CC BY
121
СОЦИАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ
ЗАДАЧИ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ В РФ ДЛЯ ПРЕОДОЛЕНИЯ БЕДНОСТИ ПЕНСИОНЕРОВ1
А.К. СОЛОВЬЁВ, доктор экономических наук, профессор, Заслуженный экономист России. E-mail: [email protected] Финансовый университет при Правительстве
РФ, Москва, Россия.
ORCID: 0000-0002-8563-9836
Статья посвящена анализу причин и факторов бедности российских пенсионеров в контексте стратегической задачи современного этапа пенсионной реформы в РФ по преодолению глобальных рисков, повышению эффективности государственного пенсионного обеспечения на основе ускорения социально-экономического развития страны. Обоснована методология использования для характеристики пенсионной системы показателя «коэффициент замещения», общепризнанного в международной теории и практике в качестве интегрального критерия уровня развития пенсионной системы, а также других критериев и показателей, характеризующих ее эффективность.
Ключевые слова: страховые пенсии, государственная пенсионная система, прожиточный минимум пенсионеров.
JEL H55, H75, J26
DOI: 10.47711/0868-6351-185-98-112
Сокращение бедности пенсионеров, наиболее уязвимой категории населения, служит приоритетной целью национальных проектов на среднесрочную перспективу, которая определена Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». Социальная значимость этой проблемы подтверждена на дальнейший период в Указе Президента РФ от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года».
Пенсионная система занимает все более важное место в государственном управлении рыночной экономикой по комплексу причин: рост численности населения, нуждающегося в социальной защите (нетрудоспособного), трансформация рынка труда в части сжатия сегмента наемного труда и расширения форм самозанятости населения с одновременным замещением человека в производственных и непроизводственных сферах деятельности цифровыми технологиями («вызов цифровиза-ции») и др. Одновременно с этими в целом социально-позитивными процессами сохраняются негативные - традиционно-рыночные - процессы, сопряженные с глобальными и национальными макроэкономическими кризисами, которые создают объективные риски снижения эффективности государственной пенсионной системы, что негативно отражается на уровне жизни пенсионеров.
Эти процессы оказывают влияние как на эффективность развития пенсионной системы в целом, так и на уровень жизни конкретных групп пенсионеров. Наиболее актуальным их проявлением в отечественных условиях является рост бедности пенсионеров, которая одновременно ассоциируется с процессом страховой пенсионной реформы и неэффективностью государственной системы обязательного пенсионного страхования [1].
1 Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по государственному заданию Финансового университета при Правительстве Российской Федерации.
Для выявления причин и условий бедности пенсионеров проведен анализ современной страховой модели пенсионного обеспечения, основанной на солидарных принципах формирования пенсионных прав граждан, среди которых базовый принцип - эквивалентность накопленных пенсионных прав застрахованных лиц и государственных пенсионных обязательств. Следует учитывать, что наряду со страховой обособленностью отечественная система пенсионного обеспечения является неотъемлемой частью государственной бюджетной системы в части реализации социальной политики в отношении пенсионеров, что в кризисных условиях создает объективные предпосылки для обострения противоречий между долгосрочными социальными приоритетами и краткосрочными макроэкономическими конъюнктурными интересами, которые выражаются в сокращении межбюджетных трансфертов путем секвестирования пенсионных прав, снижения размера пенсии и роста бедности пенсионеров. Поэтому в рамках страховой пенсионной системы необходимо постоянно поддерживать баланс социальных и экономических интересов. На достижение такого баланса направлена правительственная Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации [2] (далее - Стратегия), главная цель которой - достойный уровень жизни пенсионеров. Установлены конкретные целевые ориентиры к 2030 г.:
- размер страховой пенсии по старости составит 2,5-3,0 прожиточного минимума пенсионера (ПМП);
- коэффициент замещения трудовой пенсии по старости - до 40% утраченного заработка при нормативном страховом стаже и средней заработной плате.
Установленные целевые ориентиры развития пенсионной системы должны сопровождаться количественными характеристиками, которые позволяют осуществлять мониторинг:
- сокращения бедности по показателю соотношения страховой пенсии и ПМП,
- повышения эффективности государственной пенсионной системы по соотношению страховой пенсии и утраченного заработка работника.
Для получения объективной картины долгосрочной динамики достижения поставленных целей выделенные характеристики должны иметь обоснованное методическое сопровождение, отражающее экономическую и социальную сущность страховой пенсии и пенсионной системы в целом.
Экономическая сущность страховой пенсии: защита от бедности или эквивалент утраченного заработка. В современных условиях страховая пенсия является основным (а в большинстве случаев - единственным) источником доходов пенсионеров, которая формируется в течение трудоспособного периода жизни каждого человека и зависит от трудового стажа и заработка, учитываемого в системе обязательного пенсионного страхования (страховые и накопительные пенсии) [3].
В нашей стране измерителем бедности считается показатель прожиточного минимума, который нормативно установлен для основных демографических групп населения и количественно измеряет минимальный уровень потребления для поддержания физиологических потребностей человека.
Для характеристики экономической эффективности пенсионной системы применяется показатель «коэффициент замещения», который увязывает размер материального обеспечения с утраченным заработком пенсионера. В отдельных публикациях экономическая эффективность государственной пенсионной системы сводится к нагрузке (демографической и бюджетной) на экономику в целом и «на бизнес» в частности (ставка страхового тарифа) [4; 5].
