CC BY
87
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ
Соловьев А.К.
ПЕНСИОННАЯ РЕФОРМА: ПРОБЛЕМЫ ДОСТИЖЕНИЯ ЦЕЛЕВЫХ ОРИЕНТИРОВ
Аннотация. В статье обосновано, что для обеспечения эффективности пенсионной реформы законодательные нормы и весь комплекс реформаторских мер должны быть адаптированы и согласованы с конкретными макроэкономическими параметрами и другими условиями формирования пенсионных прав и реализации государственных пенсионных обязательств. Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по государственному заданию Финансового университета при Правительстве Российской Федерации.
Ключевые слова. Пенсионная реформа, страховая пенсия, пенсионные права, условия формирования пенсионных прав, реализация государственных пенсионных обязательств.
Soloviev A.C.
PENSION REFORM: CHALLENGES IN ACHIEVING TERGETS
Abstract. The article substantiates that, in order to ensure the effectiveness of pension reform, legislative norms and the whole range of reform measures must be adapted and coordinated with specific macroeco-nomic parameters and other conditions for the formation of pension rights and the implementation of state pension obligations. The article was prepared based on the results of research carried out at the expense of budget funds according to the state task of the Financial University under the Government of the Russian Federation.
Keywords. Pension reform, insurance pension, pension rights, conditions for the formation of pension rights, the implementation of state pension obligations.
Введение
Пенсионная реформа в России обусловлена объективными потребностями изменения условий формирования и реализации пенсионных прав всех категорий населения на материальное обеспечение в старости, инвалидности и в случае потери кормильца, т.е. при наступлении страхового случая, установленного законодательством. В нашей стране необходимость - и даже неизбежность - радикальной реформы пенсий обусловлена комплексом факторов: с одной стороны, «внешними» вызовами - глобальными демографическим и экономическим кризисами, а с другой стороны, возрастанием «внутренних» национальных рисков (институциональной трансформацией основ государственной пенсионной системы, сохранившей нерыночные механизмы пенсионных отношений работника с работодателем, а также негативной динамикой ее параметрических характеристик) [2].
ГРНТИ 06.52.17 © Соловьев А.К., 2019
Аркадий Константинович Соловьев - заслуженный экономист России, доктор экономических наук, профессор Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, начальник Департамента актуарных расчетов и стратегического планирования Пенсионного фонда Российской Федерации (г. Москва). Контактные данные для связи с автором: 119991, г. Москва, ул. Шаболовка, 4 (Russia, Moscow, Shabolovka str., 4). Тел.: +7-495-987-81-45. E-mail: [email protected]. Статья поступила в редакцию 05.07.2019.
Целевые ориентиры пенсионной реформы
Пенсия является основным источником доходов пенсионеров, которые в зависимости от наличия и величины трудового стажа и заработка выплачиваются либо из системы обязательного пенсионного страхования (страховые и накопительные пенсии), либо из системы государственного пенсионного обеспечения. Пенсионная реформа, как и любая реформа, начинается с определением целей и формулирования конкретных задач для их достижения. Однако пенсионная реформа в нашей стране, растянувшаяся на три десятилетия и все еще незавершенная, до сих пор не имеет однозначно сформулированных непротиворечивых целевых ориентиров и нормативно установленных экономических механизмов их реализации.
Проблема в том, что государственная пенсионная система России представляет собой объективно сложную (многоукладную, многофакторную, многокомпонентную и многофункциональную) экономическую систему, которая должна одновременно обеспечивать: с одной стороны, финансирование накопленных за все предшествующие периоды обязательств перед работниками, достигшими пенсионного возраста, с другой стороны, формирование страховых пенсионных прав для трудоспособного населения - будущих пенсионеров. Должны быть сохранены в той или иной степени советские пенсионные программы (льготные условия выхода на пенсию для досрочных категорий работников, для целевых групп пенсионеров и др.).
