CC BY
21
было принято решение об упразднении отдела. Его сотрудники были направлены на работу в различные органы советской власти. В частности, 25 марта енисейский казак Ф. Байкалов был командирован в Красноярский губернский исполнительный комитет [16, с. 148].
Подводя итог, можно констатировать следующее. В период с 1917 по 1921 гг. в составе Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета существовал Казачий отдел - орган управления советской власти казачеством, функции которого сводились к разработке законодательных актов в отношении казаков, осуществлении контроля над местными властями в казачьих регионах. Иркутское и енисейское казачество прямо или косвенно приняло участие в работе Казачьего отдела, все действия которого проводились в русле общей политики советской власти, направленной на ликвидацию сословной обособленности казачества, в том числе и на территории восточносибирских губерний. В 1920 году в Енисейской и Иркутской губерниях проводилась ликвидация казачьих органов управления и замена их на органы власти, предусмотренные Конституцией РСФСР. Различные органы советской власти пытались распылить казачество, прежде всего среди крестьян губерний, окончательно стереть все «сословные пережитки» и отличия.
Библиографический список
1. Казачество. Энциклопедия / редкол.: А. П. Федотов (гл. ред.) и др. - М.: ИНФРА-М, 2003. - 400 с.
2. Краткий исторический очерк и отчёт Казачьего отдела ВЦИК с 1917 по октябрь 1919 г. - М.: Б.и., 1919. - 62 с.
3. Обращение ВЦИК и СНК к казакам Донского, Кубанского, Терского, Астраханского, Уральского, Оренбургского, Сибирского, Семи-реченского, Забайкальского, Иркутского, Амурского и Уссурийского казачьих войск. 14 августа 1919 г. - М.: Государственное издательство, 1919. - 15 с.
4. Богуцкий, А. Е. Военная и политическая деятельность атамана Иркутского казачьего войска П. П. Оглоблина / А. Е. Богуцкий // Известия Алтайского государственного университета, 2012. - № 4/2. - С. 40-45.
5. Новиков, П. А. Гражданская война в Восточной Сибири / П. А. Новиков. - М.: ЗАО Центрполиграф, 2005. - 415 с.
6. Государственный архив Иркутской области. Ф.Р. - 1492. Оп. 1.
7. Волков, Е. В. Белые генералы Восточного фронта Гражданской войны: биографический справочник / Е. В. Волков, Н. Д. Егоров, И. В. Купцов. - М.: Русский путь, 2003. - 240 с.
8. Горенко, З. Атаманская дочь / З. Горенко // Земля (Иркутск). - 1991. - 25 ноября.
9. Аблова, Н. Е. КВЖД и российская эмиграция в Китае: международные и правовые аспекты истории (первая половина XX в.) / Н. Е. Аблова. - М.: НП ИД «Русская панорама», 2004. - 432 с.
10. Советское строительство в казачьих областях // Голос трудового казачества. - 1920. - 20 февраля.
11. Ружейников. Старый и новый уклад жизни казачества / Ружейников // Голос трудового казачества. - 1920. - 20 февраля.
12. О Советском строительстве в казачьих областях // Голос трудового казачества. - 1920. - 15 марта.
13. Футорянский, Л. И. Казачество России в огне гражданской войны (1918-1920 гг.) / Л. И. Футорянский. - Оренбург: РИК ГОУ ОГУ, 2003. - 474 с.
14. Государственный архив Российской Федерации. Ф.Р. - 1235. Оп. 84.
15. Филипп Миронов. (Тихий Дон в 1917-1921 гг.). Документы и материалы / под ред. В. Данилова, Т. Шанина. - М.: Мемориал, 1997. -792 с.
16. Воскобойников, Г. Л. Казачий Отдел ВЦИК Советов (1917-1920 гг.). Документально-исторический очерк / Г. Л. Воскобойников, А. И. Соловов. - М.: Изд-во Киновидеокомпания «Ментор Синема», 2002. - 159 с.
© Богуцкий А. Е., 2013
УДК 94(470+571.513)
ЮЖНО-СИБИРСКИЕ РЕСПУБЛИКИ В УСЛОВИЯХ ПРОВЕДЕНИЯ ПОЭТАПНОЙ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Е. В. Тышта
Хакасский государственный университет им. Н. Ф. Катанова
В статье рассматривается с позиции политического транзита деятельность региональных органов власти республик Тыва и Хакасия в условиях проведения конституционной реформы 1993 года. Автор анализирует три основных направления деятельности: восприятие идеи транзита (отношение к Указу Президента РФ № 1400), институциональные преобразования (принятие региональных конституций) и реализацию политических практик (анализ процесса разработки уставных документов регионов).
Ключевые слова: постсоветская Россия, конституционная реформа, Республика Хакасия, Республика Тыва, политический транзит, законотворческий процесс.
Одним из ключевых моментов в новейшей истории нашей страны стал Указ Президента РФ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» [1]. Его издание стало началом завершающего этапа институциональной модернизации политической сферы современной России. Противостояние двух ветвей власти в Москве не оказало серьёзного влияния на регионы. Принятие новой российской конституции активизировало и правотворческую, и политическую деятельность как исполнительной, так и законодательной ветвей власти регионов. Данное историческое явление можно охарактеризовать как активизацию транзитивного состояния, когда процессы, происходящие в Центре (в данном случае федеральном), оказывают существенное влияние на содержание и характер событий, происходящих в регионах. В контексте изучения современной транзитивной реальности особое значение имеет транзит политических факторов, так как именно властные институты принимают решение о национальном транзите. Поэтому, на наш взгляд, представляется интересным проанализировать процесс влияния федеральной «конституционной реформы» на её региональный аналог.