В международной практике для оценки эффективности государственного пенсионного обеспечения используется показатель адекватности размера застрахованного
дохода утраченному заработку работника, который рассчитывается как соотношение страховой пенсии и размера утраченной заработной платы при наступлении страхового случая, предусмотренного безусловным выполнением страховых правил по нормативно установленным размерам страхового тарифа и продолжительности периода его уплаты (трудового стажа) [6; 7].
В отечественной пенсионной практике показатель эффективности пенсионной системы применяется как соотношение среднестатистического размера пенсии (с учетом всех видов денежных выплат) и среднестатистического размера номинального заработка всех наемных работников в отчетный период. Указанный показатель в публикациях зачастую ассоциируется с показателем «коэффициент замещения».
Очевидно, что в таком измерении указанный коэффициент принципиально отличается от критерия, применяемого в международной практике для оценки эффективности пенсионной системы. Следует отметить, что такой показатель нивелирует экономическую сущность страховой пенсии, которая должна быть эквивалентом накопленных пенсионных прав работника.
Для обоснования объективного критерия выполнения основной функции государственной пенсионной системы необходимо ориентироваться не на среднестатистические номинальные показатели, а на выполнение нормативных условий ее функционирования: по стажу, заработку, минимальному уровню материального обеспечения [8].
Первостепенная задача по сокращению бедности должна идти по двум взаимодополняющим векторам: 1) создание экономического механизма формирования пенсионных прав, стимулирующего каждого работника на увеличение собственного коэффициента замещения; 2) государственная гарантия недопущения снижения минимального уровня пенсионного обеспечения в нашей стране.
Предотвращение снижения минимального уровня материального обеспечения пенсионеров (относительно ПМП) успешно решается путем солидарного перераспределения страховых пенсионных прав, с одной стороны, а с другой - посредством «нестраховой» (причем за счет общеналогового трансферта) социальной доплаты до ПМП к пенсии в случае, если она не достигает регионального (или федерального) ПМП (табл. 1).
Таблица 1
Прогноз соотношения пенсии и ПМП
Показатель 2020 г. 2021 г. 2022 г. 2023 г. 2024 г. 2025 г. 2030 г. 2035 г. 2040 г.
Численность полу-
чателей страхо-
вой пенсии,
млн. чел. 40,7 40,24 40,15 39,68 38,95 38,52 38,68 39,41 39,8
Среднегодовой раз-
мер страховой
пенсии, руб. 15400 16175 16944 17695 18569 19391 25006 32308 42810
Соотношение с
ПМП, % 169,5 170,3 172,2 173,6 175,2 175,9 186,0 198,0 216,0
Размер пенсии
по старости
неработаю-
щих пенсио-
неров, руб. 16400 17432 18357 19283 20202 21124 27630 35986 48124
Соотношение с
ПМП, % 181,6 183,5 186,6 189,2 190,6 191,6 206,0 221,0 242,0
Решение же второй (но по институциональной сущности - первой) задачи не может ориентироваться на критерий минимального материального потребления пенсионера: для оценки эффективности пенсионной системы, основанной на объективном учете страховых прав работника, в международной практике используется соотношение назначенной
пенсии конкретного пенсионера и размера замещаемого заработка «типового работника», который является типичным (не менее половины трудоспособного населения) представителем рынка. Такой показатель с середины прошлого столетия предложен к применению МОТ (Конвенция № 102 «О минимальных нормах социальной защиты») под названием «коэффициент замещения пенсией утраченного заработка» [9].
Аналогичный критерий достижения целевого ориентира развития отечественной пенсионной системы, предусмотренный Стратегией [2], одновременно используется как показатель достижения целей (до 2030 г.), установленных национальными приоритетами в части повышения уровня жизни наименее защищенных граждан - пенсионеров [10; 11]. В упомянутой Стратегии этот целевой ориентир определен как размер страховой пенсии 40% среднестатистического заработка застрахованного лица за нормативно-установленный период трудового стажа.
Расчет динамики такого показателя в прогнозных макроэкономических и демографических условиях наглядно свидетельствует, что даже при полном выполнении данных условий (нормативном стаже и средней зарплате) целевой ориентир Стратегии - вместо необходимых 40% будет значительно отставать (табл. 2) [5].
Таблица 2
Прогноз соотношения среднего размера пенсии и среднего размера зарплаты
Показатель 2020 г. 2021 г. 2022 г. 2023 г. 2024 г. 2025 г. 2030 г. 2035 г. 2040 г.
Численность наем-
ных работников, млн. чел. 43,70 43,86 44,16 44,40 44,40 44,23 44,44 44,83 45,05
Соотношение
среднего раз-
мера страховой
пенсии со сред-
ним размером зарплаты, % 32,3 31,6 31,3 30,6 30,1 29,5 27,4 25,5 24,4
То же для пенсии
по старости неработающих пенсионеров,% 33,4 34,1 33,9 33,4 32,8 32,1 30,3 28,4 27,4
В таких условиях для обоснования экономического механизма сокращения бедности необходимо объективно проанализировать факторы ее формирования и установить критерии оценки бедности пенсионеров. В мировой практике для успешного решения данной проблемы традиционно используются показатели бедности: абсолютная и относительная.
