CC BY
303
И. А. Космина*
юридический механизм взаимоотношений органов исполнительной власти субъекта российской федерации и органов местного самоуправления
В условиях административной реформы и реформы местного самоуправления, проводимых в Российской Федерации, когда система и структура исполнительных органов государственной власти, компетенция органов публичного управления подвергаются непрерывным изменениям, а местное самоуправление продолжает находиться в стадии становления, злободневной задачей становится построение более гибкой системы управления общезначимыми делами государства и общества, установление эффективных контактов между разными уровнями публичной власти1. В связи с этим, особое значение приобретает проблема взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти, в частности, исполнительных органов государственной власти субъекта РФ, поскольку от их взаимодействия зависит как эффективность решения локальных задач в интересах населения, так и эффективность политики социально-экономического развития региона в целом.
Вопросы взаимоотношений органов публичного управления относятся к малоизученным правовой наукой. Представляется, что рассмотрение взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления через призму юридического механизма2 позволяет вскрыть характеристики таких взаимоотношений с активно-действенной стороны, выявить те организационно-правовые средства, с помощью которых достигается наиболее эффективный результат взаимодействия.
Юридический механизм взаимоотношений органов исполнительной
* Аспирантка кафедры Административного права юридического факультета СевероЗападной академии государственной службы. E-mail: [email protected]
1 Исполнительная власть в РФ. Проблемы развития / Под ред. И. Л. Бачило. М., 1998. С. 23, 160.
2 На необходимость исследования юридического механизма взаимоотношений органов государственной власти обратил внимание А. А. Старовойтов. См.: Старовойтов А. А. Организационно-правовые проблемы взаимоотношений законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (на примере г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1997.
власти субъекта РФ и органов местного самоуправления можно определить как систему организационно-правовых средств, с помощью которых осуществляются и регулируются взаимоотношения между исполнительными органами власти субъекта РФ и органами местного самоуправления в целях их упорядочивания и достижения эффективного результата. Юридический механизм взаимоотношений имеет собственную структуру. Ее составляют, во-первых, нормы права, на которых основываются взаимоотношения, во-вторых, те отношения, которые возникают между исполнительными органами власти субъекта РФ и органами местного самоуправления при взаимодействии, и, в-третьих, юридические гарантии, которые обеспечивают эффективность осуществления деятельности участников взаимоотношений.
1. Начнем рассмотрение структуры юридического механизма взаимоотношений с анализа правовых основ. Правовую основу взаимоотношений исполнительных органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления составляет совокупность общепризнанных принципов и норм международного права, норм международных договоров РФ, нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных правовых актов, определяющих правовое положение исполнительных органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления и регулирующих порядок взаимодействия между ними.
Правовые основы взаимоотношений в зависимости от направленности правового регулирования условно можно разделить на два больших блока.
В первый блок входят нормы Конституции РФ, федеральных законов, уставов (конституций) субъектов РФ, законов субъектов, уставов муниципальных образований, определяющие статус органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также нормы иных нормативно-правовых актов, касающиеся их прав и обязанностей. При этом наибольшее влияние на характер взаимоотношений оказывают нормы, закрепляющие компетенцию исполнительных органов власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, поскольку от четкости разграничения компетенции зависит эффективность функционирования механизма публичного управления3.
3 См. подробнее: Космина И. А. О некоторых вопросах разграничения компетенции между органами местного самоуправления и органами государственной власти // Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность: Материалы V Международного научного форума. СПб., 2007. Т. 2. Кн. 2. С. 244-250.
Второй блок формируют нормы, непосредственно регулирующие вопросы взаимоотношений исполнительных органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления. В связи с тем, что, с одной стороны, эти нормы находятся в разных нормативных актах и их удельный вес среди всех норм, регулирующих деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, невелик, а с другой, именно они должны регулировать направления, формы и методы взаимодействия, остановимся на их рассмотрении более подробно.
Общие принципы местного самоуправления и взаимодействия муниципальных органов с государственными органами заложены в Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г.4 Так, Европейская хартия закрепляет, что органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий (п. 2 ст. 4) и под свою ответственность решают значительную часть публичных дел (п. 1 ст. 3). Из этих установлений логически вытекает положение о недопустимости произвольного контроля за местным самоуправлением и о том, что любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом (ст. 8). Принцип самостоятельности органов местного самоуправления дополняется принципом соразмерности финансовых ресурсов объему возложенных на органы местного самоуправления полномочий (ст. 9). Также Европейская хартия закрепляет необходимость консультирования с органами местного самоуправления в процессе планирования и принятия касающихся их решений (п. 6 ст. 4). Установленные Европейской хартией так называемые «европейские стандарты» местного самоуправления нашли свое отражение и в российском законодательстве.
