CC BY
194
11 ijr 11 МЕ 1Н А F i Л И Г i I
01 РАТ i i J Q| Н 0- РО Q|| СКНА
<е
ЗАДАЧИ И ФОРМЫ (НАПРАВЛЕНИЯ) ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
TASKS AND FORMS (DIRECTIONS) OF OPERATIONAL INVESTIGATIVE ACTIVITY
УДК 343
В.И. ШАРОВ,
доктор юридических наук, профессор (Нижегородская академия МВД России, Россия, Нижний Новгород) [email protected]
VIKTOR I. SHAROV,
Doctor of Law, Professor (Nizhniy Novgorod academy of the Ministry of the Interior of Russia, Nizhny Novgorod, Russia)
Аннотация: в статье рассматриваются проблемные вопросы правового регулирования задач оперативно-розыскной деятельности и их интерпретации в таком понятии, как форма или направление оперативно-розыскной деятельности. Анализируя литературу и практику оперативно-розыскной деятельности, автор приходит к выводу, что, несмотря на многочисленные дополнения закона, оперативно-розыскное законодательство не полностью отвечает современным требованиям. Причем требуются не «косметические», а структурные изменения закона, разработка его новой редакции, предложения таких редакций, к сожалению, не нашли отклик у законодателя. Анализируя далее проблемы закона, автор останавливается на трех из них: а) несогласованность цели оперативно-розыскной деятельности (ст. 1 закона) с задачами (ст. 2), а также несоответствие и того и другого содержанию оперативно-розыскной деятельности; б) несоответствие цели оперативно-розыскной деятельности средствам ее достижения, которыми определены исключительно оперативно-розыскные мероприятия; в) несогласованность системы «цель - задачи оперативно-розыскной деятельности» вызывает необходимость новой конструкции, где задачи заменяются формами или направлениями оперативно-розыскной деятельности.
Ключевые слова: оперативно-розыскная деятельность, цели и задачи оперативно-розыскной деятельности, формы оперативно-розыскной деятельности.
Для цитирования: Шаров В.И. Задачи и формы (направления) оперативно-розыскной деятельности // Вестник Белгородского юридического института МВД России имени И.Д. Путилина. 2022. № 1. С. 37-41.
Abstract: the article deals with problematic issues of legal regulation of the tasks of operational investigative activities and their interpretation in such a concept as the form or direction of the operational and investigative activities. Analyzing the literature and practice of the operational and investigative activities, the author comes to the conclusion that despite numerous additions to the law, the operational-investigative legislation does not fully meet modern requirements. Moreover, not «cosmetic», but structural changes of the law are required, the development of its new edition, the proposals of such editions, unfortunately, did not find a response from the legislator. Analyzing further the problems of the law, the author dwells on three of them: a) the inconsistency of the purpose of the operational and investigative activities (Article 1 of the law) with the tasks (Article 2), as well as the inconsistency of both with the content of the operational and investigative activities; b) the inconsistency of the purpose of the operational and investigative activities with the means of achieving it, which are defined exclusively by the operational and investigative measures; c) the inconsistency of the goal - task system of the operational and investigative activities causes the need for a new design, where the tasks are replaced by the forms or directions of the operational and investigative activities.
Keywords: operational search activity, goals and objectives of the operational search activity, forms of the operational search activity.
2022'1
КРИМИНАЛИСТИКА,
For citation: Sharov V.I. Tasks and forms (directions) of operational investigative activity // Vestnik of Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the Interior of Russia. 2022. № 1. P. 37-41.
Чем больше проходит времени с принятия Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»1, тем все увереннее звучат слова ученых, что современное законодательное регулирование этой сферы требует своего совершенствования. Новые идеи о содержании закона, родившиеся на рубеже веков, как единичные предложения в первую очередь таких ученых-реформаторов, как, например, А.Ю. Шумилов, сейчас получают почти повсеместное одобрение, а казавшихся ранее революционными взглядов сегодня придерживаются многие ученые. Предложения по улучшению оперативно-розыскного закона достаточно многочисленны, причем они носят разноплановый характер - от небольших изменений и дополнений закона до его кардинальной перестройки.