Идея политического транзита как составной части концепции модернизации общества в современной историографии разработана слабо. В рамках данного методологического направления исторической науки можно выделить работу В. В. Алексеева, Е. В. Алексеевой [2], в которой авторы рассматривают распад СССР с позиции теории модернизации и имперской эволюции. В статье анализируются события, происходившие в последние годы существования Советского Союза, с позиции смены типа общества по пути его демократизации. Попытка синтеза теории модернизации и транзита была осуществлена отечественными философами. Так, П. К. Гончаров исследует процесс эволюции взглядов научного сообщества от концепции модернизации к парадигме транзитологии. Автор рассматривает политическую модернизацию как основу для транзита с двух позиций:
1) философской категории, в соответствии с которой политическая модернизация - это один из вариантов развития общности, в процессе которого происходит «осовременивание» общества, его переход в новое качественное состояние;
2) исторического подхода, в соответствии с которым политическая модернизация предстаёт перед нами как уникальное конкретно-историческое событие [3, с. 66].
Целью данной статьи является анализ деятельности органов государственной власти южно-сибирских республик в условиях проведения поэтапной конституционной реформы в России. Необходимость научного исторического исследования регионального преломления конституционного кризиса вызвана тем, что события 1993 года активно изучаются представителями других социальных наук, а историки ещё не дали своей оценки событиям двадцатилетней давности.
События в столице России, в частности, издание Указа Президента РФ «О поэтапной конституционной реформе», вызвали активизацию политической жизни регионов. Уже 22 сентября на 1993 года на совместном заседании Президиумов Верховного Совета Республики Хакасия (далее - ВС РХ) и Совета Министров РХ было принято постановление «О политической ситуации» [4, л. 23]. В нём содержался призыв осудить деятельность президента РФ, который, в свою очередь, по мнению республиканских лидеров, грубо нарушал основной закон страны. В совместном постановлении были оглашены требования поддержки действий Верховного Совета РФ и Конституционного Суда РФ, немедленного созыва чрезвычайного съезда народных депутатов Российской Федерации, а также приказ правоохранительным органам Республики Хакасия и воинам абаканского военного гарнизона строго исполнять Конституцию РФ и законы РФ [4, л. 23].
Руководство Республики Тыва (далее - РТ) заняло менее радикальную позицию в оценке московских событий. 25 сентября 1993 года. Президент республики Ш. Д. Ооржак выступил с весьма умеренными заявлениями, в которых он поддерживал идею политической стабильности и выступал за совместные выборы Президента и парламента РФ. Руководство Тывы пыталось найти компромисс с российскими властями. Так, уже 30 сентября Ш. Д. Ооржак в своём выступлении на сессии Верховного Совета РТ заявил: «...согласен, он (Президент РФ), нарушил Конституцию, он всё-таки давал клятву её не нарушать, .но сегодня он наш Президент» [5].
Тем временем в Хакасии нарастала конфронтация. Вскоре была созвана внеочередная сессия Верховного Совета РХ, посвящённая вопросу о политической ситуации в Российской Федерации. 28 сентября 1993 года было принято решение о дальнейшей поддержке действий Верховного Совета РФ, а также постановление Верховного Совета РХ «О политической ситуации в России» от 23.09.1993 г.
М. А. Митюков, бывший народный депутат РСФСР от Хакасии, заместитель Председателя комитета по законодательству Верховного Совета РФ, а ныне Председатель комиссии по законодательным предложениям при Президенте РФ, пытался убедить своих земляков, что указ Президента РФ № 1400 - политическая реальность и не стоит Президиумам Верховного Совета РХ и Совмина РХ вмешиваться в решения высших органов власти и управления. Но в ответ вновь прозвучали выступления против антиконституционной деятельности президента РФ [3, л. 55-57]. И только события, происходившие 3-4 октября 1993 года в Москве, заставили руководство республики пойти на уступки. Было принято постановление Верховного Совета РХ «О деятельности представительных и исполнительных органов власти Республики Хакасия в условиях политического кризиса и о прекращении деятельности местных Советов с 10 ноября 1993 г.» [6, л. 4].
Указ Президента РФ № 1400 и дальнейший роспуск российского парламента вызвали негативную реакцию со стороны хакасского руководства. Другими словами, в республике происходило отрицание транзитной идеи, её непринятие. Деятельность хакасского руководства на данном этапе политической модернизации была направлена вовне. Наибольшую озабоченность и споры у депутатов ВС Хакасии вызывали события, происходившие в Москве. Тувинское же руководство попыталось использовать момент и, опираясь на негласную поддержку федерального центра, решить внутренние проблемы, главными из которых были большие амбиции исполнительной власти и достаточно большие полномочия хотя и послушного, но юридически самостоятельного Верховного Совета РТ. Пользуясь усилением исполнительной власти в Москве и полностью принимая идею транзита (в форме усиления исполнительной власти), президент Тывы решил усилить собственную власть. В данном случае поддержка руководством Республики Тыва действий президента РФ имела двойственное значение. С одной стороны, предлагаемая администрацией Б. Н. Ельцина модель власти была наиболее
оптимальна для Тывы, с другой стороны, поддержать победителя всегда выгодно (ср.: опыт событий августа 1991 года).
