CC BY
293
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 49. Апрель 2015 г.
Лексин И.В.
Понятие территориального образования в конституционном праве
Лексин Иван Владимирович — доктор юридических наук, доцент, факультет государственного управления, МГУ имени М.В. Ломоносова, Москва, РФ. E-mail: leksin@spa.msu.ru SPIN-код РИНЦ: 5628-5071
Аннотация
Статья посвящена актуальным проблемам концептуализации территориального образования государства в конституционно-правовой науке и практике. Рассмотрены типичные логические ошибки, имеющие место в ходе такой концептуализации. Особое внимание уделено проблемам правосубъектности и правового статуса внутригосударственных территориальных образований.
Ключевые слова
Территориальное образование, территориальное устройство, субъект Российской Федерации, муниципальное образование, административно-территориальная единица, субъект права, правовой статус, правосубъектность.
Территориальное образование является многоаспектным понятием (или даже совокупностью понятий), весьма сложным для описания посредством юридических категорий.
Во-первых, в широком смысле к территориальным образованиям относятся не только элементы территориального устройства государства, но и само государство, и союз государств. В контексте конституционно-правового исследования территориального устройства такое расширение не требуется, поэтому далее под территориальным образованием будет пониматься лишь внутригосударственная территориальная единица.
Во-вторых, категория «территориальное образование» охватывает весьма неоднородные с правовой точки зрения явления. Прежде всего, территориальные образования могут как являться субъектами права, так и не обладать правосубъектностью. Правда, наряду с государствами территориальные образования в их составе часто обобщенно рассматриваются в качестве субъектов права вообще и конституционного права в частности: в юридической литературе встречаются упоминания о правовом статусе практически любых территориальных образований, в том числе административно-территориальных единиц унитарных государств1 и в
1 См.: Гончаров М.В. Конституционно-правовое регулирование территориального устройства Российской Федерации: вопросы теории и практики: автореф. дис.... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006. С. 8, 12.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 49. Апрель 2015 г.
составе субъектов РФ2 и даже о правовом статусе федеральных округов3. Подобные упоминания можно обнаружить и в законодательстве субъектов РФ4, а также в иных официальных документах. Однако, вопреки расхожему мнению, наличие у каждой территориальной единицы правового статуса и правосубъектности — далеко не бесспорный факт5. Огромное количество территориальных единиц не имеют прав, предметов ведения или каких бы то ни было иных элементов правового статуса.
Более того, как и территориальному устройству государства, территориальному образованию — явлению реальной действительности — не вполне соответствуют именно правовые явления. И в юридической литературе, и в
2 См., в частности: Афонькин В.Н. Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации: автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 5.
3 См., например: Манохин В.М. К вопросу о государственно-правовом статусе федерального округа // Вестник Саратовской государственной академии права. 2002. № 1 (30); Гейн Е.А. Проблемы конституционно-правового регулирования административно-территориального устройства Российской Федерации и ее субъектов: автореф. дис.... канд. юрид. наук. Тюмень, 2006. С. 3.
4 Например, о правовом статусе административно-территориальных единиц говорится в ст. 18 Устава Смоленской области (см.: Вестник Смоленской областной Думы и Администрации Смоленской области. 2001. № 4. С. 58; 2005. № 5. С. 16), в ст. 2 Закона Республики Саха (Якутия) от 06.07.1995 (в ред. от 29.12.2004) З № 77-1 «Об административно-территориальном устройстве Республики Саха (Якутия)» (см.: Якутия. 20.01.2005. № 10), в ст. 4 Закона Краснодарского края от 02.07.2009 (в ред. от 11.02.2013) № 1765-КЗ «Об административно-территориальном устройстве Краснодарского края и порядке его изменения» (см.: Кубанские новости. 06.07.2009. № 108), в ст. 1 Закона Магаданской области от 09.06.2010 (в ред. от 09.06.2014) № 1292-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Магаданской области» (см.: Приложение к газете «Магаданская правда». 16.06.2010. № 63 (20183)), в ст. 1 Закона Республики Татарстан от 07.12.2005 (в ред. от 17.07.2013) № 116-ЗРТ «Об административно-территориальном устройстве Республики Татарстан» (см.: Республика Татарстан. 10.12.2005. № 247; 20.07.2013. № 108), в ст. 1 Закона Чеченской Республики от 06.10.2006 (в ред. от 17.07.2012) № 30-РЗ «Об административно-территориальном устройстве Чеченской Республики» (см.: СПС Консультант Плюс), в ч. 1 ст. 1 Закона Чувашской Республики от 19.12.1997 (в ред. от 30.07.2013) № 28 «Об административно-территориальном устройстве Чувашской Республики» (см.: Собрание законодательства Чувашской Республики. 1998. № 1-2. Ст. 8; 2005. № 11. Ст. 693), в ст. 5 Закона Республики Алтай от 10.11.2008 (в ред. от 19.12.2014) № 101-РЗ «Об административно-территориальном устройстве Республики Алтай» (Сборник законодательства Республики Алтай. 2008. № 54 (60). С. 3), в ст. 1 Закона Ставропольского края от 01.03.2005 (в ред. от 14.11.2013) № 9-кз «Об административно -территориальном устройстве Ставропольского края» (Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2010. № 14. Ст. 8847), в п. 2 ст. 2 Закона Кемеровской области от 27.12.2007 (в ред. от 22.12.2014) № 215-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Кемеровской области» (см.: Законодательный вестник Совета народных депутатов Кемеровской области. 2008. № 71), в п. 2 ст. 2 Закона Ульяновской области от 03.10.2006 (в ред. от 29.12.2014) № 126-ЗО «Об административно-территориальном устройстве Ульяновской области» (см.: Ульяновская правда. 06.10.2006. № 77 (22.513)) и в законах ряда других субъектов РФ.
5 Территориальные образования в этом отношении не уникальны. Наличие правового статуса не всегда свойственно даже территориальным подразделениям государственного или муниципального аппарата (так, не являются субъектами права аппараты полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах). Возможно и существование территориальных подразделений органа публичной власти, не имеющих собственной уникальной пространственной сферы деятельности (то есть число таких территориальных подразделений не имеет абсолютной связи с количеством территориальных единиц). Например, во многих муниципальных образованиях со статусом сельского поселения, состоящих из нескольких сельских населенных пунктов (что допускается Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») формально единый исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления (местная администрация) территориально рассредоточен по двум или более населенным пунктам.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 49. Апрель 2015 г.
законодательстве (прежде всего субъектов РФ) территориальная единица часто описывается как часть государства или другой территориальной единицы либо как часть их территории6. С этим сложно спорить, однако нельзя не признать, что данная характеристика не является строго юридической. По сути, ее можно было бы назвать характеристикой территориального образования в «материальном» смысле. В правовой реальности же территориальное образование в разных контекстах выступает либо в качестве пространственной сферы осуществления публично-значимой деятельности (или сферы действия решений юридического характера), либо как субъект права.
Кроме того, хотя для характеристики территориального образования типично указание на сферу осуществления публичной власти7, однако упоминание о последней излишне сужает определяемое понятие: понимание территориальных образований как округов деятельности властного характера препятствует отнесению к числу территориальных образований, например, избирательных округов и участков, округов и участков референдума (поскольку избирательные комиссии и комиссии референдума формально не считаются органами государственной власти), а также федеральных округов (поскольку полномочные представители Президента РФ в федеральных округах входят в состав Администрации Президента РФ, которая юридически также не является органом государственной власти). Соответственно, можно говорить о существовании территориальных образований, являющихся округами осуществления публичной власти, и иных территориальных образований (являющихся округами осуществления иной публично-значимой деятельности).