Анализ динамики бедности пенсионеров. Напомним, что именно бедность пожилых людей стала главным катализатором страховой пенсионной реформы 2002 г., так как к началу 2000-х годов численность малоимущего населения в России составляла 40 млн. чел. при таком же, как в настоящее время, удельном весе доли населения пенсионных возрастов. Наиболее низкий удельный вес лиц, достигших пенсионного возраста, в общей численности малоимущих наблюдался в 2013 г. (в процентном отношении доля мужчин составила 2,7%, доля женщин - 7,4%)2. При этом в 2002 г. соотношение среднего размера пенсии по инвалидности и по случаю потери кормильца с ПМПРФ оставалось низким - 84 и 57% ПМП соответственно, средний размер страховых пенсий по старости незначительно превышал величину ПМПРФ в соотношении 115,3% (рис. 1).
2 Распределение численности малоимущего населения по возрастно-половым группам. Режим доступа: http://www.gks.m/wps/wcm/comect/rosstatJnam/rosstat/m/statistics/popuШюn/povertyM
% 250 -,
200 -
Рис. 1. Динамика соотношения средних размеров страховой пенсии и ПМП в России в 2002-2018 гг.: □ трудовой пенсии с ПМП; ЕЗ пенсии по старости с ПМП; ЕЗ пенсии по инвалидности с ПМП; ■ пенсии по случаю потери кормильца с ПМП
В настоящее время численность малоимущего населения с доходами ниже ПМПРФ составляет около 20 млн. чел., среди которых население, достигшее пенсионного возраста5, составляет менее 2,5 млн. чел.
Анализ динамики, рассчитанной автором на основе данных формы № 94 (ПЕНСИИ) (рис. 1), показывает, что существенное сокращение малоимущих категорий пенсионеров достигнуто благодаря реализации мер по преодолению абсолютной бедности за счет сверхнормативного увеличения размера базовой части трудовой пенсии4 в целях ее приближения к величине ПМПРФ в 2007-2009 гг., а также в 2010 г. путем валоризации (восстановления заниженных в ходе предшествующей пенсионной реформы) пенсионных прав, приобретенных до 1991 г.
В последующие периоды сохранить достигнутый уровень не удалось по причине ухудшения макроэкономической ситуации. Согласно данным формы № 94 (ПЕНСИИ), к 2016 г. указанное соотношение снизилось для получателей страховых пенсий по старости до 161% ПМП, по инвалидности - до уровня ПМП, а по случаю потери
кормильца оказалось ниже ПМП (рис. 2).
%
200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0
1
I
Год
Рис. 2. Динамика соотношения средних размеров социальных пенсий ( И ) и пенсий всех получателей пенсий с ПМПрф ( ЕЗ ) в 2002-2018 гг.
5 В расчете на возраст: мужчины 60 лет и старше, женщины — 55 лет и старше.
4 В настоящее время вместо понятия «базовая часть трудовой пенсии» в российском пенсионном законодательстве применяется понятие «фиксированная выплата к страховой пенсии».
Одновременно со снижением страховых пенсий рост бедности коснулся получателей социальных (нестраховых) пенсий5, которые в среднем в 1,5 раза ниже, чем страховые пенсии по старости.
Следует напомнить, что в начале 2000-х годов сложилось наиболее тяжелое положение получателей социальной пенсии (ее размер не достигал 70-75% ПМП), которое удалось преодолеть только благодаря целевому комплексу мер по опережающему повышению минимального уровня пенсионных выплат вне зависимости от условий формирования пенсионных прав. В результате социальная пенсия превысила 115% ПМП в 2012 г., однако в дальнейшем началось снижение до 108% к 2019 г.
Серьезной преградой дальнейшему росту бедности является нормативно-закрепленная государственная гарантия минимального уровня материального обеспечения, согласно которой общая сумма материального обеспечения (ОСМО)6 установлена для неработающих пенсионеров не ниже ПМП в регионе проживания (ПМПре-гиона) путем выплаты федеральной (ФСД) или региональной (РСД)7 социальных доплат. Так, начиная с 2010 г. ФСД получали 2,52 млн. чел. в среднегодовом исчислении, а в 2018 г. - уже 3,98 млн. чел. Численность получателей РСД остается достаточно стабильной в течение всего периода ее существования: в 2010 г. она составляла 2,44 млн. чел., в 2018 г. - превысила 2,51 млн. чел. Таким образом, проблема бедности пенсионеров по абсолютному критерию была решена в России уже к 2010 г. благодаря выплате ФСД и РСД (до уровня, соответствующего ПМП) почти 5 млн. пенсионеров. Однако после 2014 г. их численность возрасла почти до 6,5 млн. чел (причем без учета бедных из числа работающих пенсионеров) и прирост числа абсолютно бедных пенсионеров за этот период составил 30%.
Выполненный анализ позволил установить, что решение проблемы абсолютной бедности практически не затронуло проблему относительной бедности, которая наиболее заметно проявляется в уровне дифференциации размеров страховых пенсий как по отдельным ее видам (по старости, инвалидности и потере кормильца, а также получателей многочисленных досрочных пенсий), так и внутри этих видов между работающими и неработающими пенсионерами.
Дифференциация численности получателей страховых пенсий по 20-процентным группам по уровню доходов на протяжении последнего десятилетия остается высокой: на 20% самых бедных пенсионеров приходится около 10%; на 20% наиболее обеспеченных - почти треть; на три средние группы пенсионеров - соответственно около 15%, 20 и 22%.