Ещё 28 сентября 1993 года Верховный Совет РТ принял закон «Об обеспечении безопасности и государственного суверенитета Республики Тыва», а 30 сентября - постановление Верховного Совета РТ «О действиях органов власти и управления Республики Тыва в период между сессиями в связи с политической ситуацией» [5], согласно которым полномочия президента РТ значительно увеличивались. После указа президента РФ «О реформе представительных органов власти и местного самоуправления в РФ» в Тыве этот процесс ускорился. 9 октября 1993 года президент РТ подписал указ, согласно которому Верховному Совету РТ предлагалось провести новые выборы и принять новую Конституцию республики. Несмотря на то, что будущий основной закон разрабатывался с лета 1992 года, он не был готов. Была создана Конституционная комиссия во главе с Ш. Д. Ооржаком, правда, в её состав вошло несколько депутатов Верховного Совета РТ, в частности К. А. Бичелдей, который предложил свой проект Конституции [5]. Наибольшие споры вызвал вопрос о численности и системе формирования нового парламента. К. А. Бичелдей считал, что численный состав будущего органа представительной власти должен быть от 40 до 60 народных избранников [5].
Оценивая роль Верховного Совета РТ в разработке основного закона республики, необходимо отметить, что ни варианты проекта, ни поправки к нему на сессии тувинского парламента не рассматривались. Все обсуждения происходили в Конституционной комиссии под руководством президента РТ. Таким образом, следует отметить пассивную роль парламента как актора политической модернизации. При решении главных вопросов законодательный орган РТ использовали как статиста, не допуская до разработки концепции. С чем это связано? Во-первых, с традиционной слабостью народного представительства в Тыве. Ещё во времена существования Тувинской Народной Республики народные представительства носили по большей части декоративный характер. Во-вторых, избранный в 1990 году, хотя и на альтернативной основе, но по старым принципам, Верховный Совет РТ не был готов к острой политической борьбе, а большинство депутатов, особенно из сельской местности, вообще не принимали активного участия в деятельности парламента. В тувинской ассамблее не наблюдался раскол по каким-либо идеологическим либо практическим вопросам. В качестве примера можно привести события августа 1991 года, когда группа из пяти человек выступила против прежнего руководства республиканского парламента и сумела занять его место. Третья причина слабости тувинского парламента - это отсутствие в нём организованных формальных групп. Смена руководства и уход старой команды также не способствовали активной деятельности парламента. В отличие от Хакасии в законодательной власти Тывы отсутствовала преемственность, преобладали политические требования, не были проработаны механизмы взаимодействия с исполнительной властью. Все эти причины в совокупности привели к постепенному подчинению парламента исполнительной власти. Окончательно данный процесс завершился с принятием Конституции Республики Тыва 1993 года.
16 октября 1993 года в республиканской газете «Тувинская правда» был опубликован проект основного закона. 18 октября он был вынесен для обсуждения на сессию Верховного Совета РТ. Таким образом, общественность не имела возможности принимать участие в обсуждении данного документа. А 21 октября 1993 года Конституция РТ уже была принята на сессии Верховного Совета РТ.
12 декабря 1993 года в Тыве прошло два референдума: по Конституции Республики Тыва и по Конституции Российской Федерации. При подготовке к этим референдумам руководство республики в большей степени агитировало за одобрение Конституции РТ. Так, на внеочередной сессии Верховного Совета РТ К. А. Би-челдей выступил со следующим заявлением: «И выбор здесь таков: если в этой ситуации примем российскую Конституцию, то собственную Конституцию следует рассматривать как вторичный документ, который применяется только в части, не противоречащей российской. Если утвердим всенародным голосованием свою Конституцию, то реально создадутся условия действительно федеративных отношений между Тывой и Россией» [5]. В итоге подобной агитации голосование имело следующие результаты: «за» Конституцию Тывы проголосовало 53,9 %, а при голосовании по проекту Конституции РФ имели место некоторые несоответствия. Так, было выдано 109 591 бюллетеней, в урнах для голосования обнаружили 104 954. Из них 4 240 бюллетеней были испорчены. Таким образом, «за» проголосовало 31 313 человек (28,5 %). «Против» было подано 66 945 голосов, что составило 61 %. При этом более 8 % голосов избирателей не были учтены [5].
Несмотря на существовавшее мнение о том, что принятие основного закона республики поспешное и следует предоставить право его разработки новому парламенту, Конституция РТ была принята Верховным Советом РТ и одобрена на республиканском референдуме. Столь поспешное принятие основного закона привело к многочисленным несоответствиям с федеральным законодательством. Принятая Конституция предусматривала право на самоопределение республики вплоть до выхода Тывы из состава Российской Федерации [7, с. 163]. Столь радикальный вариант Конституции, по мнению К. А. Бичелдея [8, с. 143], был вызван острым противостоянием в Москве в октябре 1993 года Помимо этого, Конституция РТ признавала приоритет законов Республики Тыва над законами Российской Федерации [7, с. 163].
