CC BY
51
НАУЧНАЯ ЖИЗНЬ
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2007. № 2 (11). С. 112-123. © М.Ю. Федорова, Н.В. Антипьева, 2007
ЗАКЛЮЧЕНИЕ КАФЕДРЫ СОЦИАЛЬНОГО ПРАВА ЮРИДИЧЕСКОГО ФАКУЛЬТЕТА ОМСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА ИМЕНИ Ф.М. ДОСТОЕВСКОГО ПО ЗАПРОСУ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РФ ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПОЛОЖЕНИЙ П. 1 СТ. 10 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 17 ДЕКАБРЯ 2001 Г. «О ТРУДОВЫХ ПЕНСИЯХ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
М.Ю. ФЕДОРОВА, Н.В. АНТИПЬЕВА
В Конституционный Суд РФ поступил запрос Верховного Суда РФ о проверке конституционности п. 1 ст. 10 Закона о трудовых пенсиях в РФ, а также жалоба гражданина А. В. Докукина, где оспаривается конституционность абзаца 3 п. 7 Правил учета страховых взносов, включаемых в расчетный пенсионный капитал [1].
Верховный Суд РФ как заявитель просит признать не соответствующими Конституции РФ положения указанной нормы в той части, в которой они устанавливают возможность включения в страховой стаж лишь тех периодов работы и (или) иной деятельности, что сопровождались уплатой страховых взносов в Пенсионный фонд РФ.
Гражданин А.В. Докукин просит признать противоречащим Конституции РФ правило о том, что поступившие суммы текущих платежей по страховым взносам, а также платежей по страховым взносам за прошлые периоды распределяются по индивидуальным лицевым счетам застрахованных лиц пропорционально суммам начисленных страховых взносов. Заявитель полагает, что данное правило препятствует реализации его права на судебную защиту, поскольку в случае удовлетворения судом его требования о взыскании с работодателя неуплаченных
сумм страховых взносов, денежные средства будут распределены между всеми застрахованными лицами, работающими в данной организации, тогда как за защитой права обращался он один.
Чтобы определить, нарушаются ли положениями п. 1 ст. 10 Федерального закона «О трудовых пенсиях в РФ» конституционные права граждан, необходимо проанализировать ряд вопросов.
1. Нарушает ли условие, содержащееся в п. 1 ст. 10 Федерального закона «О трудовых пенсиях в РФ», принципы обязательного пенсионного страхования, и может ли оно само по себе расцениваться как противоречащее Конституции РФ?
Согласно Федеральному закону от 17 декабря 2001 г. «О трудовых пенсиях в РФ» [2] в страховой стаж включаются периоды работы и (или) иной деятельности, которые выполнялись на территории Российской Федерации застрахованными лицами при условии, что за эти периоды уплачивались страховые взносы в Пенсионный фонд РФ (далее также - ПФР). На основе данной нормы сформулировано определение понятия «страховой стаж». Это - учитываемая при определении права на трудовую пенсию суммарная продолжительность
периодов работы и (или) иной деятельности, в течение которых уплачивались страховые взносы в Пенсионный фонд РФ, а также иных периодов, засчитываемых в страховой стаж (ст. 2 Закона о трудовых пенсиях). Буквальное толкование приведенных положений закона позволяет сделать вывод о том, что уплата страховых взносов является принципиальным условием, без соблюдения которого включение какого-либо периода в страховой стаж не возможно. Следует отметить, что юридическое значение стажа в связи с проведением пенсионной реформы несколько изменилось. На сегодняшний день от продолжительности страхового стажа размер пенсии напрямую не зависит. Данная категория в большей мере имеет правоустанавливающее значение, поскольку наличие у гражданина страхового стажа определенной продолжительности влечет возникновение у него права на трудовую пенсию. Размер страховой части трудовой пенсии обусловливается величиной расчетного пенсионного капитала, формирующегося преимущественно за счет уплаченных страховых взносов [3]. Накопительная часть пенсии исчисляется из пенсионных накоплений, которые складываются из страховых взносов на обязательное накопительное финансирование трудовых пенсий и дохода от их инвестирования. Как видно из материалов, поступивших в Конституционный Суд РФ, граждане А.Н. Елистратов и В.А. Докукин предъявляли свои требования в суд общей юрисдикции именно для того, чтобы добиться перерасчета пенсии и увеличения ее размера. Без своевременной уплаты страховых взносов за всех застрахованных пенсионная реформа не осуществима.
В силу этого подход, реализованный в п. 1 ст. 10 Закона о трудовых пенсиях, представляется в полной мере соответствующим принципам обязательного социального страхования, в том числе пенсионного.
Важнейшие принципы обязательного социального страхования сформулированы в ст. 4 Федерального закона от 16 июля 1999 г. «Об основах обязательного социального страхования» [4]. В их числе назван и принцип устойчивости финансовой системы обя-
зательного социального страхования, обеспечиваемой на основе эквивалентности страхового обеспечения средствам обязательного социального страхования, имеющий непосредственное отношение к рассматриваемому вопросу.
