CC BY
85
Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2014. № 1
ГОСУДАРСТВЕННОЕ, РЕГИОНАЛЬНОЕ И МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
И.В. Лексин
К ВОПРОСУ О СТАТУСЕ СУБЪЕКТА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ*
Статья посвящена актуальным правовым проблемам федеративного устройства России. Рассмотрены дефекты юридической техники, недостатки теоретического осмысления регионального статуса, проблемы выработки процедур и выбора форм правового регулирования. Предложены рекомендации по преодолению имеющихся проблем.
Ключевые слова: субъект Российской Федерации, территориальное образование, федеративное государство, конституционное право, статус, изменение статуса.
The article deals with the current legal issues of the Russian federal system. The author considers the flaws in juridical techniques, the imperfection of theoretical conceptualization of the regional status and some issues connected therewith, the problems related to legal procedures development and to the choice of regulative forms. Recommendations aimed at overcoming the mentioned problems are proposed.
Key words: constituent unit of the Russian Federation, territorial entity, federal state, constitutional law, status, status change.
Статусу субъектов РФ, его изменению и прекращению за последние два десятилетия было посвящено немало научных работ. Тем не менее почти все затронутые в них вопросы остаются дискуссионными, а проблематика правового положения территориальных образований в составе России не теряет актуальности.
Первую группу проблем в рассматриваемой сфере составляют неясность и многозначность терминов, а также различия между
Лексин Иван Владимирович — кандидат юридических наук, кандидат экономических наук, доцент кафедры правовых основ управления факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова; e-mail: leksin@spa.msu.ru
* Статья выполнена с использованием справочной правовой системы Кон-сультантПлюс.
теоретическими и законодательными значениями одних и тех же конструкций.
В федеральном законодательстве используется термин «статус субъекта Российской Федерации» (см. ч. 5 ст. 66 Конституции РФ, п. 1 ч. 5 ст. 6 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»1, федеральные конституционные законы об образовании в составе Российской Федерации новых субъектов, п. 2 ст. 26.9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). Аналогична терминология конституционного законодательства части субъектов РФ. Очевидно, данный термин во всех перечисленных случаях понимается в узком смысле: в него не включается экономическое, финансовое, географическое положение территориального образования. Соответственно, например, изменение территории субъекта РФ, которое теоретически является изменением его статуса, формально не входит в эту категорию. В противном случае для изменения границ между субъектами РФ требовалось бы принятие федерального конституционного закона (на основании положения ч. 1 ст. 137 Конституции РФ), однако для таких изменений ч. 3 ст. 67 Конституции РФ предусмотрен особый, упрощенный порядок.
Понимание указанных положений действующей Конституции РФ, казалось бы, должно быть увязано с положениями ее ч. 1 и 2 ст. 66, согласно которым статус субъекта РФ определяется Конституцией РФ и конституцией республики или уставом. Исходя из этого можно было бы сделать вывод, что изменением статуса субъекта РФ следует считать любое изменение в разграничении предметов ведения между ним и Российской Федерацией. Такая трактовка в целом могла бы быть признана логичной, однако Конституционный Суд РФ давно отверг ее, признав в вышеупомянутом Постановлении от 9 января 1998 г. № 1-П возможность указанного разграничения посредством обычных федеральных, а не конституционных законов.
В результате приходится констатировать в формулировках ст. 66 Конституции РФ наличие грубого нарушения требований юридической техники: значение словосочетания «статус субъекта Российской Федерации» в ч. 5 названной статьи не совпадает с тем смыслом (гораздо более широким), который ему придается в ч. 1 и 2 названной статьи.
1 СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2710.
Таким образом, далеко не любое изменение правового статуса субъекта РФ будет являться изменением его статуса по смыслу Конституции РФ (подробнее об этом будет сказано далее). Это нонсенс с точки зрения теории, но практическая данность, с которой необходимо считаться в силу ее конституционного закрепления. В то же время эта данность, безусловно, не влияет на логическое соотношение понятий, выработанное наукой. Таким образом, главный методологический вывод, который следует из сложившегося положения дел, столь же непригляден, как и само это положение: в современных условиях приходится строго разделять научное использование терминов и интерпретацию тех же терминов в тексте нормативных документов. Единство науки и практики в рассматриваемой сфере в настоящее время недостижимо (или достижимо за счет обессмысливания научных рассуждений либо парализации конституционных и законодательных положений). Стремление к истинности и полноте суждений в данном случае наталкивается на требование функциональности юридических конструкций. И коль скоро категория «статус субъекта Российской Федерации» попала в число конституционных формулировок, приходится ограничивать понимание этого термина (конечно, лишь для регулятивных, но не для научных целей) в сравнении с его возможными теоретическими интерпретациями.
Использование в официальных документах словосочетаний «статус субъекта Российской Федерации» и «изменение статуса субъекта Российской Федерации» дискуссионно само по себе. Строго говоря, все эти и подобные им категории являются сугубо теоретическими. Они пригодны для абстрактного научного осмысления фактических явлений, но в законодательном тексте оказываются нефункциональными.
В литературе, правда, высказаны мнения, что «отсутствие в действующей Конституции России отдельной статьи, в которой раскрывалось бы содержание понятия "статус субъекта Российской Федерации", является недопустимым конституционно-правовым пробелом»2, а «отсутствие законодательного определения понятия "изменение статуса субъекта Российской Федерации" отрицательно сказывается на развитии федеративных отношений в России»3. Однако связь такого развития с наличием ка-
2 Бырлэдяну В.И. Правовая система субъекта Российской Федерации как объект конституционного исследования // Закон и право. 2012. № 2. С. 17.
3 Сусликов Д.М. Конституционно-правовые основы изменения статуса субъекта Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2005. С. 18—19.
