CC BY
219
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
13 Приказ Минюста РФ от 14 июля 1999 г. № 217 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистр».
14 СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
15 Постановление Государственной Думы РФ от 11 ноября 1996 г. № 781 - ПГД «Об обращении в Конституционный Суд РФ»: «Нормативный правовой акт - это письменный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовой нормы».
16 См.: Салищева Н.Г. Нормативные акты советского государственного управления // Автореф. дис. ... канд. юрид. наук.
М., 1954; Ноздрачев А.Ф. Нормативные акты министерство и ведомство СССР // Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1968;
Пиголкин А.С. Подготовка проектов нормативных актов. М., 1968; Коренев А.П. Кодификация советского административного
права. М., 1970; Тихомиров Ю.А, Правовое обеспечение управления. М., 1987; Административное право и административный процесс: актуальные проблемы // Кононов П.И., Машаров И.М. Административно-правовые акты: понятие, основные черты, классификация, проблемы нормативного регулирования / Под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникина. М., 2004. С. 153-165.
17 См.: Комаров С.Н. Общая теория государства и права.
18 См.: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесс. М., 1998. С. 143.
19 Демин А.А. Административное право РФ: Курс лекций. М., 2002. С. 118.
20 См.: Административное право Российской Федерации. Ч. 1. Государственное управление и административное право / Под ред. А.П. Коренева. М., 2002. С. 192.
21 См.: Кононов П.И. и Машаров И.М. Указ. соч. С. 153.
22 См.: Конин Н.М. Административное право России: Курс лекций. М., 2004. С. 185.
23 См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 2005. С. 355.
24 См.: Белых С.В., Мельникова Л.С., Минашкин А.В. Нормотворческая деятельность федеральных министерств // Законодательство и экономика. 2004. № 1. Январь.
О.В. Лукичев*, М.Б. Скворцова**
Ювенальная политика, ювенальное право и ювенальная юстиция: проблемы становления и перспективы развития
Актуальность проблематики
На рубеже третьего тысячелетия мир вступил в полосу непредсказуемости и серьезных испытаний. Проверяются на прочность рыночные, социальные, государственные и международные институты.
Начало XXI в. предложило России уже ставшую реальностью принципиально новую карту мира, на которой складываются неоднозначные геополитические и геоэкономические союзы, действуют в большей степени негативные тенденции и силы. Все вместе и каждая в отдельности они определяют «вызовы» для России, на которые она должна дать адекватный, четкий и ясный ответ, понятный и российскому народу, и всему мировому сообществу.
Справедливо и вовремя поставленные Президентом РФ вопросы об удвоении ВВП, развитии перерабатывающей отрасли экономики, решении острых демографических проблем, реформе государственного аппарата (повышении эффективности его работы), а в перспективе - развитии высокотехнологичного сектора не могут еще стать гарантом привлечения в Россию западных инвесторов, интенсивного развития экономики, решения проблемы бедности населения и, главное, сохранения России в перспективе как единого субъекта международного права. Поэтому в условиях коренных трансформаций актуален поиск точки опоры, базы, способной «вытянуть» Россию из системного кризиса. По мнению авторов, дальнейшее реформирование российского общества, социальное и экономическое развитие страны в значительной мере зависят от «молодежного фактора», качества ювенального потенциала. Последний определяет контуры будущего человеческого (в т.ч. трудового) потенциала. Действительно, качество нынешней молодежи во многом предвосхищает качество будущего экономически активного населения: его демографические, психосоматические и психоэмоциональные характеристики, уровень образования и профессиональной подготовки, нравственность, патриотизм и гражданскую зрелость, а поэтому в значительной мере влияет на темпы роста современной экономики.
Изучая современную молодежь, ученые и политики, как правило, говорят о ее бездуховности и социальной апатии, падении интереса к политической жизни, росте преступности и наркомании среди несовершеннолетних, о повышенном интересе к сексу и серьезных деформациях в психологических установках к труду юношей и девушек. Действительно, все перечисленные и многие
* Кандидат юридических наук, профессор Санкт-Петербургского университета МВД России.
** Младший научный сотрудник лаборатории региональных проблем воспроизводства человеческого потенциала и ювенальной политики Института проблем региональной экономики РАН.
другие проблемы, явления и процессы характеризуют в той или иной степени положение и состояние жизнедеятельности молодого поколения россиян. Но исследований перечисленных характеристик крайне мало.
В нашей стране молодое поколение традиционно рассматривается лишь как объект воспитания, образования, социализации, не учитывая при этом, что молодежь - это и субъект общественного воспроизводства. От свойств и качеств данной социально-демографической группы зависит либо прогрессивное развитие общества, либо его деградация. Историческое предназначение молодежи неразрывно связано с ее позицией как субъекта социального воспроизводства, гаранта его развития. Молодежь выступает важным условием, средством и фактором любых социальных перемен и инновационной силой общества. Не следует забывать и об обратной связи. Общество в лице государства устанавливает и определяет через политику в отношении семьи, детства и молодежи социальный статус, место и роль подрастающего поколения в изменяющемся мире, а вместе с ним и будущее качество человеческого (в т.ч. трудового, оборонного) потенциала.
Возможности успешного экономического реформирования во все времена определялись эффективными воспитанием, образованием, социализацией молодого поколения, способного не только адаптироваться к быстро изменяющимся условиям, но и быть готовым поддержать и развивать позитивные начала в экономической, социокультурной и политической жизни общества. Прогрессивность последующей преобразовательной деятельности молодого поколения определяются теми свойствами, которые формируются в процессе его социального, духовного и биологического взросления и становления. Именно поэтому российская молодежь должна стать и будет гарантом возрождения страны, хотя на этом сложном пути еще много нерешенных вопросов.
