CC BY
107
Юридико-техническая оценка Конституции как основы территориального устройства России
И.В. Лексин
С момента принятия действующая Конституция Российской Федерации неизменно служит объектом критических замечаний. Подобных замечаний удостоились конституционные положения, посвященные практически всем государственным институтам. Не стало исключением и территориальное устройство России. В данной сфере наиболее частым поводом для дискуссий является содержательное несоответствие Конституции 1993 г. желательному или должному, по мнению того или иного исследователя, состоянию территориального устройства Российской Федерации. Вследствие многообразия представлений о таком состоянии критика в адрес формы государственного устройства, модели разграничения компетенции между уровнями государственной власти, конструкции «сложносоставных» регионов и иных проблемных аспектов территориальной организации России также оказывается многовариантной.
Однако помимо содержания Конституции Российской Федерации, недостатки которого обсуждается весьма широко, претензий не в меньшей степени заслуживает техника формулирования конституционных положений. В конституционной регламентации российского территориального устройства существует множество юридико-технических проблем, из которых наиболее существенными представляются следующие.
Первой из таких проблем является скудность конституционной основы территориального устройства России. По степени абстрактности положений, посвященных порядку осуществления территориальных изменений на уровне субъектов Российской Федерации, территориальной организации местного самоуправления действующая Конституция Российской Федерации напоминает временную, принятую на переходный период. В противоположность конституционным актам других сложных государств континентальной правовой системы, к которой по формальному выражению правового регулирования тяготеет современная Россия, в Конституции Российской Федерации процедуры проведения изменений в территориальном устройстве (равно как и многие другие) лишь упомянуты, что препятствует ее восприятию и использованию как документа прямого действия. Отсылочный характер ключевых конституционных положений о территориальном устройстве можно включить в число аргументов против правового характера Российского государства: исходя из степени государственной и социальной значимости этих вопросов их регламентация должна осуществляться непосредственно в Конституции, а не в законе.
Вторую проблему представляют недостаточная четкость конституционных положений и наличие пробелов в конституционной базе территориального устройства. Так, в части 1 статьи 1 Конституции Российской Федерации использована категория «федеративное государство», в главе 3-«федеративное устройство», в части 2 статьи 77 упоминается «единая система исполнительной власти в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации», в статьях 66 и 137-«изменение статуса субъекта Российской Федерации», однако определения этих понятий в Конституции Российской Федерации (равно как и в законах) отсутствуют. В части 2 статьи 65 и части 1 статьи 137 говорится о «принятии в Российскую Федерацию нового субъекта» и «образовании нового субъекта в составе Российской Федерации», но данные формулировки не позволяют установить содержание предполагаемых ими территориальных изменений. Смысл этих категорий расшифрован только в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 2001 г. (в ред. от 31.10.2005) № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»1. Таким образом, по сути, Конституция Российской Федерации не только не устанавливает порядок изменения числа субъектов Российской Федерации (оставляя это на усмотрение федерального законодателя), но даже не определяет способы осуществления таких изменений.
Иные положения Конституции Российской Федерации о территориальном устройстве также не отличаются полнотой. В соответствии с частью 3 статьи 67 Конституции Российской Федерации, изменение границ между субъектами Российской Федерации производится с взаимного согласия заинтересованных субъектов Российской Федерации. Однако форма выражения согласия субъектов Российской Федерации на изменение границ между ними — соглашение — упомянута не в Конституции Российской Федерации, а только в подпункте «е» пункта 3 статьи 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»2. Порядок подготовки проектов и заключения соглашений об изменениях границ между субъектами Российской Федерации в названном федеральном законе не определен (в нем указано лишь, что соглашение подлежит утверждению постановлениями законодательных органов договаривающихся субъектов Российской Федерации).
Третья проблема заключается в наличии коллизий в содержании Конституции Российской Федерации. Например, в положении части 1 статьи 5 закреплен перечень видов субъектов Российской Федерации: «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов». В приведенном положении термины «республика», «край», «область», «автономный округ», «город федерального значения» употреблены во множественном числе, а «автономная область» — в единственном. Названная статья находится в составе главы 1, изменения которой без пересмотра Конституции в целом, согласно статье 135 последней, не
1 См.: СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. I). Ст. 4916; 2005. № 45. Ст. 4581.