Более того, в целях предотвращения падения уровня жизни в переходный период к рынку продолжается практика внедрения дополнительных льгот отдельным категориям населения (самозанятым гражданам, инновационным сферам деятельности и регионам и др.), которые не обеспечены адекватным объемом страховых пенсионных прав, что в страховой пенсионной системе в итоге приведет к недостатку их прав даже на минимальный уровень страховой пенсии. Другая объективная особенность отечественной пенсионной системы в условиях радикальной реформы заключается в том, что, учитывая продолжительность солидарно-страхового межпоколенческого цикла (период жизни как минимум двух поколений людей - 75-80 лет), пенсионные права застрахованных лиц формируются в одной пенсионной программе, а будут реализовываться - в другой. Надо учитывать, что на столь продолжительном стратегическом периоде резко возрастает негативное влияние на права пенсионеров внешних макроэкономических и демографических рисков, обусловленных глобализацией и цифрови-зацией рыночных трудовых отношений.
Борьба с бедностью пенсионеров - главная цель пенсионной реформы, основанной на страховых принципах рыночной экономики. Однако, достижение данной цели находится в противоречии с второй целью пенсионной реформы - долгосрочной финансовой устойчивостью, т.е. финансовой обеспеченностью выполнения государственных пенсионных обязательств. Обе указанные цели приняты в правительственной Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы (2012 г.) на период до 2030 года (далее - Стратегия) [3]. При этом для оценки эффективности пенсионной реформы определены количественные параметры, которые позволяют обеспечивать мониторинг уровня достижения целевых ориентиров пенсионной реформы.
Так, в частности, для оценки уровня развития пенсионной системы на основе страховых принципов установлен показатель - коэффициент замещения пенсией утраченного заработка, который определен как размер страховой пенсии в 40% от среднестатистического заработка застрахованного лица за нормативно-установленный период стажа. Расчет такого показателя в прогнозных макроэкономических и демографических условиях наглядно свидетельствует, что даже при полном выполнении данных условий (нормативном стаже и средней зарплате) целевой ориентир Стратегии вместо 40% будет варьировать всего лишь в диапазоне 30,4-32,0%.
Закономерно вытекает вывод, что цель Стратегии по сокращению бедности в прогнозируемых условиях социально-экономического развития страны потребует дополнительных мероприятий как в части совершенствования самой пенсионной системы, так и в части повышения уровня участия государственного бюджета по выполнению своей законодательной функции субсидиарной ответственности за реализацию государственных пенсионных обязательств как перед прошлыми, так и перед будущими пенсионерами в стране.
Для преодоления бедности пенсионеров в Стратегии установлен целевой ориентир пенсионной реформы - достижение к 2030 г. размера страховой пенсии 2,5-3,0 ПМП. Однако в прогнозируемых макроэкономических условиях при действующем пенсионном законодательстве средняя пенсия по
старости составит к заданному сроку, по оценкам, не выше 1,7 ПМП. Для решения поставленной задачи после бюджетно-финансового кризиса 2014-2016 гг. потребовались дополнительные меры как параметрического, так и институционального характера, которые должны были улучшить материальное обеспечение пенсионеров [4]. Ретроспективный анализ показывает, что в период 2000-2012 гг. численность населения с денежными доходами ниже регионального прожиточного минимума и уровень бедности в целом по стране снижались, достигнув в 2012 г. минимума - 15,4 млн чел., что составляет 10,7% всего населения (таблица 1).