Современная молодежь становится гарантом возрождения страны в XXI в. в соответствии с ориентирами экономической, оборонной и геополитической доктрин России. Сегодня как никогда ранее требуется научно обоснованная, эффективная государственная политика в отношении молодого поколения, целенаправленное формирование у него необходимых свойств и качеств для обеспечения в будущем эффективной трудовой деятельности на благо отечества.
Обществу и государству настало время обратить пристальное внимание на качество молодежной составляющей человеческого потенциала как важнейшее условие экономического развития территориального образования любого уровня (от муниципалитета до России как региона). Необходимо по-новому отнестись и к стратегическому планированию развития территорий, закладывая в его основу предстоящие изменения параметров человеческого (в т.ч. трудового) потенциала, вытекающие из реального качества нынешней молодежи, равно как и характера проводимой федеральной и региональной политики в отношении семьи, детства и молодежи (заметим, весьма неудовлетворительной). Эта политика уже в ближайшем будущем должна стать одним из важных средств комплексной социализации подрастающего поколения, фактором эффективной подготовки его к активной самостоятельной жизни, условием сбережения, воспроизводства, параметрирования и использования имеющегося молодежного потенциала.
Новая государственная политика должна базироваться на комплексном междисциплинарном знании о взрослении и становлении молодого поколения в диалектическом единстве социального, духовного и биологического начал. Подобный подход соответствует единству процессов воспитания, образования и социализации молодого поколения, а также основным ориентирам стратегического развития России и ее регионов на долгосрочную перспективу с учетом активизации человеческого фактора в экономической и социальной жизни.
Все эти проблемы нашли отражение и раскрыты в коллективной монографии «Ювенология и ювенальная политика в XXI веке» под научной редакцией доктора экономических наук, профессора Е.Г. Слуцкого.
В монографии четко определен предмет исследования: изучение места и роли российской молодежи в контексте геополитических тенденций и нового мирового порядка; обобщение опыта исследований комплекса проблем формирования, сбережения и использования человеческого потенциала посредством системного анализа процессов взросления и становления молодого поколения; рассмотрение основ концепции единой государственной ювенальной политики в отношении семьи, детства и молодежи как основного средства повышения качества молодежной популяции; привлечение внимания специалистов и широкой аудитории к проблемам ювенологии: введение в круг основных вопросов междисциплинарного знания о детстве, юношестве и молодежи; анализ вопросов становления ювенального права, ювенальной юстиции, ювенальной медицины; изучение социальных технологий и социальной работы с молодежью на основе обобщения отечественного и зарубежного опыта, а также другие вопросы, так или иначе затрагивающие проблемы обеспечения оптимальной жизнедеятельности подрастающего поколения россиян.
Разработка базовых положений современной политики в отношении молодого поколения как средства, фактора и условия улучшения и повышения качества будущего взрослого населения, а также целевого формирования и параметрирования стратегического человеческого потенциала страны, ставит задачу осмысления и исследования сложных и противоречивых процессов, происходящих в обществе и семье, в среде детей, подростков и молодежи. Именно это, по мнению авторов, обуславливает необходимость развития новой формы комплексного междисциплинарного
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
знания о молодом поколении - ювенологии и на ее основе формирования концепции единой государственной ювенальной политики в области семьи, детства и молодежи, способной в ближайшее будущем разрешить ряд накопившихся острых социально-экономических проблем, стать основой национальной политики человеческих ресурсов в Российской Федерации.
Рассматривая молодежь в качестве активного субъекта общественного воспроизводства, коллектив авторов особо выделяет ее инновационную роль, способность не только быстро адаптироваться к социальной действительности, но и активно воздействовать на ее позитивное изменение. Прогрессивность и эффективность предстоящей трудовой деятельности молодого поколения определяется теми свойствами, которые целенаправленно формируются обществом в лице государства в процессе взросления, становления и развития молодежной популяции.
В статье авторы сосредотачивает внимание на проблемах и перспективах становления ювенального права и ювенальной юстиции.
Ювенальное право
В настоящее время, когда в Российской Федерации закладываются правовые основы глубоких социально-экономических преобразований, детская и подростковая тема приобретает особый смысл. Назрела острая необходимость в более полном и объективном уведомлении взрослых о правах молодого поколения на свою социальную защиту.
Права человека представляют собой естественно историческое явление. Они возникают и развиваются, исходя из природной и социальной сущности человека в соответствии с историческим этапом развития общества.
Основной принцип любого права, выражающий его специфику и отличие от всех иных видов социальных норм и типов социальной регуляции, - это по своей сути принцип формального равенства фактически различных людей, выступающих в роли участников определенного круга общественных отношений. Ключевую роль в концепции прав молодого человека играет понятие субъекта права, выработанное еще юристами Древнего Рима. Философской основой социального института прав и свобод личности выступает учение о свободе как о естественном состоянии индивида и ее высшей ценности после самой жизни. Эти истины были осознаны уже на ранних этапах становления общества, но формирование четких представлений о содержании свободы и ее соотношении с государством протекало в течение многих столетий. Начиная с «Теогонии» и «Трудов и дней» Гесиода, трудов Вольтера и Монтескье, работ Локка и Милля, Пейна и Джефферсона, права человека постепенно приобретали свое современное, строго научное, юридически закрепленное и принятое в большинстве развитых стран мира понимание. Принципиально оно может быть сведено к следующему.
Независимо от возраста, пола, национальности, веры и других особенностей, находящихся под охраной государства, любой человек должен иметь все естественные, неотчуждаемые права и свободы. Кроме этого государство обязано нести перед человеком любого возраста, взрослым и ребенком, определенную ответственность за их строгое соблюдение.