ких бы то ни было законодательных определений представляется сомнительной в принципе. Полезность же упомянутого определения для российского законодательства, и без того перегруженного дефинициями абстрактных понятий, обосновать особенно трудно. Облегчению восприятия конституционного текста более способствовало бы исключение данного словосочетания из конституционного текста и прямое указание элементов правового положения субъекта РФ, которые могут выступить в качестве объектов преобразования. Репродуцировать же конституционную категорию «изменение статуса субъекта Российской Федерации» в законах — значит обрекать политико-правовую систему на использование очередного неудобного и непродуманного инструмента.
Кроме того, несмотря на то что в Конституции РФ дважды упоминается закон об изменении статуса субъекта РФ, интерпретация этой категории вряд ли может быть с полной уверенностью признана прерогативой федерального законодателя. Из неопределенности смысла данного словосочетания следует желательность или даже необходимость толкования положений ч. 5 ст. 66 и ч. 1 ст. 137 Конституции РФ Конституционным Судом РФ. Самовольная трактовка законодателем понятия «изменение статуса субъекта РФ», конечно, может оказаться и практичной, и научно обоснованной, но в отсутствие судебного решения ее легитимность будет вызывать обоснованные сомнения.
Восприятие теоретического и нормативного материала затрудняется также множественностью терминов. Как в научной литературе, так и в юридической практике имеет место смешение весьма близких категорий «статус», «правовой статус», «конституционно-правовой статус», «конституционный статус»4. Как ни странно, данное обстоятельство трудно однозначно назвать порождением разногласий между специалистами. Использование того или иного термина в том или ином значении далеко не всегда свидетельствует об уверенности автора в том, что последнее является истинным и (или) единственно допустимым. Думается, что в большинстве случаев различия в словоупотреблении не столько связаны с авторскими убеждениями, сколько обусловлены контекстом и подчинены требованиям
4 См., в частности: Лебедев А.Н. Конституционный статус субъекта Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 4; Авакьян С.А. Размышления конституционалиста: Избранные статьи. М., 2010. С. 456.
компактности изложения материала и стремлению разнообразить речь. Поэтому такие различия часто не могут служить надежной почвой для выводов о дискуссионности соответствующих понятий.
Сходным образом, видимо, нужно относиться и к законодательным огрехам. Так, наряду со словосочетанием «статус субъекта Российской Федерации» в федеральных источниках используется словосочетание «конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации» (ч. 1 ст. 137 Конституции РФ, ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»5). Смысл такой двойственности не вполне ясен: в контексте изменения статуса оба этих термина, по-видимому, должны пониматься в одном значении.
Законодательство субъектов РФ в обозначении их правового положения также далеко не однородно. Конституционно-правовой статус субъекта РФ упоминается в п. 2 ст. 1 Конституции Республики Адыгея6, ч. 3 ст. 1 Конституции Республики Тыва7, главе 1 Устава Забайкальского края8, главе 3 Устава Камчатского края9, разделе II Устава Красноярского края!0, главе 2 Устава Костромской области11, главе 1 Устава Мурманской области12, главе I Устава Новосибирской области13, ст. 1 Устава Псковской области14, разделе первом Устава Тверской области15, главе I Устава (Основного Закона) Тульской области16. В конституционных документах некоторых субъектов РФ говорится об их государственно-правовом статусе (ст. 76 Конституции (Основного Закона) Республики Алтай17, глава 3 Конституции Республики Бурятия, ч. 1 ст. 4 Конституции Удмуртской Республики, глава 2
5 СЗ РФ. 1998. № 10. Ст. 1146.
6 Ведомости Законодательного собрания (Хасэ) — парламента Республики Адыгея. 1995. № 16; Собрание законодательства Республики Адыгея. 2000. № 11.
7 Тувинская правда. 2001. 15 мая.
8 Забайкальский рабочий. 2009. 18 февр. № 30.
9 Официальные ведомости. 2008. 11 дек.
10 Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2008. 16 июня. № 29 (250).
11 СП — нормативные документы. 2008. 30 апр. № 17 (141).
12 Мурманский вестник. 1997. 06 дек. № 235.
13 Советская Сибирь. 2005. 29 апр. № 81.
14 Губернские ведомости. 2001. 18 апр. № 11.
15 Тверские ведомости. 1998. № 98.
16 Тульские известия. 2001. 20 нояб. № 266—267.
17 Звезда Алтая. 1997. 11 июля.
Устава Хабаровского края!8, глава I Устава (Основного Закона) Владимирской области19, ст. 13 Устава (Основного Закона) Омской области20, глава 1 Устава (Основного Закона) Рязанской области21, глава 1 Устава Самарской области22), государственном статусе (глава 3 Конституции Республики Коми23, глава 3 Конституции Республики Мордовия24), национально-государственном статусе (глава 3 Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия)25). В конституциях, уставах и иных законах части субъектов РФ используются более общие обозначения — «правовой статус» и просто «статус» соответствующего субъекта РФ, а также комбинации перечисленных терминов (например, в Уставе Липецкой области упоминаются и «основы правового статуса области», и ее «конституционно-правовой статус»26).
Несмотря на показанное обилие терминов, практика их употребления не позволяет выявить заметные различия в их понимании региональными законодателями. Теоретическое соотношение перечисленных категорий, безусловно, является иным, хотя некоторые из них в контексте территориального устройства все же оказываются тождественными. Последнее относится к наиболее общим терминам: «статус», «государственный статус» и «национально-государственный статус», а также к словосочетаниям «конституционно-правовой статус» и «государственно-правовой статус». В остальных случаях объемы названных понятий не совпадают. Н.А. Богданова, разграничивая термины «правовой статус», «конституционно-правовой статус» и «конституционный статус» применительно к субъектам РФ, выстроила следующий ряд от частного к общему:
— «конституционный статус» как «совокупность закрепленных в Конституции РФ характеристик любого и каждого политико-территориального образования, будь то государство (республика) или государственно-территориальное образование»;
18 Тихоокеанская звезда. 1996. 13 янв. № 7, 16 янв. № 8; Собрание законодательства Хабаровского края. 2009. № 6 (83).