Таблица 1
Численность населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума
Год Численность населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума
млн чел в % к общей численности населения
1999 41,6 28,4
2000 42,3 29,0
2001 40,0 27,5
2002 35,6 24,6
2003 29,3 20,3
2004 25,2 17,6
2005 25,4 17,8
2006 21,6 15,2
2007 18,8 13,3
2008 19,0 13,4
2009 18,4 13,0
2010 17,7 12,5
2011 17,9 12,7
2012 15,4 10,7
2013 15,5 10,8
2014 16,1 11,2
2015 19,5 13,3
2016 19,5 13,3
2017 19,4 13,2
2018 18,4 12,6
В расчетах использованы данные о величине прожиточного минимума, определенной на основе методических рекомендаций Минтруда России от 10 ноября 1992 г., а начиная с 2000 г. в расчетах использована величина прожиточного минимума, установленная Правительством Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» от 24.10.1997 г. № 134-ФЗ. С 2003 г. показатель «Численность населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума» рассчитывается для численности населения, пересчитанной с учетом итогов переписи 2010 г. В расчетах учтено, что с 2005 г. изменен состав потребительской корзины для определения величины прожиточного минимума, с 2013 г. изменен порядок расчета величины прожиточного минимума (Федеральный закон от 03.12.2012 г. № 233-ФЗ).
В результате, в период 2013-2016 гг. численность бедных и уровень бедности выросли до 19,5 млн чел. и 13,3%. Только в 2018 г. численность бедных относительно сократилась: до 18,9 млн чел. И 12,9% -по старой методике, до 18,4 млн чел. и 12,6% - по новой методике. Такая динамика обусловлена как экономической ситуацией, так и изменениями в методиках расчета показателей денежных доходов населения и прожиточного минимума, определяющих значение числителя формулы расчета уровня бедности, вследствие которых прожиточный минимум рос быстрее среднедушевых денежных доходов (таблица 2).
Следует обратить внимание, что Методика расчета прожиточного минимума (постановление Правительства РФ от 29.01.2013 г. № 560) учитывает нормативы Федеральных законов «О потребитель-
ской корзине в целом по Российской Федерации» (от 03.12.2012 г. № 227-ФЗ) и «О внесении изменений в Федеральный закон «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» (от 03.12.2012 г. № 233-ФЗ) по изменению методологии определения потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения в субъектах РФ, которая направлена на актуализацию норм потребления продуктов питания и методов оценки расходов на покупку непродовольственных товаров и оплату различных услуг.
Таблица 2
Динамика прожиточного минимума и среднедушевого денежного дохода в России (по данным Росстата)
Год Среднедушевые денежные доходы населения, руб. / мес. Прожиточный минимум всего населения, (IV кв. отчетного года), руб. / мес. Темп роста, % Разница между темпами роста (Тсдд-Тпм) ИПЦ,%
Среднедушевые денежные доходы Прожиточный минимум
2002 3 947 1 893 115,1
2003 5 167 2 143 130,9 113,2 17,7 112,0
2004 6 399 2 451 123,8 114,4 9,5 111,7
2005 8 088 3 060 126,4 124,8 1,5 110,9
2006 10 155 3 437 125,6 112,3 13,2 109,0
2007 12 540 4 005 123,5 116,5 7,0 111,9
2008 14 864 4 693 118,5 117,2 1,4 113,3
2009 16 895 5 144 113,7 109,6 4,1 108,8
2010 18 958 5 902 112,2 114,7 -2,5 108,8
2011 20 780 6 209 109,6 105,2 4,4 106,1
2012 23 221 6 705 111,7 108,0 3,8 106,6
2013 25 928 7 326 111,7 109,3 2,4 106,5
2014 27 766 8234 107,1 112,4 -5,3 111,4
2015 30 467 9 452 109,7 114,8 -5,1 112,9
2016 30 747 9 691 100,9 102,5 -1,6 105,4
2017 31 422 9 786 102,2 101,0 1,2 102,5
2018 33 010 10 213 105,1 104,4 0,7 104,3
Актуализированная методика расчета денежных доходов и расходов населения учитывает не только фонд оплаты труда, как это было ранее, но и доходы самозанятых, фермеров и других категорий работников, не охваченных статистической отчетностью организаций. Расчет показателей с использованием новой методики снижает долю ненаблюдаемых доходов. Практически вдвое выросло количество используемых источников информации о доходах населения (с 32 до 59), а число исходных показателей для оценки денежных доходов и расходов населения увеличилось более чем вдвое по всем периодам и уровням статистической разработки [5].