Основы взаимодействия исполнительных органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления заложены в Конституции РФ. Совокупность положений Основного закона РФ, регламентирующих рассматриваемые вопросы, составляет конституционную основу осуществления взаимодействия исполнительных органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления.
Среди положений Конституции РФ, регулирующих взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления, наиболее значимыми представляются положения статьи 12, которая провоз-
4 Федеральный закон «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» от 11.04.1998 г. № 55-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 15. Ст. 1695.
глашает принцип самостоятельности местного самоуправления и не вхождения в систему органов государственной власти. Согласно этому принципу органы местного самоуправления не находятся в иерархической подчиненности органам государственной власти. Однако отметим, что данное конституционное предписание не означает изолированного сосуществования муниципальных органов с органами государственной власти, его следует расценивать только в качестве политико-правовой гарантии местного самоуправления. Органы местного самоуправления вовлечены, входят в систему управления общезначимыми делами наряду с государственными органами, причем, прежде всего, наряду с исполнительными органами государственной власти субъекта РФ. Принцип самостоятельности органов местного самоуправления конкретизируется законодателем и в других статьях Конституции РФ. Так, согласно ч. 1 ст. 130 местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. В соответствии с ч. 1 ст. 132 органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
Общие принципы организации местного самоуправления установлены законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».5 Несмотря на то, что закон № 131-ФЗ изначально издавался как базовый в области местного самоуправления, в нем нет главы и даже статьи, непосредственно регулирующей формы и методы взаимодействия между органами местного самоуправления и органами государственной власти. Исключительно небольшое количество положений закона № 131-ФЗ касается рассматриваемого нами вопроса. Так, в определении, содержащемся в п. 2 ст. 1 ФЗ № 131-ФЗ, подчеркивается, что местное самоуправление - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения. П. 2 ст. 5, п. 2 ст. 6, ст. 21, ст. 77 закона № 131-ФЗ определяют пределы вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления: осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий
5 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
органами государственной власти в отношении органов местного самоуправления допускается только в случаях и в порядке, установленных законом. Закон № 131-ФЗ предусматривает только один такой случай - контроль при реализации переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий (ст. 21, ст. 77). Отметим, что названные положения закона соответствуют позиции Конституционного суда РФ по поводу возможных пределов контроля органов государственной власти за местным самоуправлением, высказанной в постановлении от 30 ноября 2000 г. №15-П.6
Хотя №131-ФЗ и предполагался как единственный закон о местном самоуправлении на федеральном уровне, положения, регулирующие местное самоуправление, содержатся и в иных ФЗ. Среди них можно обнаружить и те, которые касаются взаимодействия исполнительных органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления. Так, ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»7 в статье, посвященной принципам деятельности органов государственной власти субъекта РФ, устанавливает, что органы государственной власти субъекта РФ содействуют развитию местного самоуправления на территории субъекта РФ (п. 2 ст. 1). ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»8 устанавливает, что государственные природные заказники регионального значения образуются органами исполнительной власти соответствующих субъектов РФ по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления (п. 2 ст. 23). В соответствии со ст. 12 Градостроительного кодекса РФ9 высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ согласовывает проект схемы территориального планирования РФ с органами местного самоуправления муниципальных образований, применительно к территориям которых подготовлен этот проект схемы.
6 По становление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года “О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области”» от 30 ноября 2000 г. № 15-П // СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4943.
7 Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти» от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
8 Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» от 14.03.1995 // СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.
9 Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 № 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 1.
Ст. 16.
С принятием базового ФЗ №131-ФЗ роль подзаконного регулирования в области местного самоуправления, безусловно, снизилась. Тем не менее, стоит отметить несколько нормативно-правовых актов. Так, Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ, утвержденные Указом Президента РФ от 15.10.1999 г. №1370,10 провозгласили взаимодействие и сотрудничество федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления одним из принципов государственной политики в области развития местного самоуправления и установили необходимость в интересах населения вырабатывать согласованные решения, направленные на взаимодействие федеральных, региональных и муниципальных органов власти. Постановлениями Правительства РФ утверждены порядок взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов;11 положение о взаимодействии органов государственной власти субъектов РФ с органами местного самоуправления в сфере регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса.12
На уровне субъекта РФ вопросы взаимоотношений исполнительных органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления регламентируются, прежде всего, уставами (конституциями) субъектов РФ, законами субъектов РФ, а также иными нормативно-правовыми актами субъекта РФ. Рассмотрим вопросы регулирования взаимоотношений органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления на примере законодательства города федерального значения - Санкт-Петербурга.