По вопросам наибольших разногласий: численности и системы избрания народного представительства был достигнут компромисс. Верховный Хурал РТ состоял из 32 народных избранников. Это меньше, чем хотели
депутаты, но все они стали работать на постоянной основе. Полномочия парламента значительно сократились. После принятия Конституции Тывы в республике сложилась президентская модель правления. Российские исследователи отмечают, что в Тыве наблюдалось превалирование исполнительной власти над законодательной [9, с. 253], а устройство власти в республике объясняют следующим образом: «Система государственной власти и управления Тывы была образована на основе сочетания элементов традиционной тывинской организации власти и общепринятых традиций развития государственности и регулирования управленческих полномочий властных органов государства» [8, с. 139]. Но наибольшее удивление вызывают высказывания тувинских авторов о том, что «Тува по своему государственному устройству стала парламентской республикой с сильной президентской властью» [8, с. 138], и о том, что отмечаются две тенденции развития региона: «Пар-ламентаризация Верховного Хурала и усиление роли Президента РТ» [10, с.87].
Данные высказывания вызывают множество вопросов, в частности, утверждения некоторых авторов, что «"равновесие" двух ветвей власти» - это недостаток, который «зачастую катализирует их "равноправное" состояние» [8, с.139]. На наш взгляд, «равноправия» в Конституции РТ 1993 года практически не было. Тем не менее, нельзя сказать, что Верховный Хурал РТ - абсолютно бесправный орган. Он мог отправить правительство в отставку, контролировать исполнение республиканских законов и т. д. Даже столь узкий круг полномочий парламента позволял ему влиять на политический процесс в республике.
Таким образом, в ходе конституционной реформы в Тыве произошло значительное усиление исполнительной власти, что соответствует общероссийским тенденциям и является показателем для характеристики Тывы как субъекта федерации, активно реализующего основную идею политического транзита.
В Хакасии ситуация развивалась иначе. После поражения Верховного Совета РФ хакасский парламент вынужден был пойти на некоторые уступки. Уже на следующей сессии Верховного Совета РХ было принято решение о проведении досрочных выборов в органы представительной власти Хакасии и местного самоуправления не позднее марта 1994 года. Планировалось вынести в декабре 1993 года на сессию ассамблеи и проекты законов «О новых представительных (законодательных) органах власти Республики Хакасия» и »О местных представительных и исполнительных органах власти». Но вопрос «О внесении дополнений в Декларацию об основных правах, полномочиях и обязательствах Республики Хакасия в составе Российской Федерации» депутаты сняли с обсуждения [11, л. 2]. На следующей сессии парламента, рассмотрев подготовленные законопроекты, депутаты приняли решение на переходный период, то есть до принятия Конституции республики, подтвердить полномочия Верховного Совета РХ и снять с повестки дня вопрос о реформировании органов государственной власти [12, л. 1]. Данное решение объяснялось тем, что в связи с указом Президента РФ была прекращена деятельность местных советов - представительных органов на уровне сел, посёлков, городов и районов. Таким образом, в республике действовал только один представительный орган - Верховный Совет РХ, который нёс всю полноту ответственности. Одним из аргументов приостановки реформирования органов государственной власти, озвученным руководством республики, стало финансирование. Для этих целей, по мнению депутатов ВС РХ, необходимо было от 2 до 2,5 млрд рублей (в ценах 1993 года). Но главным аргументом был тот факт, что Верховный Совет РХ выбирался в декабре 1991 - январе 1992 гг., в отличие от органов представительной власти других регионов, в том числе и Тывы, которые избирались в 1990 году, ещё до принятия «Декларации о государственном суверенитете России» от 12 июня 1991 года. Верховный Совет РХ избирался позже, то есть уже в новой политической ситуации, а главное, он не выполнил своего основного предназначения: не разработал Конституцию республики. Подтверждая необходимость досрочных выборов и опираясь на вышеуказанные факты, депутаты решили, что на период проведения конституционной реформы необходимо продлить полномочия Верховного Совета РХ на 1994 год, а возможно, и на 1995 год [13, л. 53-56]. На самом деле этот состав Верховного Совета РХ отработал полный срок до 1997 года, регулярно признавая необходимость реформирования высшего органа государственной власти Хакасии.
23 декабря 1993 года было принято постановление Верховного Совета РХ «О реформировании высшего органа власти», согласно которому усиливались права Президиума в решении социально-экономических задач, кадровых вопросов, то есть руководство Верховного Совета РХ имело право назначать и освобождать от должности руководителей ведомств и министерств Совета Министров РХ; согласовывать назначение или освобождение руководителей ведомств федерального значения, принимать законы в первом чтении. Кроме того, незначительно увеличивались права Совета Министров РХ: он освобождался от излишней опеки в сфере решения экономических задач, требующих немедленного внимания [14, л. 22].
Основной задачей Верховного Совета РХ стало принятие Конституции РХ, которая должна была зафиксировать сложившуюся в республике политическую систему, тем самым завершив трансформационную стадию политической модернизации. Главную роль в разработке проекта Конституции РХ играл региональный парламент. Отечественные исследователи отмечают значительную роль учредительных представительств, так как они должны были разрабатывать региональные уставы и конституции [15, с. 87]. Верховный Совет РХ не явился в этом отношении исключением. Несмотря на то, что разработка основного закона Республики Хакасия, в отличие от Тывы, была не поспешной (данный процесс продолжался около двух лет) и в ней принимало участие большое количество участников, основная нагрузка по разработке Конституции легла на депутатов Верховного Совета РХ.