Таким образом, комплекс нормативно-правовых ограничений на формирование страховых пенсионных прав (по облагаемому заработку и сумме баллов, продолжительности стажа, работающим пенсионерам и др.) не обеспечил решения целевых задач по реализации страховых принципов, направленных на повышение эффективности пенсионной системы. Одновременно усилив нивелирование размеров страховых пенсий за счет солидарного перераспределения пенсионных прав с одной стороны и секвестирования учитывае-
5 Это лица, которые по каким-либо причинам не выполнили необходимые для назначения страховой пенсии требования (как правило, не выработали минимальный трудовой стаж).
6 В составе ОСМО помимо пенсий учитываются выплачиваемые суммы дополнительного материального (социального) обеспечения, ежемесячной денежной выплаты (включая стоимость набора социальных услуг, а также иных мер социальной поддержки (помощи), установленных законодательством субъектов Российской Федерации в денежном выражении (за исключением мер социальной поддержки, предоставляемых единовременно).
7 ФСД к пенсии устанавливается пенсионеру в тех субъектах Российской Федерации, в которых величина ПМП не превышает величину ПМП в целом по Российской Федерации. ФСД выплачивается пенсионеру органами ПФР за счет средств федерального бюджета. РСД к пенсии устанавливается пенсионеру в тех субъектах Российской Федерации, в которых величина ПМП превышает величину ПМП в целом по Российской Федерации. Выплату РСД осуществляет уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.
мых пенсионных прав с другой, а также расширения видов льгот и привилегий, не обеспеченных страховыми источниками финансирования. Так, почти 2/3 пенсионеров получают пенсию в размере ниже среднестатистического, а каждый десятый из них имеет пенсию в два раза ниже среднестатистического размера.
К числу крайне бедных пенсионеров относятся лица с низким стажем и заработком, у которых размер страховой пенсии (т.е. части пенсии, зависящей от стажа и уплаченных взносов) едва превышает фиксированную выплату5 Доля таких пенсионеров, которая резко сократилась после реформы 2002 г. (когда был установлен норматив 5 лет минимального страхового стажа, необходимого для приобретения права на пенсию по старости в государственной пенсионной системе)9, в долгосрочной перспективе будет возрастать. Другую часть контингента самых бедных пенсионеров по старости составляют лица, основные пенсионные права которых были сформированы в период самозанятости, либо пенсия которым была установлена на основе межгосударственных соглашений пропорционально стажу, выработанному в России, или лица, постоянно проживающие за пределами территории Российской Федерации.
Размеры пенсии наиболее массовых групп пенсионеров по старости сосредоточены в интервалах 70-120% средней пенсии, причем в самой массовой группе только одна из шести пенсий соответствует среднестатистическому размеру. При этом только одна из шести страховых пенсий по старости приближается к среднестатистическому показателю.
Дифференциация работников по уровню доходов, имевшая место у застрахованных лиц в период трудовой деятельности, после выхода на пенсию весьма заметно нивелируется не только за счет отмеченных выше ограничений на объем учитываемых пенсионных прав, но и уравнительно-солидарного перераспределения в виде фиксированной выплаты к страховой пенсии, адресно-целевых социальных доплат различным категориям пенсионеров.
Данный вывод наглядно подтверждают результаты сравнения по уровню абсолютной бедности пенсионеров по старости, рассчитанные с помощью показателей соотношения с ПМПРФ и с ПМПрегиона (табл. 3).
Таблица 3
Динамика распределения получателей страховых пенсий по старости по соотношению с ПМП, %
Год Менее 1,0 ПМП От 1,0 до 1,5 ПМП От 1,5 до 2,0 ПМП От 2,0 до 3,0 ПМП Выше 3,0 ПМП
2010 7,13 15,92 76,95 0,00 0,00
2011 7,83 15,08 77,10 0,00 0,00
2012 5,56 11,32 41,71 41,42 0,00
2013 8,02 21,54 42,93 27,51 0,00
2014 6,16 16,64 38,01 39,19 0,00
2015 14,78 23,48 42,62 14,89 4,22
2018 13,06 33,77 27,95 25,22 0,00
Источник: расчеты автора по данным формы № 94 (ПЕНСИИ).
Сравнение пенсионеров по уровню доходов отражает не только динамику абсолютной бедности и сохранение дифференциации получателей страховых пенсий по старости, но также и противоречия формирования соответствующих пенсионных прав, которые вынужденно регулируются дополнительными (нестраховыми) целевыми социальными доплатами, снижающими экономическую эффективность пенсионной системы.
8 Фиксированная выплата устанавливается получателям пенсии каждого вида в одинаковом размере независимо от прошлого стажа и заработка и повышается при достижении 80 лет, наличии иждивенцев, инвалидности 1 группы, проживании в районах Крайнего Севера и некоторых других условиях. В настоящее время средний размер фиксированной выплаты составляет 35% от среднего размера страховой пенсии по старости.
9 С 2015 г. увеличены требования к стажу для назначения пенсии по старости: вместо 5 лет до 15 лет.
Коэффициент замещения как показатель эффективности пенсионной системы.
Рассмотренные параметры бедности пенсионеров позволяют оценивать государственную пенсионную систему только с позиций минимальных гарантий материального обеспечения нетрудоспособного периода жизни различных категорий населения, в то время как институциональная сущность страховой пенсионной системы заключается в обеспечении адекватности пенсионных прав и государственных обязательств, которые измеряются соотношением размера страховой пенсии и утраченного трудового дохода.