2 См.: СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005, 2003. № 27 (Ч. 2). Ст. 2709.
допускаются. Из данного обстоятельства можно сделать вывод, что многие субъекты Российской Федерации являются лишенными возможности либо изменить свой статус, либо объединиться с другими субъектами Российской Федерации. Еврейская автономная область не сможет ни изменить свой статус, ни присоединиться к другому субъекту Российской Федерации, образование второй автономной области также окажется невозможным. Невозможно будет в рамках названного перечня уменьшить и число городов федерального значения, равно как и сократить число субъектов любой другой категории до единицы. Например, без изменения названного перечня невозможно объединить все три автономных округа с областями, в состав которых они входят (как это было сделано в других «сложносоставных» субъектах Российской Федерации), или объединить Санкт-Петербург и Ленинградскую область в новый субъект Российской Федерации. Данные ограничения явно противоречат равноправию субъектов Российской Федерации, о котором говорится в той же части 1 статьи 5. В связи с этим закрепленный в ней перечень представляется обоснованным относить к числу констатирующих положений. Это позволит не рассматривать прекращение существования автономной области и подобные изменения в составе Российской Федерации, которые отразились бы на формулировке положения части 1 статьи 5 как требующие пересмотра Конституции Российской Федерации. Осуществление таких изменений, видимо, должно проводиться в общем порядке, предусмотренном в части 1 статьи 137 Конституции Российской Федерации. Порядок же внесения таких изменений в часть 1 статьи 5 Конституции Российской Федерации может совпадать с порядком внесения изменений в перечень наименований субъектов Российской Федерации (окончательное решение данного вопроса находится в ведении Конституционного Суда Российской Федерации).
Согласно положениям части 1 и 2 статьи 66 Конституции Российской Федерации, статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики, а статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа — Конституцией Российской Федерации и уставом соответствующего субъекта Российской Федерации. Однако в соответствии с частью 1 статьи 137 Конституции Российской Федерации, изменение конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации производится посредством документа иной формы — федерального конституционного закона. Не вполне согласуются приведенные положения статьи 66 Конституции Российской Федерации с содержанием частей 3 и 4 названной статьи, предусматривающих возможность принятия федерального закона об автономной области, автономном округе и регулирования отношений автономного округа, входящего в состав другого субъекта Российской Федерации, федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и соответствующего субъекта Российской Федерации. Несомненно, что в указанных законах и договорах определяется именно статус субъектов Российской Федерации.
Четвертая проблема связана с недостаточной унифицированностью терминологического аппарата и использованием многозначных терминов. Так, в частях 1 и 2 статьи 66 Конституции Российской Федерации статус субъекта
Российской Федерации понимается в широком смысле (как его правовое положение в целом). Однако в части 5 названной статьи, посвященной порядку изменения статуса субъекта Российской Федерации, данная категория, по-видимому, употреблена в более узком значении — как видовой статус, отраженный в наименовании субъекта Российской Федерации (поскольку в части 1 статьи 137 Конституции Российской Федерации указано, что на основании федерального конституционного закона об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации вносятся изменения в статью 65, в которой перечислены лишь наименования регионов). В части 5 статьи 66 Конституции Российской Федерации говорится об изменении «статуса субъекта Российской Федерации», а в части 2 статьи 137 — уже об «изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации».
Пятую проблему составляют использование в официальных текстах нелогичных, недостаточно грамотных и просто неудачных формулировок. Например, грамматически несовершенна конструкция положения части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации: «Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области»:
- в приведенной фразе не указана другая сторона отношений автономных округов (хотя ясно, что в этом качестве подразумевались край или область);
- в начале предложения говорится об отношениях «автономных округов» (во множественном числе), однако регулироваться эти отношения могут «договором между органами государственной власти автономного округа» (в единственном числе) и края или области.
Крайне неудачным представляется сведение в Конституции Российской Федерации (часть 2 статьи 65, часть 1 статьи 137) принятия в Российскую Федерацию нового субъекта и образования в ее составе нового субъекта в единую конструкцию.
