CC BY
34
Юридико-технические проблемы конструкции Федерального закона от 8 января 1998 г. № З-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»
Я.Г. ИЩУК,
старший преподаватель кафедры уголовной политики,
кандидат юридических наук (Академия управления МВД России) E-mail: yar-vyatka@yandex.ru
Legal and technical problems of the design of the Federal Law of January 8, 1998 No. З-ФЗ «On narcotic drugs and psychotropic substances»
Ja. G. ISCHUK,
senior lecturer of the department criminal policy, Candidate of Legal Sciences (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia)
Принятие Федерального закона от 8 января 1998 г. № З-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» послужило формированию новой правовой базы и нового вектора государственной политики в области регулирования легального оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту. Однако, несмотря на то что указанному закону была отведена роль концептуального правового документа, призванного укрепить нормативную правовую базу в рассматриваемой сфере, его содержание свидетельствует о комплексе юридико-технических проблем и противоречий, не устраненных по сей день. Проведенное исследование позволило выявить и описать в настоящей статье такие внутренние противоречия Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах» в контексте потребностей нормативного правового регулирования противодействия незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ, с учетом выработанных доктриной правил юридической техники.
Оборот наркотических средств, антинаркотическое законодательство, конструкция закона, юридическая техника, юридическая логика, проблема избыточности правоустанавливающих норм.
УДК 34
The adoption of Federal Act No. З-ФЗ of 8 January 1998 on narcotic drugs and psychotropic substances served to create a new legal framework and a new vector of State policy in the field of regulating the legal traffic in narcotic drugs, psychotropic substances and their precursors, as well as in countering their illicit traffic. However, despite the fact that the said law was assigned the role of a conceptual legal document designed to strengthen the normative legal framework in the area under consideration, its content indicates a set of legal and technical problems and contradictions that have not been eliminated to this day. The study made it possible to identify and describe in this article such internal contradictions of the Federal Law "On Narcotic Drugs and Psychotropic Substances" in the context of the needs of regulatory legal regulation to counter illegal traffic in narcotic drugs and psychotropic substances, taking into account the rules of legal technology developed by the doctrine.
Drug trafficking, anti-drug legislation, the design of the law, legal equipment, legal logic, the problem of redundancy of title rules.
Негативные тенденции в области незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ (их прекурсоров) являются актуальной проблемой для
всех государств мира. Принимая во внимание последствия такого оборота, Российская Федерация осуществляет комплекс мер, направленных на его противодействие, в том числе
путём создания и совершенствования своей правовой базы, регламентирующей оборот наркотических средств и психотропных веществ. В данной сфере обоснованно признается недостаточным проецирование на российскую действительность общепризнанных принципов и норм международного права Российской Федерации, признаваемых согласно ст. 15 Конституции РФ составной частью её правовой системы. В рамках реализации международных конвенций в области контроля за наркотиками в 1998 г. был принят специальный Федеральный закон «О наркотических средствах и психотропных веществах»1 (далее — Закон), который ввёл новые понятия, связанные с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, а дополнительно имплементировал ряд норм, определяющих целую систему мер по противодействию незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ в России.
Рассматриваемый Закон по своему назначению является базовой платформой, в которой собраны концептуальные положения международных конвенций в области контроля за наркотиками и определяющей российское законодательство указанной сфере. Кроме того, Закон имеет универсальный, ключевой характер как правовое средство определения организационно-правовых начал деятельности, связанной с оборотом наркотических средств, психотропных веществ, а равно и деятельности по противодействию их незаконному обороту. Бурное развитие общественных отношений, в том числе и отношений в сфере оборота наркотических и психотропных веществ, вынуждает законодателя проводить постоянный мониторинг действующих норм на предмет их реального регулирования возникающих отношений. В подобных условиях нормы базового закона имеют цементирующее значение, должны обеспечивать поступательное развитие и совершенствование иных источников в области антинаркотического регулирования (заметим, что сегодня насчитывается более восьмидесяти подобных нормативных правовых актов вспомогательного значения) путём исключения, изменения и дополнения содержащихся в них норм сообразно потребностям правоприменения в русле единой антинаркотической политики. Между тем, предметная оценка юридико-технических свойств Закона позволяет говорить о невозможности полноценного выполнения им данной функции,
1 О наркотических средствах и психотропных веществах: федер. закон от 8 января 1998 г. № З-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 2. Ст. 219.
