CC BY
79
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ГОРОДЕ МОСКВЕ ИСХОДЯ ИЗ ОСОБЕННОСТЕЙ ОРГАНИЗАЦИИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ И НЕОБХОДИМОСТИ СОХРАНЕНИЯ ЕДИНСТВА ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА
Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Писарев Денис Александрович, аспирант кафедры конституционного и административного права
Московский городской университет управления Правительства Москвы
Аннотация. Институт экономической основы местного самоуправления в городах федерального значения (на примере города Москвы) рассматривается с точки зрения определения особенностей организации местного самоуправления на территории указанного субъекта Российской Федерации. Основываясь на федеральном, региональном законодательствах, а также известных судебных решениях, регулирующих институт «экономической основы местного самоуправления в городах федерального значения» выделяются проблемы разработки и реализации правовых механизмов разграничения предметов ведения и полномочий между органами публичной власти различных уровней, в том числе в сфере экономической основы местного самоуправления в городе Москве. На основе анализа различных точек зрения ученых-государствоведов разработаны предложения по совершенствованию механизмов взаимодействия органов публичной власти, действующих на одной территории.
Ключевые слова: Муниципально-правовой институт; экономическая основа местного самоуправления в городе Москве; федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; городское хозяйство; особенности организации местного самоуправления; органы публичной власти; Конституция Российской Федерации; правовой статус; разграничение предметов ведения и полномочий
Контакты автора: [email protected]
LEGAL PROBLEMS OF FORMATION THE INSTITUTE OF ECONOMIC BASIS LOCAL GOVERNMENT IN THE CITY OF MOSCOW PROCEEDING FROM FEATURES OF THE ORGANIZATION OF PUBLIC POWER AND NECESSITIES OF PRESERVATION OF UNITY OF MUNICIPAL ECONOMY
Pisarev Denis Aleksandrovich, The post-graduate student of chair constitutional and administrative law of the Moscow city University of management of the Government Moscow
Department of property of the Moscow city
Annotation. The institute of an economic basis of local government in cities of federal value (on an example of a city of Moscow) is considered from the point of view of definition of features of the organisation of local government in territory of the specified subject of the Russian Federation. Being based on the federal, regional legislation, and also the known judgements regulating institute «an economic basis of local government in cities of federal value» problems of working out and reelisation of legal mechanisms of differentiation of subjects of conducting and powers between bodies of the public power of various levels, including in sphere of an economic basis of local government in the city of Moscow are allocated. On the basis of the analysis of the various points of view of scientists-gosudarstvovedov offers on perfection of mechanisms of interaction of bodies of the public power operating in one territory are developed.
Key words: Municipal-legal institute; An economic basis of local government in the city of Moscow; The federal law from October, 6th, 2003 № 131-FZ "About the general principles of the organisation of local government in the Russian Federation"; Municipal economy; Features of the organisation of local government; Bodies of the public power; The constitution of the Russian Federation; A legal status; Differentiation of subjects of conducting and powers.
Выделение в муниципальном праве Российской Федерации института экономических основ местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге объясняется, прежде всего, особенностями организации местного самоуправления на территории указанных субъектов Российской Федерации1.
Впервые такого рода особенности были законодательно оформлены в Федеральном законе от 17
1 По мнению В.А.Самохвалова в такого рода особенностях, “как исключение из общих правил, было установлено дополнительное право органов власти г.Москвы регулировать ряд положений, относящихся к организационным, территориальным и финансово-экономическим основам местного самоуправления” (См.: Самохвалов В.С. Организационно-
правовые основы местного самоуправления в г. Москве: Дис. ... канд. юрид. наук.-М., 2003.- С.60).
марта 1997 г. № 55-ФЗ "О внесении дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и представляют собой совокупность взаимосвязанных между собой положений о том, что в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в целях сохранения единства городского хозяйства:
- предметы ведения находящихся на их территориях муниципальных образований, в том числе установленные федеральным законом, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов определяются законами указанных субъектов;
- объединение или преобразование внутригородских муниципальных образований, установление или изменение их территорий осуществляются законами данных субъектов в соответствии с их уставами и с учетом мнения населения соответствующих территорий;
- могут не создаваться выборные городские органы местного самоуправления городов Москвы и Санкт-Петербурга2.