19 Владимирские ведомости. 2008. 11 мар. № 53.
20 Омский вестник. 1995. 27 дек. № 249.
21 Рязанские ведомости. 2005. 22 нояб. № 251—252.
22 Волжская коммуна. 2006. 20 дек. № 237 (25 790).
23 Красное знамя. 1994. 10 мар. № 45.
24 Известия Мордовии. 2011. 16 мар. № 36-11, 12 апр. № 51-16.
25 Якутские ведомости. 1992. 26 апр. № 7.
26 Липецкая газета. 2003. 17 апр. № 71; 2005. 27 мая. № 101.
— «конституционно-правовой статус», установленный любыми источниками конституционного права;
— «правовой статус»27.
Данную схему в целом сложно подвергать сомнению, за единственным исключением: теоретически конституционный статус может включать не только правовую составляющую (выраженную в юридических правах, обязанностях и т.п.), но и иные (прежде всего политическую28) составляющие, а следовательно, способен выходить за пределы конституционно-правового статуса и правового статуса в целом.
В отечественной юридической литературе вследствие специфичности конституционной терминологии уделяется значительное внимание понятиям статуса субъекта РФ и изменения этого статуса, но не его первичного установления и его утраты. Между тем законодательная и правоприменительная практика отнюдь не обходят стороной эти механизмы. Так, объединению края, четырех областей и шести автономных округов в пять новых субъектов РФ в 2005—2008 гг. сопутствовали утрата статуса субъекта РФ всеми одиннадцатью объединившимися регионами и наделение таким статусом всех новых регионов.
Однако специалисты обыкновенно рассматривают именно изменение статуса субъектов РФ как обобщающую категорию, включая в ее состав:
— слияние субъектов РФ29, «образование, преобразование субъектов в результате объединения, присоединения, разделения, выделения субъектов Российской Федерации»30;
— «самоликвидацию субъекта федерации, и объединение его с сопредельным субъектом»31 (или «упразднение субъекта с вклю-
27 Богданова Н.А. Равноправие субъектов Российской Федерации: некоторые проблемы и решения // Правовой статус субъектов современной федерации: российский и зарубежный опыт. Барнаул, 1997. С. 17—19.
28 Например, в преамбуле к конституции могло бы содержаться упоминание об ответственности субъекта федерации перед его населением.
29 Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред.
B.А. Кряжков. М., 2002. С. 144; Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. М., 2004.
C. 301, 303; Нарутто С.В., Шугрина Е.С., Исаев И.А. и др. Территория в публичном праве. М., 2013. С. 151; Конституционное право: Учебник для бакалавров / Отв. ред. В.И. Фадеев. М., 2014. С. 291.
30 Сусликов Д.М. Указ. соч. С. 8, 19.
31 Михалева Н.А. Правовые аспекты современного российского федерализма // Федеративное устройство России: история и современность: Сборник обзоров и статей. М., 1995. С. 93.
чением его в существующий другой субъект»32, или «отказ "региона" от статуса субъекта Федерации... с последующим объединением его территории с территорией другого "региона"»33);
— «получение специального конституционно-правового статуса, отличного от статуса других субъектов Федерации, определенного непосредственно в Конституции РФ»34; «отказ "региона" от статуса субъекта Федерации. с предоставлением этому образованию какого-либо другого статуса в России»35;
— «в крайнем случае» — выход субъекта из состава Российской Федерации36.
Конечно, установление статуса субъекта РФ и его утрата взаимосвязаны с изменением данного статуса. Однако их взаимосвязь имеет гораздо более сложный характер, чем представление одного как частного случая другого. Для корректного описания этой взаимосвязи требуется разложение статуса территориального образования и статуса субъекта РФ на составляющие.
Как конституционно-правовой статус территориального образования, так и его правовой статус в целом поддаются структурированию, результатами которого можно считать общий, специальный и индивидуальный статусы37. Названные уровни могут быть обозначены и иначе. Например, в трактовке В.В. Иванова перечисленным уровням статуса в основном соответствуют ви-
32 Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000. С. 225.
33 Иванов В.В. Автономные округа в составе краев, областей — феномен «сложносоставных субъектов Российской Федерации» (конституционно-правовое исследование). М., 2002. С. 114, 139; Онже. Новые подходы к теории территориального устройства и федеративная система России // Правоведение. 2002. № 3. С. 79; Он же. К вопросу о концепции территориального образования // Государство и право. 2003. № 11. С. 52.
34 Конституционное право субъектов Российской Федерации. С. 145.
35 Иванов В.В. Автономные округа в составе краев, областей... С. 114, 139; Он же. Новые подходы к теории территориального устройства и федеративная система России. С. 79; Он же. К вопросу о концепции территориального образования. С. 52. Данная позиция воспроизводится и в исследованиях других специалистов (См.: Лабутин А.К. Территориальное устройство Российской Федерации: Организационно-правовые вопросы: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. Казань, 2006. С. 16).
36 См.: Авакьян С.А. Изменение статуса субъекта Российской Федерации: проблемы и пути решения // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 2003. № 2. С. 29.
37 См.: Бырлэдяну В.И. Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации // Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: опыт России и зарубежных стран: Материалы международной научной конференции. Юридический факультет МГУ имени М.В. Ломоносова. Москва, 10—13 марта 2010 года / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2010. С. 238.