Для выработки наиболее общих положений будущей Конституции на очередной сессии Верховного Совета РХ была рассмотрена «Концепция системы органов государственной власти и местного самоуправления в Республике Хакасия» [14]. На заседании этой сессии было представлено два проекта. Автором первого документа стал Н. И. Сайбораков - председатель постоянной комиссии по вопросам законодательства, законности и правопорядка. Второй проект был представлен согласительной комиссией под руководством заместителя Председателя Верховного Совета РХ Ю. А. Шпигальских.
Основополагающие моменты будущей Конституции были вынесены на обсуждение сессии Верховного Совета РХ [см. Приложение 1]. Большинство положений, предусмотренных данной концепцией, вошли в Конституцию РХ. Исключение составил порядок (принцип избрания) депутатов ВС. Согласно Конституции РХ все депутаты избирались по мажоритарной системе одномандатных округов. И уже на сессии парламента решалось, кто из них будет работать на постоянной основе.
Согласно данному проекту Хакасия превращалась в президентско-парламентскую политию. Верховный Совет РХ, высший законодательный и представительный орган, должен был состоять из 44 депутатов, из которых 11 депутатов должны были работать на постоянной основе и образовывать Законодательный Совет. Функции данного органа должны были совпадать с функциями Президиума Верховного Совета РХ первого созыва, в частности, было предусмотрено право принятия законов в первом чтении. Глава исполнительной власти должен был избираться всем населением республики. Для кандидатов на эту должность предусматривалось довольно большое количество различных цензов. Председатель Правительства должен быть не моложе 35 лет и не старше 60. Он должен проживать в Хакасии не менее семи лет либо проживать в республике не менее десяти лет после своего совершеннолетия. Один человек не имеет права занимать эту должность более двух сроков подряд. Председатель Правительства РХ на время своих полномочий должен приостановить своё членство в партиях и иных общественно-политических организациях. В статье 46 упоминается, что полномочия Председателя Правительства РХ не могут быть использованы для изменения государственного устройства Республики Хакасия [14].
Интересным представляется тот факт, что уже в проекте Конституции чётко были разграничены права и полномочия местных представительных, законодательных органов власти и местного самоуправления. Статья 75 Конституции посвящалась возможным спорам между органами исполнительной власти и Верховным Советом РХ по вопросам осуществления их полномочий, принятия правовых актов. Конфликтные ситуации должны были решаться путём создания на паритетной основе согласительной комиссии на срок не более двух месяцев. При отсутствии согласия в решении возникших проблем дело могло быть передано в Конституционный суд РХ, Верховный суд РХ или в высший арбитражный суд республики. В этот законопроект ещё до вынесения его рассмотрения на сессию ВС РХ было внесено около 30 поправок [16, л. 32]. Инициаторами большинства из них выступили депутаты - 21 поправка, прокуратура республики предложила внести две поправки, профсоюзы - одну, правительство республики - пять, Верховный суд РХ - одну [16, л. 32].
Наиболее жёстко критиковал данный проект Конституции РХ бывший депутат Верховного Совета РФ от Хакасии, а в то время первый заместитель председателя Государственной Думы М. А. Митюков, представлявший позицию федерального центра. Он считал, что проект полностью игнорировал реформу государственной власти в субъектах Российской Федерации. В нём не только по названию сохранялся прежний орган власти, но и был сохранён принцип полновластия данного органа, приоритет его над органами исполнительной и судебной власти. Заместитель Председателя Государственной Думы РФ советовал назвать региональный парламент Государственной Думой, так как данный термин близок как русскому, так и хакасскому народу [13, л. 73]. По его мнению, проект закреплял дуалистическую модель власти двух должностных лиц: Председателя Верховного Совета РХ и главы региона, так как полномочия Законодательного Совета поглощаются Председателем парламента, который реально является главой республики: «Глава республики - фигура по большей мере символичная, декоративная, чем реальная, в проекте чётко не прописаны его функции, председатель правительства ограничен в назначении ряда членов правительства, определении структуры правительства, он не имеет права распускать Верховный Совет РХ» [14, л. 73].
Несмотря на высказанные замечания, проект Конституции РХ был утверждён на заседании специальной комиссии 21 октября 1994 года. В ходе рассмотрения данного проекта на сессии Верховного Совета РХ было представлено 112 поправок, из них принято 43, отклонено 57, рекомендовано 12 [см. Приложение 2].
В 1994 году работа Верховного Совета РХ была сконцентрирована в основном на разработке проекта Конституции РХ, законопроектов о парламенте РХ, о Правительстве РХ, о выборах депутатов ВС РХ и Председателя Правительства РХ, о местном самоуправлении. Итогом столь длительной и кропотливой работы стало принятие Конституции РХ на 18-й сессии Верховного Совета РХ 25 мая 1995 года. Принятие Конституции Республики Хакасия и четырёх конституционных законов привело к полному завершению процесса реформирования органов государственной власти и местного самоуправления в регионе.
Главным итогом работы депутатов хакасского парламента первого созыва стало принятие новой Конституции РХ - её основного закона, который являлся своеобразным договором общественного согласия
в республике. Была сформирована правовая база деятельности Верховного Совета РХ, правительства РХ, органов местного самоуправления, определена их компетенция и порядок избрания.