Современная государственная пенсионная модель, основанная на трудовых отношениях застрахованных лиц, предполагает, что уровень страховых выплат, обеспечиваемый системой обязательного пенсионного страхования, снижается относительно периода трудовой деятельности. Особенно заметно снижение размеров пенсий по старости в расчете на год назначения страховой пенсии. Как уже отмечалось, в международной практике для характеристики адекватности пенсионных прав и государственных обязательств применяется показатель «коэффициент замещения». Однако в зависимости от методологии исчисления размер и экономическое содержание данного показателя принципиально различаются.
В отечественной практике для этого наибольшее распространение получили показатели коэффициента замещения: солидарный (КЗсол) и индивидуальный (КЗинд). Под солидарным коэффициентом замещения понимается расчет соотношения среднего размера пенсии и среднемесячной заработной платы'0, который сопоставляет среднестатистический размер пенсии нынешних пенсионеров со средними зарплатами ныне работающего населения. Второй показатель, так называемый индивидуальный коэффициент замещения рассчитывается как соотношение средней пенсии застрахованного лица или конкретной группы населения, которые отвечают конкретным условиям формирования пенсионных прав и конкретным условиям выплаты соответствующих пенсии (в частности, нормативно-установленные страховой стаж и заработную плату). Данный коэффициент замещения принят, в частности, в качестве целевого ориентира для оценки реализации Стратегии.
Дополнительным условием дифференциации второго показателя в целях сопоставимости пенсии и замещаемого заработка является рассмотрение коэффициента замещения в международной практике в разрезах брутто- и нетто-:
- для расчета брутто-коэффициента замещения используются размеры пенсии и заработной платы до налогообложения,
- для расчета нетто-коэффициента - после налогообложения (в российских условиях - уменьшение на величину НДФЛ11 (по ставке 13% номинально начисленной заработной платы'2).
Брутто-коэффициент замещения позволяет оценить, в какой мере пенсия замещает заработную плату, на которую начислялись страховые взносы, в то время как нетто-коэффициента - в какой мере пенсия соответствует зарплате работника.
Так, например максимум солидарного брутто-коэффициента замещения для
"15
среднего размера всех видов страховой пенсии для всех получателей достигнут в 2010 г. после проведения валоризации пенсионных прав всех категорий пенсионеров (рис. 3). Положительная динамика роста коэффициента замещения обусловлена одновременной валоризацией пенсионных прав и опережающей индексации базовой
10 Аналогичный показатель может рассчитываться и для медианных значений пенсии и заработной платы, а также для различных регионов и видов экономической деятельности. В этих случаях используются соответствующие значения пенсии и заработной платы.
11 Налог на доходы физических лиц.
12 Все виды пенсии подоходным налогом не облагаются.
15 С 2015 г. в приводимых расчетах рассматривается только страховая пенсия, так какразмер накопительной пенсии и удельный вес ее получателей слишком малы.
части пенсии. Нетто-коэффициент замещения страховых пенсий также достиг своего максимума в 2010 г. - 42,8% для всех получателей страховых пенсий (всего) и
35,3% для новых назначений отчетного года.
%
40 -| 38 -36 -34 -32 -30 -28 -26 -24 -22 -
Год
0000000000000000 2222222222222222
Рис. 3. Динамика солидарного коэффициента замещения средней номинальной начисленной заработной платы средним размером страховой пенсии по старости: -А- по всем годам назначения; -♦- назначенные в отчетном году
Таким образом, среднестатистический получатель страховой пенсии в год назначения в зависимости от ее вида имел коэффициент замещения от 17 до 34%.
В настоящее время наиболее значительные особенности имеет динамика размеров страховых пенсий досрочных категорий пенсионеров, численность которых превышает 11 млн. чел. Однако собственно досрочными получателями пенсии следует рассматривать только пенсионеров, возраст которых ниже пенсионного - 2,6 млн. чел.
Средний размер досрочных пенсий по старости выше среднего размера пенсий по старости, установленных на общих основаниях: досрочных пенсий в 2018 г. составляет 110,5% средней пенсии по старости, а для новых назначений - 115% пенсии по старости (табл. 4).
Таблица 4
Виды досрочных пенсий
Соотношение со средним размером
Вид пенсии пенсии по старости, %
все года назначения новые назначения
Страховые пенсии по старости 100,0 100,0
в том числе:
на общих основаниях 95,1 95,8
получатели досрочных пенсий 110,5 115,0
в том числе:
список 1 110,6 109,8
список 2 (включая сходные условия назначения) 107,0 114,8
Крайний Север 133,1 136,0
выслуга лет 97,9 98,5
льготные основания 89,5 96,8
Источник: расчеты автора по данным формы № 94 (ПЕНСИИ)-годовая.
Принципиальные отличия от досрочных пенсий северян и работников, занятых на вредных и опасных производствах, имеют пенсии за выслугу лет для педагогических и медицинских работников при условии выработки нормативной продолжительности стажа независимо от возраста. Средние размеры этих пенсий значительно
ниже, чем досрочных пенсий, в силу относительно низкого уровня заработной платы в образовании и здравоохранении. Более высокие размеры досрочных пенсий по старости обусловлены более высокой заработной платой и более длительным периодом трудовой деятельности после выхода на досрочную пенсию по старости застрахованных лиц, занятых в соответствующих условиях труда.