Прежде всего принятие субъекта в Российскую Федерацию и образование новых субъектов Российской Федерации не являются явлениями одного порядка. В буквальном значении первое понятие является более общим по отношению ко второму: принятие новых субъектов в состав Российской Федерации может происходить путем как присоединения к ней новых территорий, так и образования новых субъектов Российской Федерации в пределах существующих государственных границ. Поэтому без ущерба для смысла и содержания рассматриваемую формулировку можно было бы сократить до «принятие в Российскую Федерацию нового субъекта».
Однако в отечественной юридической лексике за термином «принятие в Российскую Федерацию нового субъекта» закрепилось суженное значение присоединения нового региона к Российской Федерации. Такая трактовка, естественно, требует дополнения словосочетания «принятие в Российскую Федерацию нового субъекта» термином, описывающим изменения в составе Российской Федерации в ее существующих границах.
Как известно, в качестве такого термина авторами Конституции Российской Федерации было выбрано «образование в составе Российской Федерации
нового субъекта». Даже с учетом указанной суженной трактовки понятия «принятие в Российскую Федерацию нового субъекта» данный термин слабо с ним согласуется. Принятие в Российскую Федерацию нового субъекта является основным правовым результатом единого фактического и юридического процесса — присоединения территориальной общности к Российской Федерации, тогда как термин «образование в составе Российской Федерации нового субъекта», по сути, характеризует потенциальный результат каждого из многих различных фактических и юридических процессов (описываемых словами «учреждение», «объединение», «разделение», «выделение из» и др.). Корректность рассматриваемого положения Конституции Российской Федерации, как представляется, можно было бы повысить путем замены перечня результатов перечнем процессов, изложив часть 2 статьи 65 Конституции Российской Федерации следующим образом: «Присоединение иностранного государства или части иностранного государства в качестве субъекта Российской Федерации, присоединение иностранного государства или части иностранного государства к субъекту Российской Федерации, объединение субъектов Российской Федерации, выделение субъекта Российской Федерации из состава существующего субъекта Российской Федерации, разделение субъекта Российской Федерации осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом».
Наконец, с теоретической точки зрения образование в составе Российской Федерации нового субъекта лишь в некоторых случаях является единственным правовым результатом названных процессов. Объединение субъектов Российской Федерации или разделение субъекта Российской Федерации должно приводить не только к образованию нового субъекта (новых субъектов) Российской Федерации, но и к прекращению существования объединяемых субъектов (разделяемого субъекта) Российской Федерации, а выделение нового субъекта Российской Федерации из состава существующего предполагает изменение границ и сокращение территории последнего. Таким образом, конституционная конструкция «принятие в Российскую Федерацию нового субъекта и образование в ее составе нового субъекта», ко всему прочему, является еще и логически незавершенной.
В качестве шестой проблемы можно назвать использование формулировок, не соответствующих требующемуся характеру правового регулирования либо не позволяющих однозначно установить такой характер. Например, в части 5 статьи 66 Конституции Российской Федерации указано, что «статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации», а в части 3 статьи 67 — что «границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия». Из приведенных формулировок не вполне ясно, указывают ли названные положения только на право Российской Федерации и субъектов Российской Федерации договариваться о статусе и границах последних или на запрет проводить изменение статуса субъектов Российской Федерации и границ между субъектами Российской Федерации без их согласия.
В особенности сомнения вызывает положение, касающееся изменения границ между субъектами Российской Федерации. В науке существует мнение, что в данном положении сформулирован принцип, распространяющийся на любые
территориальные изменения, касающиеся границ и территории субъектов Российской Федерации. Однако бесспорной такая позиция не является. Сомнения в ее истинности обусловлены разительным отличием положения части 3 статьи 67 действующей Конституции от положений Конституции 1978 г., в которых был сформулирован именно принцип недопустимости территориальных изменений против воли заинтересованного субъекта Федерации.
В статье 80, части 2 статьи 84, статье 84.9 Конституции (Основного закона) 1978 г. (в ред. от 9 декабря 1992 г.) указывалось, что территория субъекта Федерации не может быть изменена без его согласия3. Очевидно, что «территория» и «границы» — не одно и то же, а формулировка «могут быть изменены с их взаимного согласия» отнюдь не тождественна формулировке «не могут быть изменены без их согласия». Формулировка действующей Конституции Российской Федерации в отличие от прежней не императивна, а диспозитивна и в буквальном смысле не исключает возможность изменения границ субъектов Российской Федерации без их на то согласия или возможность сохранения существующих границ при наличии согласия на их изменение.
