не испытывают особых желаний к его расширению, а также завышение пороговых требований для признания новых КРА. В отчете указаны и существующие конфликты интересов. Прежде всего к ним отнесено то обстоятельство, что за рейтинг платят сами рейтингополучатели. Плата состоит из двух частей: за присвоение рейтинга и годовой сбор. Такой порядок потенциально содержит много соблазнов для КРА и их клиентов. Конфликт интересов усмотрели авторы отчета и в том, что КРА продают за плату дополнительные свои услуги, связанные с определением изменений рейтинга из-за различных событий. Здесь также возможны «варианты» в определении рейтинга. Результаты исследований дали, так сказать, законодателям

«пищу для размышления». Однако по ним еще не принято окончательное решение.

Особый интерес представляет в Законе ст. 703, в которой содержится указание Комиссии провести исследование о нарушителях и нарушениях в области рынка ценных бумаг, выявленных за 4 года (1998—2001 гг.). Причем в ней предписано провести исследование по широкому кругу вопросов и выяснить, если говорить кратко, кто нарушал (включая тех, кто оказывал помощь или побуждал к нарушению) Федеральное законодательство о рынке ценных бумаг; какие его положения были не соблюдены и характер нарушений; кто понес ответственность (и какую) за подобного рода деяния.

На эти исследования было отведено 6 месяцев. Комиссия их провела в отведенный срок и в январе 2003 г. представила в Конгресс США (в две упоминавшиеся выше структуры) отчет о результатах исследования.

Как отмечается в данном отчете за 4 года, указанных выше, были выявлены 1 713 допущенных нарушений профессионалами в области ценных бумаг. Из этих профессионалов:

- 12 только содействовали нарушениям;

- 1 299 непосредственно совершили нарушения;

- 284 содействовали нарушениям и сами совершали нарушения;

- 74 ненадлежащим образом контролировали подчиненных;

- 43 совершили неэтичные поступки, связанные с нарушениями;

- 1 162 нарушили более чем один закон (правило, инструкцию).

Из общего числа нарушений на долю отдельных групп профессионалов, как отмечается в отчете, приходилось следующее их число (человек):

- 788 — лица, ассоциированные с брокерами и дилерами;

- 236 — брокеры, дилеры;

- 172 — лица, ассоциированные с инвестиционными консультантами;

- 124 — промоутеры акций;

- 92 — инвестиционные консультанты;

- 84 — финансовые директора;

- 66 — аудиторы;

- 48 — юристы;

- 28 — агенты;

- 75 — прочие.

Допущенные нарушения по областям их совершения распределились следующим образом: 385 — предложение ценных бумаг;

323 — мошенничество в отношении клиента;

228 — инвестиционное консультирование;

163 — выпуск финансовой отчетности;

110 — манипулирование рынком;

98 — навязывание услуг;

406 — прочие.

За допущенные нарушения были вынесены различные наказания (количество):

782 — временное ограничение деятельности;

730 — штрафы;

673 — постановления о возмещении ущерба;

613 — временный запрет на осуществление деятельности;

434 — исключение брокеров из ассоциации;

220 — исключение инвестиционных консультантов из ассоциаций;

211 — порицание;

144 — предписания осуществить определенные действия;

Многие из этих наказаний, как видим, довольно суровые. Причем отдельные нарушители Федерального законодательства о ценных бумагах получили не одно, а два и более наказаний. Эти санкции, заметим, выносили несколько органов.