При этом территориальное образование как пространственная сфера осуществления публично-значимой деятельности есть не территория сама по себе, а
6 См., например: Чертков А.Н. Правовое регулирование территориального устройства России: концепция и прогноз: дис.... докт. юрид. наук. М., 2012. С. 65.
7 Пример: «Территориальное образование суть совокупность. населения. территории и. публичной власти» (Иванов В.В. К критике современной теории государства. М.: Территория будущего, 2008. С. 6263; Он же. Теория государства. М.: ИД ГУ-ВШЭ, 2010. С. 139). Аналогичные высказывания см. в следующих работах: Иванов В.В. Автономные округа в составе краев, областей — феномен «сложносоставных субъектов Российской Федерации» (конституционно-правовое исследование). М.: Издательство Московского университета, 2002. С. 21; Его же. Вопросы теории государственного устройства // Журнал российского права. 2002. № 1. С. 91; Его же. Новые подходы к теории территориального устройства и федеративная система России // Правоведение. 2002. № 3 (242). С. 66; Балагурова Н.Н. Государство как территориальная система // Вестник Челябинского государственного университета. Право. Выпуск 13. 2007. № 12 (90). С. 6.
Следует заметить, что трактовка территориального образования как совокупности указанных элементов является логически несостоятельной. Население, территория, публичная власть могут быть представлены в качестве явлений, часто или всегда сопутствующие существованию территориальной единицы, но не как ее составляющие. В противном случае по аналогии следовало бы признавать, например, что орган государственной власти представляет собой совокупность зданий (помещений), должностных лиц и функций властного характера.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 49. Апрель 2015 г.
территория, «отраженная» в компетенции публичных органов, то есть территория не как привычная географическая, а как компетенционная характеристика. Названная сфера, конечно, не является и субъектом права. Территориальное образование как субъект права есть не территория или ее часть, а умозрительный носитель прав, обязанностей, предметов ведения. Признание правосубъектности участка местности столь же нелепо, как и отождествление юридического лица со зданием, сооружением, помещением, в котором располагается организация.
Смешение разных смыслов, в которых понимается территориальное образование, приводит к ошибочным логическим конструкциям — из последних выводятся мнимые логические противоречия. Так, распространено мнение о проблематичности формального равноправия территориальных образований, одно из которых входит в состав другого8. Между тем сама эта проблема абсурдна. Равноправие — характеристика территориальных единиц как субъектов права, а не как географических пространств. Территориальные образования как субъекты права не входят в состав друг друга: возможно лишь наложение пространственных сфер, на которые распространяется их компетенция, и это не исключает юридического равноправия одноименных (с этими пространствами) субъектов.
В-третьих, территориальные образования в значении пространственных сфер осуществления публично значимой деятельности также разнородны: ими являются и ареалы реализации общей компетенции (к таковым относятся, например, субъекты РФ, муниципальные образования), и так называемые ведомственные округа (военные, пожарные, школьные, статистические и т. п.), судебные, избирательные округа и иные территориальные единицы. Однако приоритетным предметом настоящей работы будут являться лишь некоторые виды территориальных образований и, соответственно, некоторые аспекты территориального устройства государства, поскольку:
- современные ведомственные территориальные единицы имеют преимущественно административно-правовое, а не конституционно-правовое значение, хотя это не исключает существования органов специальной компетенции, статус которых (а следовательно, и пространственные пределы компетенции которых) регламентируется нормами конституционного права;
8 Лексин И.В. Правовая асимметрия в территориальном устройстве государства: теория и практика // Государственное управление. Электронный вестник. 2012. № 35. URL: http://e-j ournal. spa. msu.ru/vestnik/item/35 2012leksin.htm (18.03.2015). С. 6-14.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 49. Апрель 2015 г.
- судебные округа, районы, участки, избирательные округа и участки охвачены конституционно-правовой регламентацией, однако выделение данных территориальных единиц не составляет самостоятельной проблемы и скорее является отражением совершенства или несовершенства соответственно судебной и избирательной систем;
- статус законодательных органов специальной компетенции и соответствующих территориальных образований (примеры которых имеются в современной зарубежной практике9), конечно, оказался бы в первую очередь конституционно-правовым, но применительно к Российской Федерации о них можно рассуждать лишь как о гипотетических явлениях.
В-четвертых, в юридической науке и практике предпринимались попытки разграничить понятия территориального образования в составе государства и территориальной единицы государства10. Однако полезность этих попыток вызывает сомнения. Чаще всего в таких случаях территориальное образование рассматривается как частное понятие по отношению к территориальной единице11. Объемы этих понятий тождественны: каждое внутригосударственное территориальное образование является территориальной единицей государства и наоборот. Различаются лишь функциональные возможности соответствующих терминов как языковых средств:
- категория «территориальная единица» позволяет указать на субординационный характер отношений между ее органами и органами, относящимися к более высокому территориальному уровню (так, можно говорить об административно-территориальных единицах того или иного государства), а категория «территориальное образование» — соответственно, не акцентировать внимание на наличии или отсутствии такой субординации;
- слово «единица» в некоторых отношениях более универсально: оно допускает подчинительную связь со словосочетанием «территориальное деление»
9 К таким территориальным образованиям можно отнести бельгийские сообщества, парламенты которых согласно ст. 127-130 Конституции Бельгии и закону 1980 года компетентны в вопросах: использования соответствующего языка, образования, культуры, физической культуры и спорта, туризма, радио- и телевещания, поддержки печатных средств массовой информации, здравоохранения, социального обеспечения.
10 См., в частности: Иванов В.В. Автономные округа в составе краев, областей — феномен «сложносоставных субъектов Российской Федерации» (конституционно-правовое исследование). С. 29; Его же. Новые подходы к теории территориального устройства и федеративная система России. С. 66.
11 Пример соотнесения понятий по данной схеме: «Территориальные единицы, формируемые государством для решения специальных задач, но не имеющие территориального сообщества (коллектива) как источника определенного уровня осуществления публичной власти, не могут быть названы территориальными образованиями» (Чертков А.Н. Указ. соч. С. 93).
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 49. Апрель 2015 г.
(«территориальная единица» есть «единица территориального деления»), а как эквивалент слова «образование» позволяет избегать тавтологических оборотов (таких как «образование территориального образования»).
Наряду с двумя названными словосочетаниями («территориальное образование» и «территориальная единица») в литературе употребляется термин «территориальный коллектив» (или «территориальное сообщество», «территориальная корпорация»): в одних случаях как эквивалент или как альтернатива им, в других — для обозначения только территориальных образований, обладающих правосубъектностью (например, имеющих статус муниципальной корпорации или юридического лица публичного права), или населения, проживающего в пределах территориального образования, или любой устойчивой территориальной группы граждан12. Однако российскому законодательству (в отличие, например, от французского13) указанный термин не известен, поэтому применительно к отечественной правовой действительности дискуссия о его значениях представляется
12 См.: Страшун Б.А. Территориальный коллектив в политической системе социализма // Проблемы государства и права. Труды научных сотрудников и аспирантов. М.: ИГПАН, 1974. Вып. 9. С. 35-43; Его же. Социализм и демократия. Социалистическое народное представительство. М.: Международные отношения, 1976. С. 24; Бойцов В.Я. Система субъектов советского государственного права. Уфа: Башк. кн. изд-во, 1972. С. 135; Выдрин И.В. Территориальный коллектив как субъект местного самоуправления: государственно-правовые аспекты // Правоведение. 1992. № 4. С. 84-91; Чиркин В.Е. Современные модели местного самоуправления // Российский юридический журнал. 1995. № 3. С. 60-62, 67. URL: http://www.mzh.org/?q=mde/4&kodart=724 (19.03.2015); Его же. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007. С. 170-214; Его же. Территориальный коллектив и власть народа // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 2. С. 7-11; Бабичев И.В. Территориальный публичный коллектив муниципального образования и местные сообщества: вопросы правовой институционализации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 19. С. 22-30; Его же. Территории местного самоуправления и их юридические конструкции // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 10. С. 24-32; Его же. Территории местного самоуправления и их юридические конструкции // Местное право. 2009. № 1-2. С. 3-17; Его же. Муниципальное право: системно--структурный анализ юридических конструкций. М.: Норма; Инфра-М, 2010. С. 100-107; Его же. К вопросу о структуре территориального публичного коллектива (населения) муниципального образования и местных сообществ // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 6. С. 51-58; Егорова М.В. Конституционно-правовой статус территориальных коллективов во Франции // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 11. С. 65-69; Децентрализация управления в зарубежных государствах / Ин-т законодательства и сравнит. правоведения при Правительстве Российской Федерации. М.: Эксмо, 2009. С. 67, 152-153; Филиппова Н.А. Территориальный коллектив как субъект конституционного права // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 6. С. 10-14.