Принцип устойчивости финансовой системы обязательного социального страхования означает, что выплачиваемое застрахованным лицам обеспечение может рассчитываться только исходя из тех средств, которые фактически получены страховщиком для этих целей. Назначение страхового обеспечения гражданам, за которых не производилась уплата страховых взносов, в отсутствие соответствующей компенсации из бюджетных средств, может поставить действенность этого принципа под сомнение.
До внесения изменений в Федеральный закон «Об основах обязательного социального страхования» [5] этот принцип был сформулирован как принцип устойчивости финансовой системы обязательного социального страхования, обеспечиваемой на основе эквивалентности страхового обеспечения и страховых взносов. Средства обязательного социального страхования - это денежные средства и имущество, которые находятся в оперативном управлении страховщика конкретных видов обязательного социального страхования. Следовательно, принцип устойчивости финансовой системы социального страхования в настоящее время трактуется шире, чем прежде, так как страховые взносы представляют собой лишь часть средств, находящихся в распоряжении фондов. К примеру, бюджет ПФР формируется за счет: 1) страховых взносов; 2) средств федерального бюджета; 3) сумм пеней и иных финансовых санкций; 4) доходов от размещения (инвестирования) временно свободных
средств обязательного пенсионного страхования; 5) добровольных взносов физических лиц и организаций, уплачиваемых ими не в качестве страхователей или застрахованных лиц; 6) иных источников, не запрещенных законодательством. Таким образом, понимание принципа устойчивости финансовой системы обязательного социального страхования стало более широким.
Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» [6] не содержит легальных принципов обязательного пенсионного страхования. Тем не менее этот вопрос был изучен в научной литературе [7], где обоснована актуальность названного принципа для обязательного пенсионного страхования.
Обращаясь к вопросу о том, может ли положение п. 1 ст. 10 Закона о трудовых пенсиях рассматриваться как противоречащее Конституции РФ, необходимо заметить следующее.
Согласно п. 2 ст. 19 Конституции РФ государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Применительно к законодательству об обязательном пенсионном страховании это означает, что всем застрахованным лицам должны быть предоставлены равные права и обязанности, а назначение страхового обеспечения должно осуществляться на равных условиях. Правила включения в стаж, дающий право на пенсию, периодов трудовой деятельности гражданина также должны быть одинаковыми для всех.
Как отмечалось ранее, признанием возможности включения в страховой стаж периодов, за которые страхователем не были уплачены взносы, создаются предпосылки дестабилизации финансовой системы пенсионного страхования, так как объем пенсионных прав граждан увеличивается, несмотря на то, что страховые взносы не были уплачены полностью. В связи с необходимостью предоставить страховое обеспечение независимо от фактической уплаты взносов, Пенсионный фонд РФ столкнется с нехваткой денежных средств, что повлечет снижение уровня пенсионного обеспечения в целом. Таким образом будет нарушен конституционный принцип равенства в отношении тех застрахованных лиц, за которых уплата взносов произведена надлежащим образом. Система обязательного социального страхования
основана на солидарности ее участников. Нельзя рассчитывать на получение страхового обеспечения, не внеся своего вклада в работу такой системы.
Нарушения прав добросовестных субъектов отношений по обязательному пенсионному страхованию можно избежать, предусмотрев компенсацию расходов ПФР за счет средств федерального бюджета. Аналогичный механизм используется на основании п. 2 ст. 17 Закона об обязательном пенсионном страховании и Федерального закона от 21 марта 2005 г. «О средствах федерального бюджета, выделяемых Пенсионному фонду РФ на возмещение уплаты страховых взносов за период ухода за ребенком до достижения им возраста полутора лет и период прохождения военной службы по призыву» [8] в отношении соответствующих нестраховых периодов, включаемых в страховой стаж по правилам ст. 11 Закона о трудовых пенсиях. Вышеизложенное позволяет сделать вывод, что п. 1 ст. 10 Закона о трудовых пенсиях соответствует Конституции РФ.
Согласно ст. 39 Конституции РФ в нашей стране каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.
В соответствии с Законом о трудовых пенсиях и Законом об обязательном пенсионном страховании лицо, за которое не уплачивались страховые взносы, не вправе претендовать на получение страхового обеспечения. При неполной уплате взносов страховое обеспечение назначается в размере, соответствующем сумме фактически уплаченных страховых взносов. Однако вывод о том, что в этом случае нарушается право граждан на социальное обеспечение, будет необоснованным.
Во-первых, приобретение права на ту или иную выплату или услугу в системе социальной защиты населения всегда связано с необходимостью соблюдения определенных условий. Зачастую они носят формальный характер. Так, право на получение ежемесячного пособия на ребенка предоставляется только тем семьям, среднедушевой доход
которых ниже прожиточного минимума в субъекте Российской Федерации. Основанием отказа в назначении пособия может послужить даже незначительное превышение среднедушевого дохода над величиной прожиточного минимума. Очевидно, что такая семья все же является нуждающейся, но существование системы социальной защиты немыслимо в отсутствие критериев, соблюдение которых дает возможность реализации права на социальное обеспечение. Сущность пенсионной реформы, проводимой в России, заключается в формировании страховой накопительно-распределительной системы
пенсионного обеспечения экономически активного населения. Неотъемлемым элементом такой системы является уплата взносов за застрахованных лиц.