Учитывая, что материальное обеспечение пенсионеров в рыночной экономике отличается от других социально-демографических групп населения, для выработки эффективной политики преодоления бедности пенсионеров, исходным условием является всесторонний анализ причин их бедности и выявление факторов, которые на нее влияют. Также следует установить интегральный критерий и показатели, наиболее объективно характеризующие бедность данной категории населения. В нашей стране материальное обеспечение пенсионеров не ограничивается суммой страховой пенсии, поскольку большинство людей имеют право на дополнительные к страховым - нестраховые - выплаты (на иждивенцев, на условия проживания в неблагоприятных регионах, на оплату коммунальных и транспортных услуг и др.).
Проблема оценки эффективности пенсионной реформы
В российской статистике до сих пор не установлен адекватный показатель эффективности государственного пенсионного обеспечения, в той или иной степени учитывающий уровень бедности пенсионеров. Зачастую для этого используется соотношение среднестатистической пенсии и среднестатистического размера номинальной зарплаты. Очевидно, что в таком сочетании показатель практически не имеет экономического смысла, поскольку, как минимум, не учитывает специфику статучета пенсии и зарплаты в части сопоставимости и соизмеримости, а также не отражает требования для участников государственной системы обязательного пенсионного страхования (ОПС).
В России для оценки относительной бедности используется «солидарный коэффициент замещения», который рассчитывается как соотношение средней пенсии и средней заработной платы в экономике (так называемый солидарный коэффициент замещения) [6]. Рассчитывается данный показатель только для системы ОПС, в которой размер пенсий зависит от предыдущих заработков застрахованного лица. В настоящее время соотношение среднего размера страховой пенсии по старости со среднемесячной номинальной начисленной заработной платой в экономике составляет 35%, а к 2030 г. снижается до 28%. Расчет другой разновидности коэффициента замещения - «индивидуального», который используется как целевой ориентир Стратегии, до сих не обеспечен адекватной государственной статистической отчетностью.
Общая численность малоимущего населения (с доходами ниже ПМП РФ) в 2019 г. превысила 20,5 млн чел. (13,8% от численности населения), вернувшись к уровню глобального экономического кризиса 2008-2009 гг. По сравнению с наиболее благополучными 2012-2013 гг. она увеличилась на 4 млн чел. Лица, достигшие пенсионного возраста (мужчины 60 лет и старше, женщины 55 лет и старше), в численности малоимущего населения составляли, соответственно, 3,5% и 8,5%, т.е. 2,34 млн чел. Самый низкий удельный вес в численности малоимущих они составляли в 2013 г. - 2,7% и 7,4% (соответственно, мужчины и женщины).
В начале 2000-х годов численность малоимущего населения в России превышала 40 млн чел. при таком же, как в настоящее время, удельном весе в ней населения пенсионных возрастов. Именно бедность пожилых людей стала главным катализатором пенсионной реформы 2002 года. Но в первые годы реформы ситуация улучшалась крайне медленно. Дифференциация получателей страховых пенсий, численность которых составляет 91,5% от общего количества пенсионеров, состоящих на учете в ПФР, по уровню доходов на протяжении последнего десятилетия остается высокой и стабильной: на 20% самых бедных получателей страховых пенсий приходится 10,8% расходов, на 20% самых обеспеченных - 30,7%, на три средних группы приходится соответственно 16,2%, 19,6% и 22,7% расходов.