довой, специальный и особый статусы38. Эти категории, конечно, также пригодны для научного применения. Однако при ограничении предмета описания статусом территориальных образований одного вида первый подход представляется более удобным. Типичные предметы ведения, права и обязанности таких образований допустимо относить к их общему статусу. Словосочетание же «видовой статус» больше подходит для характеристики однородной группы территориальных образований по отношению к более обширному множеству (например, статус города федерального значения и статус республики являются видовыми, статус субъекта РФ — родовым). Особый статус в свою очередь не тождествен индивидуальному, поскольку потенциально им может быть наделен не единственный субъект права, а категория субъектов. Таким образом, термин «особый статус» более уместно использовать для обозначения разновидности специального статуса (из чего следует противопоставление особого статуса общему).
Как было сказано, изменение статуса субъекта РФ взаимосвязано с его утратой или приобретением:
— изменением статуса субъекта РФ будет являться утрата специального статуса (республики, края, области и т.д.), сопровождающаяся приобретением иного специального статуса;
— наделение же или лишение территориального образования общего статуса субъекта РФ является изменением статуса данного образования (заменой одного видового статуса другим), но не изменением статуса субъекта РФ;
— утрата индивидуального статуса субъекта РФ в свою очередь возможна лишь при синхронной утрате как специального, так и общего статуса субъекта РФ, но общий статус субъекта РФ одновременно является специальным статусом территориального образования, поэтому в случае продолжения существования указанные обстоятельства могут быть квалифицированы как изменение видового и индивидуального статусов соответствующего территориального образования.
Кроме того, следует иметь в виду, что статус территориальной единицы и его изменение не тождественны соответственно ее статусу и его изменению. Понятие «статус» безусловно шире понятия «правовой статус» и может употребляться в отношении сущностей, не обладающих правосубъектностью. Поэтому изменением статуса территориальной единицы может являться как
38 См.: Иванов В.В. Автономные округа в составе краев, областей... С. 27—29.
изменение ее правового статуса (при его наличии), так и лишение ее или придание ей правового статуса. Не является исключением и правовой статус субъекта РФ.
Изменение статуса территориальной единицы (как и сам этот статус) может пониматься в разнообразных смыслах. Конституция РФ применительно к субъектам РФ на первый взгляд не способствует преодолению этой многозначности: в положении ч. 5 ст. 66 указано лишь, что изменение статуса субъекта РФ осуществляется по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта РФ, а в ч. 1 ст. 137 в качестве основания изменения состава Российской Федерации назван федеральный конституционный закон об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ. Однако в совокупности с вышеприведенным расчленением статуса субъекта РФ на уровни названные конституционные положения позволяют существенно сократить перечень приемлемых трактовок рассматриваемого понятия.
Изменение общего статуса субъекта РФ (таким изменением являлась бы, например, корректировка перечней предметов ведения, содержащихся в ст. 71 и 72 Конституции РФ) не могло подразумеваться в ч. 5 ст. 66 и ч. 1 ст. 137 Конституции РФ. Во-первых, такое изменение осуществимо лишь в порядке внесения изменений в Конституцию РФ, а не на основании федерального конституционного закона об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ. Во-вторых, в ч. 5 ст. 66 Конституции РФ говорится о взаимном согласии Российской Федерации и конкретного, отдельно взятого субъекта РФ на изменение статуса последнего, тогда как в положении, указывающем на возможность изменения общего статуса, следовало бы ожидать использования слова «субъект» во множественном числе.
Изменение же индивидуального статуса субъекта РФ исходя из юридической логики во многих случаях не должно быть обусловлено волеизъявлением Российской Федерации. Например, заключение субъектами РФ соглашений между собой неизбежно приводит к изменению их индивидуальных статусов, а в заключение таких соглашений (за исключением касающихся межрегиональных границ или угрожающих конституционному строю) федеральные органы государственной власти не вправе вмешиваться.
Следовательно, по-видимому, под изменением статуса субъекта РФ в Конституции РФ понимается лишь замена одного специального статуса другим, но не изменение общего или индивидуального статуса. Показательно, что почти все ученые соглашаются с тем, что и под «изменением статуса субъекта Российской Федерации», и под «изменением конституционно-правового статуса
субъекта Российской Федерации» следует понимать изменение его титула, т.е. переход между конституционно закрепленными категориями, приведенными в ч. 1 ст. 5ивч. 1ст. 65 Конституции РФ («республика», «край», «область» и т.д.)39.
Однако сведение изменения статуса субъекта РФ строго к указанному переходу встречается сравнительно нечасто40. В научной среде распространено более широкое толкование упомянутых конституционных терминов, причем первые попытки такого толкования ненамного младше самой Конституции РФ41.
На данный момент специалистами предложено относить к изменениям статуса субъектов РФ целый ряд дополнительных (по отношению к преобразованию, например, республики в область или наоборот) действий и событий:
— изменение индивидуального названия субъекта РФ42;
— изменение границ между субъектами РФ43;
— выход автономного округа из состава края, области44;
39 В большинстве потенциально возможных комбинаций такое изменение носит лишь номинальный характер: различия между краем, областью, автономной областью и автономным округом, не входящим в состав другого субъекта РФ, на практике сводятся к различиям в наименованиях (см.: Лексин И.В. Правовая асимметрия в территориальном устройстве государства: теория и практи-ка//Государственное управление. Электронный вестник. 2012. № 35. Декабрь). При этом обратная логическая конструкция (трактовка любого изменения наименования субъекта РФ как изменения его статуса), с позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в п. 3 и 4 мотивировочной части ивп. 1 резолютивной части постановления от 28 ноября 1995 г. № 15-П «По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации», является неверной.