Во-вторых, отечественное законодательство предусматривает различные организационно-правовые формы социальной защиты населения. Помимо обязательного социального страхования к их числу относятся государственное социальное обеспечение, государственная социальная помощь, социальная поддержка, социальное обслуживание. При отсутствии возможности получения трудовой пенсии (получении ее в меньшем, чем было возможно, размере) право гражданина на социальное обеспечение может быть реализовано в какой-либо из этих форм. Если пенсионные права гражданина в страховой системе не сформированы, то он может получать социальную пенсию. В силу этого п. 1 ст. 10 Закона о трудовых пенсиях не противоречит ст. 39 Конституции РФ.
2. Возможно ли истолкование п. 1 ст. 10 Федерального закона «О трудовых пенсиях в РФ» как не предполагающего исключения из страхового стажа наемных работников периодов их оплачиваемой работы, за которые страхователем не были уплачены страховые взносы в Пенсионный фонд РФ, при том, что такая уплата, в соответствии с Федеральным законом «Об обязательном пенсионом страховании» является обязанностью страхователя, и законодатель исходит из того, что она выполняется всеми страхователями своевременно и в полном объеме?
В процессе нормотворчества органы государственной власти, в том числе законодательные, исходят из предположения о том, что юридические обязанности исполняются субъектами страховых правоотношений своевременно и в полном объеме. Однако считать такое предположение презумпцией было бы неверно, поскольку в то же время в правовых актах закрепляются нормы, призванные гарантировать надлежащее исполнение таких обязанностей.
Согласно п. 2 ст. 14 Закона об обязательном пенсионном страховании страхователь обязан своевременно и в полном объеме уплачивать страховые взносы в бюджет Пенсионного фонда РФ и вести учет, связанный с начислением и перечислением страховых взносов в указанный бюджет. На основании ст. 26 названного закона исполнение обязанности по уплате страховых взносов обеспечивается начислением пени. Согласно ст. 27 Закона об обязательном пенсионном страховании установлена ответственность за нарушение законодательства об обязательном пенсионном страховании. Контроль за правильностью исчисления и за уплатой страховых взносов на обязательное пенсионное страхование входит в компетенцию налоговых органов, что предусмотрено п. 1 ст. 25 Закона об обязательном пенсионном страховании. Взыскание недоимки по страховым взносам, пеней и штрафов осуществляется Пенсионным фондом РФ (ст. 25, ст. 25.1 Закона об обязательном пенсионном страховании).
Сказанное подтверждает, что законодатель допускает возможность неисполнения субъектами отношений по обязательному пенсионному страхованию возложенных на них обязанностей и предпринимает меры, позволяющие бороться с противоправным поведением.
Поскольку в Законе об обязательном пенсионном страховании урегулированы отношения, возникающие не только в случае своевременного исполнения страхователями своих обязанностей, но и при нарушении ими обязательств по уплате страховых взносов, истолкование п. 1 ст. 10 Закона о трудовых пенсиях как не предполагающего исключе-
ния из страхового стажа наемных работников периодов их оплачиваемой работы, за которые страхователем не были уплачены страховые взносы в Пенсионный фонд РФ, не возможно.
3. Какие правовые последствия наступают для субъектов страхования при невыполнении или ненадлежащем выполнении страхователем своих обязанностей?
В случае ненадлежащего исполнения страхователем обязанностей по уплате страховых взносов Пенсионный фонд РФ как страховщик в порядке, предусмотренном ст. 25.1 Закона об обязательном пенсионном страховании, вправе принять решение о взыскании со страхователя недоимки по страховым взносам, пеней и штрафов. До принятия такого решения ПФР в трехмесячный срок со дня поступления от налоговых органов сведений о сумме задолженности направляет страхователю требование об уплате недоимки по страховым взносам, пеней и штрафов. Страхователь вправе добровольно уплатить недоимку, пени и штрафы после получения такого требования, в противном случае решение о взыскании недоимки исполняется принудительно.
Последствия, наступающие для застрахованного лица при неуплате страхователем взносов, весьма существенны. Исходя из толкования п. 1 ст. 10 Закона о трудовых пенсиях периоды работы, не сопровождавшиеся уплатой страховых взносов, нельзя включить в страховой стаж. Конституционность именно этой нормы оспаривается Верховным Судом РФ. Кроме того, от суммы уплаченных страховых взносов зависит размер расчетного пенсионного капитала застрахованного лица и его пенсионных накоплений, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета. Чем меньше за гражданина уплачено взносов, тем меньше будут эти величины, а в дальнейшем и размер страхового обеспечения.