что подтверждает, в том числе, наблюдающаяся рассогласованность норм антинаркотического законодательства в широком смысле этого слова и дублирование содержащихся в нем положений в иных нормативных правовых актах, дополнительно создающее проблему излишнего правового регулирования.
Современная юридическая техника предполагает широкое использование при подготовке и совершенствовании нормативных правовых актов юридических конструкций — идеальных моделей, с помощью которых становится возможным нормативно закрепить, выделить юридическим текстом закономерную, последовательную и логичную взаимосвязь структурных элементов различных правовых явлений [4, 8]. Юридическая конструкция закона как вида нормативного правового акта выдвигает ряд принципиальных требований, среди которых особенно выделяются: соблюдение юридической логики, соответствие формы содержанию и правоприменительная эффективность. На предмет соблюдения этих общих юридико-технических требований представляется необходимым проанализировать нормы рассматриваемого Закона.
Заметим, что специфические логические правила, используемые при построении конструкции закона, предполагают соблюдение правила мотивации (принятие закона должно быть обосновано в нем самом и быть убедительным), правила пропорциональности (включение закона в существующую систему нормативного правового регулирования конкретного вида общественных отношений должно соответствовать общим принципам системы права и законодательства, место закона в системе нормативного правового регулирования данных общественных отношений должно быть четко определено), правила непротиворечивости означает отсутствие прямого и скрытого дублирования уже существующих нормативных предписаний) [1, 3].
За соблюдение правила мотивации в законе отвечает преамбула, в содержании которой должны прослеживаться мотивы для принятия данного документа, а также цели и задачи, которые должны быть достигнуты в процессе его реализации. Обращение к преамбуле анализируемого Закона сразу же позволяет указать на диспропорциональность таковой в соотношении с этими требованиями — так, законодатель отмечает, что Закон «устанавливает правовые основы» применительно к двум сферам — обороту наркотических средств, психотропных веществ и противодействию незаконному обороту таковых, объективизируя цель
обороту наркотиков и профилактики их незаконного потребления. Положения, содержащиеся в ст. 40, 44, 45, 46 Закона, несмотря на то, что расположены в главе, посвящённой противодействию незаконному обороту наркотиков, скорее направлены на предупреждение их немедицинского потребления. Таким образом, закон «встроен» в существующую систему нормативного правового регулирования правоотношений в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ изначально некорректно, а два самостоятельных предмета правового регулирования (что само по себе допустимо) четко не разграничены.
Помимо проблем в определении места Закона в системе нормативного правового регулирования данных общественных отношений, при соотнесении его норм с рядом других нормативных правовых актов в области оборота наркотических средств обнаруживается проблема избыточности правоустанавливающих норм, которая отражается в приведенной ниже таблице.