Только две статьи Устава Санкт-Петербурга касаются вопросов вза-
10 Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15.10.1999 г. № 1370 // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.
11 СЗРФ. 2004. № 33. Ст. 3497; 2005. № 21. Ст. 2031.
12 Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о взаимодействии органов государственной власти субъектов РФ, осуществляющих регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, с органами местного самоуправления, осуществляющими регулирование тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса» от 22.08.2005 г. № 533 // СЗ РФ. 2005. № 35. Ст. 3614.
имодействия региональных и муниципальных органов власти.13 Прежде всего, статья 64. Однако, несмотря на название «Взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти Санкт-Петербурга», ее нормы, по сути, дублируют гарантии самостоятельности местного самоуправления, установленные Конституцией РФ, и регулируют вопросы разграничения компетенции. Кроме того, пп. 12 ч. 2 ст. 42 к полномочиям Губернатора Санкт-Петербурга относит возможность организовывать взаимодействие исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга с органами местного самоуправления.
Если обратиться к Закону Санкт-Петербурга «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге»,14 то стоит заметить, что его нормы также повторяют провозглашенные Конституцией РФ положения о самостоятельности органов местного самоуправления и не вхождения их в систему органов государственной власти (ч. 2 ст. 1, абзац 5 ст. 25) и положения о пределах административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления (статьи 12, 13, 53) - но уже на уровне Санкт-Петербурга.
Недостаточное регулирование вопросов взаимодействия между исполнительными органами власти субъекта РФ и органами местного самоуправления в определенной степени компенсируется подзаконным регулированием на уровне Санкт-Петербурга.
Так, Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 18 ноября 2003 г. «Об Администрации Губернатора Санкт-Петербурга»15 предусмотрено, что Администрация выполняет, в том числе, задачу по обеспечению взаимодействия органов исполнительной власти Санкт-Петербурга с органами местного самоуправления (п. 2.1.5). Для чего Администрация Губернатора наделяется полномочиями, во-первых, в сфере информационного обмена с органами местного самоуправления (пп. 2.3.2, 3.1.1, 3.2.9), а, во-вторых, в сфере проведения консультационно-совещательных мероприятий (пп. 3.1.2, 3.1.4, 3.2.7). Для осуществления возложенных на Администрацию Губерна-
13 Устав Санкт-Петербурга от 14.01.1998 г. // Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 1998. № 2. С. 3.
14 Закон Санкт-Петербурга «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» от 07.06.2005 г. № 237-30 // Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 2005. № 7/8. С. 45.
15 По становление Правительства Санкт-Петербурга «Об Администрации Губернатора Санкт-Петербурга» от 18.11.2003 г. № 43 // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2003. № 12. С. 227.
тора задач в области координации деятельности исполнительных органов государственной власти и организации взаимодействия исполнительных органов государственной власти с органами местного самоуправления, а также для осуществления мер по государственной поддержке и развитию местного самоуправления создано специальное структурное подразделение Администрации Губернатора Санкт-Петербурга - Комитет по работе с исполнительными органами государственной власти и взаимодействию с органами местного самоуправления, который наделен большим кругом полномочий для выполнения возложенных на него функций.16
Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 23 декабря 2003г. «Об администрациях районов Санкт-Петербурга»17 полномочия по взаимодействию с органами местного самоуправления возложены также на исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга, проводящие государственную политику и осуществляющие государственное управление на территории района Санкт-Петербурга - Администрации районов Санкт-Петербурга (пп. 2.1.2, 2.1.3, 3.1.5, 3.1.12, 3.1.20, 3.1.23, 3.1.24, 3.1.27). Для выполнения перечисленных полномочий в структуре Администрации района создается специальный Отдел организационной работы и взаимодействия с органами местного самоуправления.18
Если обратиться к муниципальному уровню правового регулирования, то отметим, что анализ Уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга показывает, что они не содержат норм, непосредственно регулирующих взаимодействие органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления.
Общий анализ законодательства позволяет заключить следующее. Несмотря на то, что положения, касающиеся взаимодействия органов местного самоуправления и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ, содержатся в достаточно большом количестве нормативных
16 Приказ Администрации Губернатора Санкт-Петербурга «О Комитете по работе с исполнительными органами государственной власти и взаимодействию с органами местного самоуправления Администрации Губернатора Санкт-Петербурга» от 29.01.2004 г. № 5-пв // Информационный бюллетень администрации Санкт-Петербурга. 2004. № 6. С. 64.