Вместе с тем застрахованное лицо имеет возможность контролировать процесс формирования своих пенсионных прав. Во-первых, гражданин вправе беспрепятственно получать от работодателя информацию о начислении страховых взносов и осуществлять
контроль за их перечислением в бюджет ПФР (п. ст. 15 Закона об обязательном пенсионном страховании). Во-вторых, застрахованное лицо имеет право получить бесплатно один раз в год в органах ПФР по месту жительства или работы сведения, содержащиеся в его индивидуальном лицевом счете (ст. 14 Федерального закона от 1 апреля 1996 г. «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» [9]). Со своей стороны Пенсионный фонд РФ обязан бесплатно направлять один раз в год застрахованным лицам сведения, содержащиеся в их индивидуальных лицевых счетах, а также не позднее 1 сентября каждого года информацию о состоянии специальной части их индивидуальных лицевых счетов и о результатах инвестирования средств пенсионных накоплений, а также бесплатно предоставлять один раз в год любому застрахованному лицу по его обращению сведения, содержащиеся в его индивидуальном лицевом счете, в течение 10 дней со дня обращения (ст. 16 Федерального закона от 1 апреля 1996 г. «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования»). Это означает, что гражданин информирован о состоянии своего индивидуального лицевого счета и знает о неуплате страховых взносов работодателем и ее последствиях. Наличие такой информации дает застрахованному возможность защиты своих нарушенных прав. Важно подчеркнуть, что за последствия неуплаты страховых взносов страхователь и застрахованное лицо ответственны в равной мере, так как нередко работники не желают добиваться своевременной и полной уплаты взносов. Причиной тому может быть боязнь потерять работу и столкнуться в дальнейшем с необходимостью трудоустройства; равнодушное отношение гражданина к формированию своих пенсионных прав. Независимо от причины поведения застрахованного лица, занятая им позиция представляет собой его собственный осознанный выбор.
Одним из программных положений реализуемой в Российской Федерации пенсионной реформы было повышение уровня ответ-
ственности застрахованных лиц за формирование их пенсионных прав. Для этого в Концепции реформы системы пенсионного обеспечения в РФ [10] предусматривалось введение солидарной ответственности за уплату страховых взносов работодателя и работника путем поэтапного установления для них одинаковой нормы страховых взносов в процентах к заработку работника. Чтобы работник не страдал от такого решения, заработную плату предполагалось увеличить на ту часть страховых взносов, которую он будет выплачивать вместо работодателя. Вследствие этого, как отмечалось в Концепции, работник, зная, что размер пенсии зависит от продолжительности уплаты страховых взносов, вынужден будет включиться в механизм контроля за их своевременной уплатой. Это должно было позволить избежать или, по крайней мере, сократить количество случаев неуплаты взносов в Пенсионный фонд.
Как видно из содержания Закона об обязательном пенсионном страховании, в дальнейшем от реализации идеи совместной уплаты страховых взносов работниками и работодателями законодатель отказался. Такое решение следует признать верным, поскольку уровень правосознания российских граждан не позволяет надеяться на то, что страховые взносы уплачивались бы ими своевременно и в полном объеме. Косвенно об этом свидетельствует объем задолженностей по оплате жилья и коммунальных услуг, уже предоставленных населению. Поскольку выплата страхового обеспечения по обязательному пенсионному страхованию для большинства застрахованных представляет собой отдаленную перспективу, рассчитывать на их добросовестное отношение к вопросу уплаты взносов на сегодняшний день нельзя. Возможности органов Пенсионного фонда РФ и Федеральной налоговой службы по контролю за своевременностью уплаты взносов в этом случае также были бы ограничены в связи с существенным ростом числа их плательщиков.
Однако это не означает, что застрахованные лица вправе полностью положиться в вопросе уплаты взносов на иных субъектов системы обязательного пенсионного страхо-
вания. Контролируя процесс формирования своих пенсионных прав, при необходимости гражданин может обратиться в суд. Как видно из материалов, поступивших в Конституционный Суд РФ, в судебном порядке свои права пытался отстаивать гражданин А.В. Докукин. Содержание данных материалов оставляет некоторую неясность по вопросу о том, на каком основании А.В. Докукин обращается в Конституционный Суд РФ, поскольку при рассмотрении дела в Пригородном районном суде Свердловской области (апелляционной инстанции) от иска к ПФР гражданин отказался и требований о взыскании неуплаченных страховых взносов более не предъявлял.
Как было отмечено ранее, А.В. Докукин просит признать противоречащим Конституции РФ правило о том, что поступившие суммы текущих платежей по страховым взносам, а также платежей по страховым взносам за прошлые периоды распределяются по индивидуальным лицевым счетам застрахованных лиц пропорционально суммам начисленных страховых взносов. Представляется, что приведенная норма действительно противоречит п. 1 ст. 46 Конституции РФ, поскольку такой механизм распределения страховых взносов, поступивших от страхо-вателя-должника, нивелирует значение судебного решения, вынесенного в пользу застрахованного лица, обратившегося с иском, и делает неэффективной судебную защиту пенсионных прав застрахованных.
В соответствии с п. 5 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 декабря 2005 г. «О некоторых вопросах, возникших у судов при рассмотрении дел, связанных с реализацией гражданами права на трудовые пенсии» [11] в случае невыполнения страхователем обязанности, предусмотренной п. 2 ст. 14 Закона об обязательном пенсионном страховании, по своевременной и в полном объеме уплате страховых взносов в бюджет Пенсионного фонда РФ застрахованное лицо не лишено возможности обратиться с иском в суд о взыскании со страхователя страховых взносов за предшествующий период. В случае удовлетворения требования истца взысканные суммы подлежат зачислению на его
индивидуальный лицевой счет в Пенсионном фонде РФ. Приведенная позиция Верховного Суда РФ подтверждает вывод о неконститу-ционности абзаца 3 п. 7 Правил учета страховых взносов, включаемых в расчетный пенсионный капитал.