Анализируя литературу и практику оперативно-розыскной деятельности2, приходится констатировать, что оперативно-розыскное законодательство не полностью отвечает современным требованиям, отстает от практики, и это несмотря на многочисленные дополнения закона, принятые за время его действия. В первую очередь нужны новые формулировки многих принципиальных положений, как то: целей и задач ОРД; существенные дополнения по законодательному закреплению мер принуждения в ОРД; совершенствование концепции защиты прав и свобод личности в процессе проведения ОРД и иные дополнения, предложенные в различных источниках как результат исследования отдельных проблем ОРД.
Всего два примера. Н.В. Павличенко и А.С. Са-моделкин отмечают недостаточное развитие в оперативно-розыскном законодательстве средств защиты прав и свобод человека. Констатируя накопившиеся недостатки в правовом регулировании ОРД и наличие «...попыток создания эффективного правового режима оперативно-розыскной деятельности, формирования социального контроля над ее осуществлением», они отмечают, что «.оперативно-розыскное законодательство не успевает за развитием правовых средств защиты человека, вовлеченного в правоохранительную сферу» [1, с. 91].
В.Н. Омелин вносит ряд предложений, связанных с увеличением сроков хранения материалов, полученных в ходе оперативно-розыскных мероприятий3, уточнением порядка предоставления
1 Далее - ФЗ «Об ОРД».
2 Далее - ОРД.
3 Далее - ОРМ.
уполномоченным прокурорам сведений о лицах, внедренных в организованные группы, и др. [2, с. 131-133]. Можно привести и целый ряд других предложений, высказанных не столь известными учеными, но они носят частный характер, не затрагивая структурную целостность закона.
Наряду с этим, все чаще звучат структурные предложения по изменению концепции закона и разработке его новой редакции. А.В. Агар-ков, представитель владимирской школы ОРД, пишет, что проблемы современного оперативно-розыскного закона невозможно устранить путем внесения разовых изменений в действующий ФЗ «Об ОРД». Он высказывает мнение, что «.требуется комплексный научный подход к разработке и принятию нового закона» [3, с. 93].
Идея принятия закона, регулирующего оперативно-розыскную деятельность, звучит на самом высоком уровне. В 2009 году в докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации подчеркивается, что разработка и принятие нового федерального закона, регулирующего правоотношения в сфере осуществления оперативно-розыскной деятельности, будет способствовать борьбе с преступностью4.
И проекты законов появились. Свое видение оперативно-розыскного закона публикует А.Ю. Шумилов [4, с. 32]. Коллективом в составе К.К. Го-ряинова, О.А. Вагина, А.П. Исиченко, О.А. Ковалева разрабатывается авторский проект закона «Об ОРД»5, принимается Модельный закон об оперативно-розыскной деятельности стран СНГ6.
В.Ф. Луговик предлагает Оперативно-разыскной кодекс Российской Федерации [5, с. 109-135]. Он выносится на обсуждение Государственной Думой, но подвергается жесточайшей критике коллективом ученых, созданным МВД России
4 О состоянии законодательства в Российской Федерации: мониторинг правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики: доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2009 года [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
5 Инициативный авторский проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об оперативно-разыскной деятельности"» / К.К. Горяинов, О.А. Вагин, А.П. Исиченко, О.А. Ковалев // Современные подходы к правовому регулированию оперативно-разыскной деятельности: инициативные авторские проекты Федерального закона «Об оперативно-разыскной деятельности». - Омск, 2006. С. 80-90.
6 Модельный закон «Об оперативно-розыскной деятельности». Одобрен на двадцать седьмом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств. Постановление от 16 ноября 2006 г. № 27-6.
для его рецензирования7. Естественно, законотворческий процесс останавливается.
Новаторство предложенного кодекса, конечно, налицо, поскольку присутствуют положения, которых нет в действующем законе, но они принципиально не противоречат действующим законодательным положениям, скорее, устраняют выявившиеся за время действия закона недоработки и недостатки. Тем не менее удивительно неприятие его коллективом уважаемых ученых, критика которых порой не справедлива и не убедительна. Даже введение меры оперативно-розыскного задержания рассматривается оппонентами как нарушение конституционных норм.