17 Постановление Правительства Санкт-Петербурга «Об администрациях районов Санкт-Петербурга» от 23.12.2003 г. № 128 // Бюллетень Администрации Санкт-Петербурга. 2004. № 2. С. 45.
18 Распоряжение Правительства Санкт-Петербурга «О структуре администрации районов Санкт-Петербурга» от 10.12.2004 г. № 177-рп // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2005. № 1. С. 428.
актов, в настоящий момент достаточного регулирования этот вопрос все-таки не получил. Прежде всего, полагаем неоправданным отсутствие в базовых законах о местном самоуправлении на федеральном и региональном уровне специальных глав, посвященных взаимодействию государственных и муниципальных органов власти. То, что в законах о местном самоуправлении не раскрыты принципы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, не установлены формы такого взаимодействия, приводит к тому, что эти пробелы в законе вынуждены восполнять подзаконные нормативные акты, которые в силу их многочисленности не всегда согласованы и не способны комплексно регламентировать рассматриваемый вопрос. Между тем, представляется, что от качества правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти и органов местного регулирования зависит эффективность публичного управления общезначимыми делами государства и общества.
2. Вторым структурным элементом юридического механизма взаимоотношений выступают те отношения, которые возникают в процессе взаимодействия исполнительных органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления. Если обратиться к характеристикам данных отношений, то, прежде всего, следует отметить следующие.
Во-первых, отношения, которые возникают в процессе взаимоотношений исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, являются разновидностью социальных (общественных) отношений. Значит, им присущи признаки социальных отношений, в том числе взаимосоотнесенность (то есть, осмысленность и соотнесенность с действиями другого субъекта) и целерациональность (то есть, ориентация на ожидание определенного поведения других и в соответствии с этим оценка шанса на успех собственных действий).19
Во-вторых, отношения, возникающие при взаимодействии исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, несут в себе черты социального управления. Подобные управленческие связи имеют своим назначением создание необходимых условий для осуществления управляющего воздействия (например, взаимная координация управленческого процесса, согласование управленческих решений, прове-
19 Вебер М. О некоторых категориях понимающей социологии // Западноевропейская социология XIX - начала XX веков, М., 1996. С. 491-507; Гревцов Ю. И. Социология: курс лекций. СПб., 2003. С. 226.
дение совместных совещаний).20
Кроме того, по своей сути отношения, возникающие при взаимодействии исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, являются организационными,21 направленными на упорядочивание совместной деятельности этих субъектов для решения поставленных перед ними задач. Указанные отношения часто носят процедурный характер, поскольку выражают определенный порядок рассмотрения, обсуждения, согласования управленческого решения.22
Следует обратить внимание на то, что взаимоотношения исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления чаще всего выступают в форме правоотношений, урегулированных нормами права. Между тем, как отмечается в трудах известных админист-ративистов И. Л. Бачило, Ю. М. Козлова, В. Д. Сорокина,23 участники исследуемых нами отношений могут строить свои отношения, опираясь, помимо права, и на иные социальные нормы.
Взаимоотношения исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления могут складываться в русле сотрудничества при совпадении интересов и целей их участников, при желании идти навстречу друг другу, при осознании необходимости согласования интересов и учета позиций обеих сторон. В таких случаях можно говорить о взаимодействии исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Вместе с тем, при расхождении интересов и целей, при намерении одной стороны подчинить себе другую сторону, без учета баланса интере-
20 Козлов Ю. М. Административные правоотношения. М., 1976. С. 20.
21 Юсупов В. А. Теория административного права. М., 1985. С. 71; Козлов Ю. М. Административные правоотношения. С. 32, 54; Сорокин В. Д. Избранные труды. СПб., 2005. С. 38, 47, 57.
22 Сорокин В. Д. Избранные труды. С. 38, 47, 57; Козлов Ю. М. Административные правоотношения. С. 181; Курашвили Б. П. Очерки теории государственного управления. М., 1987. С. 77.