13 В литературе, правда, высказано мнение, что «в Конституции Французской Республики 1958 г., до изменений в 2008 г. в статье 72 этого акта коммуны, департаменты, заморские территории назывались местными коллективами Республики, после изменений в 2008 г. — административно-территориальными образованиями» (Сергеев Д.Б. Перспективы признания муниципального образования юридическим лицом публичного права // Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: опыт России и зарубежных стран. Материалы международной научной конференции. Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова, 10-13 марта 2010 года / отв. ред. д.ю.н., проф. С.А. Авакьян. М.: Изд. дом РоЛиКС, 2010. С. 468-469). В действительности конституционная реформа 2008 года не затронула статус территориальных коллективов, а выявленные автором различия относятся лишь к русскоязычным версиям французской конституции.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 49. Апрель 2015 г.
непрактичной, а значение ее результатов — какими бы они ни были — несущественным для целей настоящего исследования.
Это не означает, что словосочетание «территориальный коллектив» не обладает собственной нишей в научном лексиконе и подлежит вытеснению терминами «территориальное образование» и «территориальная единица». «Территориальный коллектив» — удобная категория для характеристики комплекса явлений, включающего территориальное образование и формально или фактически связанных с ним субъектов права. В названном значении такой комплекс не обладает правовым статусом, поэтому рассматривать его в большей степени уместно как социологическое, политологическое, экономическое, управленческое, а не правовое явление. Однако это не влечет вывода о непригодности соответствующего термина для правовых исследований — подобно другим терминам, не имеющим строго правового содержания («общество», «человек», «экономика», «политика», «федерализм» и др.). Ничто не препятствует юридической науке использовать подобные словосочетания. Неверно лишь преподносить названные категории как юридические и отстаивать способность юридической науки самостоятельно раскрыть их содержание. Можно заниматься юридической концептуализацией экономики, политики, общества, но в каждом случае правовому осмыслению возможно будет подвергнуть лишь малый срез этих явлений. Сказанное справедливо и в отношении правовых исследований территориальных коллективов: последние правильнее понимать как объект правового исследования, тогда как его предметом неизбежно окажутся территориальные образования (территориальные единицы). Иными словами, правовая теория территориального коллектива есть теория территориального образования (территориальной единицы).
В отношениях пересечения с понятиями, обозначаемыми названными словосочетаниями, находятся территориальные субъекты права: с одной стороны, как было сказано, не все территориальные единицы обладают правосубъектностью, а с другой — обозначенными субъектами являются не только территориальные образования в составе государств, но и сами последние, а также часть надгосударственных организаций.
Формулирование определения территориального субъекта права — не самая благодарная логическая операция: корректная дефиниция должна отграничить такой субъект от иных лиц (органов), обладающих территориальной компетенцией, что является весьма затруднительным (например, во многих странах к волеизъявлению государства или территориального образования в его составе приравнивается
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 49. Апрель 2015 г.
волеизъявление регионального парламента, а в более ранние исторические периоды приравнивалось волеизъявление монарха; в качестве тождественного территориальному образованию источника воли также может рассматриваться территориальный коллектив как население той или иной местности). Казалось бы, отличить территориальное образование от парламента, населения или монарха не составляет труда, но в юридических категориях их разделение оказывается не вполне внятным, поскольку такие субъекты, как король, император, князь, эмир, хан, герцог, граф, маркграф, вече, легислатура, правительство и пр., также обладают территориальной компетенцией. Правовую характеристику территориального субъекта права невозможно жестко связать и с территориальным верховенством (даже с ограниченным): муниципальные корпорации обладают правосубъектностью, но свойство верховенства им не приписывается. Поэтому отличие территориальных субъектов права от иных юридических лиц публичного права оказывается в определенном смысле номинальным: в данную категорию попадают субъекты, имеющие одноименные эквиваленты в лице территориальных образований как пространственных сфер осуществления публично-значимой деятельности.
В-пятых, обладающее правовым статусом территориальное образование реализует свою правосубъектность посредством юридически значимых деяний других лиц, выступающих от его имени. При этом наиболее наглядный критерий, позволяющий приписывать правосубъектность неодушевленному явлению, располагается за пределами конституционного права. Таким критерием является способность владения, пользования и распоряжения обособленным имуществом14. Факт существования собственности территориального образования (например, собственности субъекта РФ, муниципальной собственности) служит безусловным подтверждением наличия у последнего правового статуса. Однако, хотя каждое территориальное образование, обладающее правосубъектностью, на практике обладает
14 О гражданской правосубъектности территориальных образований см., в частности: Боярова О.Ю. Муниципальное образование: особенности правосубъектности в гражданских правоотношениях: автореф. дис.... канд. юрид. наук. Саратов, 2002; БрагинскийМ.И. Гражданская правосубъектность отдельных государственных образований и административно-территориальных единиц // Правоведение. 1971. № 2. С. 53-60; Камалов О.А. Гражданская правосубъектность муниципальных образований: автореф. дис.. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001; Кутафин О.Е. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты гражданского права // Журнал российского права. 2007. № 1. С. 46-54; ПятковД.В. О гражданской правосубъектности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований // Ежегодник российского права — 1999. М.: Норма, 2000. С. 126-135; Тимофеев Н.С. Публично-правовая и гражданско-правовая правосубъектность муниципального образования и его органов // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 10. С. 44-52.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 49. Апрель 2015 г.
и собственностью, с теоретической точки зрения данный признак не является абсолютно безупречным в силу существования субъектов, правовой статус которых не предполагает обособления имущества15.
Конституционная же правосубъектность «вменяется» территориальному образованию в случае, если органы и должностные лица, пространственная компетенция которых совпадает с данным территориальным образованием, осуществляют юридически значимые деяния от имени данного территориального образования, а не от имени вышестоящих лиц (конкретного органа государственной власти, монарха, государства или иного субъекта). Следовательно, для подтверждения наличия у территориального образования конституционной правосубъектности требуется юридически обосновать тождественность волеизъявления другого лица (или волеизъявлений других лиц) волеизъявлению данного территориального образования. Такое обоснование возможно при условии, что это лицо (представительный орган территориального образования или монарх) или лица (жители территориального образования) соответственно признается или признаются самостоятельным источником власти в пределах территориального образования либо опосредует (опосредуют) волеизъявление субъектов, составляющих подобный источник (посредником может выступать прежде всего представительный орган территориального образования).