4. Допустима ли ситуация, при которой наемный работник лишается страхового обеспечения (его части), если работодатель не уплачивает страховые взносы в Пенсионный фонд?
Лишение наемного работника как застрахованного лица страхового обеспечения (его части) недопустимо и противоречит положениям п. 1 ст. 15 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании», которые предусматривают право застрахованного лица на своевременное и в полном объеме получение обязательного страхового обеспечения по указанному виду страхования за счет средств бюджета Пенсионного фонда. С учетом этого пенсионное и налоговое законодательство закрепляет механизмы, направленные на обеспечение реализации пенсионных прав застрахованных граждан:
1. Контроль за перечислением страховых взносов со стороны самого застрахованного лица, органов Федеральной налоговой службы и органов Пенсионного фонда РФ. Согласно п. 1 ст. 15 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании» застрахованные лица вправе беспрепятственно получать от работодателя информацию о начислении страховых взносов и осуществлять контроль за их перечислением в бюджет Пенсионного фонда. Пункт 1 ст. 25 указанного закона предусматривает, что контроль за правильностью начисления и за уплатой страховых взносов осуществляют налоговые органы в порядке, установленном налоговым законодательством. Но в п. 2 названной статьи подчеркивается, что налоговый орган обязан передавать соответствующему территориальному органу Пенсионного фонда Российской Федерации сведения о суммах задолженности по плательщикам страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, а также документы, подтверждающие наличие указанной задолженности, в течение двух месяцев со дня выяв-
ления указанной задолженности. Данная обязанность закреплена за налоговыми органами по той причине, что органы Пенсионного фонда наделены полномочиями по взысканию со страхователей недоимок по страховым взносам, пеней и штрафов. Кроме того, п. 1 ст. 13 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании» предоставляет Пенсионному фонду как страховщику право проводить у страхователей проверки документов, связанных с назначением (перерасчетом) и выплатой обязательного страхового обеспечения, представлением сведений индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц; требовать и получать у плательщиков страховых взносов необходимые документы, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе указанных проверок;
2. Ответственность за несвоевременное и неполное перечисление страховых взносов. Она представлена прежде всего финансовыми санкциями. Так, согласно ст. 26 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании» обеспечение обязанности по уплате страховых взносов обеспечивается пенями. Ответственность за неисполнение законодательства об обязательном пенсионном страховании установлена ст. 27 указанного закона. Она также носит финансовый характер и выражается в штрафе в размере 20% неуплаченных сумм страховых взносов в случае их неуплаты или неполной уплаты в результате занижения облагаемой базы, иного неправильного исчисления страховых взносов или других неправомерных действий. Следует также подчеркнуть, что ранее была установлена уголовная ответственность физических лиц и организаций за уклонение от уплаты страховых взносов во внебюджетные социальные фонды. Статьи 198 и 199 Уголовного кодекса РФ в редакции Федерального закона от 25 июня 1998 г. предусматривали одинаковую ответственность за уклонение от уплаты налогов и социальностраховых взносов. Однако Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. в указанные статьи Уголовного кодекса были внесены изменения, и уголовная ответственность за уклонение от уплаты страховых взносов во
внебюджетные социальные фонды была отменена. Очевидно, это было связано с введением единого социального налога, в составе которого начиная с 1 января 2001 г. уплачиваются страховые взносы на обязательное медицинское страхование работающих и самозанятых лиц, взносы на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности, а с 1 января 2002 г. часть единого социального налога зачисляется в федеральный бюджет для финансирования выплаты базовых частей трудовых пенсий. Но следует учесть, что страховые взносы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также страховые взносы на обязательное пенсионное страхование (на финансирование страховой и накопительной частей трудовых пенсий) в состав единого социального налога не входят. С учетом изложенного отмена уголовной ответственности за уклонение от их уплаты представляется неправильным шагом и означает недооценку законодателем специфики социального страхования в целом и его отдельных видов. Страховые взносы подчинены публично-правовому режиму, как и налоги, поэтому ответственность за уклонение от их уплаты должна быть одинаковой;
3. Судебная защита прав застрахованных. Согласно упоминавшейся выше ст. 15 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании», застрахованные лица вправе защищать свои права, в том числе в судебном порядке. Такая возможность, как подчеркивалось выше, предусмотрена и п. 5 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 декабря 2005 г. «О некоторых вопросах, возникших у судов при рассмотрении дел, связанных с реализацией гражданами права на трудовые пенсии»;
4. Корректировка размера страховой
части трудовой пенсии по результатам уточнения по данным индивидуального (персонифицированного) учета ранее
представленных страхователем сведений о сумме страховых взносов, уплаченных им в Пенсионный фонд, принятых во внимание при определении величины суммы расчетного пенсионного капитала для ис-
числения размера этой части пенсии. Такая корректировка, согласно п. 5 ст. 17 Федерального закона «О трудовых пенсиях» производится с 1 июля года, следующего за годом, на который приходится назначение или перерасчет трудовой пенсии. На наш взгляд, данная норма должна быть дополнена указанием на аналогичную корректировку размера страховой части трудовой пенсии в случае, если после ее назначения в Пенсионный фонд фактически поступили страховые взносы, которые не были своевременно и (или) в полном объеме уплачены страхователем-работодателем. После их отражения на индивидуальном лицевом счете застрахованного лица за соответствующие периоды со дня назначения пенсии должна быть произведена корректировка размера страховой части пенсии с учетом увеличения пенсионного капитала.