Однако вернемся к рассмотрению правового регулирования оперативно-розыскной деятельности и приведем наше мнение о недостатках действующего закона. Первой очевидной системной проблемой, требующей коррекции законодательства, вступает несогласованность цели ОРД (ст. 1 закона) с задачами (ст. 2), несоответствие и того и другого содержанию ОРД.
Во-первых, современная ОРД существенно шире, чем та, которая определена в ст. 1 и ст. 2 закона. Учитывая актуальные тенденции о расширении ОРД, наличие констатируемой А.Ю. Шумиловым «поливидовой» ОРД, определим ОРД в широком смысле, когда «цель ОРД - обеспечение безопасности и человека, и общества, и государства уже не только от преступлений, но от гораздо более широкого круга посягательств и угроз» [11, с. 18-19]. Заметим, это объективный анализ, сделанный на основе закона, с констатацией, что «...именно по этому пути пошел современный законодатель, конструируя многие нормативные предписания ОРД» [11, с. 18-19].
Это проявляется в тенденции дополнения ОРД целым рядом отличающихся от борьбы с преступностью видов деятельности, в частности, административными процедурами по сбору данных о допуске лиц к государственной тайне, к работам, связанным с эксплуатацией представляющих повышенную опасность объектов, сведений об установлении или о поддержании с лицом отношений сотрудничества, информации о достоверности сведений о законности происхождения денег, ценностей, иного имущества и доходов от них по делам, связанным с терроризмом, и т.д., а также целого ряда сведений в соответствии с Федераль-
7 Экспертное заключение Расширенной рабочей группы при Министре внутренних дел Российской Федерации по дальнейшему реформированию органов внутренних дел Российской Федерации по проекту федерального закона № 831609-6 «Оперативно-разыскной кодекс Российской Федерации» [Электронный ресурс]. - URL: https://ordrf.ru/wp-content/uploads/2017/10/ Экспертное-заключение-по-проекту-Оперативно-разыскно-го-кодекса-РФ^Г (дата обращения: 28.10.2021).
ным законом от 25 декабря 2008 года № 273-Ф3 «О противодействии коррупции», другими нормативными правовыми актами Российской Федерации в области противодействия коррупции.
На наш взгляд, ОРД - это сильный инструмент, последний аргумент государства в противостоянии преступности. Использовать всю ее мощь, предоставляемую ФЗ «Об ОРД», нецелесообразно, цель явно не оправдывает средства. Нужны либо иные средства или иная, ограниченная по возможностям деятельность, близкая, но отличная от ОРД.
Во-вторых, несоответствие цели ОРД средствам ее достижения, которыми определены исключительно ОРМ, то есть позиция, что единственным содержанием ОРД являются оперативно-розыскные мероприятия, а ОРД осуществляется исключительно путем их проведения, не соответствует действительности. Мы это отмечали ранее, указывая, что ОРД существенно шире и богаче предлагаемой законом системы оперативно-розыскных мероприятий. Мы придерживаемся точки зрения В.М. Атмажитова и В.Г. Боброва, считающих, что «...оперативно-розыскные мероприятия являются только одним из основных элементов (частей) оперативно-розыскной деятельности». Авторы подчеркивают важный аспект, что ОРМ хотя и представляют собой сердцевину ОРД, но не представляют всего содержания ОРД. Они отмечают, что «наряду с ними органы дознания для решения задач по борьбе с преступностью проводят также другие действия, не включенные в перечень оперативно-розыскных мероприятий (облава, засада и др.)» [6, с. 9]. Этой точки зрения придерживаются и другие ученые, указывая, что «описать деятельность оперативного сотрудника на месте преступления исключительно оперативно-розыскными мероприятиями невозможно» [7, с. 192].
