CC BY
47
Максюта Н.А.
Возможности взаимоотношений местного самоуправления и органов государственной власти в российской столице
Со дня принятия 12 декабря 1993 года Основного закона Российской Федерации и особенно после принятия 28 июня 1995 года Устава города Москвы и 12 августа 1995 года Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» среди юристов-государствоведов не затихают споры о природе и характере взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в Москве. Позиции спорящих сторон занимают противоположные положения. Одни считают, что закрепленный в нормативных актах города Москвы порядок организации и деятельности государственных и муниципальных органов исключает возможность самого существования местного самоуправления. Другие утверждают, что для эффективного осуществления и последовательного развития самоуправления организационных и правовых условий вполне достаточно.
Каким образом могут сочетаться в одном населенном пункте обе формы представительной демократии - через государственные органы и органы местного самоуправления? Каким образом в таком хитросплетении возможны разумная организация местного самоуправления и разграничение полномочий при решении общегородских и локальных задач? Эти вопросы требуют тщательного изучения некоторых действующих документов.
Правовое положение столицы Российской Федерации весьма многоаспектно. Территорией Российской Федерации является территория города Москвы согласно п. 2 ст. 70 Конституции РФ и Закону РФ от 15 апреля 1993 года № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации». Такое положение устанавливает особый порядок взаимоотношений города не только с федеральными органами государственной власти, но и с иностранными государствами и субъектами Федерации.
В соответствии со ст. 65 федеральной Конституции город федерального значения Москва находится в составе Российской Федерации в качестве субъекта. Это столица государства, это субъект Федерации, это город с компактным проживанием населения, многомиллионный мегаполис со сложнейшей инфраструктурой и огромным хозяйством.
Понятие двойного статуса введено Уставом города Москвы (принят 28 июня 1995 г.). В п. 26 ст. 11 Устава указано: «Двойной статус Московской городской Думы и Московской городской администрации - обусловленное конституционно установленным статусом города Москвы правовое положение думы и городской администрации, согласно которому они одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации и обладают всеми законодательно установленными полномочиями указанных органов. Двойной статус Думы и городской администрации обеспечивает конституционные права москвичей без создания раздельных органов власти города - органов городского (местного) самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, без разграничения предметов ведения города Москвы на вопросы городского (местного) значения и предметы ведения города Москвы как субъекта Российской Федерации».
Ссылки на конкретные конституционные нормы содержатся в ч. 1 ст. 6 Устава, гласящей: «На основании статьи 66 Конституции Российской Федерации, в соответствии с определенным статьей 65 Конституции Российской Федерации статусом города Москвы как города Российской Федерации и как субъекта Российской Федерации, во исполнение требований статей 11, 32 и 131 Конституции Российской Федерации настоящим Уставом устанавливается двойной статус представительного и исполнительного органов власти города Москвы - правовое положение, согласно которому эти органы одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации и обладают всеми законодательно установленными полномочиями указанных органов».
Корректность этих формулировок Устава вызывает серьезные сомнения.
Статус города Москвы Конституцией РФ не устанавливается. Согласно ч. 2 ст. 66 Конституции Российской Федерации «статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации». То есть установление статуса субъекта Российской Федерации не является прерогативой Конституции Российской Федерации. В отношении Москвы имеется специальная норма Конституции. В ч. 2 ст. 70 Основного закона России указано: «Столицей Российской Федерации является город Москва. Статус столицы устанавливается федеральным законом». Согласно ст. 2 Закона Российской Федерации «О статусе столицы Российской Федерации» «под статусом столицы Российской Федерации понимается правовое положение города Москвы, обусловленное установленными настоящим Законом особенностями прав и обязанно-
стей федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти города Москвы в связи с осуществлением городом Москвой функции столицы Российской Федерации». К двойному статусу эта норма никакого отношения не имеет. Таким образом, Конституция Российской Федерации позволяет говорить не о «конституционно установленном статусе города Москвы», а о конституционных нормах, содержащих положения, являющиеся составными частями статуса Москвы.
В ст. 65 Конституции РФ отсутствует определение Москвы как «города Российской Федерации». Данное понятие («город Российской Федерации») в Конституции Российской Федерации вообще не используется.
Статья 11 Конституции РФ регулирует вопросы организации государственной власти в Российской Федерации в целом и в субъектах Российской Федерации.
Статья 32 гарантирует право граждан на участие в управлении делами государства, право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, устанавливает круг лиц, лишенных избирательного права, а также гарантирует гражданам равный доступ к государственной службе и право на участие в отправлении правосудия.
Статья 131 Конституции регулирует вопросы территориальной основы местного самоуправления, гарантирует населению право на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, устанавливает обязательность учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.
Нормы ст. 11 и 131 при совместном рассмотрении допускают интерпретацию возможности соединения в одном лице органов государственной власти и местного самоуправления в городах федерального значения.