В международном праве идея защиты несовершеннолетних развивалась в течение многих веков. Однако активизировался этот процесс с юридической точки зрения только в XIX в., когда был выработан формализованный документ - Концепция защиты прав детей. Первой практической попыткой защитить права детей стало создание Института общественного призрения. Итогом действий было издание в Англии в 1908 г. Children Charter или Habeas corpus детей, вступившего в силу с 1909 г. Это своего рода первый опыт кодификации прав детей, который в будущем составил базу более полного ювенального законодательства. Закон устанавливал одинаковые права для всех детей - законнорожденных и незаконнорожденных, признавал необходимость правильного и вежливого отношения к любым детям. В 1912 г. в Бельгии принимается закон «О защите детства», а в 1919 г. создается «Народная организация опеки над ребенком». Цель ее заключалась в координации действий различных организаций, призванных обеспечивать реализацию идеи защиты прав детей. Высокая эффективность координационной деятельности вызвала интерес и в других странах, что положило начало международному сотрудничеству в деле защиты прав несовершеннолетних.
Первым международным документом, где поднималась проблема социальных прав малолетнего человека, стала Женевская декларация 1923 г. Впервые в истории человечества было сформулировано право ребенка на помощь, воспитание и защиту, причем в тех областях жизни, где раньше речь шла только о филантропии. Основной тезис Женевской декларации: «Человечество должно дать детям все, что у него есть лучшего». Ее положения были направлены на создание оптимальных условий, обеспечивающих нормальное физическое и психическое развитие любого ребенка. Однако документ носил лишь декларативный характер, в то время как реальная правовая защита была возможна лишь путем создания и введения норм национального права на основе принятия развитыми государствами соответствующих международных договоров. Первым подобным документом стала «Всеобщая декларация прав человека», принятая 10 декабря 1948 г. общим собранием ООН и вступившая в силу с 1976 г. В ней сформулированы и основы защиты прав детей. Свое развитие Декларация получила в Пактах прав человека, гарантирующих равные права всем детям и обеспечение их основных социальных потребностей.
Международное право XX в. отводит области охраны прав ребенка весьма существенное место. Права ребенка (как человека) закреплены в таких международных нормативных актах, как «Декларация прав ребенка» (20 ноября 1959 г.); «Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования» (14 декабря 1960 г.); «Декларация о защите женщин и детей в чрезвычайных обстоятельствах и в период вооруженных конфликтов» (14 декабря 1974 г.); «Декларация о социальных и правовых принципах, касающихся защиты и благополучия детей, особенно при передаче детей на воспитание и их усыновлении на национальном и международном уровнях» (3 декабря 1986 г.); «Конвенция об охране материнства» (4 июня 1952 г.); Конвенции Международной Организации Труда (МОТ) в части, касающейся минимального возраста работников различных отраслей промышленности и сельского хозяйства, а также в нормативных документах национальных законодательств. В ноябре 1985 г. Конгрессом ООН одобрены «Правила правосудия в отношении несовершеннолетних», известные как «Пекинские правила». Они утверждены Ассамблеей ООН и действуют во всех регионах мира. «Конвенция о правах ребенка» (ратификационная грамота), подписанная Президентом СССР 10 июля 1990 г. и вступившая в действие на территории России 15 сентября 1990 г., действует и ныне в силу правопреемства. Согласно этому документу, ребенок является субъектом всех прав человека, заложенных в международных документах. Конвенция уточняет права ребенка, адаптируя закон к потребностям детей, обеспечивая ребенку преимущественное (относительно взрослых) право. Конвенция - это международный договор, признавая который, каждая страна-член ООН обязана соблюдать и выполнять основные его требования, в т.ч. путем внесения дополнений и изменений в национальное законодательство в целях защиты детей от всякого рода посягательств. В Конвенции также предусмотрен механизм контроля за исполнением ее постановлений.
Декларация прав ребенка, регулирующая положение ребенка в современном мире, развивает идею «Доброе - детям» и состоит из 10 принципов, основные из которых гласят:
- ребенку, независимо от цвета кожи, языка, пола, веры законом и иными средствами должна быть обеспечена социальная защита и предоставлены условия и возможности, которые позволили бы ему развиваться физически, умственно, нравственно, духовно и в социальном отношении здоровым, развиваться в условиях свободы и достоинства;
- ребенок должен быть первым среди тех, кто получает защиту и помощь, а также должен быть защищен от всех форм небрежного отношения, жестокости и эксплуатации.
В преамбуле Декларации прав ребенка говорится: «Ребенок, ввиду его физической и умственной незрелости, нуждается в специальной охране и заботе, включая надлежащую правовую защиту, как до, так и после рождения». Ст. 1 « Конвенции о правах ребенка» устанавливает, что ребенком признается любое человеческое существо до достижения им 18-летнего возраста. Особенность положения детей состоит в том, что они согласно внутреннему законодательству государств не обладают всеми правами, которые имеют совершеннолетние, но в ряде случаев обладают или должны обладать специфическими правами, связанными с их возрастом, уровнем развития, положением в семье.
Основными неотъемлемыми правами ребенка, присущими ему с рождения, являются право на жизнь, здоровье, свободное физическое, духовное и интеллектуальное развитие, право на имя и гражданство, право пользоваться благами социального обеспечения, право на первоочередную защиту от любой формы эксплуатации, дискриминации по любому признаку, жестокого обращения, а также защиту от практики, которая может поощрять расовую, религиозную или иную форму дискриминации.
Ребенок, хотя и незрелый пока нравственно и физически, предстает как субъект права, из чего следует, что ему присуща не только система прав, но и соответствующая им специфическая система юридических обязанностей. Обе эти системы развиваются по мере взросления ребенка и достигают своего максимума к моменту наступления полной социальной дееспособности, а также, деликтоспособности (т.е. способности нести юридическую ответственность за возможное совершение правонарушения). Именно эта двойственная система прав и обязанностей, их взаимозависимость и развитие определяет в полной мере необходимость выделения в качестве отдельной отрасли права
- «ювенальное право».