Таким образом, реализация права наемного работника как застрахованного лица на получение страхового обеспечения по обязательному пенсионному страхованию обусловлена исполнением работодателем как страхователем возложенных на него законом обязанностей по своевременной и полной уплате страховых взносов. Если страхователь указанную обязанность не исполняет, должны быть приведены в действие обозначенные выше механизмы, направленные на обеспечение исполнения обязанности страхователя
и, что самое главное, на обеспечение реализации права застрахованного лица на получение трудовой пенсии, включающей страховую часть, размер которой определен исходя из расчетного пенсионного капитала, сформированного надлежащим образом.
Иными словами, обязательное пенсионное страхование представляет собой систему взаимосвязанных обязательств, возникающих между страхователем, страховщиком, застрахованным лицом. Для того, чтобы было реализовано главное в цепи указанных обязательств, а именно - обязательство страховщика перед застрахованным лицом, страхователь должен исполнить свое обязательство перед страховщиком (уплатить страховые взносы) при посредничестве налоговых органов. Это позволяет сделать следующий
вывод: действующее законодательство Российской Федерации, предусматривая включение в страховой стаж только периодов работы, за которые фактически были уплачены страховые взносы на обязательное пенсионное страхование, устанавливает достаточно сложный порядок формирования пенсионных прав застрахованных лиц с учетом уплаченных взносов и при этом закрепляет механизмы, позволяющие обеспечить реализацию пенсионных прав наемных работников как застрахованных лиц посредством обеспечения исполнения работодателем-страхова-телем обязанности по уплате страховых взносов.
Проблема, таким образом, может быть решена с применением указанных выше правовых механизмов. Ее разрешению может способствовать широкая разъяснительная работа, которую сегодня проводит и в ближайшем будущем должен продолжить Пенсионный фонд РФ.
Задача заключается в том, чтобы застрахованные лица поняли порядок формирования пенсионных прав и осознали свою роль в этом процессе, в том числе посредством реализации своего права на контроль за уплатой страховых взносов.
Для преодоления данной проблемы не требуется признания Конституционным Судом противоречащими Основному закону страны тех или иных положений пенсионного законодательства. Представляется, что подобная оценка п. 1 ст. 10 Федерального закона «О трудовых пенсиях» будет означать ревизию страховых принципов пенсионного обеспечения, реализуемых начиная с 2002 года.
Это потребует внесения в законодательство об обязательном пенсионном страховании таких изменений, которые могут исказить сущность проводимой пенсионной реформы, что, в свою очередь, можно расценивать как нарушение принципа стабильности правового регулирования общественных отношений в данной сфере, на необходимость которого неоднократно указывал Конституционный Суд РФ.
5. Лишается ли, по Вашему мнению, наемный работник, за которого страхова-
тель не уплатил страховые взносы, статуса застрахованного лица в системе обязательного пенсионного страхования?
Наемный работник, за которого работодатель не уплатил страховые взносы, статуса застрахованного лица не лишается.
Согласно п. 1 ст. 7 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании» застрахованные лица - это лица, на которых распространяется обязательное пенсионное страхование в соответствии с настоящим Федеральным законом. Застрахованными лицами являются граждане Российской Федерации, а также постоянно или временно проживающие на территории Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства, работающие по трудовому договору. При этом пункт 2 названной статьи предусматривает, что право на обязательное пенсионное страхование в Российской Федерации реализуется в случае уплаты страховых взносов в соответствии с данным законом.
Как показывает приведенный выше анализ законодательства, в случае несвоевременной или неполной уплаты работодателем-страхователем страховых взносов наемный работник не только не лишается статуса застрахованного лица, а приобретает возможность реализации таких своих прав, как право контроля за уплатой страховых взносов, право на обращение в суд.
6. За счет каких средств, по Вашему мнению, должно выплачиваться страховое обеспечение (его часть) застрахованным лицам в случае включения в их страховой стаж периодов работы, за которые страхователем не уплачены страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации?
Как отмечалось выше со ссылкой на ст. 15 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании», страховое обеспечение застрахованным лицам выплачивается за счет средств бюджета Пенсионного фонда РФ.
Бюджет Пенсионного фонда РФ формируется в соответствии со ст. 17 указанного закона за счет страховых взносов, средств федерального бюджета, сумм пеней и иных финансовых санкций, доходов от инвестиро-
вания временно свободных средств обязательного пенсионного страхования, добровольных взносов физических и юридических лиц и прочих поступлений.
Поставленный вопрос может быть конкретизирован следующим образом: в таких случаях трудовая пенсия либо ее часть должна выплачиваться за счет страховых ресурсов ПФР либо за счет средств федерального бюджета, передаваемых в бюджет ПФР? Ответ на данный вопрос представляется однозначным. Трудовая пенсия, точнее, ее страховая часть должна выплачиваться за счет страховых ресурсов Пенсионного фонда. Но эти страховые ресурсы должны формироваться при обязательном участии всех страхователей посредством уплаты страховых взносов за всех застрахованных лиц.