Давно и последовательно отстаивает идею введения в оперативно-розыскное законодательство принудительных мер В.Ф. Луговик. Он отвергает правовое регулирование принудительных процедур при осуществлении ОРД иными нормативными актами (например, Федеральный закон «О полиции»), справедливо полагая, что это нужно закреплять в законе, регулирующем оперативно-розыскную деятельность, то есть ФЗ «Об ОРД». Развивая идею, он предлагает следующие меры обеспечения оперативно-розыскного производства: «доставление; задержание; личный досмотр; изъятие; приведение в негодность или уничтожение документов, предметов, материалов, веществ; ограничение использования сетей связи и средств связи; приостановление услуг связи» [8, с. 166].
Представляется, что выявлен явный «недосмотр» законодателя, и с этим соглашается большинство практиков, но все попытки его устранения пока безуспешны.
К сожалению, дополнить ОРД, наряду с ОРМ, иными действиями, вроде задержания и т.д., представляется недостаточным для того, чтобы привести законодательство в соответствие с практикой и, в интерпретации В.Ф. Луговика, расширить возможности ОРД, в том числе в сторону ограничительных мер в высокотехнологичной сфере, что предпринято им в предлагаемом кодексе.
С.И. Захарцев видит проблему практически так же, но несколько иначе представляет ее решение. Только анализ ФЗ «Об ОРД» позволяет ему выделить, наряду с оперативно-розыскными мероприятиями, целый ряд, по его определению, частей ОРД, каждая из которых имеет свои цели. Например, привлечение к конфиденциальному содействию лиц, ведение специфической финансовой деятельности, информационное обеспечение и документирование и т.д. Такая множественность вызывает у него предложение исключить из понятия цели ОРД ст. 1 закона фразу «посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий», заменив ее на другую «и в иных, предусмотренных настоящим Федеральным законом целях» [9], тем самым сняв противоречие между содержанием ОРД и ее целью.
Теоретически все выглядит правильно, но опять возникают некоторые противоречия, связанные с несамостоятельностью отдельных частей ОРД. Например, для привлечения к конфиденциальному содействию лиц (одна часть) требуется проведение ОРМ (другая часть). И информационное обеспечение сегодня по условиям нормативных правовых актов состоит в проведении оперативно-розыскных мероприятий. Развивая это положение, можно высказать предположение, что для каждой части ОРД может быть сопоставлен свой набор ОРМ в тех или иных интерпретациях, то есть остается выделить оперативно-технические мероприятия как самостоятельную часть ОРД, но более высокого уровня, входящую своими отдельными составляющими в другие части, как, собственно, и есть.
Именно так сделал В.Ф. Луговик в своем авторском Оперативно-разыскном кодексе, выделив практически те же части ОРД в отдельную статью - основные направления оперативно-разыскной деятельности. Хотя, по существу, они выглядят как те же задачи ОРД, но существенно переформулированные и расширенные.
В-третьих, задачи ОРД не могут определять все то, что возложено на ОРД. Размышления о целях и задачах ОРД, приведенных в ФЗ «Об ОРД» и являющихся основой правового регулирования оперативно-розыскных правоотношений, приводят нас к мысли, что представить согласованную логически стройную систему цели и задач вряд ли возможно. Причиной этого является многоа-
спектность этой сферы деятельности, порождающей множественность решаемых задач. Как мы уже отмечали, проблему усугубляет расширение ОРД, включение в нее ряда новых, не фигурировавших ранее, а порой и не свойственных данной сфере деятельности задач.
Повторим: задачи, сформулированные в ст. 2 ФЗ «Об ОРД», в недостаточной степени отражают оперативно-розыскную деятельность. И это не только наше мнение: «...в деятельности каждого субъекта ОРД существует практика проведения оперативно-розыскных мероприятий, не отвечающая требованиям ст.ст. 1, 2 ФЗ „Об ОРД"», - отмечают А.В. Агарков и К.В. Капустин [10, с. 12]. Они приходят к данному выводу на основе анализа ОРД Федеральной службы исполнения наказаний, но его можно распространить и на ОРД в целом.
В этом аспекте следует говорить не о задачах, а о видах (А.Ю. Шумилов), или частях (С.И. За-харцев), или направлениях (В.Ф. Луговик) ОРД, но именно в том контексте, что они объединены единой целью - защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств. Именно так, как это сформулировано в законе.