В настоящее время, особенности организации местного самоуправления на территории городов федерального значения регламентируются в ст.79 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", нормы которой весьма близки по смыслу приведенным выше положениям Федерального закона от 17 марта 1997 г. № 55-ФЗ и отличаются от них только формой изложения3.
Приведенные положения федеральных законов, по нашему мнению, носят весьма обобщенный, неопределенный и дискуссионный характер, и тем самым вынуждают органы государственной власти городов федерального значения самостоятельно искать наиболее эффективные правовые механизмы, отражающие особенности организации публичной власти на своих территориях, что в ряде случаев приводит к принятию городских нормативных правовых актов, несоответствующих требованиям Конституции и федерального законодательства, а также - к сложностям в деятельности местного самоуправления в наиболее крупных городах страны4.
2 Собрание законодательства Российской Федерации.-1997. - № 12.- Ст. 1378.
3 Собрание законодательства Российской Федерации. -2003. - № 40.- Ст. 3822.
4 В этой связи многие авторы обращают особое внимание
на необходимость детальной правовой регламентации особенностей управления крупными городами с учетом, прежде всего, принадлежности значительного числа его элементов к объектам общегосударственной значимости (См. например
об этом подробнее: Алпатов Ю.М. Городское самоуправление в системе публичной власти Российской Федерации.-Государство и право.- 2008.- №3.- с.94; Михайлов И.П.,
При этом, как в науке государствоведения, так и практике государственного строительства до настоящего времени представляется до конца неясным ответ на главный вопрос о том, в какой мере указанные особенности организации местного самоуправления могут ограничить конституционное право населения внутригородских образований городов федерального значения на осуществление местного самоуправления в целом и повлиять на определение перечня вопросов местного значения и состава муниципального имущества таких образований в частности.
При этом следует признать, что ответ на данный вопрос сложно найти опираясь только на положения Конституции Российской Федерации, определяющие, причем весьма противоречиво, основы организации государственной власти и местного самоуправления в городах федерального значения. С одной стороны Конституция (ч. 1, 2 ст.5, ч.1 ст.65, ч.2 ст.66, ч.2 ст.72, ч.1 ст.77) устанавливает, что города федерального значения - равноправные субъекты Российской Федерации, в которых осуществляется государственная власть в соответствии с принципом разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. С другой стороны согласно ч.1 ст.65 Конституции Москва и Санкт-Петербург - это поселения, на территории которых в соответствии ч.1 ст.131 Конституции население имеет право на осуществление местного самоуправления - негосударственной системы народовластия.
Таким образом, нормы Конституции указывают на наличие у Москвы и Санкт-Петербурга одновременно двух правовых статусов:
во-первых, статуса равноправных субъектов Российской Федерации;
во-вторых, статуса особых городских поселений, на территории которых может осуществляться местное самоуправление.
Причем Конституция не содержит нормы, отражающие особенности организации публичной власти в городах федерального значения, а значит объективно создает предпосылки для возникновения противоречий между двумя указанными правовыми статусами. Проблема взаимодействия публичных органов различного уровня особо остро проявляется в Москве с учетом того, что на ее территории размещаются и действуют, но с разными полномочиями федеральные органы государственной власти, государственные органы двух субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. “Наличие органов двойного и
Ошурков А.Т., Сергиенко А.М. Организация публичной власти в городах федерального значения // Институт права и публичной политики / htt://www. Ilpp. ш/5876050041.
тройного подчинения, таких, к примеру как милиция, различные надзорные и контролирующие органы, также создает определенные сложности при организации взаимодействия органов публичной власти различных уровней - возникает общее ощущение избыточности власти”5.
Применительно к Москве еще большую сложность проблеме правовой регламентации в целом организации публичной власти на ее территории и в частности - экономической основы местного самоуправления придают положения п.2 ст.70 Конституции и Закона РФ от 15 апреля 1993 г. № 4802-I "О статусе столицы Российской Федерации", которые, к сожалению, не в полной мере соотносят данный правовой статус с двумя указанными выше и прежде всего, с - правовым статусом особого городского поселения, на территории которого осуществляется местное самоуправление.
При этом, очевидно, что правовой статус столицы не может не оказывать влияния, может быть в ряде случаев и косвенным образом, на правовое регулирование как в целом публичной власти в Москве и так в частности, экономической основы местного самоуправления6.