Таблица 1
Соотношение норм Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах» с однородными специальными нормами федеральных законов и иных нормативных правовых актов (по цели правового регулирования)
Норма Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах» Однородные специальные нормы федеральных законов и иных нормативных правовых актов Цель регулирования
ст. 43 ч. 4 ст. 21 УПК РФ, ст. 26.9, 26.10 КоАП РФ, п. 4 ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 07 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции», абз. 3 ч. 5 ст. 15 Федерального закона 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», с ч. 4 ст. 21 УПК РФ установить механизм и требования по исполнению запросов, связанных с делами о незаконном обороте наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров
ст. 44 Ст. 4.3, 6.9, 12.26, 27.1, 27.12 КоАП РФ; Постановление Правительства РФ от 14 января 2011 г. № 3 «О медицинском освидетельствовании подозреваемых или обвиняемых в совершении преступлений»; Приказ Минздрава России от 18 декабря 2015 г. № 933н «О порядке проведения медицинского освидетельствования на состояние опьянения (алкогольного, наркотического или иного токсического)»; Постановление Правительства РФ от 23 января 2015 г. № 37 «Об утверждении Правил направления на медицинское освидетельствование на состояние опьянения лиц, совершивших административные правонарушения» установить порядок медицинского освидетельствования
принятия Закона как обеспечение «охраны здоровья граждан, государственной и общественной безопасности». В то же время мотив принятия Закона и выполняемые им вспомогательные задачи в преамбуле не отражаются, вследствие чего назначение Закона в системе антинаркотического нормативного правового регулирования также продолжает оставаться не до конца ясным (неясно, предполагалось ли введение базовой терминологии, систематизация существующего нормативного правового регулирования или его полная замена принимаемым законом, установление ответственности и пр.). Представленная преамбула имеет в основном информационный характер и служит обычным введением к документу, а не обоснованием его принятия.
О несоблюдении правил пропорциональности и непротиворечивости свидетельствует целый комплекс факторов. В частности, главы 6 и 6.1 Закона содержат нормы, определяющие порядок противодействия незаконному
Окончание табл. 1
Норма Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах» Однородные специальные нормы федеральных законов и иных нормативных правовых актов Цель регулирования
ст. 46 ст. 6.13. КоАП РФ, ст. 230. УК РФ, ст. 230.1 УК РФ установить запрет пропаганды в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ
ст. 49 ст. 6 Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» установить механизм проведения контролируемой поставки
ст. 50 Федеральный закон от 06 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» установить механизм административного надзора за лицами, совершившими преступления, связанные с незаконным оборотом наркотических средств
ст. 53.4 Федеральный закон от 07 июня 2013 г. № 120 ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросам профилактики незаконного потребления некротических средств и психотропных веществ»; Федеральный закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» создать организационные основы деятельности профилактики правонарушений в области оборота наркотических средств, психотропных веществ
Очевидно, что увеличение количества правовых норм, регулирующих однотипные общественные отношения, приводит к дублированию и избыточности, что не отвечает принципам соразмерности и необходимости построения кодифицированного нормативного правового акта [2]. Рассматриваемый Закон содержит нормы, затрагивающие области общественных отношений, регулируемых административным законодательством (так, административно-правовую направленность имеют ст. 40, 43, 44, 51, 51 Закона), уголовным и уголовно-процессуальным законодательством (нормы данной направленности находим в ст. 43, 44, 46, 47 Закона), общественных отношений, регулируемых законодательством об оперативно-розыскной деятельности, о профилактике правонарушений в Российской Федерации (ст. 48, 49, 50, 53.1, 53.2, 53.4, 54, 56 Закона). Важно иметь в виду, что приведенные примеры не являются частными случаями использования бланкетных норм — напротив, положения анализируемого Закона воспроизводят однородное нормативное регулирования в данной части, посягая таким образом на предмет правового регулирования целого ряда отраслей права и отдельных институтов. С позиции правоприменительной практики это сопряжено с необходимостью дублирования пределов вводимых ограничений, сфер компетенции должностных
лиц и органов и т. п. в регулируемой сфере деятельности, что может влечь за собой противоречия, обусловленные неодновременным внесением соответствующих изменений.
Соответствие формы содержанию предполагает соблюдение ряда структурных требований, призванных обеспечить расположение нормативного материала в определенном порядке, его последовательную дифференциацию. При выделении глав закона может использоваться функциональный критерий, при котором в первых главах определяется единый понятийный аппарат, а затем поэтапно формулируются частные нормативные предписания, либо предметный критерий, при котором каждая глава закона посвящена вопросу или группе вопросов, не связанных друг с другом [7]. Независимо от выбранного критерия, общими требованиями к структуре изложения закона остаются информативность наименований глав, расположение нормативного материала в последовательности от правил к исключениям, от обязанностей к санкциям, от материальных норм — к процедурным [5, 6].