Таким образом, волеизъявлением территориального образования может считаться только непосредственное или опосредованное (через избранные органы) волеизъявление его населения или волеизъявление его монархического правителя. Поскольку последний вариант постепенно исчезает из практической жизни, чаще всего факт правосубъектности территориального образования оказывается непосредственно производным от демократичности принятия решений и демократичности формирования круга субъектов, принимающих решения: субъектом права может считаться только территориальное образование, волеизъявление населения которого на референдуме признается юридически обязательным16 либо в котором имеются избираемые населением органы, осуществляющие публично-властные функции.
Следовательно, на практике факт наличия у территориального образования правосубъектности абсолютно коррелирует с фактом его самостоятельности
15 Например, такими субъектами являются Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ.
16 От данного варианта следует отграничивать случаи участия населения территориального образования в референдумах более крупного территориального масштаба и случаи проведения консультативных референдумов (указанные обстоятельства не могут рассматриваться в качестве подтверждений наличия у территориального образования правосубъектности).
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 49. Апрель 2015 г.
(автономии в широком смысле). Правда, и этот критерий правосубъектности территориального образования не является безоговорочным. Во-первых, отождествление воли органа или населения с волей территориального образования — слишком умозрительная конструкция, чтобы служить основанием для строгих выводов. Во-вторых, даже наличие в территориальном образовании представительного органа не всегда свидетельствует о наличии у последнего правосубъектности (например, историческая и современная зарубежная практика, а равно отечественный опыт советского времени показывают возможность существования представительных органов в административно-территориальных единицах, не имеющих статуса муниципальных образований).
В России в категорию территориальных образований, обладающих правовым статусом, попадают только субъекты РФ и муниципальные образования. К иным территориальным образованиям категории «правосубъектность», «правоспособность», «дееспособность», «деликтоспособность» неприложимы. В частности, применительно к Российской Федерации можно говорить об отсутствии правового статуса у таких территориальных единиц, как:
- федеральные округа (правовым статусом обладают лишь полномочные представители Президента РФ в соответствующих федеральных округах, но не сами последние);
- судебные округа, судебные районы и судебные участки (правовым статусом обладают лишь арбитражные суды и суды общей юрисдикции, создаваемые в соответствующих территориальных единицах);
- военные, образовательные округа, избирательные округа и участки и пр.;
- административно-территориальные образования субъектов РФ17, в том числе Агинский Бурятский, Коми-Пермяцкий, Корякский, Усть-Ордынский Бурятский округа, Таймырский Долгано-Ненецкий и Эвенкийский районы (хотя перечисленные округа и районы в соответствии с федеральными конституционными законами являются «административно-территориальными единицами с особым статусом»,
17 Например, хотя муниципальные районы (первичной правовой основой существования которых является Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») обладают правосубъектностью, пространственно тождественные им «административные» районы (учреждаемые субъектами РФ по собственному усмотрению для целей деконцентрации государственного управления), субъектами права не могут считаться, поскольку не имеют собственной компетенции. Как и в предыдущих случаях, правовым статусом обладают не сами административно-территориальные единицы, а только территориальные органы федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и (или) должностные лица, пространственными пределами компетенции которых являются границы соответствующих единиц.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 49. Апрель 2015 г.
однако в данном случае речь идет о статусе объектов18, а не о правовом статусе, характеризующем субъекты права). Конституционно-правовым статусом обладают только Таймырский Долгано-Ненецкий муниципальный район и Эвенкийский муниципальный район (пространственно соответствующие двум из вышеназванных административно-территориальных единиц, но не тождественные им в правовом выражении), учрежденные соответственно положениями ст. 5 Закона Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа от 03.11.2004 № 308-ОкЭ «Об установлении границ муниципальных образований Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и наделении их статусом городских, сельских поселений, муниципального района» (вступил в силу 01.01.2005) и Закона Эвенкийского автономного округа от 15.09.2004 № 438 «Об образовании муниципального образования Эвенкийский муниципальный район» (вступил в силу 01.11.2004)19;
- закрытые административно-территориальные образования: хотя согласно п. 2 ст. 1 Закона РФ от 14.07.1992 (в ред. от 22.11.2011) № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании», «вся территория закрытого административно-территориального образования является территорией муниципального образования со статусом городского округа»20, именно и только последнее (муниципальное образование) обладает общей и конституционной правосубъектностью, тогда как пространственно совпадающее с ним ЗАТО субъектом права не является.
Разделение территориальных единиц на обладающие и не обладающие правосубъектностью, конечно, имеет место не только в России. Оно характерно (и было характерно) для большинства современных, а также для многих исторических государств. Причем следует иметь в виду, что сущность государства как политического явления сама по себе не требует придания территориальным единицам правосубъектности. В сравнительно отдаленные исторические периоды наличие у территориальных образований правосубъектности было связано прежде всего с
18 Без прилагательного «правовой» слово «статус» официально используется и в отношении ряда других объектов. Так, Федеральным законом от 07.05.2007 № 68-ФЗ «О Знамени Победы» устанавливается «статус Знамени Победы» (см.: Собрание законодательства Российской Федерации (далее — СЗ РФ). 2007. № 20. Ст. 2369), а Федеральным законом от 31.07.1998 № 155-ФЗ (в ред. от 22.12.2014) «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» — «статус. внутренних морских вод, территориального моря и прилежащей зоны Российской Федерации» (см.: СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3833).
19 См., соответственно: Таймыр. 24.11.2004; Эвенкийская жизнь. 30.09.2004. № 38.
20 См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации (далее — ВСНД РФ и ВС РФ). 1992. № 33. Ст. 1915; СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 49. Апрель 2015 г.
существованием соответствовавших им монархических династий21 и с октроированием самостоятельности средневековым поселениям (в связи с этим правосубъектность внутригосударственных территориальных единиц носила «очаговый» характер). С практическим распространением демократических идей22 территориальные образования, обладающие правосубъектностью, стали массовым явлением. Кроме того, наряду с муниципалитетами все чаще встречаются надмуниципальные территориальные единицы, наделенные правовым статусом, — политико-территориальные образования.
Но к полному вытеснению из территориального устройства государства единиц, не являющихся субъектами права, эта тенденция, конечно, не привела. Причем существование таких единиц не сводится к очевидным примерам (статистическим округам, избирательным округам и участкам и т. п.). Во многих государствах правосубъектностью не обладает и часть административно-территориальных единиц. Например, во Франции к таким единицам относятся округа, в ФРГ — районы (или уезды, или крейсы23) и административные округа24, в североамериканских штатах — графства, тауны, тауншипы. При этом и в подобных территориальных образованиях могут формироваться органы местного самоуправления25.
Следует иметь в виду, что правосубъектность территориального образования не обусловливается ни широтой предметной сферы регулятивной или распорядительной деятельности, ни политической ролью органов или должностных лиц, пространственная компетенция которых совпадает с данным территориальным образованием. Например, несмотря на широкие полномочия губернаторов и генерал-губернаторов, не являлись субъектами права ни губернии и области, ни генерал-губернаторства в Российской
21 Вопрос о правосубъектности «субмонархий» в составе более крупного монархического образования является спорным: они могут быть представлены не как самостоятельные носители правового статуса, но как владения правителей (то есть как объекты правоотношений).
22 Конечно, демократические и самоуправленческие начала территориальной организации государств и государствоподобных образований можно обнаружить и в древности. Однако строгая научная квалификация наиболее давних исторических примеров затруднена вследствие ограниченности данных и несопоставимости категорий. Так, если античные полисы могут рассматриваться в качестве субъектов права, то полисные союзы аналогами государств (по отношению к которым полисы выступали бы в качестве территориальных единиц, обладающих правосубъектностью) не являются.
23 Нем. Kreis (Landkreis).
24 Нем. Regierungsbezirk. В земле Саксония после реформы 2008 года используется термин
Direktionsb ezirk.