Дети и подростки в правовой системе Древней Руси. В российской истории само понятие «права ребенка» прошло сложный путь развития, так еще в ІХ-ХІ вв. дети находились в полной зависимости от родителей, особенно от отца, который имел над своими детьми полную власть, в т.ч. и над их жизнью. Экономическое благосостояние ребенка зависело от пола и сословной принадлежности. Внебрачные дети наследственных прав не имели, а в случае если их мать была рабой, они не получали свободу. Приемные дети не могли наследовать земельные наделы. Дочери смердов в случае отсутствия сыновей не могли претендовать на наследство родителей, оно отходило в пользу князя. Даже возможности свободно распоряжаться своим будущим были ограничены. Например, в соответствии с нормами византийского семейного права, действовавшими на Руси в тот период, брачный возраст для невесты составил 12-13 лет, а для жениха 14-15, что обусловило полную зависимость детей от родителей при создании семьи и определении своего будущего (на брак требовалось согласие родителей). Согласно Уложению 1649 г., дети в России не имели права жаловаться на родителей1. Убийство сына или дочери каралось всего лишь годичным тюремным
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
заключением, а по отбытии - церковным покаянием, тогда как посягающих на жизнь родителей детей закон карал без всякой пощады казнью. Доносы на родителей допускались только о государственных преступлениях. Такое неравенство детей и родителей продолжалось до 1716 г., когда Петром І был издан указ, запрещающий убивать детей «в младенчестве». Тем самым жизнь новорожденных и грудных детей была поставлена под охрану закона. В это же время в законодательстве обращается внимание на заботу о сохранении «невинности» ребенка, причем не только физической, но и психологической.
Патриархальные обычаи сохранялись в России до XIX в. Проведенное князем В.Н. Тенишевым этнографическое исследование показало, что и в конце XIX в. до совершеннолетия дети находились в полной зависимости от отца. Он имел право по своему усмотрению отдать их в школу или по найму в пастухи. Причем если после свадьбы сын становился независимым от отцовской воли, то в некоторых местностях отец мог распоряжаться своей замужней дочерью.
Любопытные примеры приводятся в описании великорусских крестьян-землепашцев, составленном этнографическим бюро князя В.Н. Тенишева:
- Обязанностью родителей является кормить детей, учить их страху Божию, знакомить с сельским хозяйством, приучать к ремеслу, заботиться об их будущем (выдавать замуж, женить), исправлять пороки и направлять поступки. Обязанности детей: повиноваться родителям, покоить и кормить их во время болезни. В случае отказа детей от их содержания волостной суд выносил постановление: выдавать по 3 рубля в месяц на содержание престарелых родителей. Дети же обязаны организовать похороны и поминки по родителям. «Благословением родительским дорожат, проклятия страшатся». Отец вправе выгнать сына из дому. За самовольный уход от отца сын подвергается наказанию волостным судом [Меленковский уезд].
- Малолетних детей до 15 лет (возраст их поступления на фабрику. - Авт.) родители обязаны кормить, одевать, наказывать, учить всему. С того момента, когда дети начинают «добывать» (приносить деньги в дом), они считаются работниками и помощниками. Взрослых и неженатых детей, не желающих работать и добывать деньги, родители кормить не обязаны и могут наказать, как хотят. В свою очередь дети (сыновья) обязаны содержать беспомощных родителей. Если сын единственный, то родители остаются у него, а он не имеет права лишать их крова и пропитания. Прогнав от себя родителей, сын обязан дать содержание. Мир на своем сходе в таких случаях присуждает родителям по 2 рубля в месяц от каждого из сыновей (если их несколько), либо по 3 рубля в месяц при наличии одного-двух сыновей [Шуйский уезд].
Одной из существенных составляющих «ювенального права» определена проблема ответственности за совершение уголовно наказуемых деяний. Вообще русское уголовное право достаточно поздно стало выделять возрастные особенности субъекта преступления (вменяемость). В отличие от некоторых европейских стран, например, Норвегии, где уже в уголовном кодексе XIII в. ребенку-преступнику делались определенные скидки («взрослым за воровство можно отрубать обе руки, а детям одну»), в России об уголовной ответственности несовершеннолетних впервые упоминается в дополнениях (1669 г.) к Соборному Уложению 1649 г., где говорится: «Семи лет отрок кого убьет - не повинен в смерти». В законодательстве Петра I, а также в позднейших документах российского права XVIII-XIX вв. внимание как к правовому положению, так и к преступлениям несовершеннолетних возрастает.
Права ребенка в современной России. В российской правовой системе права ребенка как гражданина страны, а также определенные их гарантии содержатся в «Декларации прав и свобод человека и гражданина России» (1991 г.)., Конституции Российской Федерации (1993 г.), Семейном кодексе (1996 г.), в законодательстве об охране здоровья, об образовании, о труде и в ряде других законодательных актов, в т.ч. и в тех, которые сейчас еще дорабатываются. В последнее время издан ряд указов Президента РФ по вопросам охраны семьи, материнства, отцовства и детства. Так, издан Указ Президента России «О президентской программе “Дети России”» 18 августа 1994 г. Цель программы — улучшение положения детей в Российской Федерации, создание благоприятных условий для их жизнедеятельности, обучения и развития. В 1995 г/ Президентом РФ был утвержден Национальный план действий в интересах детей. С середины 90-х гг. XX в. Российское государство определило в качестве одного из основных направлений своей деятельности «укрепление правовой защиты детства». В этой связи был принят Закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (№ 120-ФЗ от 24 июня 1999 г.) и «Федеральная целевая программа “Дети России” на 2003-2006 годы» (Постановление Правительства РФ №732 от 3 октября 2002 г.). Однако в Российской Федерации до недавних пор практически отсутствовала правовая защита детей в области трудовых отношений; отсутствовала ответственность взрослых за нарушение прав ребенка на неприкосновенность его личности, за посягательство на его честь и достоинство; отсутствовали нормы права, регулирующие права ребенка на свободу совести и вероисповедания, надлежащее воспитание, охрану здоровья, а также нормы, направленные на борьбу с детской наркоманией, проституцией и алкоголизмом.