Теоретически рассматриваемое положение может быть понято в трех значениях:
- во-первых, как указание на принципиальную возможность изменения прохождения границы между субъектами Российской Федерации при наличии согласия последних;
- во-вторых, как указание на альтернативность условия (материального основания) изменения границ между субъектами Российской Федерации (то есть на возможность изменения границ при наличии не только прямо предусмотренного, но и иных оснований);
- в-третьих, как указание на альтернативность юридических последствий достижения согласия на изменение границ между субъектами Российской Федерации (то есть на возможность сохранения границ вопреки достижению субъектами Российской Федерации согласия об их изменении).
Если первое значение бесспорно, то два других нуждаются в некоторых комментариях. Справедливость второго значения может быть обоснована тем, что помимо порядка, указанного в части 3 статьи 67 Конституции Российской Федерации, в ней предусмотрены иные процедуры, приводящие к изменению границ между субъектами Российской Федерации (в части 5 статьи 66, в части 1 статьи 137). Таким образом, порядок решения территориальных вопросов, установленный в части 3 статьи 67 Конституции Российской Федерации, имеет ограниченную сферу применения и не может распространяться на все варианты изменений в федеративном устройстве Российской Федерации и рассматриваться в качестве гарантии целостности территории субъектов Российской Федерации. Такие гарантии фактически предоставлены лишь Федеральным конституционным законом «О порядке принятия в Российскую Федерацию
3 См.: ВВС РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407, 1989. № 44. Ст. 1303; ВСНД и ВС РСФСР. 1990. № 2. Ст. 14, № 3. Ст. 25, № 29. Ст. 395, 1991. № 22. Ст. 776, 778, № 27. Ст. 935, № 45. Ст. 1497; ВСНД и ВС РФ. 1992. № 20. Ст. 1084, № 52. Ст. 3051.
и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»4 — применительно к случаям объединения существующих субъектов Российской Федерации в новый субъект Российской Федерации.
Третье значение подтверждается тем, что утверждение изменений границ относится к ведению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (согласно пункту «а» части 1 статьи 102 Конституции Российской Федерации). Конституция Российской Федерации не может обязывать и не обязывает Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации принять положительное решение при наличии согласия субъектов Российской Федерации об изменении границ между ними. По сути, Федерация в лице верхней палаты парламента имеет право вето, что согласуется с отнесением федеративного устройства к ее исключительному ведению. Более подробно данное право раскрывается в части 5 статьи 147 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации5: в случае неутверждения изменения границ между субъектами Российской Федерации по инициативе Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике Совет Федерации может принять решение о проведении консультаций по рассматриваемому вопросу с последующим внесением его на заседание Совета Федерации6.
Седьмой является проблема структурирования Конституции Российской Федерации. Так, в главе 3 Конституции Российской Федерации, носящей название «Федеративное устройство», имеется ряд статей, прямо не относящихся к последнему. В частности, статья 70 Конституции Российской Федерации посвящена государственной символике России и ее столице, а статья 79 — участию Российской Федерации в межгосударственных объединениях.
Многие из названных проблем, конечно, не могут претендовать на звание первостепенных. Однако качество текста Основного закона является одним из важнейших факторов, влияющих на уровень авторитета правовой основы государства, а также ориентиром для законодательного регулирования. Поэтому решению юридико-технических проблем также необходимо уделить должное внимание, в случае если процесс пересмотра Конституции все же будет инициирован.
4 Названный Федеральный конституционный закон называет в качестве субъектов инициативы образования нового субъекта Российской Федерации только сами «заинтересованные субъекты Российской Федерации» (то есть субъекты Российской Федерации, на территориях которых образуется новый субъект Российской Федерации).
5 См.: СЗ РФ. 2002. № 7. Ст. 635.
6 До 26 мая 2004 г. названный Регламент предусматривал иной порядок: если за решение об утверждении изменения границ не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации, соглашение об изменении границ должно было считаться отклоненным, что также подлежало оформлению постановлением Совета Федерации.