25 Такие органы, конечно, не могут составлять отдельного уровня публичной власти или являться собственными органами соответствующей территориальной единицы. Формально они относятся к системе региональных органов или органов муниципального образования, в состав которого входит такая территориальная единица.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 49. Апрель 2015 г.
империи. В то же время в современной России даже небольшое сельское поселение может являться муниципальным образованием и, следовательно, субъектом права.
В-шестых, помимо круга территориальных образований, к которым применим термин «субъект права», ограниченным является и набор элементов правового статуса (а еще более ограниченным — элементов конституционно-правового статуса), которыми эти образования могут характеризоваться. Конституционно-правовое положение любого территориального образования, обладающего правосубъектностью, выражается в наличии у него юридических прав, обязанностей, предметов ведения. Однако в научной и учебной литературе территориальным образованиям в составе государства (равно как и государству в целом) также часто приписывается обладание полномочиями26. В отечественной юриспруденции представления о полномочиях государства утвердились в связи с образованием СССР, которому РСФСР согласно ст. 3 Конституции (Основного Закона) 1925 года передавала полномочия27. В Конституции (Основном Законе) РСФСР 1937 года о таких полномочиях уже не говорилось, но в ст. 77 и 83 Конституции (Основного Закона) СССР 1977 года появилось упоминание о полномочиях СССР. В принятой вслед за союзной конституцией Конституции (Основном Законе) РСФСР 1978 года также было использовано данное словосочетание. Наряду с ним — в ст. 79 — было указано, что «автономная республика. способствует осуществлению. полномочий Союза ССР и РСФСР», хотя последней, в отличие от СССР, никакие субъекты не передавали полномочия. Законом СССР от 24.04.1990 «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации»28 было введено в официальный оборот словосочетание «полномочия АССР» (в п. 2 ст. 8 говорилось о разграничении полномочий между союзными и автономными республиками), а вслед за заключением Федеративного договора Законом РФ от 21 .04.1992 № 2696/1-1 «Об изменениях Конституции (Основного Закона) РСФСР»29 в Конституцию (Основной Закон) РФ было
26 См., например: Нарутто С.В. Проблемы разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и Хабаровским краем // Тезисы выступлений участников круглого стола «5 лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению». М.: Городец, 1999. С. 185; Киселева А.В., Нестеренко А.В. Теория федерализма. М.: Издательство Московского университета, 2002. С. 214; Троицкая А.А. Федерация и региональное государство: где проходит граница? // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. № 6 (73). С. 27-31, 34, 35; БутенкоА.В. К вопросу о современной модели российского федерализма // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 10. С. 26.
27 См.: Собрание узаконений РСФСР (далее — СУ РСФСР). 1925. № 30. Ст. 218.
28 См.: ВСНД и ВС СССР. 1990. № 19. Ст. 329.
29 См.: ВСНД и ВС РСФСР. 1992. № 20. Ст. 1084.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 49. Апрель 2015 г.
включено упоминание о полномочиях не только республик в ее составе, но и других территориальных образований, признанных субъектами РФ.
Подобные конструкции, за некоторыми исключениями, представляются некорректными, поскольку в основном значении полномочие есть способность субъекта права совершать юридически значимые действия, которой он наделяется другим субъектом права (хотя и в юридической литературе, и в законодательстве полномочия могут трактоваться и иначе30). Территориальные образования же в составе государств (как и государства в целом) не могут непосредственно реализовывать свой правовой статус. Соответственно, обычно они не выступают от имени других субъектов, а напротив, сами нуждаются в субъектах (органах, должностных лицах), которые выступали бы от их имени. Межрегиональная организация или даже государство может уполномочить территориальное образование на осуществление некоторых действий от ее (его) имени31, но осуществление территориальным образованием собственных функций не следует описывать через категорию полномочия (поскольку в этом случае территориальное образование не является уполномоченным субъектом, а само уполномочивает органы или должностных лиц осуществлять от его имени юридически значимые действия).
В принципе государство и иные территориальные образования можно было бы представить в качестве субъектов, осуществляющих деятельность от имени и по поручению населения. В этом контексте обозначение элементов правового статуса этих субъектов как полномочий было бы уместным, если бы население можно было однозначно считать субъектом права и если бы оно могло выступать в этом качестве на практике. Однако на данный момент юридические механизмы обеспечения формальной связи населения и государства как субъектов соответственно уполномочивающего и уполномочиваемого отсутствуют, поэтому полномочия государства или иного
30 Например, в п. 5 ст. 2 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» полномочия органа государственной власти определялись как его «права и обязанности. в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий» (СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176), а С.А. Авакьян, рассматривая компетенцию муниципальных образований, определяет полномочия как «права и обязанности местного самоуправления и его органов по реализации своих функций» (Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс: учеб. пособие. В 2 т. М.: Норма; ИНФРА-М, 2010. Т. 2. С. 886).
31 Например, в абз. 6 ст. 23 Основного закона ФРГ предусмотрена передача осуществления прав, принадлежащих ФРГ как члену Европейского союза, представителю земель, назначаемому Бундесратом. Это возможно в случае, если обсуждаемый вопрос затрагивает исключительную законодательную компетенцию земель.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 49. Апрель 2015 г.
территориального образования оказываются более философской, чем формально-юридической категорией.
В то же время для практических целей (в том числе для упрощения используемых формулировок) упоминание о полномочиях субъекта федерации или иного территориального образования можно признать допустимым в той мере, в какой под данной категорией подразумевается совокупность полномочий органов и должностных лиц, относящихся соответственно к субъекту федерации или к иному территориальному образованию.
Действующая Конституция РФ не упоминает о полномочиях субъектов РФ или иных субнациональных территориальных единиц32. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», разграничивающий компетенцию Российской Федерации и ее субъектов в рамках предметов их совместного ведения в рассматриваемом отношении также корректен: в нем обоснованно говорится о полномочиях не самих субъектов РФ, а их органов государственной власти. Однако в некоторых иных законодательных актах словосочетание «полномочия субъектов Российской Федерации» (равно как и «полномочия Российской Федерации», «полномочия муниципальных образований») все же встречается33.
Полномочия — не единственный спорный элемент правового статуса территориального образования. Специалистами предложено использовать в отношении территориальных образований смежную (с полномочием) категорию «правообязанность»: «правообязанности являются как юридическими дозволениями, которыми определяется вид и мера правомерного поведения субъекта РФ (право), так и юридическими запретами пассивного содержания, предписывающими субъекту РФ не выходить за установленные рамки (обязанность), т. е. правообязанность»34. Сама эта категория является дискуссионной: первоначально под правообязанностью понималась
32 Правда, в ст. 73 и в ч. 2 ст. 77 Конституции РФ говорится о полномочиях самой Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а в ст. 79 Конституции РФ — о передаче Российской Федерацией части своих полномочий межгосударственным объединениям. Критическая оценка этих положений встречается редко (см.: Горюнов В.В. Проблемы закрепления суверенных прав Российской Федерации в конституционном законодательстве // Вестник Российской правовой академии. 2007. № 1. С. 18-20).
33 См. ст. 7-9 Бюджетного кодекса РФ (СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823; 2007. № 18. Ст. 2117; 2010. № 19. Ст. 2291), ст. 9-10 Земельного кодекса РФ (СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147; 2007. № 21. Ст. 2455; 2008. № 20. Ст. 2251; 2011. № 30. Ст. 4590).
34 ЛебедевА.Н. Конституционный статус субъекта Российской Федерации: автореф. дис.. канд. юрид. наук. М., 1998. С. 15.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 49. Апрель 2015 г.