Следует отметить, что отмеченное выше отсутствие в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве достаточно четкой правовой регламентации как в целом особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения, так и в частности его экономической основы, во многом способствовало тому, что в период с 1995 по 2002 годы в Москве была сформирована система региональных нормативных правовых актов, которые при определении такого рода особенностей, как это признанно в ряде последующих судебных решений, выходили за рамки требований Конституции и федеральных законов по вопросам организации местного самоуправления, в части, прежде всего, возможных ограничений конституционного права жителей внутригородских муниципальных образований на осуществление местного самоуправления7.
5 Васильев В. И. О функциональном назначении местного самоуправления //Журнал российского права. 2007. № 7. - С. 13-24.
6 Как известно в определении судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 30 марта 2001 г. № 5-ГО1-12 подчеркивается отсутствие в федеральном законодательстве указания на зависимость особенностей организации местного самоуправления в городе Москве от статуса столицы (См.: Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации.- 2001. - № 10.- Стр. 4).
7 При этом следует понять и авторов городского Устава, которые “отдавали себе отчет в том, что система организации государственной власти и местного самоуправления на четырех уровнях территориального управления: город, административный округ, район, территориальная община, весьма далека от совершенства, находится в стадии становления и будет закрепляться по мере формирования социальноэкономических, финансовых и организационных предпосылок” (См. Государственная власть и местное самоуправление
К числу таких решений следует отнести, решение Московского городского суда от 26 декабря 2000 г. по заявлению Жарко Вадима Павловича, Павленко Александра Владимировича, Шмелева Владимира Алексеевича о признании противоречащими федеральному законодательству и не подлежащими применению части 1 статьи 1, части 11 статьи 4, части 1 статьи 5, части 1 статьи 12, части 5 статьи 13, статьи 19 Закона города Москвы "О районной Управе в городе Москве" (гражданское дело № 3-713/2000)8 и определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 30 марта 2001 г. № 5-ГО1-12, которым незначительно уточнена резолютивная часть данного решения, а в остальной части оно оставлено без изменения, а кассационные жалобы мэра г.Москвы и Московской городской Думы - без удов-летворения9.
Процесс исполнения указанных выше судебных решений и соответственно приведения в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации и федерального законодательства положений Устава и других нормативных правовых актов города Москвы, закреплявших особенности организации местного самоуправления в целом и определения его экономической основы в частности, был завершен с вступлением в силу Закона города Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве".
Вместе с тем, следует признать, что до настоящего времени остаются существенные проблемы, связанные с формированием государственноправовых механизмов реализации положений данного Закона, в частности тех из них, которые регламентируют экономические основы местного самоуправления в г. Москве. В основе таких проблем, по нашему мнению, лежит непринятие органами государственной власти города Москвы всех предусмотренных в бланкетных нормах Закона "Об организации местного самоуправления в городе Москве" законов, необходимых для реализации правовых норм, регламентирующих содержание экономической основы местного самоуправления. Речь идет об образующих одноименный муниципально-правовой институт правовых нормах указанного Закона, в которых должны определяться:
- перечень имущества, находящегося в собственности города Москвы, передаваемого в собственность и управление муниципальных образований, и порядок его передачи (ч.2, ст.23)10; .
в Москве. // Под ред. С.А. Авакьяна. - М.: Из-во Моск.ун-та, 2001. - С.64).
8 "Тверская, 13" от 26 сентября - 2 октября 2001 г., № 39.
9 Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. -2001. - № 10.- Стр. 4.
10 В определении судебной коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 6 августа 2002 г. № 5-Г02-91 признано, что до принятия закона города Москвы
- основания и порядок осуществления жителями муниципального образования права собственника в отношении имущества, находящегося в муниципальной собственности, от его имени непосредственно (ч.3, ст.23);
- основания и порядок создания муниципальными собраниями муниципальных предприятий, учреждений и организаций (ч.4, ст.23).
В связи с отсутствием в городе Москве муниципальных предприятий и учреждений фактически не действуют положения ст.24 указанного Закона, в которых закрепляются правовые основы их отношений с органами местного самоуправления.