Актуарный анализ показывает, что, по причине разнонаправленных ограничений на формирование страховых пенсионных прав, весьма значительное расслоение работающего населения по уровню зарплаты не получает в страховых пенсиях адекватного отражения. Главный фактор нивелирования размеров страховых пенсий - сохранение (и даже увеличение) необоснованного солидарного перераспределения пенсионных прав, вводившиеся в разные годы в целях секвестирования роста финансово-пенсионных обязательств ограничения на объемы учитываемых пенсионных прав и уплачиваемых взносов (ограничение на верхнюю границу дохода, на который начисляются страховые взносы, учитываемые в пенсионных правах, ограничение предельной суммой баллов (работающих пенсионеров, при выборе отчислений на пенсионные накопления и др.), снижение уровня индексации и ее отмена для работающих пенсионеров и т.п.).
Пенсионеры по старости имеют, относительно общей продолжительности жизни, высокий стаж среди получателей страховых пенсий. Кроме того, они - единственная категория, для которой установлены требования по минимальному стажу и объемам пенсионных прав, необходимым для назначения пенсии. К пенсионерам по инвалидности и по случаю потери кормильца подобные требования не применяются. Поэтому уровень их пенсий по старости значительно выше, чем остальных видов страховых пенсий. Законодательство с 2010 г. предусматривает автоматический перевод пенсионеров по инвалидности по достижении пенсионного возраста в категорию по старости, что понизило статистику размеров страховых пенсий по старости.
Так, если средний размер страховой пенсии по старости составил 34,4% средней номинальной начисленной заработной платы в экономике, то 62% пенсионеров по старости получали пенсию в размере, не превышающем средний. При этом, медианный размер страховой пенсии по старости со-
ставляет 97% от среднестатистического. В то же время, у 5,5% пенсионеров по старости размер пенсии не превышает половины среднего размера. К числу таких крайне бедных получателей относятся лица с низким стажем и заработком, у которых размер страховой пенсии (т.е. части пенсии, зависящей от стажа и уплаченных взносов) близок к нулю, а основную часть пенсии составляет фиксированная выплата. Их удельный вес стал расти после снижения в 2002 г. до 5 лет минимального страхового стажа, необходимого для приобретения права на пенсию по старости в системе ОПС.
Федеральный закон «О страховых пенсиях», вступивший в силу с 2015 г., увеличил требования к стажу для назначения пенсии по старости (с постепенным переходом от 5 к 15 годам). Благодаря ему прирост контингента лиц, не заработавших достаточного объема пенсионных прав для получения пенсии по старости, постепенно должен быть остановлен. Уровень абсолютной бедности пенсионеров по старости, исчисленный по соотношению страховой пенсии по старости с ПМП РФ, последние три года снижается: с 14,79% в 2015 г., до 14,22% в 2016 г. и 13,07% в 2018 г. (таблица 3). Однако остается в 2,4 раза выше, чем в наиболее благополучном 2012 г. (5,56%).
Таблица 3
Распределение получателей страховых пенсий по старости по соотношению их пенсий с уровнем с ПМП в целом по России, %
Год до 0,5 от 0,5 до 1 от 1 до 1,5 от 1,5 до 2 от 2 до 3 от 3
2010 0,00 7,13 15,92 76,95 0,00 0,00
2011 0,00 7,83 15,08 77,10 0,00 0,00
2012 0,00 5,56 11,32 41,71 41,42 0,00
2013 0,00 8,02 21,54 42,93 27,51 0,00
2014 0,00 6,16 16,64 38,01 39,19 0,00
2015 0,01 14,78 23,48 42,62 14,89 4,22
2018 0,01 13,06 33,77 27,95 25,22 0,00
Оценка на основе данных о ПМП. Источник данных - приложение 6 к форме № 94 (Пенсии)-Краткая.