23 И. Л. Бачило пишет: «Управленческая работа может выражаться в отношениях... и в исполнительно-распорядительных односторонних действиях субъектов управления. И те и другие организационные формы могут быть правовыми и неправовыми» (Бачило И. Л. Организация советского государственного управления: правовые проблемы. М., 1984. С. 211). Ю. М. Козлов считает, что существуют правовые и неправовые формы работы, при этом, правовая основа, границы, оболочка имеются у всякого управленческого действия. (Советское административное право: Методы и формы государственного управления. С. 35). По мнению В. Д. Сорокина, «в государственном управлении используются не только правовые, но и неправовые средства» (Сорокин В. Д. Избранные труды. С. 37).
сов обеих сторон взаимоотношения приобретают форму конфликта, противостояния.
3. Третьим элементом юридического механизма взаимоотношений является система правовых гарантий взаимоотношений. В юридической литературе под правовыми гарантиями традиционно понимают условия и средства, которые обеспечивают фактическую подлинную реализацию кем-либо определенной деятельности, прав и свобод и всестороннюю охрану, надлежащую защиту.24 Когда говорят о системе правовых гарантий, то хотят подчеркнуть, что право обладает системностью и каждая норма права должна работать, а потому о подлинных эффективных гарантиях реализации чего-либо может идти речь только при наличии совокупности гарантий, взаимодополняющих и не противоречащих друг другу. В связи со сказанным под системой правовых гарантий взаимоотношений исполнительных органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления мы будем понимать установленную законодателем совокупность условий и средств, обеспечивающих эффективную реализацию прав и обязанностей исполнительных органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления по осуществлению взаимодействия и надлежащую охрану их осуществления.
С точки зрения содержания правовые гарантии взаимоотношений исполнительных органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления можно разделить на две группы: материальные и процессуальные.
К материальным гарантиям можно отнести нормы права, закрепляющие права и обязанности органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления во взаимоотношениях друг с другом. Например, обязанность уполномоченных органов государственной власти по контролю за осуществлением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий; обязанность Комитета по работе с исполнительными органами государственной власти и взаимодействию с органами местного самоуправления Администрации Губернатора Санкт-Петербурга по оказанию методической помощи органам местного самоуправления в Санкт-Петербурге по вопросам организации и управления муниципальной службой; право органов местного самоуправ-
24 Витрук Н. В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979. С. 194; Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 229; Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право РФ: Учебник. М., 2006. С. 636.
ления участвовать в коллегиальных совещательных органах, создаваемых Администрациями районов Санкт-Петербурга. Среди материальных гарантий особое место занимают гарантии организационной и финансовой самостоятельности органов местного самоуправления.
Как отмечается в Докладе Управления Президента РФ по вопросам местного самоуправления «О проблемах соответствия норм законодательства РФ требованиям международных договоров РФ в сфере местного самоуправления», гарантии самостоятельности органов местного самоуправления в пределах своих полномочий препятствуют широкому, не санкционированному законодательно применению механизмов административного воздействия органов государственной власти на органы местного самоуправления, способствуют переводу взаимоотношений между органами государственной и муниципальной власти с основы подчинения в первую очередь административным предписаниям вышестоящего начальника на более цивилизованную основу подчинения нормам законодательства.25
Что касается процессуальных гарантий, то к ним следует отнести гарантии, обеспечивающие процедуру, порядок взаимоотношений исполнительных органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления и внесудебный порядок разрешения возникающих между ними разногласий. К сожалению, законодатель уделяет недостаточно внимания процессуальным гарантиям, процедура взаимоотношений исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления не получила в настоящий момент должного регулирования ни на федеральном, ни на региональном, ни на муниципальном уровне. Между тем, необходимость наличия нормативного регулирования процедуры взаимоотношений не только обосновывается доктринально, но и вытекает из содержания нормативных актов. Так, например, Постановление Правительства Санкт-Петербурга среди полномочий Администрации районов Санкт-Петербурга называет «взаимодействие в установленном порядке с органами государственной власти и органами местного самоуправления».26
В заключение хотелось бы подчеркнуть, что выделение механизма взаимоотношений исполнительных органов государственной власти субъ-
25 Цит. по: Российское народовластие, современные тенденции и противоречия / Под общ. ред. А. В. Иванченко. М., 2005. С. 195.
26 Постановление Правительства Санкт-Петербурга «Об администрациях районов Санкт-Петербурга» от 23.12.2003 г. № 128 // Бюллетень Администрации Санкт-Петербурга. 2004. № 2. С. 45.
екта РФ и органов местного самоуправления, исследование его элементов, формирование комплекса правовых норм, направленных на регулирование отношений, возникающих при взаимоотношении указанных субъектов, разработка и законодательное закрепление системы правовых гарантий такого взаимоотношения способствует повышению эффективности взаимодействия органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления.