Кроме этого, поскольку внутригородские муниципальные образования в городе Москве не располагают таким важнейшим признаком правового положения участника гражданско-правовых отношений как наличие закрепленного за ними на праве собственности обособленного имущества, теряют смысл положения ст.25 Закон города Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве", в которых регламентируются отношения органов местного самоуправления с организациями, не находящимися в муниципальной собственности.
Таким образом, можно констатировать, что до настоящего времени в городе Москве не сформирована самостоятельная и эффективно действующая экономическая основа местного самоуправления. Положения Закона города Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве", детально регламентирующие порядок функционирования отдельных ее элементов фактически не действуют.
Представляется, что в практике управления городским хозяйством остается важной и актуальной проблема разработки и реализации детальных правовых механизмов разграничения предметов ведения и полномочий между органами публичной власти различных уровней, в том числе в области имущественных отношений. Как показывает современная практика определения экономических основ местного самоуправления в Москве, при от-
о порядке и условиях передачи городом земельных участков, других объектов недвижимости в собственность муниципальных образований, город, как субъект Российской Федерации, вправе в целях сохранения единства городского хозяйства принимать решения, связанные с местным самоуправлением, возложив осуществление отдельных полномочий на Департамент государственного и муниципального имущества (См.: Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации.- февраль 2003.- №2.
Думается, что при принятии указанного решения Верховный Суд руководствовался тем, что органы власти Москвы временно, до принятия соответствующего закона, управляют муниципальным имуществом. Между тем, такое временное состояние продолжается с 2002 г. по настоящее время и свидетельствует о фактическом препятствовании государственными органами субъекта Российской Федерации осуществлению населением конституционного права на местное самоуправление.
сутствии таких механизмов, по весьма точному замечанию А.С.Коршуновой происходит фактическое устранение местного самоуправления с “политикохозяйственной сцены” и практически полная передача его органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Слабость органов местного самоуправления ведет к из значительной инертности в важнейших вопросах местного значе-
ния11.
Есть и более категоричные точки зрения относительно совершенствования механизмов взаимодействия органов публичной власти, действующих на одной территории. Например, префект Западного административного округа г.Москвы Ю.М.Алпатов считает, что "... сам по себе факт вмешательства органов субъектов Российской Федерации в деятельность органа местного городского самоуправления не является деструктивным, особенно если такое вторжение подкреплено серьезными ограничительными условиями и осуществляется при наличии ясно определенного разграничения сфер деятельности между уровнями публичной власти”12.
Все вышесказанное вызывает настоятельную необходимость детального комплексного исследования муниципально-правового института экономической основы местного самоуправления, с точки зрения выявления наиболее эффективных механизмов управления городским хозяйством, учитывающих особенности организации публичной власти в многомиллионном мегаполисе с огромным и единым хозяйственным механизмом, сложнейшей инфраструктурой, на основе детальной правовой регламентации возникающих общественных отношений.
Список литературы:
Монографии:
Авакьян С.А. Государственная власть и местное самоуправление в Москве - М.: Из-во Моск.ун-та, 2001. - С.64.
Алпатов Ю.М. Городское самоуправление в системе публичной власти Российской Федерации // Государство и право.-2008.- №3.- с.94;
Васильев В. И. О функциональном назначении местного самоуправления //Журнал российского права. 2007. № 7. - С. 13-24.
Коршунова А.С. Проблемы единства публичной власти и независимости местного самоуправления при решении вопросов местного значения / Российское право в Интернете. 2005. № 3 //Ь|Пр://гН.сопзиКапии/тада21пе/2005/03/сопзиК^/а|11/.
Самохвалов В.С. Организационно-правовые основы местного самоуправления в г. Москве: Дис. ... канд. юрид. наук.-М., 2003.-С.60.
Нормативно-правовые акты:
Конституция РФ.- М.: Юридическая литература.- 1993.- 61 С.;
Федеральный закон от 17.03.1997 г. № 55-Фз "О внесении дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - Соб-
11 Коршунова А.С. Проблемы единства публичной власти и независимости местного самоуправления при решении вопросов местного значения / Российское право в Интернете. 2005. № 3
//Ь|йр://гИ.соп8и^ап1ги/тада2те/2005/03/сопзи^^/а|11/.
12: Алпатов Ю.М. Городское самоуправление в системе публичной власти Российской Федерации.- Государство и право.- 2008.- №3.- с.94;
рание законодательства Российской Федерации.- 1997. - № 12.-Ст. 1378;
Закон города Москвы от 06.11.2002 г. № 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" - Тверская, 13. -
29.06.2006 г. № 78;
Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 40.- Ст. 3822.