Анализируя деятельность органов государственной власти южно-сибирских республик в условиях проведения конституционной реформы, необходимо отметить разнонаправленность политической модернизации регионов. Основной тенденцией, характерной для обеих республик, стало становление институциональной подсистемы региональных политий, принятие конституций, в условиях чего региональные парламенты Тывы и Хакасии проявили себя по-разному. Определяющими факторам стали предыдущая направленность деятельности регионального руководства и их реакция на события, происходившие в Москве. Если политическая система Тывы очень быстро стала приспосабливаться к новым условиям, при этом получая для себя определённые политические дивиденды, то в Хакасии данный процесс был затруднён. Усиление исполнительной власти в федеральном центре влекло за собой подобные процессы в регионах, что не устраивало хакасских парламентариев, обладающих значительными полномочиями. Статус республики, а также нежелание или неспособность федерального центра вмешиваться в региональные процессы позволили хакасскому парламенту самостоятельно завершить институциональный этап политической модернизации, пойдя на значительные уступки объективной реальности.
Помимо становления в Хакасии и Тыве региональных органов власти, в 1990-е гг. сформировалась современная конфигурация политической системы регионов, в том числе было обозначено соотношение «субъектных и объектных характеристик» в деятельности региональных парламентов. Данное соотношение возможно проанализировать при рассмотрении вопроса о принятии республиканских конституций. Если основным инициатором принятия Конституции РТ выступил Президент РТ, а конституционная комиссия работала под его руководством, то за тувинским парламентом закреплялся статус актора, не обладающего или обладающего субъектными характеристиками в малой степени.
Однако, на наш взгляд, не стоит говорить о тувинском народном представительстве как декоративном органе региональной политической системы. Однозначно - и это покажет дальнейшее развитие как парламента республики, так и самого региона, - что он обладал активным началом.
В отличие от соседней республики разработка Конституции в Хакасии стала практически полной прерогативой регионального парламента. Несмотря на активную позицию различных общественных сил, основные концептуальные подходы к будущему основному закону были проработаны народными избранниками. Анализируя материалы конституционной комиссии, необходимо отметить пассивную роль исполнительной власти в разработке будущей Конституции. Иначе говоря, в данном случае парламент РХ выступает как актор, обладающий значительными субъектными характеристиками. Он выступает инициатором реформы государственных органов власти, разрабатывает основные концепции и принимает окончательное решение. На наш взгляд, влияние федеральной власти на данный процесс, то есть политический транзит, было незначительно. В качестве доказательства может служить игнорирование замечаний М. А. Митюкова, отклонение более 50 % поправок к будущей Конституции РХ, внесённых федеральными органами власти. Усиление исполнительной власти, согласно принятому основному закону республики, в большей степени являлось результатом объективной оценки сложившейся в стране ситуации и борьбы внутри парламента РХ.
Более согласованный характер основного закона Хакасии и наличие наименьшего количества противоречий с федеральным законодательством, в отличие от тувинской Конституции, объясняется более длительным характером его разработки и особенностью органа представительной власти как основного актора, обладающего коллегиальностью, что вызвало большое количество рассматриваемых проектов, вносимых поправок, обсуждений концептуальных подходов государственного управления республикой. В тувинском варианте сжатые сроки разработки, попытка «урвать момент», а также отсутствие публичных дискуссий привели к большому количеству как внутренних конституционных противоречий, так и несоответствий с федеральным законодательством.
В Тыве данный процесс носил более глубокий характер. Ещё в 1994 году, во время посещения Тывы Президентом РФ Б. Н. Ельциным, ставился вопрос о взаимоотношениях и противоречиях двух конституций [8, с. 143]. Тот факт, что Конституция РТ 1993 года была принята раньше, чем Конституция РФ, привёл к значительным противоречиям между ними. Сложившаяся система государственного управления РТ также не соответствовала российскому законодательству.
Рассмотрение конституционных противоречий - это компетенция юриспруденции. Но в рамках данной статьи всё-таки необходимо остановиться на некоторых из них. По мнению К. А. Бичелдея, в Конституции Тывы 1993 года существовало только два принципиальных противоречия: «первое - в форме и содержании вопроса о государственном суверенитете и праве на самоопределение, второе - в вопросе о собственности на землю. Остальное - это скорее разногласия по частным вопросам типа судоустройства, порядка согласования назначения федеральных должностных лиц и т. д.» [8, с. 141]. Также автор рассматривает некоторые внутренние противоречия. Например, «ст. 100 Конституции РТ 1993 г. устанавливала и независимость местного самоуправления от федеральных и республиканских государственных органов, а в статье 79 части 2 вышеуказанной Конституции установлено, что руководители органов местного самоуправления являются членами правительства, то есть входят в систему государственной власти» [8, с. 141].