Дифференциация размеров досрочных пенсий наглядно отражается в дифференциации коэффициента замещения. Так, средний размер досрочных страховых пенсий по старости в 2018 г., рассчитанный по солидарной схеме, составил 39,7% (брутто) и 45,6% (нетто), тогда как на общих основаниях - 34,1 и 39,2% соответственно, для досрочных пенсий, связанных с работой в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях еще выше - 47,8 и 54,9% (табл. 5). Наиболее низкий уровень солидарного коэффициента замещения у получателей пенсий на льготных основаниях'4: 32,1% - брутто и 36,9% - нетто.
Таблица 5
Солидарный коэффициент замещения по видам досрочных страховых (трудовых) пенсий по старости
Вид пенсии
Коэффициент замещения, %
брутто нетто
все годы новые все годы новые
назначения назначения назначения назначения
35,9 28,9 41,2 33,2
34,1 27,7 39,2 31,8
39,7 33,2 45,6 38,2
39,7 31,7 45,6 36,5
38,4 33,2 44,1 38,1
47,8 39,3 54,9 45,2
35,1 28,5 40,4 32,7
32,1 28,0 36,9 32,1
Страховые пенсии по старости в том числе:
на общих основаниях получатели досрочных пенсий в том числе: список 1
список 2 (включая сходные
условия назначения) Крайний Север выслуга лет льготные основания
Источник: расчеты автора по данным формы № 94 (ПЕНСИИ)-годовая.
Дифференциация видов страховых пенсий отражается в дифференциации коэффициента замещения в региональном разрезе. Так, коэффициент замещения выше среднероссийского уровня для страховых пенсий по старости в 74-х субъектах РФ, для пенсий по инвалидности - в 73-х, для пенсий по случаю потери кормильца - в 66-ти субъектах РФ.
Солидарный коэффициент замещения для страховых пенсий по старости достигает более 40% в 63-х субъектах РФ, в то время как в Москве, С.-Петербурге, Ямало-Ненецком и Чукотском автономных округах, Магаданской и Сахалинской областях этот показатель ниже 30%. Коэффициент замещения для страховых пенсий по инвалидности в 53-х субъектах РФ, а по случаю потери кормильца - в 44-х субъектах РФ также ниже 30%.
Причина на первый взгляд необъяснимых отклонений солидарного коэффициента заключается в отмеченной ранее несоизмеримости размеров средних пенсий и средних зарплат в регионах. Поэтому в регионах с относительно высокими заработками этот коэффициент значительно ниже, а в регионах с низкими заработками (их абсолютное большинство) - выше.
Анализ результатов расчетов солидарного коэффициента замещения показывает ограниченность его применения для характеристики уровня развития пенсионной системы.
14Женщины, родившие 5 и более детей, инвалиды вследствие военной травмы, инвалиды 1 группы по зрению, граждане, больные гипофизарным нанизмом (лилипуты), диспропорциональные карлики и пр.
Для объективной оценки эффективности пенсионной системы необходимо, исходя из базового принципа адекватности пенсионных прав и обязательств, соотносить размер страховой пенсии и размер страхуемого заработка застрахованных лиц. Такое соотношение обеспечивает «индивидуальный» показатель коэффициента замещения.
Индивидуальный коэффициент замещения позволяет характеризовать условия формирования пенсионных прав (продолжительность нормативного стажа, нормативно-установленный минимальный и максимальный размеры страхуемого заработка в течение страхового периода) для получения страховой пенсии по старости типового застрахованного лица15.
Формула расчета индивидуального коэффициента замещения (ИКЗстр) имеет следующий вид:
ИКЗстр= (РП/СЗП) ■ 100, где РП - размер трудовой пенсии по старости застрахованного лица в год ее назначения; РП= СП+ФВ+НП; СЗП - средняя заработная плата; СП - страховая пенсия по старости; ФВ - фиксированная выплата к страховой пенсии по старости; НП -накопительная часть трудовой пенсии по старости.
Размеры страховой пенсии в формуле исчислены для застрахованного лица, выработавшего нормативный страховой стаж, за которого ежегодно уплачивались страховые взносы из расчета среднестатистической зарплаты в экономике. Таким образом, ИКЗстр отражает соответствие пенсионных прав застрахованного лица правам типового работника. Это позволяет использовать его как индикатор, показывающий, на какой уровень пенсии относительно собственной зарплаты может ориентироваться работник при выполнении нормативных условий уплаты страховых взносов в течение нормативного страхового стажа.
Дополнительно следует отметить, что для всех работников, выработавших нормативный стаж, но имевших зарплату ниже средней, индивидуальный коэффициент замещения будет выше, чем для типового работника. Это связано с наличием в размере пенсии, учитываемом при расчете ИКЗстр, фиксированной выплаты к страховой пенсии, исчисляемой в твердом размере. Ее соотношение с заработной платой меньшего размера, чем средняя, будет выше. Учитывая, что согласно обследованиям Рос-стата, зарплату меньше средней получают более 65% работников, достижение целевого ориентира Стратегии по ИКЗстр будет означать гарантирование российской системой обязательного пенсионного страхования для соответствующей численности работников страховой пенсии по старости с учетом фиксированной выплаты и накопительной пенсии - в размере не менее 40% их заработной платы при условии выработки ими нормативного стажа.
Очевидно, что в зависимости от выбора зарплаты, периода расчета и временного горизонта значения ИКЗстр будут существенно различаться. Пенсия в ИКЗстр рассчитана для новых назначений отчетного года. Средняя заработная плата в знаменателе рассчитывается для года расчета пенсии. Нормативный стаж принят равным 35 годам для любого года расчета ИКЗстр.