юридическая обязанность, корреспондирующая правомочию (в значении субъективного права)35. Понимание правообязанности как синтеза права и обязанности возникло позднее36. Допуская такую трактовку правообязанности, все же трудно согласиться с существованием отдельных элементов правового статуса территориальных образований, представляемых авторами в качестве правообязанностей. Так, по мнению А.Н. Лебедева, «правообязанностями субъекта РФ являются:
- состоять (находиться) в качестве субъекта РФ в составе РФ и признавать свое вхождение в состав России.;
- иметь установленное в Конституции РФ официальное наименование.;
- иметь сухопутную территорию...;
- обладать государственной властью и осуществлять ее.;
- иметь систему нормативно-правовых актов.;
- иметь представительство в Совете Федерации Федерального Собрания РФ;
- иметь "собственные" предметы ведения.»37.
Сходный набор правообязанностей регионов выделяет В.В. Иванов38. Как представляется, в приведенном перечне произошло смешение с правообязанностями отдельных прав и отдельных обязанностей, а также явлений, которые вообще не относятся к элементам правового статуса: фактов реализации субъективных прав, юридических фактов-состояний, фактического обладания правовым статусом.
В частности, «состоять (находиться) в качестве субъекта РФ в составе РФ» — это не элемент правового статуса, а характеристика, описывающая правовое положение субъекта РФ в целом (такая же, как, например, для работника — «состоять в трудовых отношениях с работодателем»). Признавать же «свое вхождение в состав России» субъект Российской Федерации не правообязан, а просто обязан. Напротив, «иметь представительство в Совете Федерации» субъект РФ вправе, но обязать его к этому никто не может. Допустимо говорить лишь об обязанностях рассмотреть вопрос о направлении представителей в Совет Федерации и принять решение по данному вопросу. Но эти обязанности возложены не на субъект РФ как таковой, а на его органы государственной власти.
35 См.: Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. Издание 8-е. СПб.: Типография Н.Н. Клобукова, 1908. С. 148-153.
36 См.: Алексеев Н.Н. Обязанность и право // Русский народ и государство. М.: Аграф, 1998. С. 155-168.
37 Лебедев А.Н. Указ. раб. С. 15-16.
38 См.: Иванов В.В. Автономные округа в составе краев, областей — феномен «сложносоставных субъектов Российской Федерации» (конституционно-правовое исследование). С. 103-104.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 49. Апрель 2015 г.
Как юридически очерченную меру поведения не вполне корректно представлять позицию «иметь установленное в Конституции РФ официальное наименование». Наименование появляется в момент учреждения субъекта РФ и служит средством его идентификации. Субъект РФ вправе получить или изменить официальное наименование, а обладание наименованием есть не право, а результат реализации права. Нельзя однозначно утверждать и что субъект РФ обязан иметь такое наименование. Коль скоро речь идет о конституционном закреплении наименования, факт обладания им оказывается не зависящим от субъекта РФ, а следовательно, не поддается представлению в качестве обязанности.
Наличие у территориального образования сухопутной территории также неверно интерпретировать как меру его поведения. Оно является фактическим условием существования территориального образования. В противном случае, например, в правовом статусе человека следовало бы выделять правообязанность иметь тело.
Обладание государственной властью и наличие предметов ведения не суть ни права, ни обязанности, ни правообязанности. Это юридическая данность, вытекающая из факта наличия у территориальной единицы специфической правосубъектности. С равным успехом можно было бы утверждать, что граждане или организации обладают правообязанностью иметь права и обязанности.
Осуществление же государственной власти, действительно, можно представить и через категорию юридического права, и через категорию юридической обязанности. Однако в разных правоотношениях такое осуществление будет сводиться то к реализации прав (например, устанавливать составы административных правонарушений и предусматривать меры ответственности за их совершение), то к реализации обязанностей (например, обеспечивать общественный порядок), не сливаясь (по крайней мере, не всегда сливаясь) в правообязанность.
Субъект РФ, строго говоря, не имеет ни права, ни обязанности «иметь систему нормативно-правовых актов». Наличие такой системы является результатом существования других элементов его правового статуса, не сводимых к правам и обязанностям, — предметов ведения, а также правотворческих полномочий, но уже не субъекта РФ, а его органов законодательной и исполнительной власти.
В-седьмых, состав правосубъектности территориального образования также не является однозначным. Весьма слабо отражен в отечественной юридической литературе и вопрос о моменте возникновения и продолжительности существования элементов правосубъектности территориальных образований. Бесспорно лишь, что
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 49. Апрель 2015 г.
каждое территориальное образование, обладающее правовым статусом, в любой момент времени является правоспособным. Но даже момент возникновения правоспособности территориальной единицы (и возникновения самой территориальной единицы) можно пытаться связать с различными обстоятельствами: с вступлением в силу решения о ее учреждении, с государственной регистрацией, с формированием органов территориальной единицы.
В большей степени этот вопрос изучен применительно к российским муниципальным образованиям. В данном случае представляется правильным согласиться с высказанной в литературе позицией, согласно которой «внесению сведений о муниципальном образовании в государственный реестр не требуется придавать того (правоустанавливающего) значения, которое придается процедуре государственной регистрации юридического лица», а моментом «возникновения муниципального образования. является момент вступления в силу устава муниципального образования»39. В более обширном контексте момент возникновения правоспособности территориального образования следует ассоциировать с моментом вступления в силу учреждающего его документа — независимо от формы последнего (в этом качестве может выступить и общегосударственный или региональный закон, и нормативный договор), а прекращения — с моментом утраты им силы, если самим этим документом или документом, обладающим более высокой юридической силой, не предусмотрено иное (например, установлена конкретная дата учреждения или упразднения территориальной единицы40). Это общее правило, конечно, не является панацеей при разрешении спорных вопросов. Например, в случае наделения правовым статусом уже существующих (учрежденных ранее) территориальных образований момент их превращения в субъекты права ясен не всегда. Данная проблема затрагивает большинство субъектов РФ41.
Правоспособность территориального образования, как и любого другого лица, является непрерывной. В то же время, поскольку самостоятельно реализовывать свою правоспособность территориальное образование как субъект права объективно не
39 Баженова О.И. Муниципальное образование как субъект права. М.: Издательство Московского университета, 2010. С. 147-148, 151. См. также: Баженова О.И. Муниципальное образование как субъект права (теоретикоправовые аспекты): автореф. дис.. канд. юрид. наук. М., 2009. С. 20-21.
40 По данному пути пошел федеральный законодатель, определявший такую дату в каждом из федеральных конституционных законов об образовании новых субъектов РФ.
41 См.: Праскова С.В. Определение территории субъекта Российской Федерации: вопрос конституционного права или конституционной политики? // Конституционное право и политика: сборник материалов международной научной конференции. Юридический факультет МГУ имени М.В. Ломоносова, 2830 марта 2012 года / отв. ред. д.ю.н., проф. Авакьян С.А. М.: Юрист, 2012. С. 317-319.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 49. Апрель 2015 г.
может, его дееспособность зависит от фактического состояния лиц, призванных формально выступать от его имени. Правда, в юридической литературе высказано и иное мнение: «.Дееспособность территориального коллектива как субъекта конституционного права. заключается, во-первых, в способности самостоятельного формирования его органов»42. Такая трактовка представляется не вполне удачной: приведенное свойство территориального коллектива характеризует скорее его правоспособность, чем дееспособность (иначе говоря, это обстоятельство может рассматриваться как условие обретения дееспособности).