Судебные акты:
Решение Московского городского суда от 26.12.2000 г. по гражданское дело № 3-713/2000 - Тверская, 13 - 26.09.2001., № 39;
Определении судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 30.03.2001. - № 5-ГО1 -
12 - Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации.- 2001. -№ 10.- Стр. 4;
Определении судебной коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 06.08.2002 г. № 5-Г02-91
- Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации.- февраль 2003.- №2.
The literature list
Monographies:
1. Ауакуап S.A.Government and local government in Moscow -М: From-in Mosk.un, 2001. - С.64.
2. Alpatov U.M. Moscow city self-management in system of the public power of the Russian Federation. - the state and pravo. - 2008. №3. - с.94;
3. Vasilyev V. I. About a local government functional pur-pose//Magazine of the Russian right. 2007. № 7. - with. 13-24.
4. Korshunova A.S. Problems of unity of the public power and inde-
pendence of local government at the decision of questions of local value // the Russian right on the Internet. 2005. №
3//httр://rli.consultant.ru/magazine/2005/03/consultlaw/art1/.
5. Samohvalov V. S. Organizational-legal bases of local government in Moscow crty: Дис.... канд. юрид. Nauk. th., 2003. - С.60.
Regulatory legal acts:
1. The constitution of the Russian Federation. - М: Legal literatura. -1993.61 С;
2. The federal law from 17.03.1997 № 55-FZ "About entering of additions into the Federal law" About the general principles of the organisation of local government in the Russian Federation "- Meeting of the legislation Russian Federatsii. - 1997. - № 12. - Item 1378;
3. The law of a city of Moscow from 06.11.2002 № 56 "About the local government organisation in the city of Moscow" - "Tver, 13" from
29.06.2006 № 78;
4. The federal law from 06.10.2003 № 131-FZ "About the general principles of the organisation of local government in the Russian Federation" - Meeting of the legislation of the Russian Federation. - 2003.
- № 40. - item 3822
Judicial acts:
1. The decision of the Moscow city court from 26.12.2000 on a civil case № 3-713/2000 - "Tver, 13" from September, 26th - on October, 2nd, 2001, № 39;
2. Definition of judicial board on civil cases of the Supreme Court of the Russian Federation from 30.03.2001 № 5-GO1-12 - the Bulletin of the Supreme Court Russian Federatsii. - 2001. - № 10. - P. 4;
3. Definition judicial board on civil cases of the Supreme Court of the Russian Federation from 06.08.2002 № 5-G02-91 - the Bulletin of the Supreme Court Russian Federatsii. - February 2003. №2.
Рецензия
Представленная на рецензирование научная работа посвящена исключительно актуальной и недостаточно исследованной в отечественной науке проблематике, связанной с правовой регламентацией экономической основы местного самоуправления в городах федерального значения (на примере города Москвы).
Заслуживает внимания исследованная автором взаимосвязь между определяемыми в федеральном и региональном законодательстве особенностями организации местного самоуправления в городах федерального значения и его экономической основой.
Представляется достоверным и научно обоснованным вывод автора о недостаточно четкой правовой регламентации как в целом особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения, так его экономической основы в частности. Большую сложность данной проблеме придает факт наличия у города Москвы трех статусов: субъекта РФ; столицы России и особого муниципального образования.
Отрадно, что автором не только обозначена проблема, но и намечены пути ее решения. В основу предложений по совершенствованию законодательства Москвы в данной области им положены известные судебные решения. Особый интерес представляют разработанные автором предложения по разграничения предметов ведения и полномочий между органами публичной власти города Москвы в области имущественных отношений.
Вывод: статья аспиранта кафедры конституционного и административного права Московского городского университета управления Правительства города Москвы Писарева Д.А. "Правовые проблемы формирования института экономической основы местного самоуправления в городе Москве исходя из особенностей организации публичной власти и необходимости сохранения единства городского хозяйства" соответствует предъявляемым к такого рода работам требованиям и может быть допущена к опубликованию.
Научный руководитель:
Профессор кафедры конституционного и административного права
Московского городского университета управления
Правительства Москвы
доктор юридических, профессор И.И. Овчинников