При первом взгляде на структуру Закона можно предположить выбор функционального критерия (первая глава посвящена общим положениям). Вместе с тем, более детальный анализ позволяет говорить, что из существующих критериев в полном объеме не выдержан ни один —
глава II посвящена организационным основам деятельности в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прокуроров, и деятельности по противодействию их незаконному обороту, в то время как условиям осуществления такой деятельности уделена отдельная глава IV (условия, тем временем, представляют собой важную составную организационной основы любой деятельности). В главе V отдельно урегулировано использование наркотических средств и психотропных веществ, при этом правовой режим такого использования, очевидно, является частью организационно-правового режима такой деятельности в целом. Частные особенности деятельности, связанной с оборотом наркотических средств, психотропных веществ, вынесены в отдельную главу III. Наконец, вопросы профилактики незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ и оказания наркологической помощи (главы VI.I и VII) рассматриваются после регламентации мер противодействия незаконному обороту в главе VI в нарушение правила «от обязанностей к санкциям».
В целом, необходимо констатировать, что в существующем виде анализируемый закон не может рассматриваться как базовый нормативный правовой акт, имеющий цементирующее значение в системе антинаркотического регулирования, с помощью которого можно было бы обеспечить
поступательное развитие и совершенствование иных источников права в данной системе. Причинами этого является комплекс юридико-тех-нических проблем конструкции Закона, включая несоблюдение правил мотивации, пропорциональности и непротиворечивости в части логики изложения нормативного материала, а также правила соответствия формы содержанию в формальной части. Наряду с этим существует объективная необходимость в дальнейшем развитии и упорядочивании антинаркотического законодательства, основой для которой должен стать именно анализируемый Закон. Устранение обозначенных юри-дико-технических недостатков, таким образом, имеет принципиальное значение не только для отдельно взятого документа, но позволит обеспечить системность и органичность антинаркотического законодательства в широком смысле слова, упростит применение правовых норм. При этом необходимо понимать, что Закон является документом, отражающим в себе политическую волю, определяющим не только отдельные направления контроля над оборотом наркотических средств и психотропных веществ, но и основу Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации, которая также должна способствовать систематизации всего, разросшегося за последние годы массива нормативных актов в рассматриваемой сфере.
Список литературы:
1. Батрова Т. А., Тимохов В. П., Фрольцо-
ва О. В. Актуальные проблемы реализации социальных гарантий сотрудниками органов внутренних дел. Рязань: Рязанский филиал МосУ МВД России имени В. Я. Кико-тя,2019.
2. Ищук Я. Г., Приходько Н. Ю., Лепехин Д. И. Проблемы применения федерального закона от 8 января 1998 года № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах». Аналитический обзор с предложениями. М., 2019.
3. Корнеева О. В. Противоправность (незаконность) действий (бездействия) сотрудника органов внутренних дел как условие возмещения вреда в порядке регресса: проблема доказывания в контексте обеспечения гарантий профессиональной деятельности // Журнал российского права. 2018. № 6 (258).
4. Костенко М. А. Роль юридической техники в совершенствовании коллизионного регулирования: от концепции к законодательной практике // Власть Закона. 2015. № 4.
5. Курц Н. К вопросу об уровне юридической техники // ЭЖ-Юрист. 2016. № 36.
6. Колесниченко О. В. Налоговое право. Рязань: Рязанский филиал МосУ МВД России имени В. Я. Кикотя, 2020.
7. Руева Е. О. Актуальные проблемы нормот-ворческой юридической техники на примере КоАП РФ // Административное право и процесс. 2017. № 8.
8. Фрольцова О. В. Система гарантий, направленных на возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью сотрудников органов внутренних дел: что не предусмотрел законодатель? // Социальное и пенсионное право. 2018. № 4.