40 См.: Порфирьев А.И. Национальный суверенитет в правовой природе российского федерализма. М., 2009. С. 181.
41 Конституция Российской Федерации: Комментарий / Под общ. ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М., 1994. С. 321; КозловА.Е., Румянцева Т.С., Чехарина В.И. Инициативный проект Федерального конституционного закона «О порядке изменения статуса субъекта Российской Федерации, образования в ее составе нового субъекта и принятия в Российскую Федерацию нового субъекта» // Государство и право. 1996. № 3. С. 111.
42 См.: Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации. М., 1999. С. 90.
43 См.: Конюхова И.А. Указ. соч. С. 303; Безруков А.В. Конституционное право России: Курс лекций. Красноярск, 2010. С. 162; Он же. Конституционное право России: Учеб. пособие. Электронно-библиотечная система 1РИюок8, 2012. С. 116.
44 См.: Шахрай С.М. Так ли уж нужен развод? О конституционных механизмах разрешения конфликтов между краями, областями и входящими в их состав автономными округами //Россия. 1998. № 2. С. 9; Филиппова Н.А. Конституционно-правовой статус автономных округов в составе сложноустроенных субъектов Федерации: проблемы совершенствования // Российский юридический журнал. 1999. № 4. С. 28; Конституционное право субъектов Российской Федерации. С. 144; Тлигич-Золотарева М.В. Конституция России о федеративном устройстве: былое и думы // Федерализм. 2003. № 2 (30). С. 60.
— как было отмечено выше, образование новых субъектов РФ, слияние субъектов РФ, их самоликвидацию, упразднение, отказ от статуса субъекта РФ, получение специального конституционно-правового статуса, отличного от статуса других субъектов РФ, выход из состава Российской Федерации.
Однако каждое из перечисленных изменений в той или иной мере представляется проблематичным, как понимать изменение статуса субъекта РФ по смыслу Конституции РФ.
1. Изменение наименования субъекта РФ может служить проявлением изменения его правового статуса. Но само по себе переименование субъекта РФ изменением его статуса по смыслу Конституции РФ считаться не должно. Аргументировать обратное тем, что право субъекта РФ на наименование является элементом правового статуса45, неверно. В противном случае элементом правового статуса личности оказалось бы не право на выбор места жительства, а адрес регистрации по месту жительства. Кроме того, использование субъектом РФ своего права в данном случае никак не влияет на состав его правового статуса (как могло бы быть, например, в случае реализации права на заключение договора с другим регионом).
2. Как уже отмечалось, по смыслу Конституции РФ не является изменением статуса субъекта РФ и изменение его границ: для такого изменения предусмотрена особая процедура.
3. Представления о выходе автономного округа из состава другого субъекта как об изменении окружного статуса в свое время даже получили косвенное официальное признание. В 1994 г. референдум по вопросу о выходе Ненецкого автономного округа из состава Архангельской области не состоялся вследствие позиции, занятой Президентом РФ, который посчитал нарушенным положение ч. 5 ст. 66 Конституции РФ о необходимости согласования изменения статуса субъекта РФ с Российской Федерацией, но не ставил под сомнение правомерность самого использования процедуры изменения статуса субъекта РФ для оформления выхода автономного округа из состава края, области46. Правда, позиция главы государства противоречила Постановлению Конституционного Суда РФ от 11 мая 1993 г. № 9-П, указывавшему, что «нахождение автономного округа в крае или области, равно как и выход, не влияет на его конституционно-правовой статус, закрепленный Основным Законом и Федеративным договором».
45 См.: Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации. М., 1999.
46 Указ Президента РФ от 11 марта 1994 г. № 463 «О постановлении Главы администрации Ненецкого автономного округа» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. № 11. Ст. 867.
Но в п. 2 резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П говорится, что вхождение автономного округа в состав края, области означает конституционно-правовое состояние, которое «определяет особенности статуса как автономного округа, так и края, области, в состав которых он входит».
Из приведенных положений Постановления от 14 июля 1997 г. не вполне ясно, допустимо ли трактовать выход автономного округа из состава области как изменение статуса субъекта РФ, указанное в Конституции РФ. Однако правовая позиция, сформулированная в п. 2 резолютивной части названного постанов ления, приводит к заключению, что если выход автономного округа все же означает изменение его конституционно-правового статуса, то он должен означать изменения и в статусе «включающего» субъекта РФ. Но изменение статуса автономного округа, согласно п. 3 резолютивной части названного постановления, не требует согласия или предварительного разрешения «включающего» субъекта РФ. Из этой правовой позиции Конституционного Суда РФ следуют два возможных вывода:
— либо выход автономного округа из состава «включающего» субъекта РФ допустим лишь по их взаимному согласию и в этом случае не влечет (по смыслу конституционных положений) изменения конституционно-правового статуса ни одного из субъектов РФ;
— либо указанный выход является изменением конституционно-правового статуса автономного округа и, следовательно, не требует одобрения «включающего» субъекта РФ.
Из второго вывода в свою очередь вытекают две сомнительные альтернативы:
— либо для «включающего» субъекта РФ названный выход также является изменением конституционно-правового статуса, которое в нарушение Конституции РФ не требует его согласия;
— либо названный выход, приводя к изменению конституционно-правового статуса автономного округа, не должен трактоваться как изменение конституционно-правового статуса «включающего» субъекта РФ.
Таким образом, налицо внутренняя противоречивость обеих альтернатив. Поэтому представляется, что в рамках действующей Конституции РФ и правовых позиций, сформулированных в названном Постановлении Конституционного Суда РФ, трактовка непосредственного вхождения автономного округа в состав Российской Федерации как изменения статуса субъекта РФ и утверждение о допустимости его выхода из состава «включающего»
субъекта РФ без согласия последнего все же являются взаимоисключающими.