Большое количество внутренних и внешних противоречий привело к необходимости проведения конституционной реформы в Республике Тыва. С началом курса политики федерального центра на укрепление «вертикали власти» данный процесс ускорился. «Конституция РТ в 2000-м году, по мнению полномочного представителя Президента РФ в Конституционном Суде РФ, содержала более 40 статей, противоречащих российскому законодательству» [9, с. 66]. Инициатором проведения конституционной реформы в Тыве стала исполнительная власть. Как и в 1993 году, парламент в данном процессе играл незначительную роль. Указом Президента РТ «О конституционной комиссии РТ» от 8 сентября 2000 года была создана вышеуказанная комиссия, которая приступила к разработке новой Конституции Республики Тыва. Необходимость проведения реформы была вызвана как объективными причинами - несоответствием с российским законодательством, нарушением реализации принципа разделения властей, - так и субъективными. Принятие закона РФ «О внесении изменений в ФЗ РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ»«, регламентирующего сроки пребывания главы исполнительной власти во главе республики, вынудило Президента РТ искать выход из сложившейся ситуации. Он был найден в реформировании структуры органов государственной власти Республики Тыва, что и должна была закрепить новая Конституция. Так, единственным законодательным и представительным органом власти становился Великий Хурал РТ - двухпалатный парламент. Прекращал свою деятельность Великий Хурал - съезд народа РТ: его полномочия по одобрению Конституции РТ, принятию поправок в основной закон РТ перешли к верхней палате Великого Хурала РТ - Палате представителей. По мнению одного из авторов данной Конституции, руководителя рабочей группы, члена конституционной комиссии О. А. Ондара, причинами введения двухпалатного парламента стало то, что имелась «необходимость передачи полномочий Верховного Хурала (съезда) РТ новому парламенту; также двухпалатная структура позволяет более широко представлять интересы отдалённых и труднодоступных местностей Тывы; так как исполнительная власть является естественным оппонентом власти законодательной, и в этом плане верхняя палата должна стать сдерживающим фактором; повысить качество разрабатываемых законов». Данный автор также отмечает, что «двухпалатный парламент должен разделить функциональные задачи парламента республики: осуществление нижней палатой сугубо законотворческой деятельности, верхней - политической, так как принимаемые законы должны в первую очередь носить социально-экономическую направленность» [9, с. 68].
Приведённые выше причины, на наш взгляд, требуют некоторого дополнения. Существование в 1990-х годах в Тыве Верховного Хурала (съезда) народа РТ нарушало принцип разделения властей. Это, по нашему мнению, являлось механизмом, ограничивающим региональный парламент со стороны исполнительной власти. Ещё в ходе избирательной кампании 1997 года существовали планы реформирования политической системы республики, в том числе, рассматривался вопрос о передаче полномочий Великого Хурала РТ Верховному Хуралу РТ, но о создании второй палаты речь не шла. Введение Палаты представителей - это попытка адаптировать Съезд народа к политической системе, рекомендуемой федеральным центром, но при сохранении возможности исполнительной власти как можно в большей степени контролировать власть законодательную. Данному высказыванию, на наш взгляд, соответствует положение О. А. Ондара о »верхней палате как сдерживающем органе» [9, с. 68]. Но, как нам кажется, неясно, кто кого сдерживает. К тому же автор отмечает очевидность усиления роли парламента в общественной жизни Тывы [9, с. 68]. С данным утверждением можно не согласиться. Анализ полномочий южно-сибирских ассамблей позволил сделать следующие выводы: несмотря на отмену некоторых наиболее одиозных положений Конституции РТ 1993 года и приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным, полномочия нового органа представительной власти увеличились в незначительной степени. Принятие большинства решений относится к сфере совместной компетенции Великого Хурала РТ и Председателя Правительства РТ.
Если оценивать роль парламента в конституционной реформе Тывы, необходимо отметить, что, как указывалось выше, инициатором принятия новой Конституции РТ и реформирования системы государственного управления в Республике Тыва выступила исполнительная власть, в частности Президент РТ Ш. Д. Ооржак. В связи с этим роль парламента при разработке основного закона республики была незначительна. К сожалению, нам недоступны материалы работы Конституционной комиссии, но, анализируя протоколы Верховного Хурала РТ второго созыва, можно сделать вывод о недостаточном участии народных избранников в данном процессе. Так в вышеуказанных протоколах не содержится сведений об участии депутатов тувинского парламента в работе Конституционной комиссии. Проект новой Конституции РТ обсуждался на сессии Верховного Хурала РТ лишь однажды и был представлен в готовом виде. Концептуальные положения проводимой реформы на сессии парламента не рассматривались вовсе.
Подводя итоги анализа деятельности руководства Тывы и Хакасии в период конституционной реформы можно сформулировать следующие выводы.
В результате событий 1993 года активизировались преобразования региональных политических систем, в том числе в Хакасии и Тыве. Произошло становление институциональных систем регионов. Данные процессы связаны с принятием конституций республик. Характер происходивших изменений зависел как от конфигура-
ции политической элиты республик, так и от общего соотношения ветвей власти этих регионов в момент кризиса и их реакции на события в Москве.
Процессы становления новых органов государственной власти в рассматриваемых республиках были разнонаправленными. Если в Хакасии подготовку проекта Конституции возглавил коллегиальный орган власти, следствием чего стало дальнейшее её рассмотрение, разработка концепций, внесение множества поправок различными субъектами регионального политического процесса, то в Тыве инициатором подготовки соответствующего проекта выступила исполнительная власть в лице Президента РТ, а поэтому Конституция РТ была принята в сжатые сроки, без дискуссий в обществе и парламенте (кроме вопроса о судьбе самого народного представительства), что привело к неполному завершению трансформационной стадии политической модернизации региона. Вследствие этого в республике будет происходить дальнейшее становление новой политической системы, которая завершится президентскими выборами 1997 года.