Соответствующие документы в этом направлении были приняты в России лишь в 1998 г. Наиболее важным из них является Федеральный Закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации». В законе установлены цели государственной политики в интересах детей,
основные направления и организационные основы гарантий прав ребенка. Закон возлагает на органы государственной власти обязанности по защите ребенка от информации, пропаганды и агитации, наносящих вред его здоровью, нравственному и духовному развитию, в т.ч. от национальной, классовой, социальной нетерпимости, от рекламы алкогольной продукции и табачных изделий, от пропаганды социального, расового, национального и религиозного неравенства, а также от распространения печатной продукции, аудио- и видеопродукции, пропагандирующей насилие и жестокость, порнографию, наркоманию, токсикоманию, антиобщественное поведение. Закон гарантирует защиту детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, под которыми понимаются дети - жертвы насилия; дети, отбывающие наказание в виде лишения свободы; дети, находящиеся в специальных учебновоспитательных учреждениях; дети с отклонениями в поведении. Государство гарантирует им разработку и проведение индивидуальных программ реабилитации в соответствии с государственными минимальными социальными стандартами основных показателей качества жизни детей (которые, правда, пока не разработаны и не приняты в законодательном плане); гуманное обращение и квалифицированную юридическую помощь в случае совершения преступления; привлечение к ответственности лиц, виновных в нарушении их прав, и компенсацию причиненного вреда.
В 1996 г. в России был принят новый Уголовный кодекс, в который впервые была включена соответствующая глава о преступлениях против несовершеннолетних. Несовершеннолетним гарантируется уголовно-правовая охрана от преступлений, связанных с посягательствами на их нормальное воспитание, здоровье, материальное обеспечение, право на воспитание в собственной семье, защиту от жестокого обращения со стороны взрослых. Следует отметить, что Уголовный кодекс предусмотрел повышенную ответственность лиц, на которых непосредственно возложена обязанность по воспитанию детей - родителей, педагогов, опекунов, попечителей, тренеров и т.п. В некоторых других главах Уголовного кодекса также прописана повышенная ответственность за посягательство на личность (жизнь и здоровье, половую свободу и неприкосновенность) несовершеннолетних и детей. В то же время в законе заложен дифференцированный подход к уголовной ответственности несовершеннолетних. Например, в ст. 20 ч. 3 УК РФ оговорена возможность освобождения от уголовной ответственности для несовершеннолетних, имеющих отсталость в психическом развитии, не связанную с психическим заболеванием. Нормы об уголовной ответственности и наказании также определяют особенный подход к несовершеннолетним, предусматривая возможность замены уголовного наказания принудительными мерами воспитательного характера, сокращая сроки давности, судимости (гл. 14, ст. 87-96 УК РФ).
Аналогичной позиции придерживается и новый Уголовно-процессуальный кодекс, (введенный в действие с 1 июля 2002 г.), регулирующий особенности привлечения несовершеннолетних к уголовной ответственности, а также правила правосудия в отношении несовершеннолетних. В частности, несовершеннолетним гарантирована обязательная бесплатная юридическая помощь адвоката при задержании, заключении под стражу, в суде. Во многом эти документы воспроизводят и развивают концепции и нормы, содержащиеся в актах международного права с учетом российской специфики. Важная роль в защите прав и интересов ребенка возлагается на разрабатываемый в НИИ детства проект Федерального Закона Российской Федерации «О правах ребенка». В нем, помимо закрепления международных норм Конвенции о правах ребенка, вводятся и новые современные нормы. Однако на данный момент сложившуюся систему правовой защиты несовершеннолетних в нашей стране нельзя признать совершенной.
В Российской Федерации нет пока сводного законодательства (своеобразного кодекса законов) о правах и обязанностях несовершеннолетних, о механизме защиты их прав. Положения по данным вопросам находятся в различных законодательных и нормативных актах федерального уровня, которые далеко не всем известны. Нередко они оказываются непонятными и даже противоречащими друг другу, что затрудняет осуществление и защиту прав несовершеннолетних. Следует заметить: все элементы, регулирующие правовые аспекты прав и свобод, защиты и развития несовершеннолетних граждан Российской Федерации, содержатся в актах отдельных отраслей права, и процесс их объединения только начинается.
Правовые гарантии детства становятся перспективной областью государственного регулирования, которая все в большей степени должна распространяться и на негосударственные структуры, включать в себя заботу о детях, их правах, свободах, защищенности, проявляемую обществом в наиболее эффективных формах.
Проблемы правового положения детей и подростков в России составляют сегодня малоисследованную область правовой науки. Несмотря на то, что отдельные аспекты проблемы (уголовная ответственность несовершеннолетних, дееспособность и правоспособность детей и подростков) достаточно широко рассматривались в юридической литературе, системный анализ всего правового поля, в котором находятся несовершеннолетние, еще не проводился специалистами.
Ювенальное право. Формирующееся ювенальное право представляет собой совокупность правовых норм гражданского, семейного, административного, уголовного и других отраслей права. Необходимость систематизации и выделения из разных областей права ювенального аспекта обусловлена теми сложными проблемами, с которыми сейчас сталкивается и мировое сообщество,
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
и российское общество, и отдельные семьи. Эти проблемы, оставшись без внимания, могут привести, как считают ученые, к развалу, гибели культурного потенциала общества.