Кроме того, трактовка такого выхода как изменения статуса субъекта РФ (по смыслу Конституции РФ) не вполне согласуется с построением конституционных формулировок. При названном выходе происходят изменения в статусе двух субъектов РФ (первый перестает быть «входящей» единицей, а второй — «включающей»), тогда как в ч. 1 ст. 137 Конституции РФ говорится о федеральном конституционном законе об изменении статуса субъекта в единственном числе. Этой проблемы «раздвоения» изменения статуса, кстати, не возникает в случае объединения автономного округа с областью: последняя утрачивает статус «включающей» единицы, в то время как статус округа как субъекта РФ не меняется, а просто исчезает. Впрочем, федеральный законодатель избрал другую квалификацию такого объединения, уместив ее в категорию «образование нового субъекта Российской Федерации».
4. Против отнесения к изменениям субъектного статуса территориальных преобразований, выражающихся в создании новых субъектов РФ, имеются следующие аргументы. Во-первых, толкуя положения ч. 5 ст. 66 и ч. 1 ст. 137 Конституции РФ 1993 г., необходимо учитывать их производность от положения ч. 3 ст. 70 Конституции РФ 1978 г. (в ред. Законов РФ от 9 декабря 1992 г. № 4061-147 и от 21 апреля 1992 г. № 2708-148), в котором упоминались «изменение конституционно-правового статуса республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов, а также их разделение и объединение». Из данного положения следует, что до принятия Конституции 1993 г. разделение и объединение субъектов РФ отграничивались от изменения их конституционно-правового статуса49.
Во-вторых, учреждение нового субъекта РФ не сопряжено с модификацией ни общего, ни специального, ни индивидуального статуса субъекта РФ, поскольку до момента учреждения объект модификации не существовал. Как следствие в данном случае
47 ВСНД и ВС РФ. 1992. № 20. Ст. 1084.
48 Там же. 1993. № 2. Ст. 55.
49 С теоретической точки зрения это, конечно, выглядит сомнительным: так, присоединение одного региона к существующему (равно как и выделение нового региона из состава существующего), безусловно, может трактоваться как изменение конституционно-правового статуса последнего. Однако авторам действующей Конституции такой упрек не может быть адресован: в ней предусмотрено не разделение и объединение регионов, а лишь образование нового субъекта РФ, что подразумевает установление (первичное определение) названного статуса, а не изменение существующего статуса.
можно говорить лишь о наделении статусом субъекта РФ (установлении или приобретении данного статуса). Это же происходило бы и при присоединении к Российской Федерации иностранного государства или его части в качестве нового субъекта РФ.
5. «Отказ» от статуса субъекта РФ сам по себе весьма дискуссионен. Часть 1 ст. 67 Конституции РФ включает в состав территории Российской Федерации помимо территорий ее субъектов только внутренние воды, территориальное море и воздушное пространство над ними. Поэтому с соблюдением действующих конституционных положений гипотетически «отказ "региона" от статуса субъекта Федерации» может быть осуществлен лишь автономным округом, входящим в состав другого субъекта РФ. Без изменения Конституции иной «регион» в принципе не может отказаться от данного статуса, поскольку это повлечет появление в составе России сухопутных территорий, не относящихся к определенному субъекту РФ.
Как бы то ни было, прекращение статуса субъекта РФ спорно считать изменением этого статуса50. «Отказ "региона" от статуса субъекта Федерации» представляется более грамотным трактовать как изменение статуса территориального образования (а не изменение собственно статуса субъекта РФ), которое выражается в утрате статуса субъекта РФ — элемента статуса территориального образования.
6. Нелогично было бы относить к изменению статуса субъекта РФ и упомянутое «получение специального конституционно-правового статуса, отличного от статуса других субъектов Федерации». Конечно, с теоретической точки зрения получение особого конституционно-правового статуса вписывается в понятие изменения конституционно-правового статуса. Но, во-первых, замена одного видового статуса другим есть изменение правового положения (в целом) территориального образования, но не изменение первого видового статуса: он не изменяется, а прекращает существование. Во-вторых, новый статус субъекта РФ, отличный от предусмотренного в Конституции РФ, не может появиться без изменения последней. Вряд ли юридическая логика позволит вносить содержательные изменения в документ высшей юридической силы (Конституцию РФ) документом, обладающим меньшей юридической силой (федеральным консти-
50 О перспективах появления непосредственно в составе России территориальных образований, не имеющих статуса субъектов РФ, см.: Лексин И.В. Указ. соч.
туционным законом). Такой порядок допустим лишь для формальных корректировок, не создающих новых конституционных правил и не меняющих содержания или значения существующих (например, для изменения числа или наименований регионов либо для перевода региона из одной конституционно предусмотренной категории в другую).
Не является изменением статуса субъекта РФ и наделение общим статусом (например, такое наделение имело место в отношении краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов в результате заключения Федеративного договора в 1992 г.). В этом случае происходит не изменение существующего конституционно-правового статуса субъекта РФ (таковой на момент указанного наделения просто отсутствует), а приобретение территориальным образованием статуса субъекта РФ.
7. Также отсутствуют достаточные основания для трактовки выхода субъекта РФ из ее состава как изменения его статуса. С общеправовой точки зрения, конечно, в этом случае правовое положение территориальной единицы изменилось бы. Но прекращение нахождения субъекта Федерации в составе последней означает утрату территориальной единицей статуса ее субъекта, а не изменение этого статуса (по отношению к государству же, принимающему территориальное образование в свой состав, последнее не меняет, а приобретает конституционно-правовое положение).