Более обоснованно по данному поводу высказался германский специалист Э. Маркварт — в отношении муниципальных образований: дееспособность «муниципального образования возникает. с момента формирования органов МСУ с одновременным наделением их собственной компетенцией»43. Но данная трактовка является неполной — в особенности применительно к муниципальным образованиям. Представляется, что муниципальное и любое другое территориальное образование, обладающее правосубъектностью, можно считать дееспособным при любом из следующих условий:
- если фактически существуют (сформированы) органы, полномочные принимать юридически значимые решения от его имени;
- если такого рода решения могут приниматься на сходе жителей;
- при фактическом наличии органа (должностного лица), полномочного назначать референдум в пределах данного территориального образования, а также органа, организующего подготовку и проведение референдума.
Исходя из сказанного, территориальное образование может приобретать и утрачивать дееспособность как одновременно с правоспособностью, так и в иные моменты (соответственно, после приобретения и до утраты правоспособности), причем период дееспособности территориального образования может прерываться. В современной практике развитых демократических государств такое прерывание случается редко и может быть обусловлено лишь экстраординарными обстоятельствами (например, физическим исчезновением органов территориального образования в результате стихийного бедствия или их отстранением от осуществления
42 Филиппова Н.А. Территориальный коллектив как субъект конституционного права // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 6. С. 12.
43 Маркварт Э. Правовой статус органов местного самоуправления. Наделение органов МСУ правами юридического лица // Муниципальное право. 2004. № 3. С. 11.
URL: http ://emsu. ru/ml/default. asp?c=1784&p=1 (18.03.2015).
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 49. Апрель 2015 г.
полномочий в результате выявления контролирующими органами финансовых или иных нарушений), но в сравнительно недавнем прошлом это было довольно типичным явлением для сложных государств44.
Еще более дискуссионной является характеристика территориального образования как деликтоспособного субъекта.
Во-первых, как было показано выше, по умолчанию территориальное образование в составе государства не является субъектом права, то есть не обладает правовым статусом, не может иметь прав, обязанностей, предметов ведения и, следовательно, нести юридическую ответственность. В отношении любого территориального образования может существовать определенный правовой режим, но правосубъектность не является необходимым свойством территориального образования и требует специального конституционного, законодательного или подобного подтверждения. Правосубъектностью и, в том числе, деликтоспособностью, как было указано выше, обладают только субъекты федерации, автономные территориальные единицы в унитарных и регионалистских государствах, муниципальные образования.
Во-вторых, за правонарушение, вменяемое территориальному образованию, юридическую ответственность могут нести представляющие его должностные лица.
В-третьих, ответственность, которую несет само территориальное образование перед вышестоящим уровнем власти, обычно носит не юридический, а политический характер, причем даже в случае, если меры такой ответственности предусмотрены в нормативных правовых документах.
В-четвертых, юридическая (негативная) ответственность территориального образования обычно предусматривается нормами не конституционного права, а иных отраслей права (нормами финансового права, гражданского права45).
44 Например, королевства, герцогства, княжества и иные земли в составе Австрийской империи (существовала в 1804-1867 годах), а затем в составе Цислейтании и Транслейтании в рамках Австро-Венгрии (1867-1918 годы) формально обладали политической самостоятельностью, но земельный орган власти — сейм (ландтаг) созывал монарх (являвшийся императором по отношению к австрийской части страны и королем — для венгерской), не будучи связанным обязанностью делать это регулярно. В результате представительный орган мог не собираться десятилетиями, принудить же императора (короля) к его созыву могли лишь соображения политического характера (угроза социальных волнений, необходимость заручиться поддержкой феодалов или городов, обеспечить военную кампанию и т. п.).
45 В частности, будучи формальным участником гражданского оборота, территориальное образование (субъект РФ, муниципальное образование) отвечает по своим обязательствам принадлежащим ему имуществом. Например, согласно ст. 1069 Гражданского кодекса РФ, «вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. за счет соответственно. казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования» (СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410).
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 49. Апрель 2015 г.
В-пятых, безусловно, принудительные меры, применяемые к территориальному образованию, могут иметь конституционно-правовой характер, но и они зачастую не должны рассматриваться именно как меры юридической ответственности, так как не представляют собой негативные последствия для правового статуса территориального образования и (или) не предполагают в качестве фактического основания ни совершения правонарушения, ни причинения ущерба правомерным интересам других субъектов46.
Принудительное воздействие же на конституционно-правовой статус территориального образования, предлагаемое некоторыми специалистами47, так или иначе отражается на фактических возможностях проживающих на его территории граждан по участию в управлении делами государства. Следовательно, в качестве меры юридической ответственности такое воздействие будет неизбежно являться спорным48. Сомнения вызывает и целесообразность подобной ответственности: предупредительную функцию она вряд ли способна выполнить должным образом (гораздо более эффективной является персональная ответственность депутатов представительного органа и высшего должностного лица территориального
Следовательно, юридическую ответственность в таких случаях несут субъекты РФ или муниципальные образования.
46 Подробнее об этом см.: Лексин И.В. Территориальное образование как субъект правовой ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 6. С. 47-51.
47 Например, И.А. Конюхова отмечает: «.Следовало бы изучить вопрос о возможности введения в России особой формы ответственности субъекта Федерации — признания несостоятельности территории в том статусе, который ей предоставлен, и принятие соответствующего решения о его преобразовании (присоединении к другому субъекту Федерации и преобразовании в административно-территориальную единицу в составе другого субъекта Федерации либо преобразовании в федеральную территорию)» (УмноваИ.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 1998. С. 229; Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт. Итоги становления и перспективы развития. М.: Городец, 2004. С. 562), аналогичного мнения придерживается И.В. Евдокимов (Евдокимов И.В. Проблемы правового регулирования статуса субъектов Российской Федерации: автореф. дис.. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999. С. 19), а А.А. Кондрашев рассматривает в качестве мер конституционно-правовой ответственности изменение статуса административно-территориального образования (см.: Кондрашев А.А. Меры конституционно-правовой ответственности в современном конституционном праве: основания классификации и виды санкций // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 7. С. 49), изъятие предметов ведения субъектов РФ в пользу Российской Федерации (см.: Кондрашев А.А. Теория конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации: автореф. дис.. докт. юрид. наук. М., 2011. С. 17, 39, 50) и преобразование субъекта РФ в федеральную территорию (см.: Там же. С. 20, 49; Сивицкий В.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности: обзор научной конференции // Государство и право. 2002. № 2. С. 120; Кондрашев А.А. Правовые проблемы совершенствования государственно-территориального устройства России // Российский юридический журнал. 2008. № 2. С. 105; Его же. Эволюция российского федерализма в ходе законодательных новаций 2000-2008 годов: доктринальный анализ и перспективы развития // Сравнительное конституционное обозрение. 2010. № 4 (77). С. 27).
48 Например, Т.В. Заметина отмечает, что «ликвидация субъекта РФ. противоречит современной доктрине федерализма» (Заметина Т.В. Проблемы правовой регламентации санкций федеративной ответственности в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 24. С. 15).
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 49. Апрель 2015 г.
образования), а карательному воздействию предлагающиеся меры, по сути, подвергали бы не лиц, совершивших противоправные деяния или допустивших ухудшение социально-экономической обстановки, а жителей, которые, с правовой точки зрения, не причастны к этому.
Список литературы:
1. Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс: учеб. пособие. В 2 т. М.: Норма; ИНФРА-М, 2010. Т. 2.
2. Бабичев И.В. Территориальный публичный коллектив муниципального образования и местные сообщества: вопросы правовой институционализации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 19. С. 22-30.
3. Баженова О.И. Муниципальное образование как субъект права. М.: Издательство Московского университета, 2010.
4. Децентрализация управления в зарубежных государствах / Ин-т законодательства и сравнит. правоведения при Правительстве Российской Федерации. М.: Эксмо, 2009.