Если в страховой стаж будут включаться периоды работы, за которые фактически не были уплачены страховые взносы, выплата страховой части пенсии, как подчеркивалось выше, будет осуществляться за счет страховых ресурсов, предназначенных для обеспечения других застрахованных, за которых такие взносы были уплачены.
Такая ситуация должна рассматриваться как нарушение основных принципов обязательного пенсионного страхования, а именно принципа равноправия застрахованных лиц и принципа эквивалентности обеспечения по данному виду страхования уплаченным страховым взносам.
Здесь уместно привести легальное определение страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, приведенное в ст. 3 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании»: это индивидуально возмездные обязательные платежи, которые уплачиваются в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации и персональным целевым назначением которых является обеспечение права гражданина на получение пенсии по обязательному пенсионному страхованию в размере, эквивалентном сумме страховых взносов, учтенной на его индивидуальном лицевом счете.
С учетом изложенного полагаем, что вынесение решения о противоречии п. 1 ст. 10 Федерального закона «О трудовых
пенсиях» Конституции РФ и о включении в страховой стаж периодов, за которые не были фактически уплачены страховые взносы, было бы отступлением от целей пенсионной реформы. Как упоминалось выше, даже так называемые нестраховые периоды в ряде случаев засчитываются в страховой стаж и обеспечиваются перечислением из федерального бюджета в Пенсионный фонд средств на формирование пенсионного капитала, аналогичных страховым взносам.
Как указано в ст. 17 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании», средства федерального бюджета выделяются на возмещение уплаты страховых взносов за период ухода за ребенком до достижения им возраста полутора лет и период прохождения военной службы по призыву.
Финансирование выплаты страховой части трудовой пенсии за счет средств федерального бюджета в случае невыполнения работодателем как страхователем своих обязанностей по уплате страховых взносов противоречило бы принципу устойчивости и финансовой автономности системы обязательного пенсионного страхования. Кроме того, такое решение проблемы фактически означало бы, с одной стороны, возложение на федеральный бюджет дополнительного финансового бремени, возможно, не обеспеченного поступлениями в доходную часть, а с другой
- освобождение работодателя-страхователя от обязанности по уплате страховых взносов, что, в свою очередь, нарушает принцип равенства в отношении страхователей.
7. Можно ли установить уплату страховых взносов на обязательное пенсионное страхование за период работы застрахованного лица у работодателя-банкрота за счет средств федерального бюджета?
1. Механизм реализации такого предложения в случае его поддержки, по нашему мнению, должен быть следующим.
Во-первых, необходимо внести дополнения в ст. 11 Федерального закона «О трудовых пенсиях», предусмотрев включение в страховой стаж периодов работы у работода-теля-банкрота. Эти периоды не являются страховыми, поскольку за работника не уплачивались страховые взносы. Кроме того,
согласно п. 9 ст. 142 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)», требования кредиторов, не удовлетворенные по причине недостаточности имущества должника, считаются погашенными. Таким образом, если органы Пенсионного фонда РФ как страховщика обращались в арбитражный суд с требованием о взыскании страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, но решение суда не может быть исполнено в связи с отсутствием денежных средств, соответствующее обязательство прекращается невозможностью исполнения.
Полагаем, что было бы правильно ограничить продолжительность этого периода (например, засчитывать в страховой стаж такие периоды по фактической продолжительности, но не более 6 месяцев).
Во-вторых, включение этих нестраховых периодов в страховой стаж в целях формирования пенсионных прав застрахованных лиц должно быть обеспечено с финансовой точки зрения.
Если страховые взносы за эти периоды не могут быть взысканы с работодателя, можно предложить два варианта: либо формирование пенсионного капитала в этой части в определенном минимальном размере за счет средств бюджета ПФР (например, за счет пенсионного резерва), либо перечисление в ПФР средств федерального бюджета на указанные цели в размере, который должен быть законодательно определен.
Полагаем, что в таких случаях пенсионный капитал должен формироваться за указанные периоды в твердой сумме, а не посредством расчета подлежащих уплате страховых взносов. Здесь по аналогии можно применить механизм, установленный Федеральным законом от 21 марта 2005 г. «О средствах федерального бюджета, выделяемых Пенсионному фонду РФ на возмещение уплаты страховых взносов за период ухода за ребенком до достижения им возраста полутора лет и период прохождения военной службы по призыву».
Обращает на себя внимание формулировка «средства федерального бюджета, выделяемые на возмещение Пенсионному фонду Российской Федерации за каждое застра-
хованное лицо в связи с зачетом в страховой стаж этого лица соответствующих нестраховых периодов».
Для определения суммы этих средств следует умножить действующую на день установления страховой части трудовой пенсии стоимость страхового года, устанавливаемую ежегодно Правительством РФ, на продолжительность нестраховых периодов. Но необходимо также учитывать, что указанный механизм направлен на обеспечение пенсионных прав тех граждан, которые осуществляли деятельность, имеющую особую социальную значимость.