В отношении же задач ОРД в научной литературе наиболее характерно их рассмотрение в контексте совершенствования ст. 2 ФЗ «Об ОРД» посредством уточнения их формулировок, чтобы они в большей степени отвечали теории и действительности оперативно-розыскной деятельности. Присутствуют и попытки дополнения (расширения) существующих задач. Последнее более чем понятно, поскольку ОРД выполняет более широкие функции, чем сформулировано в ст. 2 закона. При этом важность проблемы очевидна: отсутствие какого-либо вида ОРД в перечне задач не позволяет в полной мере реализовать данный вид этой деятельности в целях борьбы с преступностью.
Повторим, представляется правильным говорить о видах, частях ОРД или основных направлениях оперативно-розыскной деятельности, но именно в том смысле, что они выступают как самостоятельные задачи ОРД.
Ранее мы высказывали мнение, что ОРД может проводиться не только посредством оперативно-розыскных мероприятий, но и в рамках определенных организационных форм. Полагаем, что это позволяет решить отмеченное выше противоречие между системой ОРМ и содержанием ОРД. В законе же требуется сформулировать тезис, что оперативно-розыскная деятельность осуществляется посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий и в виде отдельных организационных форм. Каждая форма может осуществляться как посредством оперативно-розыскных мероприятий,
так и отдельных, предусмотренных данной формой процедур. Тем самым можно будет говорить, что 15 OPM, действующих на сегодняшний день, есть не единственный путь, без которого нельзя достичь результатов ОРД. Более того, ОРМ будут проводиться в рамках определенных организационно-тактических форм, что сближает их с условиями проведения оперативно-розыскных мероприятий. Конечно, эти формы требуется раскрыть.
Полагаем, что такими формами могут быть предложенные В.Ф Луговиком направления ОРД, интегрированные с системой форм, предложенных А.А. Масловым. Например, выявление, предупреждение и раскрытие преступлений; розыск лиц, идентификация лиц и трупов; установление имущества, подлежащего конфискации; опера-
тивно-розыскное обеспечение предварительного расследования преступлений и их судебного рассмотрения; оперативно-розыскное обеспечение собственной безопасности; агентурная работа; обеспечение поддержания установленного режима в учреждениях исполнения наказания и целый ряд других, анализ которых требует отдельной статьи.
Здесь же укажем, что законодательная регламентация направлений или форм ОРД, описание их как некоторого процесса обеспечения ОРД позволит понимать осуществляемую деятельность как порядок соответствующих организационных и тактических действий и нормативно установленный порядок организации деятельности для обеспечения решения задач ОРД, а не только как комплекс ОРМ.
Литература
1. Павличенко Н.В., Самоделкин А.С. Перспективы развития оперативно-розыскного законодательства (анализ проекта Федерального закона «Оперативно-разыскной кодекс Российской Федерации») // Юридическая наука и правоохранительная практика. - 2015. - № 3 (33). - С. 90-96.
2. Омелин В.Н. Некоторые вопросы совершенствования оперативно-розыскного законодательства по борьбе с организованной преступностью // Закон и право. - 2019. - № 6 (19). - С. 131-133.
3. Агарков А.В. Проблемы отечественного оперативно-розыскного законодательства и предложения по их разрешению с учетом опыта некоторых стран СНГ // Пенитенциарная наука. - 2021. - № 1. - С. 85-94.
4. Шумилов А.Ю. Новая редакция оперативно-разыскного закона России: Открытый проект: науч.-справ. пособие. - Москва, 2004. - 32 с.
5. Луговик В.Ф. Оперативно-разыскной кодекс Российской Федерации (авторский проект федерального закона) // Юридическая наука и правоохранительная практика. - 2015. - № 1 (31). - С. 109-135.
6. Атмажитов В.М., Бобров В.Г. О законодательном регулировании оперативно-розыскной деятельности: науч. докл. -Москва, 2003. - 23 с.