В Законе чтобы более прояснить ситуацию в рассматриваемой сфере, содержится требование также к Комиссии проанализировать за 5 лет, предшествующих вступлению его в силу, собственные действия по правоприменению в отношении нарушений, допущенных при формировании представленной финансовой отчетности. Это было сделано для того, чтобы определить области, наиболее подверженные мошенничеству, недобросовестному манипулированию и управлению выручкой, а также применению необоснованных оценок, в т.ч. и в отношении внебалансовых операций, осуществленных через предприятия, созданные для достижения специальных целей (ст. 704, «а».). Данная работа проводилась в 2003 г. Был подготовлен отчет, который Комиссия направила в Конгресс США. В нем нашла отражение информация по 227 разбирательствам, проведенным Комиссией за 1998—2002 гг. в отношении допущенных нарушений в финансовой отчетности эмитентов. Наиболее часто нарушения были связаны с учетом: выручки (126), расходов (101), операций по объединению бизнеса (23), а также с ненадлежащим раскрытием информации и прочими случаями (130). К выявленным нарушениям были причастны, как отмечается в отчете, 524 лица — сотрудники компании, в том числе к мошенничествам 425, из них 63 — Председатели Совета директоров, 99 — генеральные директоры, 96 — Президенты, 79 — финансовые директоры, 19

— исполнительные бухгалтеры, 14 — главные бухгалтеры, 19 — вице-президенты по финансам, 8 — начальники юридической службы и 28 — контролеры. Из общего числа руководителей, допустивших нарушения в финансовой отчетности компаний, 295 было вынесено наказание Комиссией.

Не исполнили свои обязанности должным образом и некоторые аудиторы. В частности, в мошенничествах были замешаны 24 аудитора и 1 аудиторская компания. Кроме того, к 71 аудитору и 16 аудиторскими компаниями были предъявлены обвинения в ненадлежащем профессиональном поведении. Соответственно, к 22 и 6 имелись претензии по нарушению требований, установленных в отношении периодической финансовой отчетности.

По мнению Комиссии, Закон дает возможность если и не полностью ликвидировать нарушения и прямые мошенничества в финансовой отчетности, то весьма значительно их сократить.

Авторы Закона не могли обойти своим вниманием также инвестиционные банки, которые, как показывает практика, обычно бывают причастны к крупным финансовым скандалам. Так было в случаях, связанных с крахом корпорации Enron, с банкротством компании Global Crossing и многими другими фирмами. Поэтому в Законе предписывалось Начальнику Главного контрольно-финансового управления США в течение 6 месяцев со дня вступления Закона в силу провести исследование того, содействуют ли инвестиционные банки и финансовые консультанты публичным компаниям в манипулировании выручкой и искажении реального финансового состояния (ст. 705 «а»). Особое внимание в исследованиях должно было уделяться операциям, связанным с осуществлением сделок с производными финансовыми инструментами, а также с предприятиями, созданными для достижения специальных целей; с вынесением за баланс обязательств без изменения реальных экономических рисков; с использованием других механизмов и схем, позволяющих искажать реальное финансовое состояние компании.

Такие исследования Главным контрольно-финансовым управлением были проведены, и 17 марта 200З г. отчет по их результатам поступил в Конгресс США. В нем дан анализ нарушений, допущенных инвестиционными банками. По мнению его авторов, если банки способствуют махинациям в финансовой отчетности, то они должны нести полную ответственность за такие действия. Вместе с тем им следует усилить контроль за рисками; требовать в обязательном порядке письменного подтверждения информации, содержащейся в аналитических отчетах, подготавливаемых специалистами; усовершенствовать этические нормы поведения работников инвестиционных банков и прежде всего — их руководящего звена.

Добиться ожидаемых положительных результатов в борьбе с мошенничеством в финансовой отчетности эмитентов было бы сложно, если бы Закон не усилил корпоративную и уголовную от-

ветственность за эти деяния. В нем появился целый ряд новых норм. Так, усилена ответственность за подделку документов. Теперь «умышленное написание заново, уничтожение, искажение смысла, сокрытие документов или осуществление дополнительных записей в документе или ином материальном объекте с целью помешать, воспрепятствовать или оказать иное влияние на расследование либо иное административное действие, проводимое департаментом или агентством государственного органа США в отношении банкротства, а также любое другое содействие нарушителям в написании заново, искажении смысла, сокрытии документов или осуществление дополнительных записей в документы или иные материальные объекты наказывается штрафом до $250 тыс. или лишением свободы на срок до 20 лет» (ст. 802 «а»).