Под «ювенальным правом» следует понимать систему общеобязательных социальных норм, находящихся под охраной государства и обеспечивающих юридическое регулирование общественных отношений, связанных с проблемами жизнедеятельности ребенка, его развития, обеспечения его прав и защиты от любой формы посягательства, а также регламентацию выполнения им присущих обязанностей. Ювенальное право пересекается с другими отраслями права - гражданским, семейным, уголовным. Взаимное переплетение юридических прав (наличие правоспособности) и юридических обязанностей, перерастающих в момент совершеннолетия в возможность человека и гражданина свободно своими действиями приобретать и осуществлять права и создавать обязанности (свойство полной дееспособности), обусловливает широкий круг проблем, затрагиваемых ювенальным правом. Речь идет о гражданско-правовых, уголовно-правовых и психологических вопросах, а также вопросах нравственности и морали. Однако, несмотря на определенную сложность институциализации, необходимость выделения ювенального право в отдельную отрасль российского права очевидна.
Основными вопросами, которые будут регулироваться ювенальным правом, должны стать гарантированность прав ребенка, механизм осуществления защиты этих прав как со стороны государства, так и со стороны тех социальных групп, в которых ребенок находится.
Ювенальная юстиция
Ювенальная юстиция. Процесс развития ювенальной юстиции обеспечивается рядом обстоятельств, среди которых можно назвать: отношение к ней государственных органов и общественных формирований, самих несовершеннолетних и молодежи; социально-экономическое состояние государства; заинтересованность государства и общества в воспроизводстве физически и нравственно здорового подрастающего поколения и т.д. Очень важна в решении данной проблемы государственная позиция по поводу создания ювенальной юстиции как одной из важных составляющих ювенальной политики. В широком смысле, под ювенальной юстицией понимается совокупность правовых механизмов, медико-социальных, психолого-педагогических и реабилитационных, а также иных процедур и программ, предназначенных для обеспечения наиболее полной защиты прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних, а также лиц, ответственных за их воспитание, реализуемых системой государственных и негосударственных органов, учреждений и организаций.
На уровне Российской Федерации в настоящее время разработан проект Федерального закона «Об основах системы ювенальной юстиции», которых включает в себя пять глав.
В главе I, названной «Общие положения» закреплены: предмет регулирования; понятие системы ювенальной юстиции; определение ребенка (несовершеннолетнего), в отношении которого осуществляется деятельность системы ювенальной юстиции и (или) его институтов; основные принципы построения и функционирования системы ювенальной юстиции; законодательство о ювенальной юстиции.
В главе II, названной «Государственные, муниципальные и общественные институты» нашел отражение перечень субъектов, входящих в каждый из указанных институтов.
В главе III «Порядок, взаимодействия институтов, составляющих систему ювенальной юстиции» закреплены принципы, организационные формы, основные процедуры, финансовые основы указанного взаимодействия.
В главе IV предусмотрены основы обеспечения системы ювенальной юстиции, к которым отнесены: материально-техническое, кадрово-методическое, организационное, научно-экспертное обеспечение и принципы информационного обеспечения деятельности системы ювенальной юстиции.
В главе V «Переходные и заключительные положения» рассматриваются вопросы вступления в силу федерального закона «Об основах системы ювенальной юстиции», порядок внедрения в судебную систему Российской Федерации ювенальных судов, разработки и утверждения федеральной целевой программы «Ювенальная юстиция», сроки приведения законодательства Российской Федерации и ее субъектов в соответствие с настоящим законом.
Представляется, что принятие и реализация этого закона станет надежной основой построения системы ювенальной юстиции в России. И чем раньше это произойдет, тем раньше это пойдет на пользу и подрастающему поколению и обществу в целом.
Тревожные изменения в современном состоянии и структуре негативно отклоняющегося поведения несовершеннолетних обусловливают обращение к оценке и обобщению опыта, накопленного российским законодательством и правоприменительной деятельностью, в целях решения таких актуальных вопросов, как:
- преобразование законодательства в эффективный инструмент правовой защиты детства;
- приведение превентивной политики в такое состояние, которое бы учитывало особенности отечественной культуры, свойства национального характера, воспитательно-профилактические традиции;
- создание особого междисциплинарного направления, чьей задачей стала бы разработка результативных мер противодействия криминальной активности детей и подростков;
- установление взаимообогощающих связей между теорией и практикой предупреждения отклоняющегося поведения несовершеннолетних;
- определение оптимального соотношения государственного и гражданского начал в предупредительной деятельности, ее финансирование и кадровое обеспечение;
- создание развитой инфраструктуры социальных служб, координационно-аналитических центров; разработка комплексных программ профилактики правонарушений среди несовершеннолетних.
Понятие «ювенальная юстиция», давно определено во многих странах мира. Имело место оно и в России. Первый ювенальный суд был создан в Москве в 1910 г. Затем такие суды были образованы в Санкт-Петербурге, Киеве, Одессе, Харькове, Любаве, Риге, Томске и Саратове. Деятельность ювенальных судов в русской дореволюционной, а также советской юридической литературе 20-х гг. оценивалась очень высоко, что способствовало их быстрому распространению по территории России.
Ювенальные суды. Созданию судов для несовершеннолетних в России предшествовала активизация деятельности юридической общественности в поддержку предлагаемых законопроектов. В числе акций было проведено первое в России социологическое исследование личности малолетних правонарушителей. Цель проекта - предоставить законодателям данные и аргументы в пользу создания «детских» судов, а точнее, в пользу создания особого судопроизводства по делам этой категории. Исследование было проведено силами студентов юридического факультета Московского университета. База исследования - дела, рассмотренные мировыми судьями в отношении несовершеннолетних.