5. Заметина Т.В. Проблемы правовой регламентации санкций федеративной ответственности в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 24. С. 12-15.
6. Иванов В.В. Автономные округа в составе краев, областей — феномен «сложносоставных субъектов Российской Федерации» (конституционно-правовое исследование). М.: Издательство Московского университета, 2002.
7. Киселева А.В., Нестеренко А.В. Теория федерализма. М.: Издательство Московского университета, 2002.
8. Кондрашев А.А. Меры конституционно-правовой ответственности в современном конституционном праве: основания классификации и виды санкций // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 7. С. 45-50.
9. Конституционное право и политика: сборник материалов международной научной конференции. Юридический факультет МГУ имени М.В. Ломоносова, 28-30 марта 2012 года / отв. ред. д.ю.н., проф. Авакьян С.А. М.: Юрист, 2012.
10. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт. Итоги становления и перспективы развития. М.: Городец, 2004.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 49. Апрель 2015 г.
11. Кутафин О.Е. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты гражданского права // Журнал российского права. 2007. № 1. С. 46-54.
12. Лексин И.В. Правовая асимметрия в территориальном устройстве государства: теория и практика // Государственное управление. Электронный вестник. 2012. № 35. URL: http://e-journal.spa.msu.ru/vestnik/item/35_2012leksin.htm (18.03.2015).
13. Лексин И.В. Территориальное образование как субъект правовой ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 6. С. 46-51.
14. Маркварт Э. Правовой статус органов местного самоуправления. Наделение органов МСУ правами юридического лица // Муниципальное право. 2004. № 3. URL: http://emsu.ru/ml/default.asp?c=1784&p=1 (18.03.2015).
15. Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: опыт России и зарубежных стран. Материалы международной научной конференции. Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова, 10-13 марта 2010 года / отв. ред. д.ю.н., проф. С.А. Авакьян. М.: Изд. дом РоЛиКС, 2010.
16. Страшун Б.А. Территориальный коллектив в политической системе социализма // Проблемы государства и права. Труды научных сотрудников и аспирантов. М.: ИГПАН, 1974. Вып. 9. С. 35-43.
17. ТимофеевН.С. Публично-правовая и гражданско-правовая правосубъектность муниципального образования и его органов // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 10. С. 44-52.
18. ТроицкаяА.А. Федерация и региональное государство: где проходит граница? // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. № 6 (73). С. 27-37.
19. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 1998.
20. Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 49. Апрель 2015 г.
Leksin I.V.
The Concept of Territorial Entity in Constitutional Law
Ivan V. Leksin — Ph.D., associate professor, School of Public Administration, Lomonosov Moscow State University, Moscow, Russian Federation. E-mail: leksin@spa.msu.ru
Annotation
The article examines the current issues of scientific and practical conceptualization of territorial entities of the state in constitutional law. The author considers logical mistakes typical for such conceptualization. Special attention is focused on the problems of legal status of territorial entities of the state.
Keywords
Territorial entity, territorial organization, constituent unit of the Russian Federation, municipality, administrative territorial entity, juridical entity, legal status, legal personality.
References:
1. Avak'ian S.A. Konstitutsionnoe pravo Rossii. Uchebnyi kurs: ucheb. posobie. V 2 t. Moscow: Norma; INFRA-M, 2010. T. 2.
2. Babichev I.V. Territorial'nyi publichnyi kollektiv munitsipal'nogo obrazovaniia i mestnye soobshchestva: voprosy pravovoi institutsionalizatsii. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, 2007, 19, pp. 22-30.
3. Bazhenova O.I. Munitsipal'noe obrazovanie kak sub'ekt prava. Moscow: Izdatel'stvo Moskovskogo universiteta, 2010.
4. Detsentralizatsiia upravleniia v zarubezhnykh gosudarstvakh / In-t zakonodatel'stva i sravnit. pravovedeniia pri Pravitel'stve Rossiiskoi Federatsii. Moscow: Eksmo, 2009.
5. Zametina T.V. Problemy pravovoi reglamentatsii sanktsii federativnoi otvetstvennosti v Rossiiskoi Federatsii. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, 2009, 24, pp. 12-15.
6. Ivanov V.V. Avtonomnye okruga v sostave kraev, oblastei — fenomen «slozhnosostavnykh sub 'ektov Rossiiskoi Federatsii» (konstitutsionno-pravovoe issledovanie). Moscow: Izdatel'stvo Moskovskogo universiteta, 2002.
7. Kiseleva A.V., Nesterenko A.V. Teoriia federalizma. Moscow: Izdatel'stvo Moskovskogo universiteta, 2002.
8. Kondrashev A.A. Mery konstitutsionno-pravovoi otvetstvennosti v sovremennom konstitutsionnom prave: osnovaniia klassifikatsii i vidy sanktsii. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, 2010, 7, pp. 45-50.
9. Konstitutsionnoe pravo i politika: sbornik materialov mezhdunarodnoi nauchnoi konferentsii. Iuridicheskii fakul'tet MGU imeni M.V. Lomonosova, 28-30 marta 2012 goda / otv. red. d.iu.n., prof. Avak'ian S.A. Moscow: Iurist, 2012.
10. Koniukhova I.A. Sovremennyi rossiiskii federalizm i mirovoi opyt. Itogi stanovleniia i perspektivy razvitiia. Moscow: Gorodets, 2004.
11. Kutafin O.E. Rossiiskaia Federatsiia, ee sub'ekty i munitsipal'nye obrazovaniia kak sub'ekty grazhdanskogo prava. Zhurnal rossiiskogo prava, 2007, 1, pp. 46-54.
12. Leksin I.V. Pravovaia asimmetriia v territorial'nom ustroistve gosudarstva: teoriia i praktika. Gosudarstvennoe upravlenie. Elektronnyi vestnik, 2012, 35.
URL: http://e-iournal.spa.msu.ru/vestnik/item/35 2012leksin.htm (18.03.2015).
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 49. Апрель 2015 г.
13. Leksin I.V. Territorial'noe obrazovanie kak sub"ekt pravovoi otvetstvenanosti. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, 2010, 6, pp. 46-51.
14. Markvart E. Pravovoi status organov mestnogo samoupravleniia. Nadelenie organov MSU pravami iuridicheskogo litsa. Munitsipal'noepravo, 2004, 3. URL: http://emsu.ru/ml/default.asp?c=1784&p=1 (18.03.2015).
15. Sovremennye problemy konstitutsionnogo i munitsipal'nogo stroitel'stva: opyt Rossii i zarubezhnykh stran. Materialy mezhdunarodnoi nauchnoi konferentsii. Iuridicheskii fakul'tet MGU im. M.V. Lomonosova, 1013 marta 2010 goda / otv. red. d.iu.n., prof. S.A. Avak'ian. Moscow: Izd. dom RoLiKS, 2010.
16. Strashun B.A. Territorial'nyi kollektiv v politicheskoi sisteme sotsializma. Problemy gosudarstva i prava. Trudy nauchnykh sotrudnikov i aspirantov. Moscow: IGPAN, 1974. Issue 9. Pp. 35-43.
17. Timofeev N.S. Publichno-pravovaia i grazhdansko-pravovaia pravosub'ektnost' munitsipal'nogo obrazovaniia i ego organov. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, 2006, 10, pp. 44-52.
18. Troitskaia A.A. Federatsiia i regional'noe gosudarstvo: gde prokhodit granitsa? Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, 2009, 6 (73), pp. 27-37.
19. Umnova I.A. Konstitutsionnye osnovy sovremennogo rossiiskogofederalizma. Moscow: Delo, 1998.
20. Chirkin V.E. Iuridicheskoe litso publichnogo prava. Moscow: Norma, 2007.