Несмотря на множественные различия в протекании регионального политического процесса в Тыве и Хакасии и роли в нём республиканских парламентов, необходимо отметить наличие особенности, характерной для обеих республик, а именно усиление исполнительной власти. Данная историческая тенденция является реализацией основной идеи транзита конституционной реформы в России.
Таблица 1
Голосование депутатов Верховного Совета РХ по разработке концепции устройства органов
государственной власти1
Положения проекта разрабатываемой Конституции РХ За Против Воздержалось Всего
1. Кто является главой республики?
а) председатель парламента 29 46 4 79
б) председатель правительства, избранный всенародно 52 23 4 79
в) президент республики 19 56 5 80
2. Количество депутатов, работающих на постоянной основе.
а) 11 57 20 3 80
б) 22 25 53 2 80
3. Порядок (принцип избрания) депутатов, работающих на постоянной основе
а) по одному общереспубликанскому округу; по единому списку 47 28 4 79
б) по мажоритарной системе 37 37 4 79
4. Принцип избрания депутатов, работающих на непостоянной основе.
а) по два представителя от каждой административно-территориальной единицы 27 48 4 79
б) по мажоритарной системе одномандатных округов 59 16 5 80
5. Глава исполнительного органа района, города
а) избирается населением 68 10 2 80
б) избирается представительным органом 20 51 5 76
6. Нужен ли референдум по принятию новой конституции?
Результаты голосования по данному пункту. 20 58 2 80
Таблица 2
Таблица поправок внесённых при разработке Конституции РХ2
Авторы поправок Всего Принять Отклонить Усмотрение Рекомендовать
1. Булакин Н. Г. - первый зам. председателя ВС 5 2+1 2
2. Депутаты 38 5+5 26+ 2
3. Конституционная комиссия РХ 21 19+2
4. Партия Дем. выбор России 25 1+4 14+6 1 1
5. Прокуратура РХ 7 4+3
6. Чон-чоби (исполнительный орган съезда хакасского народа) 10 1 9
7.Администрация г. Черногорска 1 1
8. Мин. юстиции России 2 1 1
9. Комитет Гос. Думы 4 1 3
10. Федерация профсоюзов 2 2
11.Митюков М. А. 5 3 2
12. Аппарат Совета Федерации 6 4 1
13. Союз женщин РХ 1 1
Библиографический список
1. Указ Президента РФ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». - URL: constitution.garant.ru/history/active/172280 (дата обращения: 15.08.2013).
2. Алексеев, В. В. Распад СССР в контексте теории модернизации и имперской эволюции / В. В. Алексеев, Е. В. Алексеева // Отечественная история. - 2003. - № 5. - С. 3-20.
3. Гончаров, П. К. Политический транзит: от концепции модернизации к парадигме транзитологии / П. К. Гончаров // Вестник Московского университета. - Серия 18. - 2006. - С. 66-83.
4. ГКУ РХ «Национальный архив» Ф. Р - 782. оп. 1. ф. д. 43.
1 Подсчитано по материалам Конституционной комиссии РХ (ГАРХ. оп. 1. ф. Р-782. д. 64. л. 6-22).
2 Подсчитано по материалам Конституционной комиссии РХ (ГАРХ. оп. 1. ф. Р-782. д. 64. л. 6-22).
5. Ведомственный архив Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва (ВАЗПВХРТ). Протокол 9.
6. ГКУ РХ «Национальный архив» Ф. Р -782. оп. 1. ф. д. 44.
7. Конституция (Основной закон) Республики Тыва. Принята на внеочередной XXIV сессии седьмого созыва Верховного Совета Республики Тыва 21 октября 1993 // Конституции республик в составе Российской Федерации. Вып. II. - М., 1996. - С. 163-194.
8. Бичелдей, А. С. Особенности государственного строительства в Тыве после принятия конституции республики Тыва 1993 года / А. С. Бичелдей, К. В. Бичелдей // Ежегодник института Саяно-Алтайской тюркологии ХГУ им. Н. Ф. Катанова. Вып. VII. - Абакан, 2003. - С.134-144.
9. Политический альманах России 1997 / под ред. М. Макфола и Н.Петрова. - М.: Моск. Центр Карнеги, 1998. - Т. 1-2. - 642 с.
10. Ондар, Н. А. Тува - полноправный субъект Российской Федерации / Н. А. Ондар. - М., 2001. - 285 с.
11. ГКУ РХ «Национальный архив» Ф. Р - 782. оп. 1. ф. д. 49.
12. ГКУ РХ «Национальный архив» Ф. Р - 782. оп. 1. ф. д. 51.
13. ГКУ РХ «Национальный архив» Ф. Р - 782. оп. 1. ф. д. 54.
14. ГКУ РХ «Национальный архив» Ф. Р -782. оп. 1. ф. д. 64.
15. Гельман, В. Я. Региональная власть в современной России: институты, режимы и практики / В. Я. Гельман // Полис. - 1998. - № 1. -С. 87-112.
16. ГКУ РХ «Национальный архив» Ф. Р - 782. оп. 1. ф. д. 295. © Тышта Е. В., 2013