В дореволюционной России функции судьи по делам несовершеннолетних осуществлял специальный мировой судья. К его компетенции относились дела о преступлениях несовершеннолетних, а также взрослых, являющихся подстрекателями подростков. «Детский судья» осуществлял судебный надзор за работой учреждений, принимающих на себя заботу о малолетних преступниках. Именно поэтому российские юристы рассматривали суд для несовершеннолетних как «орган государственного попечения о несовершеннолетних, действующий в судебном порядке».
Позднее, в 1913 г. в компетенцию ювенального суда включены дела в отношении беспризорных несовершеннолетних в возрасте до 17 лет, что расширило сферу его гражданского и опекунского судопроизводства.
Модель российского ювенального суда считалась дореволюционными юристами наиболее удачной. От подобных судов в других странах ее отличали следующие признаки:
- рассмотрение дел о несовершеннолетних единоличным мировым судьей;
- избрание его, как и всякого мирового судьи, среди населения, проживающего в судебном округе;
- профессиональная подготовка судьи предполагала знание им детской психологии, что отдавало предпочтение при выборах врачам и педагогам;
- достаточно широкая предметная подсудность (круг рассматриваемых дел) суда;
- конфиденциальность судебного разбирательства;
- отсутствие формального обвинительного акта;
- отсутствие формальной судебной процедуры;
- упрощенное судопроизводство, сводившееся в основном к беседе судьи с подростком, при участии его попечителя;
- преимущественное применение в качестве меры воздействия попечительского надзора (70% случаев);
- возможность обжалования решений судов для несовершеннолетних в особом отделении съездов мировых судей (апелляционная инстанция по решениям мировых судей).
Как уже указывалось раньше, суды для несовершеннолетних были ликвидированы Декретом СНК от 17 января 1918 г. В советский период специализированных (ювенальных) судов создано не было, поэтому уголовные дела о преступлениях несовершеннолетних, а также гражданские дела, связанные с защитой прав и законных интересов детей, отнесены к подсудности общих судов районного звена.
Верховный Суд Российской Федерации в постановлении Пленума (от 14 февраля 2000 г.) «О судебной практике по делам о преступлениях несовершеннолетних» сделал первый шаг в направлении создания ювенальных судов. В п. 11 названного Постановления указывается, что «специализация судей по делам несовершеннолетних предусматривает необходимость обеспечения их профессиональной компетенции путем обучения и повышения квалификации не только по вопросам права, но и педагогики, социологии, психологии». Однако механизма выполнения Постановления до сих пор не создано.
Изменения, происходящие сегодня во многих сферах жизнедеятельности общества, позволяют осуществить организационные меры по созданию ювенальной юстиции, которая, по мнению специалистов, должна включать в себя следующие элементы:
- ювенальный суд и социальную службу при нем;
- подразделение социальной защиты детей и профилактики правонарушений несовершеннолетних с необходимыми подразделениями и учреждениями (государственные
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
учреждения несемейного устройства, центры реабилитации, общежития, мастерские и др.) в структуре администрации субъекта Российской Федерации;
- систему дополнительной подготовки специалистов, занятых в сфере правосудия в отношении несовершеннолетних, и подготовки студентов по вопросам ювенального права.
Некоторые вопросы развития ювенальной юстиции уже успешно решаются. Так, Санкт-Петербургский городской суд совместно с районными судами Калининского, Красногвардейского и Невского районов Петербурга по инициативе и при участии Детского фонда ООН (ЮНИСЕФ), программы развития ООН (ПРООН) и Правительства Франции в 1999-2000 гг. осуществил проект «Поддержка осуществления правосудия в отношении несовершеннолетних». Проект направлен на специализацию судей и внедрение в правосудие по делам несовершеннолетних социальных служб. В рамках проекта разработана технология деятельности социальных работников в системе правосудия по делам несовершеннолетних и основные принципы взаимодействия органов и учреждений системы профилактики правонарушений несовершеннолетних и правосудия. Проведенная работа позволила подготовить условия для создания государственной социальной службы в системе Администрации Санкт-Петербурга для работы с несовершеннолетними правонарушителями, привлеченными к уголовной ответственности. В настоящее время социальные службы уже созданы и работают в десяти районных судах Санкт-Петербурга: Выборгском, Василеостровском, Калининском, Красносельском, Красногвардейском, Кировском, Ленинском, Фрунзенском, Приморском и Пушкинском. Основными задачами системы социальной службы являются:
- оказание помощи несовершеннолетним, привлеченным к уголовной ответственности, находящимся в социально опасном положении, в разрешении их жизненных проблем;
- выявление причин и условий, способствовавших совершению преступления несовершеннолетним, устранение этих причин;
- разработка программы социальной реабилитации несовершеннолетних правонарушителей и ее реализация.
Теоретические выводы и практические рекомендации
(1) В соответствии с нормами российского законодательства дети и подростки, не достигшие возраста совершеннолетия, являются специфическим субъектом и объектом правоотношений в сфере гражданского, семейного, жилищного, налогового и некоторых других отраслей права.
(2) Проблемы преступности среди несовершеннолетних являются актуальными как для всего мирового сообщества, так и для России. Для своего разрешения проблемные ситуации часто требуют поиска и выработки гуманно-эффективных мер профилактического воздействия. Несомненно, прогрессивным шагом в направлении и определении ответственности несовершеннолетних, связанной с их делинквентным поведением, защитой их прав, стало принятие нового Уголовного Кодекса РФ. Действующие нормы уголовного права и юридическая практика в отношении несовершеннолетних требуют дальнейшего совершенствования, однако их юридическое обособление уже свидетельствует о начале процесса становления ювенального права в нашей стране.