Кроме того, можно говорить и об обеспечении преемственности в развитии пенсионного законодательства, поскольку согласно Закону РФ от 20 ноября 1990 г. «О государственных пенсиях в РФ» периоды ухода неработающей матери за ребенком в возрасте до полутора лет и периоды военной службы по призыву включались в общий трудовой стаж. В отношении периодов работы у рабо-тодателя-банкрота таких норм в законодательстве не содержалось. Также необходимо принимать во внимание, что работник, продолжая трудиться у работодателя, находящегося в стадии банкротства, самостоятельно делает этот выбор и должен сознавать, что не исключено такое развитие ситуации, при котором не гарантируется не только уплата страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, но и выплата заработной платы.
Современное состояние рынка труда в России, к сожалению, не предполагает должной мобильности рабочей силы. Не созданы надлежащие условия для эффективной реализации гражданами права на труд. Однако, как уже подчеркивалось ранее, бороться необходимо не со следствием, а с причиной -не перекладывать на плечи государства или других застрахованных финансовую нагрузку по формированию пенсионных прав работников, работодатели которых находятся в стадии банкротства, а обеспечивать благоприятные условия для развития предпринимательства, сохранения имеющихся и создания новых рабочих мест. Нельзя не учитывать, что механизмы банкротства на сего-
дняшний день являются недостаточно эффективными. В таких условиях установление анализируемого правила может стать отрицательным стимулом для работодателей.
2. Самое главное заключается, по нашему мнению, в том, что уплата страховых взносов на финансирование страховой и накопительной частей трудовых пенсий за работников в период их работы у работодателя-банкрота за счет средств федерального бюджета - это отступление от принципов обязательного пенсионного страхования.
Можно согласиться с предложенным вариантом, если исходить из того, что государство таким способом предпринимает попытку компенсировать сложившуюся во многом вследствие недостаточно эффективной реализации им своих функций неблагоприятную ситуацию на рынке труда, не позволяющую гражданам реализовать свое право на труд (например, в сельской местности, в закрытых административно-территориальных образованиях и т. п.). Тем более, что в итоге, если права в области обязательного пенсионного страхования у гражданина не будут сформированы, обязанность по его социальному обеспечению будет возложена на государство и финансироваться будет за счет средств федерального бюджета (в случае установления социальной пенсии, к примеру).
Но при таком подходе возникают самые серьезные сомнения в целесообразности сохранения обязательного пенсионного страхования. На наш взгляд, тогда было бы более правильно и справедливо вообще отказаться от обязательного пенсионного страхования и перейти к системе государственного пенсионного обеспечения.
Решение данного вопроса относится к компетенции законодателя, который должен стремиться к стабильности правового регулирования, особенно в сфере пенсионного обеспечения, поскольку пенсионные права формируются у граждан в течение достаточно длительного периода времени. Карди-
нальное изменение «правил игры» может повлечь за собой крайне неблагоприятные социальные последствия.
Заключение подготовлено доктором юридических наук, профессором, заведующей кафедрой социального права М.Ю. Федоровой и кандидатом юридических наук, доцентом кафедры социального права
Н.В. Антипьевой и утверждено на заседании кафедры социального права (протокол № 2 от 2 октября 2006 г.).
1. Утв. постановлением Правительства РФ от 12 июня 2002 г. // СЗ РФ. - 2002. - № 24. -Ст. 2311.
2. СЗ РФ. - 2001. - № 52 (ч. I). - Ст. 4920; 2002.
- № 30. - Ст. 3033; 2003. - № 1. - Ст. 13; 2004. - № 35. - Ст. 3607; 2005. - № 8. -Ст. 605; Российская газета. - 2006. - 8 июня. Далее - Закон о трудовых пенсиях.
3. Для граждан, трудовая деятельность которых пришлась на период до января 2002 г., при формировании пенсионного капитала большое значение имеют и пенсионные права в денежном выражении, приобретенные до вступления в силу Закона о трудовых пенсиях.
4. СЗ РФ. - 1999. - № 29. - Ст. 3686; 2003. -№ 1. - Ст. 5; № 52. - Ст. 5037; 2004. - № 10. -Ст. 836.
5. См.: Федеральный закон от 5 марта 2004 г. «О внесении изменений в Федеральный закон “Об основах обязательного социального страхования” в связи с введением единого социального налога» // СЗ РФ. - 2004. - № 10.
- Ст. 836.
6. СЗ РФ. - 2001. - № 51. - Ст. 4832; 2002. -
№ 22. - Ст. 2026; 2004. - № 30. - Ст. 3088;
№ 49. - Ст. 4854, 4856; 2005. - № 1 (ч. I). -
Ст. 9. Далее - Закон об обязательном пенсионном страховании.
7. См., например: Хвостунцев А.М. Субъекты государственного пенсионного страхования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Пермь, 2001. - С. 10-11.
8. СЗ РФ. - 2005. - № 13. - Ст. 1076.
9. СЗ РФ. - 1996. - № 6. - Ст. 1401; 2001. -
№ 44. - Ст. 4149; 2003. - № 1. - Ст. 13; 2005.
- № 19. - Ст. 1755.
10. Утв. постановлением Правительства РФ от 7 августа 1995 г. // БМТ. - 1995. - № 9.
11. Российская газета. - 2005. - 29 декабря.