Модельные расчеты на основе средней заработной платы наемных работников показывают, что индивидуальный коэффициент замещения для типового получателя не достигает в прогнозируемых Минэкономразвития России макроэкономических условиях ориентира в 40%. При использовании в качестве знаменателя номинально начисленной заработной платы (брутто) его отклонение от целевого ориентира варьируется от - 6,9 до -5,3 проц. п. (рис. 4).
15 В качестве типового лица для расчёта индивидуального коэффициента замещения предусмотрено застрахованное лицо с нормативным стажем и зарплатой, равной средней в экономике.
Рис. 4. Прогноз динамики индивидуального коэффициента замещения по Стратегии, рассчитанного на основе средней заработной платы в экономике по данным Росстата:
-♦- нетто; -А- брутто
Для получателя средней зарплаты нетто-коэффициент замещения практически равен 40%, начиная с 2020 г., и поддерживается на этом уровне в течение всего периода действия Стратегии, а при улучшении соотношения между темпами индексации пенсионных прав и темпами роста средней зарплаты нетто-коэффициент замещения может достичь предусмотренного Стратегией уровня.
Актуарные расчеты, выполненные на основе данных СПУ, показывают, что индивидуальный нетто-коэффициент замещения в течение всего прогнозного периода будет превышать 40%, тогда как брутто-коэффициент после 2024 г. существенно снижается (рис. 5).
%
Рис. 5. Прогноз динамики индивидуального коэффициента замещения, рассчитанного
на основе средней зарплаты в экономике: -А- индивидуальный коэффициент замещения по Стратегии на основе данных СПУ (брутто); -♦- индивидуальный коэффициент замещения по Стратегии на основе данных СПУ (нетто)
Для создания эффективной системы государственного и общественного контроля за развитием пенсионной системы, а также формирования необходимой для ее практического применения статистической отчетности следует рассмотреть вопрос об утверждении методики расчета индивидуального коэффициента замещения, предусмотренного Стратегией (ИКЗстр), в виде официального документа.
Таким образом, различные методические подходы к исчислению коэффициента замещения ориентированы на оценку выполнения разных функций системы обязательного пенсионного страхования:
- солидарный коэффициент замещения ориентирован на применение во всей системе в части выполнения функции солидарного перераспределения, т.е. имеет полный охват работников и пенсионеров, учитывает средний уровень пенсий, в сравнении со средним заработком работающих по найму;
- индивидуальный коэффициент замещения ориентирован на индивидуального (нормативно-установленного) типового получателя пенсии по старости в системе обязательного пенсионного страхования с нормативно-заданными характеристиками нормативного стажа и зарплаты. С учетом продолжительности стажа наемных работников и уровня заработной платы в стране данный метод расчета коэффициента замещения обеспечивает охват более 65% работников.
В контексте целевых ориентиров, поставленных Стратегией, ИКЗстр может применяться как регулятор, определяющий направления и рамки развития пенсионной системы, поскольку, с одной стороны, он является критерием уровня жизни, обеспечиваемого страховой пенсионной системой лицам, выполнившим определенные требования по стажу и зарплате, устанавливая для них нижнюю границу пенсионного обеспечения. С другой - определяет, при каком уровне материального обеспечения пенсионеров должна обеспечиваться сбалансированность и долгосрочная финансовая устойчивость бюджета пенсионной системы (12). Достижение целевых ориентиров по пенсиям, установленных Стратегией, обеспечивается при установлении нормативных требований к типовому застрахованному лицу. Так, выполненные расчеты коэффициента замещения с учетом инфляционной динамики заработка и занятости на рынке труда за нормативные 35 лет стажа позволяют получить индивидуальный коэффициент замещения 40% при назначении страховой пенсии к 2030 г. При этом следует учитывать, что показатель сокращения бедности сам по себе не может служить мерой эффективности государственной пенсионной системы, равно как показатель пенсионной нагрузки (экономической и демографической).
Выводы. В работе рассмотрены проблемы бедности пенсионера в непосредственной зависимости от повышения эффективности государственной пенсионной системы и от уровня социально-экономического развития страны. Обоснована методология использования для характеристики пенсионной системы показателя «коэффициент замещения» исходя из выполнения главной функции страховой пенсионной системы адекватности пенсионных прав и обязательств перед пенсионером, который общепризнан в международной теории и практике как интегральный критерий эффективности развития. В работе приведены результаты расчетов, характеризующие эффективность пенсионной системы, которые необходимы для государственного регулирования ее долгосрочного развития в условиях глобальных вызовов и национальных рисков.
Учитывая рыночные риски глобальной экономики, повышение эффективности пенсионной системы обеспечивается при создании объективных макроэкономических условий для сокращения бедности и формирования достойной пенсии на рынке труда по продолжительности трудового стажа и заработка.
Обосновано, что для достижения к 2030 г. размера страховой пенсии - 2,5-3,0 ПМП с учетом последствий бюджетного кризиса 2014-2016 гг. и глобального кризиса 2020 г. необходимы дополнительные меры как параметрического, так и институционального характера, которые позволят улучшить материальное обеспечение пенсионеров.
Проведенный анализ выявил, что проблема бедности пенсионеров зависит не только от эффективности государственной пенсионной системы, но в большей степени от «внешних» факторов и условий социально-экономического развития страны.