(3) Преступность как наиболее общественно опасный вид негативного девиантного поведения изучается преимущественно в рамках общей криминологии. Соответственно, преступность несовершеннолетних и сопутствующие ей негативные социальные явления исследуются в контексте ювенальной криминологии. Важнейшие задачи ювенальной криминологии связаны с изучением причин и факторов девиантного поведения и преступности детей и подростков, лежащих в основе разработки программ государственной ювенальной политики и реализации превентивных мер в области профилактики правонарушений несовершеннолетних и молодежной преступности.
(4) Важнейшей задачей современной ювенальной юстиции в России становится учреждение ювенальных судов для несовершеннолетних либо создание специальных коллегий в общих судах, специализирующихся на рассмотрении дел о преступлениях и правонарушениях, связанных с участием несовершеннолетних. Как показал эксперимент, проводимый в Санкт-Петербурге, первым шагом в формировании ювенальной юстиции стало внедрение в систему правосудия социальных служб, ориентированных на профилактико-реабилитационную работу с несовершеннолетними. Это позволяет и следствию, и суду наилучшим образом выполнять требования уголовно-процессуального кодекса о полном, всестороннем исследовании условий жизни и воспитания несовершеннолетнего в процессе судопроизводства, а также находить оптимальные меры воздействия на правонарушителя с помощью воспитательных механизмов и социальной реабилитации. Дети подросткового возраста, совершившие преступления и оказавшиеся в системе уголовного правового преследования, нуждаются в особой социальной защите и реабилитации, далеко выходящих за рамки уголовного наказания.
(5) Правовые гарантии несовершеннолетних детей и подростков - важнейшая область государственного регулирования и неотъемлемая часть правового обеспечения государственной ювенальной политики. Однако в России нет сводного законодательства (своеобразного кодекса законов) о правах и обязанностях несовершеннолетних, механизме защиты их прав. Положения по данным вопросам находятся в различных законодательных и нормативных актах. Нередко они
оказываются неясными и противоречащими друг другу, что затрудняет эффективное осуществление и защиту прав несовершеннолетних.
(6) Систему мер по воспитанию педагогически запущенных детей и подростков, склонных к девиантному поведению или уже совершивших преступления, обеспечивают уголовно-исполнительное законодательство и государственные пенитенциарные учреждения. Совершенствование работы уголовно-исполнительной системы, воспитательных колоний выступает одним из важных этапов формирования правового государства. Особый акцент в деятельности исправительных учреждений должен быть сделан на индивидуальную воспитательную работу с несовершеннолетними осужденными. К работе по повышению правовой культуры несовершеннолетних осужденных следует широко привлекать общественные объединения (попечительские советы и родительские комитеты).
(7) Важнейшей предпосылкой сокращения числа правонарушений несовершеннолетними является профилактика, целью которой выступает поиск и реализация гуманных подходов к предупреждению и пресечению преступности среди детей и подростков, а также последующей их реабилитации. Решение названных проблем должно достигаться не только посредством лишения свободы в специализированных учреждениях пенитенциарной системы, но и путем выявления и устранения причин криминального поведения подростков как одной из наименее социально защищенных групп российского общества, и защиты их прав и законных интересов.
(8) Для развития превентивной практики в России может использоваться зарубежный опыт профилактики девиантного поведения, но вместе с тем вряд ли возможен его механический перенос в наши условия без соответствующей адаптации и детальной проработки. При изучении и применении международного опыта, важно учитывать, что в России профилактика отклоняющегося поведения молодежи должна вестись с учетом социально-экономической и социально-культурной ситуации, этических норм, традиций общественного и семейного воспитания.
1 См.: Соборное уложение 1649 года // Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 3. М., 1984. С. 436.
В.П. Очередько*, K.M. Басангова**
Оценка состояния Республики Калмыкия с позиций обеспечения экономической безопасности
Безопасность экономики характеризуется отсутствием угроз не только социальноэкономического порядка, но и безопасным для жизнедеятельности экологическим состоянием окружающей среды.
Существенным фактором, напрямую проецирующимся на уровень и качество жизни населения республики и ее экономическую безопасность, выступают ее сложные природно-климатические (и в целом природно-экологические) условия, включая острую проблему вододефицитности.
Республика Калмыкия является самым аридным и вододефицитным регионом Европейской части России.
Потребность населения республики в воде удовлетворяется не более чем на 50% и составляет 455 тыс. м3/сут. без учета полива приусадебных участков, или 579 тыс. м3/сут. - с учетом полива приусадебных участков. Около 90% потребности обеспечиваются из сопредельных территорий бассейнов рек Волги, Терека, Кумы, Кубани и Дона и подаются по водным трактам Ставропольского края, Сарпинской, Калмыцко-Астраханской, Черноземельской и Право-Егорлыкской оросительных систем Республики Калмыкия и групповыми водопроводами, причем основные водопотребители, и прежде всего население, находятся от источников водоснабжения от 100 до 300 км. При этом все действующие водоводы характеризуются высокой степенью физического износа. Не работает Юстинский пастбищный групповой водопровод. Ики-Бурульский работает периодически, и подача воды, как правило, осуществляется не дальше п. Ики-Бурул. Более 14 лет в стадии строительства находится Северный групповой водопровод. Начато в 1990 г. и приостановлено в 1993 г. строительство водопровода от Северо-Левокумского месторождения подземных вод. Используемые на территории республики водные ресурсы по своим качественным параметрам не соответствуют действующим медико-биологическим нормам.
* Доктор юридических наук, профессор.
** Старший преподаватель кафедры Государственного и муниципального управления Государственной полярной академии.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