Таким образом, из всего спектра теоретически допустимых трактовок рассматриваемой категории к изменению статуса субъекта РФ в конституционном смысле без существенных колебаний можно относить лишь замену одного титула другим из числа предусмотренных в ч. 1 ст. 5 Конституции РФ.
В то же время, как было отмечено, такая замена в большинстве случаев номинальна. Более того, например, преобразование края в область и наоборот вообще не связано непосредственно с изменением набора прав и обязанностей субъекта РФ. Однако такое преобразование, видимо, следует считать изменением статуса субъекта РФ по смыслу Конституции РФ.
Множество проблем связано с выбором формы закрепления (изменения) конституционно-правового статуса субъекта РФ. В научном понимании такого статуса круг этих форм оказывается чрезвычайно широким. В их число входят:
— федеральные конституционные законы (в частности «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее
составе нового субъекта Российской Федерации», «О судебной системе Российской Федерации», «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации»);
— федеральные законы (в частности «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Закон РФ от 15 апреля 1993 г. (в ред. от 26.06.2007) № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации»51, Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, потенциально — федеральный закон об автономной области, автономном округе);
— международные и внутригосударственные договоры (в частности Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан 2007 г.);
— решения Конституционного Суда РФ;
— конституция (устав) и законы соответствующего субъекта РФ.
В узконормативном же понимании изменения рассматриваемого статуса к его правовым формам с большими или меньшими основаниями могут быть отнесены:
— закон о поправке к Конституции РФ;
— упомянутый в Конституции РФ, но не получивший практического воплощения федеральный конституционный закон об изменении статуса субъекта РФ.
Конституционная регламентация статуса субъектов РФ является фрагментарной и недостаточной. Это обстоятельство — в совокупности с преобладающим мнением о нежелательности внесения существенных изменений в Конституцию РФ — порождает рассуждения о необходимости принятия федерального конститу-ционного52 или обычного федерального закона о статусе субъек-
51 ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 683; СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2863;
2004. № 35. Ст. 3607; 2007. № 27. Ст. 3213.
52 См.: Худякова И.В. Территория сложносоставных субъектов Российской Федерации как конфликт интересов региональной политики //Казанский федералист. 2003. № 3 (7). С. 31; Добрынин Н.М. Регион нового типа как модель нового российского федерализма // Российский юридический журнал. 2002. № 3. С. 12. На потребность в данном акте Н.М. Добрынин указывает и в других своих работах (Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003. С. 103; Новый федерализм: концептуальная модель государственного устройства Российской Федерации: Автореф. дисс.... докт. юрид. наук. Тюмень, 2004. С. 12; Российский федерализм: Становление, современное состояние и перспективы. Новосибирск,
2005. С. 84; и др.).
та РФ53. Не отрицая осмысленности консолидации положений о правовом статусе субъекта РФ, к предложениям об их закреплении в документе, отличном от Конституции РФ, следует относиться критически. Исходя из содержания ст. 66 Конституции РФ положения о статусе субъекта РФ должны быть сосредоточены именно в ней, а закон о поправке к Конституции РФ в свою очередь является единственной бесспорной правовой формой изменения этого статуса.
В противоположность закону о поправке к Конституции РФ федеральный конституционный закон — сомнительная форма такого изменения, несмотря на упоминание о нем в положениях ч. 5 ст. 66 и ч. 1 ст. 137 Конституции РФ (вернее, благодаря неясности этих положений). Помимо отсутствия общепринятых представлений о том, что именно понимается в Конституции РФ под статусом субъекта РФ и его изменением, а также о составе процедуры достижения согласия между Российской Федерацией и субъектом РФ о таком изменении имеются разногласия относительно числа федеральных конституционных законов, которые могли бы быть посвящены изменению статуса субъекта РФ и соответственно относительно предмета таких законов.
В указанных положениях речь может идти о законах двух видов:
— о процедуре изменения статуса субъекта РФ54 (при этом часть специалистов полагают допустимым принятие не отдельного федерального конституционного закона о порядке изменения статуса субъекта РФ, а соединение описания такого порядка с положениями о порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта в одном федеральном конституционном законе55);
— об изменении статуса конкретного субъекта РФ.
53 См.: Платонов В.М. Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами — как принцип российского федерализма: Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2010. С. 23, 54—55.
54 О необходимости принятия такого федерального конституционного закона см.: Дудко И.Г. Проблемы изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации //Конституционное и муниципальное право. 2011. № 8. С. 40—41; Он же. Наука конституционного права и развитие федеративных отношений в Российской Федерации // Сб. тез. докл. III Междунар. науч.-практ. конф. «Юридическая наука как основа правового обеспечения инновационного развития России». Кутафинские чтения МГЮА имени О.Е. Ку-тафина. Секция конституционного и муниципального права. Отв. ред. В.И. Фадеев. М., 2012. С. 71; Чертков А.Н. Правовое регулирование территориального устройства России: концепция и прогноз: Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2012. С. 19, 38.
55 См.:Авакьян С.А. Изменение статуса субъекта Российской Федерации: проблемы и пути решения//Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 2003. № 2. С. 27—29.
Можно ожидать, что если федеральный законодатель все же возьмется за регулирование рассматриваемого предмета, то по аналогии с порядком принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта, законодательно установленным в 2001 г., вначале появится базовый федеральный конституционный закон, на основании которого могли бы приниматься федеральные конституционные законы об изменениях статуса отдельных субъектов РФ56. Однако данный подход уязвим. Конституция РФ говорит об изменении статуса субъекта РФ «в соответствии с федеральным конституционным законом» (ч. 5 ст. 66) или «на основании» такого закона (ч. 1 ст. 137), но не упоминает о «порядке, установленном федеральным конституционным законом» (как это указано в ч. 2 ст. 65 в отношении принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта). В связи с этим оправдано мнение, что Конституция РФ не требует принятия базового федерального конституционного закона о порядке изменения статуса субъекта РФ57.