По федеральным округам удельный вес получателей страховых пенсий по инвалидности с пенсией ниже ПМП региона варьировался на 2015 г. между 35,2% (в Северо-Кавказском федеральном округе) и 63,0% (в Дальневосточном федеральном округе). Размах вариации уровня абсолютной бедности при данном способе ее расчета составлял 27,8 пп. Таким образом, анализ показывает, что бедность получателей страховых пенсий характеризуется следующими показателями:
• пенсии по старости: уровень абсолютной бедности для страховых пенсий по старости по критерию соотношения с ПМП РФ - 13,07%; уровень абсолютной бедности для страховых пенсий по старости по критерию соотношения с ПМП региона - 10,7%; уровень абсолютной бедности для страховых пенсий по старости по критерию соотношения ОСМО с ПМП региона - 8,5%;
• пенсии по инвалидности: уровень абсолютной бедности для страховых пенсий по инвалидности по критерию соотношения с ПМП РФ - 58,07%; уровень абсолютной бедности для страховых пенсий по инвалидности по критерию соотношения с ПМП региона - 52,4%; уровень абсолютной бедности для страховых пенсий по инвалидности по критерию соотношения ОСМО с ПМП региона - 16,5%;
• пенсии по случаю потери кормильца: уровень абсолютной бедности для страховых пенсий по случаю потери кормильца по критерию соотношения с ПМП РФ - 48,8%; уровень абсолютной бедности для страховых пенсий по случаю потери кормильца по критерию соотношения с ПМП региона -47,5%; уровень абсолютной бедности для страховых пенсий по случаю потери кормильца по критерию соотношения ОСМО с ПМП региона - 44,4%.
Относительная бедность получателей страховых пенсий характеризуется следующими показателями:
• солидарный коэффициент замещения по отношению к среднемесячной номинально начисленной заработной плате в экономике для страховых пенсий: по старости - 35,9% (брутто) и 41,2% (нетто); по инвалидности - 22,3% (брутто) и 25,6% (нетто); по случаю потери кормильца - 22,2% (брутто) и 25,6% (нетто);
• число регионов, в которых солидарный коэффициент замещения, рассчитанный по отношению к среднемесячной номинальной начисленной заработной плате в регионе, ниже 30%: для страховых пенсий по старости - в 6 субъектах федерации (гг. Москва и Санкт-Петербург, Ямало-Ненецкий и Чукотский автономные округа, Магаданская и Сахалинская области); для страховых пенсий по инвалидности - в 53; для страховых пенсий по случаю потери кормильца - в 44 субъектах федерации;
• индивидуальный коэффициент замещения для получателя страховой пенсии по старости при нормативном стаже (35 лет) и средней зарплате, равной среднемесячной номинально начисленной зарплате в экономике - 32% (брутто) и 36,8% (нетто). Индивидуальный коэффициент замещения для типового получателя в соответствии с нормами Конвенции МОТ № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения»: по старости - 61% (брутто) и 70% (нетто); по инвалидности -68% (брутто) и 78% (нетто); по случаю потери кормильца - 66% (брутто) и 76% (нетто). Исследование позволило выявить основные причины бедности получателей страховых пенсий.
Прежде всего, это - низкие зарплаты и/или низкий стаж, обусловленный снижением уровня официальной занятости в наиболее трудоспособных возрастах, и низкой продолжительностью занятости в
течение года.
ЛИТЕРАТУРА
1. Соловьев А.К. Особенности современного этапа реформирования пенсионной системы / В сб.: Сценарии развития социальной сферы в условиях новых вызовов. М., 2014. С. 264-266.
2. Иванова М., Балаев А., Гурвич Е. Повышение пенсионного возраста и рынок труда // Вопросы экономики. 2017. № 3. С. 22-39.
3. Распоряжение Правительства РФ от 25.12.2012 г. № 2524-р «Об утверждении Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации».
4. Соловьев А.К. Исследование влияния неформальной занятости на сбалансированность бюджета ПФР и формирование пенсионных прав работника // Проблемы теории и практики управления. 2017. № 10. С. 55-65.
5. Пенсионный возраст: актуарно-статистическое обоснование. М.: Прометей, 2018. 236 с.
6. Соловьев А.К. Эконометрический анализ условий повышения пенсионного возраста // Проблемы теории и практики управления. 2017. № 2. С. 47-57.