Литература / References
1. Стратегия-2020: Новая модель роста—новая социальная политика. Итоговый доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 года / Под науч. ред. В.А. Mау, Я.И. Кузьминова. M.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2013. 430 с. [Strategiya-2020: Novaya model' rosta — novaya sotsial'naya politika. Itogovyi doklad o rezul'tatakh ekspertnoi raboty po aktual'nym problemam sotsial'no-ekonomiche-skoi strategii Rossii na period do 2020 goda / Pod nauchn. red. V.A. Mau, Ya.I. Kuz'minova. M.: Izdatel'skii dom «Delo» RANKhiGS, 2013. 430 s.]
2. Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации. Распоряжение Правительства РФ от 25 декабря 2012 г. Ж 2524-р. // Собрание законодательства РФ. 31.12.2012. Ж 53 (ч .2). Ст. 8029. [Strategiya dolgosrochnogo razvitiya pensionnoi sistemy Rossiiskoi Federatsii // Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 25 dekabrya 2012 g. Ж 2524-r. // «Sobranie zakonodatel'stva RF», 31.12.2012, Ж 53 (ch.2), st. 8029]
3. Соловьёв A.K. Пенсионная реформа: иллюзии и реальность. Учеб. пособ. 2-е изд., перераб. и доп. M.: Проспект, 2017. 336с. [Solov'ev A.K. Pensionnaya reforma: illyuzii i real'nost': uchebnoeposobie. 2-e izd., pererab. i dop. M.: Prospekt, 2017. 336 s.]
4. Гурвич E. Развилки пенсионной реформы: российский и международный опыт //Вопросы экономики. 2019. Ж 9. С. 5-39. [Gurvich E. Razvilki pensionnoi reformy: rossiiskii i mezhdunarodnyi opyt // Voprosy ekonomiki. 2019. Ж 9. S. 5-39.]
5. Mалева Т. Человек в солидарной пенсионной системе //Экономическая политика. 2014. Ж 2. С. 55-84. [Maleva T. Chelovek v solidarnoi pensionnoi sisteme. Ekonomicheskaya politika. 2014. Ж 2. S. 55-84.]
6. OECD (2019) Pension at a Glance: OECD and G20 Indicators. Paris: OECD Publishing. P. 146-149.
7. ILO (2018) The ILO Multi-Pillar pension model: Building equitable and sustainable pension systems. Social Protection for All Issue Brief, 5 p. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.ilo.org/secsoc/information-re-sources/publications-and-tools/Brochures/WCMS_645751/lang--en/index.htm
8. Соловьев A.K. Коэффициент замещения: проблемы теории и практики. M.: Вариант, 2014. 303 с. [Solov'ev A.K. Koefptsient zameshcheniya: problemy teorii i praktiki. M.: Variant, 2014. 303 s.]
9. Конвенция MOT Ж 102 «О минимальных нормах социальной защиты», 1952 г. https://www.consultant.ru [Kon-ventsiya MOT Ж102 «O minimal'nykh normakh sotsial'noi zashchity», 1952g.]
10. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. Ж 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www/garant.ru [UkazPrezidentaRossiiskoiFederatsii ot 07.05.2018g. Ж 204 «O natsional'nykh tselyakh i strategicheskikh zadachakh razvitiya Rossiiskoi Federatsii na period do 2024 goda»]
11. Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 г. Ж 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030года». [Электронныйресурс]Режим доступа: https://www.garant.ru [UkazPrezidenta Rossiiskoi Federatsii ot 21 iyulya 2020 g. Ж 474 «O natsional'nykh tselyakh razvitiya Rossiiskoi Federatsii na period do 2030 goda»]
12. Соловьёв A.K. Пенсионные права застрахованных лиц: проблемы формирования и риски реализации. M.: Прометей, 2020. С. 336. [Solov'ev A.K. Pensionnye prava zastrakhovannykh lits: problemy formirovaniya i riski reali-zatsii. M. : Prometei, 2020. 336 s.]
Статья поступила 02.07.2020. Статья принята к публикации 10.11.2020
Для цитирования: Соловьёв А.К. Задачи повышения эффективности пенсионной системы в РФ для преодоления бедности пенсионеров // Проблемы прогнозирования. 2021. № 2(185). С. 98-112. Б01: 10.47711/0868-6351-185-98-112
Summary
TASKS OF INCREASING THE EFFICIENCY OF THE PENSION SYSTEM IN THE RUSSIAN FEDERATION TO OVERCOME THE POVERTY OF PENSIONERS
A.K. SOLOV'EV, Doct. Sci. (Econ.), Professor, Honored Economist of Russia, State University of Finance under the Government of Russia, Moscow
Abstract The article is devoted to the analysis of the causes and factors of poverty of Russian pensioners in the context of the strategic task of the current stage of the pension reform in the Russian Federation to overcome global risks, increase the efficiency of state pension provision on the basis of accelerating the socio-economic development of the country. The methodology of using the "replacement rate" indicator, generally recognized in international theory and practice as an integral criterion for the level of development of the pension system, as well as other criteria and indicators characterizing its effectiveness, has been substantiated.
Key words: insurance pensions, the state pension system, the subsistence minimum for pensioners, the replacement rate for lost income, absolute and relative poverty of pensioners.
Received 02.07.2020. Accepted 10.11.2020
For citation: A.K. Solov'ev. Tasks of Increasing the Efficiency of the Pension System in the Russian Federation to Overcome the Poverty of Pensioners // Studies on Russian Economic Development. 2021. Vol. 32. № 2. P. 183-192. DOI: 10.1134/S107570072102012X
112
npo6neMti nporao3HpoBaHHA, 2021, № 2