В то же время можно обосновать и совершенно иную точку зрения. Ведь Конституция РФ явным образом не требует и оформления федеральными конституционными законами изменений в статусе конкретных субъектов РФ. В невнятные конституционные формулировки вполне вписывается и принятие единственного федерального конституционного закона, которым были бы установлены лишь принципы и процедуры осуществления таких изменений, тогда как в качестве форм закрепления последних данным федеральным конституционным законом могли бы быть предусмотрены, например, федерально-региональное соглашение (поскольку ч. 5 ст. 66 Конституции РФ говорит о согласии Российской Федерации и ее субъекта на изменение статуса последнего) или обычный федеральный закон, принимаемый по инициативе органов государственной власти заинтересованного субъекта РФ (по аналогии с упомянутым в ч. 3 ст. 66 Конституции РФ федеральным законом об автономной области, автономном округе). Однако в этом случае по аналогии же придется признать, что Конституция РФ не предусматривает и отдельных федеральных конституционных законов об образовании новых
56 В пользу такой схемы высказывается, в частности, А.Н. Чертков (см.: Чертков А.Н. Законодательное регулирование территориального устройства Российской Федерации: проблемы и решения // Журнал российского права. 2009. № 12. С. 24).
57 Комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. Л.А. Окуньков. М., 1994. С. 428.
субъектов РФ, а законодательная практика давно пошла по противоположному пути.
Все эти рассуждения подводят к мысли, что федеральному законодателю не следует приступать к регламентации порядка изменения статуса субъектов РФ в отсутствие толкования Конституционного Суда РФ. Более того, вероятно, такая регламентация вообще окажется излишней. Бесспорно, «потенциал использования этой формы отнюдь не исчерпан»58 (скорее, он даже не тронут). Однако в современных условиях данный потенциал вряд ли может быть направлен на конструктивные цели. Сложно согласиться и с тем, что «необходимо продолжить научные поиски по закреплению в российском законодательстве данной модели трансформации российского федерализма»59. Напротив, вследствие выравнивания правового и политического положения субъектов РФ разных видов и с учетом исчезновения практического смысла перехода субъекта РФ из одной категории в другую положения Конституции РФ о порядке такого изменения представляется возможным считать фактически утратившими силу. Конечно, Конституционный Суд РФ не может принять такое решение, но в его правовой позиции по данному вопросу могло бы быть косвенно сформулировано указание на неактуальность его законодательной регламентации.
Термин же «изменение статуса субъекта Российской Федерации» представляется уместным вообще изъять из текстов нормативных документов. Безусловно, это не будет являться препятствием для осуществления практических изменений в этом статусе. Но учитывая сугубо теоретический характер данной категории, устанавливать особую процедуру такого изменения и тем более принимать специальные акты о таких изменениях не требуется. Такие изменения должны осуществляться на основании той же логики, что и изменения в статусе иных субъектов права:
— изменения в конституционном статусе, очевидно, должны быть возможны только посредством принятия законов о поправках к конституции;
— изменения в статусе, установленном федеральными конституционными законами (например, Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации»), — посредством принятия федеральных конституционных законов;
58 Кондрашев А.А. Правовые проблемы совершенствования государственно-территориального устройства России // Российский юридический журнал. 2008. № 2. C. 100.
59 Там же.
— изменения в статусе, установленном обычными федеральными законами (например, Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»), — посредством принятия законов этой же формы.
Список литературы
Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000.
Авакьян С.А. Изменение статуса субъекта Российской Федерации: проблемы и пути решения//Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 2003. № 2.
Безруков А.В. Конституционное право России: Курс лекций. Красноярск, 2010.
Богданова Н.А. Равноправие субъектов Российской Федерации: некоторые проблемы и решения // Правовой статус субъектов современной федерации: российский и зарубежный опыт. Барнаул, 1997.
Бырлэдяну В.И. Правовая система субъекта Российской Федерации как объект конституционного исследования // Закон и право. 2012. № 2.
Глигич-Золотарева М.В. Конституция России о федеративном устройстве: былое и думы // Федерализм. 2003. № 2 (30).
Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003.
Дудко И.Г. Проблемы изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 8.
Иванов В.В. Автономные округа в составе краев, областей — феномен «сложносоставных субъектов Российской Федерации» (конституционно-правовое исследование). М., 2002.
Комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. Л.А. Окуньков. М., 1994.
Кондрашев А.А. Правовые проблемы совершенствования государственно-территориального устройства России // Российский юридический журнал. 2008. № 2.
Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. В.А. Кряжков. М., 2002.
Конституция Российской Федерации: Комментарий / Под общ. ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М., 1994.
Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. М., 2004.
Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации. М., 1999.
Лексин И.В. Правовая асимметрия в территориальном устройстве государства: теория и практика // Государственное управление. Электронный вестник. 2012. № 35. Декабрь.
Михалева Н.А. Правовые аспекты современного российского федерализма // Федеративное устройство России: история и современность: Сб. обзоров и статей. М., 1995.
Нарутто С.В., Шугрина Е.С., Исаев И.А. и др. Территория в публичном праве. М., 2013.
Филиппова Н.А. Конституционно-правовой статус автономных округов в составе сложноустроенных субъектов Федерации: проблемы совершенствования // Российский юридический журнал. 1999. № 4.
Худякова И.В. Территория сложносоставных субъектов Российской Федерации как конфликт интересов региональной политики // Казанский федералист. 2003. № 3 (7).