Необходимо подчеркнуть, что формулировка Устава г. Москвы устанавливает невозможность осуществления одними органами власти полномочий других органов власти, а именно: обладание одних и тех же органов власти всеми законодательно установленными полномочиями органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Если подойти к проблеме чисто казуистически, то в принципе можно описать конструкцию, позволяющую Московской городской думе и мэру Москвы осуществлять полномочия и государственной власти, и местного самоуправления. В формально-правовом аспекте положение государственной власти и местного самоуправления в столице очень сложное. Имеет место проблема несоответствия юридических актов Москвы федеральному законодательству. Закрепленный в ст. 6 Устава города Москвы так называемый двойной статус Московской городской думы и администрации Москвы вызывает недоумение у ученых и практиков в сфере государственного строительства и местного самоуправления. С одной стороны, они являются органами власти субъекта Федерации, а с другой - органами местного (городского) самоуправления. Такое положение не без оснований наводит на мысль о противоречии Устава ст. 12 Конституции РФ и п. 5 ст. 14 Закона «Об общих принципах...», в которых говорится о невозможности вхождения органов местного самоуправления в систему государственных органов. Можно с большим или меньшим успехом обосновывать наличие или отсутствие противоречия ст. 6 Устава федеральному законодательству, но последнее слово будет, при необходимости, сказано Конституционным судом РФ. Вариант, предложенный в п. 9 Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления, утвержденной постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 года № 1251, где речь идет о необходимости принятия правовых актов, закрепляющих особенности организации местного самоуправления в г. Москве и Санкт-Петербурге, также видится более оптимальным.
Конституция РФ не ставит вопросов о пределах соответствия конституций и уставов субъектов Федерации Основному закону страны, не определяет, в каких случаях они должны соответствовать Конституции РФ, а в каких - не противоречить ей. Вполне очевидно, что установление соответствия Основных законов субъектов РФ Конституции Российской Федерации направлено на реализацию основных принципов конституционного строя России: народовластия; федеративного правового социального государства; разделения властей; идеологического и политического многообразия; признания и га-рантированности местного самоуправления; соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина; признания и защиты равным образом государственной, муниципальной, частной и иных форм собственности; прямого действия Конституции РФ и федеральных законов на всей территории страны. Вне этого перечня субъекты Федерации самостоятельно определяют свои конституционные устои*.
Необходимо в полной мере реализовать две взаимосвязанные цели: создать условия существования России как целостного единого федеративного государства и одновременно обеспечить самостоятельность субъектов РФ. В этой связи отметим ряд нерешенных проблем, связанных с имеющимися противоречиями в вопросах соответствия Основных законов субъектов Федерации Конституции РФ. Причины здесь называются разные: и опережающее развитие конституционного законодательства в отдельных субъектах РФ по сравнению с конституционным законодательством Российской Федерации, и
длительный перерыв в работе Конституционного суда, и отсутствие механизма приведения положений конституций и уставов субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ, и наблюдающиеся в некоторых республиках тенденции чрезмерной суверенизации, а подчас и сепаратистские устремления.
Возвращаясь к организации власти в Москве, следует подчеркнуть, что система органов самоуправления весьма далека от совершенства, находится в стадии становления и будет закрепляться по мере формирования социально-экономических, финансовых и организационных предпосылок.
Пока же организация выглядит следующим образом. На общегородском уровне власть и самоуправление осуществляются Московской городской думой и Московской городской администрацией. В п. 26 ст. 11 Устава поясняется суть назначения двойного статуса этих органов. Такой статус призван именно обеспечивать права москвичей в решении городских вопросов без создания раздельных органов города - органов городского (местного) самоуправления и органов государственной власти Москвы.
Дума является, с одной стороны, представительным органом городского самоуправления, а с другой - она представительный и законодательный орган государственной власти. Дума включает в свой состав 35 депутатов, избираемых населением Москвы на 4 года и работающих на профессиональной (постоянной) основе.
Исполнительным органом городского самоуправления и исполнительным органом государственной власти является администрация Москвы, или мэрия, представляющая собой весьма сложный управленческий механизм. В ее состав входит Правительство Москвы, Управление делами, отраслевые и функциональные органы мэрии, а также префекты административных округов и иные должностные лица и органы. Возглавляет городскую администрацию мэр Москвы. В законе города Москвы от 10 июня 1996 года № 17 «О мэре и вице-мэре Москвы» закрепляется двойной статус высшего должностного лица города. Как глава администрации города федерального значения, он входит в единую систему исполнительной власти РФ. Как избираемое непосредственно жителями Москвы должностное лицо, мэр возглавляет городское самоуправление и отвечает перед городским сообществом за исполнение своих полномочий (п. 2 ст. 1).