Установлена также норма, согласно которой любой аудитор, осуществляющий аудит, должен сохранять всю аудиторскую документацию (включая рабочую) в течение 5 лет по окончании финансового года, в котором проводился аудит (ст. 802 «а»). Умышленное нарушение этого правила наказывается денежным штрафом до $250 тыс. и (или) лишением свободы до 10 лет для физических лиц и штрафом до $500 тыс. для юридических лиц (ст. 802 «в»).

В Законе предусмотрены также нормы, усиливающие защиту сотрудников публично торгуемых компаний в случаях, если данные лица свидетельствуют о мошенничестве. Никакая из этих компаний, а также никакое должностное лицо, сотрудник, посредник, субподрядчик или агент компании, не имеет права увольнять, понижать в должности, подозревать, угрожать, умышленно раздражать или каким-либо иным образом ущемлять права сотрудника, способствовавшего расследованию махинаций в финансовой отчетности (ст. 806 «а»). Если его права были нарушены, то он должен получить полное возмещение ущерба.

В Законе усилена уголовная ответственность за мошенничество, нанесшее ущерб владельцам ценных бумаг публично торгуемых компаний. Сейчас совершение или даже попытка совершения мошенничества «с целью получения за счет недостоверного отражения в отчетности или ложных обещаний денежных средств или имущества в результате покупки или продажи ценных бумаг эмитента, зарегистрированных в соответствии с Законом о биржах либо по которым требуется предоставлять отчетность, наказывается денежным штрафом до $250 тыс. и (или) лишением свободы до 25 лет» (ст. 807 «а»).

Закон значительно ужесточил ответственность высшего руководства компании за мошенничества. Теперь даже попытка совершения мо-

шенничества или участие в сговоре с целью его совершения наказывается таким же образом, как если бы было совершено то мошенничество, которое замышлялось (ст. 902 «а»).

Усилена ответственность руководителя компании и его финансового директора за подпись финансовой отчетности, содержащей недостоверную информацию.

Установлена также норма, в соответствии с которой вмешательство лиц, и прежде всего руководящего состава компании, в работу следователей с целью оказать противодействие следствию, а также попытка помешать следствию наказывается штрафом до $250 тыс. и (или) лишением свободы до 20 лет» (п. 2 ст. 1102).

Закон, помимо всего прочего, представляет возможность Комиссии устанавливать ограничения в отношении отдельных лиц на право занимать руководящие посты в компании-эмитенте. Комиссия может издавать приказ о запрете постоянном или на определенный период их занимать, если поведение такого физического лица свидетельствует о несоответствии требованиям, предъявляемым к должностному лицу или представителю руководства эмитента (ст. 1105 «а»).

Закон содержит и указания Комиссии США по вынесению приговоров. Он обязал ее в кратчайшие сроки (но не более 6 месяцев с момента вступления его в силу) пересмотреть в сторону ужесточения используемый порядок вынесения приговоров в отношении мошенничества с ценными бумагами, бухгалтерского мошенничества и связанных с ними правонарушений. Такая работа была проведена. Он стал более адекватен современным потребностям. В то же время Комиссия США по вынесению приговоров представила ряд предложений в отношении принятия дополнительных нормативных актов, направленных на дальнейшее усиление борьбы с правонарушениями в рассматриваемой сфере.

И это вполне объяснимо. Каким бы ни был совершенен Закон (а он, заметим, таковым и является), но жизнь не стоит на месте. Меняется среда, в которой он действует. Поэтому возникает необходимость в его дополнении и изменении. Однако и в нынешнем виде многие из его концептуальных основ могли бы найти «прописку» в российском законодательстве и принести пользу нашему обществу. Поскольку, с одной стороны, в отечественном законодательстве вопросы борьбы с мошенничеством в финансовой отчетности представляют пока что «не вспаханное поле». А с другой — вышеуказанные основы Закона весьма практичны и востребованы самой жизнью.