7. Павличенко Н.В., Самоделкин А.С. Конвергенция оперативно-розыскного законодательства государств - участников Содружества Независимых Государств // Общество и право. - 2016. - № 1 (55). - С. 190-194.
8. Луговик В.Ф. Фиксация результатов оперативно-розыскной деятельности с помощью следственных действий // Вестник Воронежского института МВД России. - 2017. - № 1. - С. 161-169.
9. Захарцев С.И. Оперативно-розыскные мероприятия: теория и практика: монография / под ред. В.П. Сальникова. -Санкт-Петербург: Юридический центр Пресс, 2004. - 257 с.
10. Агарков А.В., Капустин К.В. Цели и задачи современной оперативно-розыскной деятельности: проблемы законодательного регулирования // Вестник Самарского юридического института. - 2021. - № 1. - С. 9-13.
11. Шумилов А.Ю. Оперативно-разыскная наука в Российской Федерации: монография: в 3 т. Т. I: Оперативно-разыскная деятельность и формирование науки о ней. - Москва: Издательский дом Шумиловой И.И., 2013. - 455 с.
References
1. PavlichenkoN.V., SamodelkinA.S. Perspektivy razvitiya operativno-rozysknogo zakonodatel'stva (analiz proekta Federal'nogo zakona "Operativno-razysknoi kodeks Rossiiskoi Federatsii") // Yuridicheskaya nauka i pravookhranitel'naya praktika. - 2015. - № 3 (33). - S. 90-96.
2. Omelin V.N. Nekotorye voprosy sovershenstvovaniya operativno-rozysknogo zakonodatel'stva po bor'be s organizovannoi prestupnost'yu // Zakon i pravo. - 2019. - № 6 (19). - S. 131-133.
3. Agarkov A.V. Problemy otechestvennogo operativno-rozysknogo zakonodatel'stva i predlozheniya po ikh razresheniyu s uchetom opyta nekotorykh stran SNG // Penitentsiarnaya nauka. - 2021. - № 1. - S. 85-94.
4. ShumilovA.Yu. Novaya redaktsiya operativno-razysknogo zakona Rossii: Otkrytyi proekt: nauch.-sprav. posobie. - Moskva, 2004. - 32 s.
5. Lugovik V.F. Operativno-razysknoi kodeks Rossiiskoi Federatsii (avtorskii proekt federal'nogo zakona) // Yuridicheskaya nauka i pravookhranitel'naya praktika. - 2015. - № 1 (31). - S. 109-135.
6. Atmazhitov V.M., BobrovV.G. O zakonodatel'nom regulirovanii operativno-rozysknoi deyatel'nosti: nauch. dokl. - Moskva, 2003. - 23 s.
7. Pavlichenko N.V., SamodelkinA.S. Konvergentsiya operativno-rozysknogo zakonodatel'stva gosudarstv - uchastnikov Sodruzhestva Nezavisimykh Gosudarstv // Obshchestvo i pravo. - 2016. - № 1 (55). - S. 190-194.
8. Lugovik V.F. Fiksatsiya rezul'tatov operativno-rozysknoi deyatel'nosti s pomoshch'yu sledstvennykh deistvii // Vestnik Voronezhskogo instituta MVD Rossii. - 2017. - № 1. - S. 161-169.
9. Zakhartsev S.I. Operativno-rozysknye meropriyatiya: teoriya i praktika: monografiya / pod red. V.P. Sal'nikova. - Sankt-Peterburg: Yuridicheskii tsentr Press, 2004. - 257 s.
10. AgarkovA.V., KapustinK.V. Tseli i zadachi sovremennoi operativno-rozysknoi deyatel'nosti: problemy zakonodatel'nogo regulirovaniya // Vestnik Samarskogo yuridicheskogo instituta. - 2021. - № 1. - S. 9-13.
11. ShumilovA.Yu. Operativno-razysknaya nauka v Rossiiskoi Federatsii: monografiya: v 3 t. T. I: Operativno-razysknaya deyatel'nost' i formirovanie nauki o nei. - Moskva: Izdatel'skii dom Shumilovoi I.I., 2013. - 455 s.
(статья сдана в редакцию 30.11.2021)