Наиболее важные вопросы города Москвы рассматриваются Правительством, в него входят: Премьер Правительства, его первые заместители и заместители, руководители департаментов, главных управлений и управлений, префекты административных округов. Правовое положение префекта закрепляется в Уставе города и, главным образом, в Положении об административном округе в г. Москве (Приложение к распоряжению мэра Москвы от 26 января 1996 года № 34-РМ «О введении в действие Положения об административном округе в г. Москве»).
В районах Москвы городская администрация имеет свои территориальные подразделения, именуемые районными управами. Они одновременно являются органами власти районов. Следует заметить, что пока по статусу районные управы в большей мере ориентированы на «вертикаль», нежели на интересы района. Подтверждением тому служит положение Устава, в котором говорится, что местные сообщества в районах города Москвы не образуются, а существует лишь городское сообщество в целом (п. 2 ст. 11). Следовательно, преобладающими являются интересы населения города, реализуемые через администрацию.
Районная управа состоит из районного собрания и главы управы, возглавляющего собрание и администрацию района. Районное собрание избирается сроком на два года и состоит из советников. Порядок избрания советников и их статус закрепляются в законе г. Москвы «О районной управе», который предполагается к принятию в обозримом будущем. Глава районной управы избирается советниками районного собрания по представлению мэра и может быть освобожден им от должности самостоятельно либо по инициативе префекта административного округа или советников собрания.
Общая картина организации власти и местного самоуправления в Москве будет неполной, если не сказать о территориальном общественном самоуправлении, которое в соответствии с законом города Москвы от 10 июля 1996 года № 26-77 является формой участия населения в местном самоуправлении на данной территории (п. 2 ст. 1). Основным субъектом территориального общественного самоуправления является территориальная община - добровольная, самоуправляемая, не имеющая членства некоммерческая организация, создаваемая жителями микрорайона, квартала, улицы, двора, дома и иного жилого комплекса для решения вопросов, предусмотренных уставом территориальной общины.
Таким образом, надо отметить, что в Москве существуют четыре уровня территориального управления: город, административный округ, район, территориальная община. Каждый из них в идеальном варианте должен выполнять, по возможности, четко определенные полномочия в конкретных сферах. Существует массив нормативных правовых актов города Москвы, имеющих основной целью именно оптимизацию правовых отношений между указанными уровнями.
Во второй половине 1995 года наметилась явная тенденция к деконцентрации и децентрализации полномочий. О серьезности намерений в этой области московских властей позволяет судить и повышение уровня правового регулирования. Наиболее важные вопросы в сфере разделения полномочий
расписаны в Уставе города Москвы. Отдельные его главы посвящены отношениям собственности, земельным и финансово-бюджетным отношениям.
Территориальные общины могут иметь в собственности кооперированные средства населения, иные средства, полученные из законных источников, в том числе переданное на основе правовых актов имущество города. Порядок отчуждения собственности общины определяется ее уставом, который должен соответствовать общегородскому типовому уставу. На уровне административного округа осуществляется исполнительно-распорядительная, координационная и контрольная деятельность и решение вопросов, которые жизненно важны для всего населения округа. Все остальные вопросы передаются для решения в районы вместе с соответствующим финансированием, материальным обеспечением и штатами за счет адекватного сокращения их в аппарате города и административных округов. Районы предполагается обеспечить в достаточной мере не только правами, но и возложить на них надлежащую ответственность за решение местных вопросов.
Передача такого значительного полномочия, как руководство территориальными подразделениями городской администрации, а также возможность формировать аппарат районного управления, несомненно, повысят значение районной администрации в решении местных вопросов. Тем более, если все предполагаемые реорганизации будут сопровождаться материальным, финансовым и организационным обеспечением.
Что касается организационной помощи, методического и кадрового обеспечения реформ, то для этих и некоторых других целей в городской администрации создан специальный орган для «работы с префектами административных округов и администрациями районов по осуществлению реформы управления, децентрализации управленческих функций по расширению возможностей территориальных исполнительных органов власти в самостоятельном решении местных вопросов» (распоряжение мэра Москвы от 4 сентября 1996 г. № 256/1-РМ «О комитете территориальных органов исполнительной власти и развития местного самоуправления»). Для достижения названных целей комитет разрабатывает меры по обеспечению эффективной деятельности органов всех уровней, готовит предложения по совершенствованию нормативной базы местного самоуправления, организует подготовку кадров, анализирует и обобщает практику деятельности территориальных органов, а также выполняет многие другие полномочия, связанные с оптимизацией деятельности органов власти и местного самоуправления в Москве.
Исходя из проведенного анализа можно сделать основной вывод. Весьма перспективным является формирование и преобразование местного самоуправления в столице России. Хочется надеяться, что замыслы законодателей по поводу становления и развития органов местного самоуправления, а также возможностей взаимодействия их с государственными органами власти, заложенные в московских документах, пусть не сразу, но в полном объеме будут реализованы.
