CC BY
26ТЕМА НОМЕРА ПАНДЕМИЯ COVID-19 И ПРАВО
УДК 340.5 DOI: 10.31249/rgpravo/2022.01.01
СКУРКО Е.В.1 ЮРИДИЧЕСКИЕ УРОКИ ПАНДЕМИИ COVID-19. (Обзор).
Аннотация. Пандемия COVID-19 унесла миллионы жизней по всему миру, а также причинила значительный ущерб экономическим, социальным и государственно-правовым структурам и связям, резко усилила неравенство. С первых дней пандемии государства мира, а также ВОЗ предпринимают беспрецедентные усилия и меры, направленные на борьбу с COVID-19 и преодоление последствий пандемии. Юридические проблемы и уроки пандемии COVID-19, наиболее актуальные, по мнению правоведов, представлены в данном обзоре
Ключевые слова: пандемия COVID-19; правовое регулирование; правоприменение; социальная политика; здравоохранение; Всемирная организация здравоохранения; COVID-19.
SKURKO E.V. Legal lessons of the COVID-19 pandemic. (Review).
Abstract. The COVID-19 pandemic has claimed millions of lives around the world, as well as damaged economic, social and state- and legal- structures and relations, sharply increased inequality. Since the first days of the pandemic, the States all over the world, as well as WHO, have been making unprecedented efforts and measures aimed at combating COVID-19 and overcoming the consequences of the pandemic. The legal problems and lessons of the COVID-19 pandemic, the
1 Скурко Елена Вячеславовна, старший научный сотрудник отдела правоведения ИНИОН РАН, канд. юрид. наук.
most relevant in the opinion of legal experts, are presented in the review.
Keywords. COVID-19 pandemic; legal regulation; law enforcement; social policy; healthcare; WHO.
Для цитирования: Скурко Е.В. Юридические уроки пандемии COVID-19 (Обзор) // Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература : ИАЖ. Сер. 4: Государство и право. - 2022. -№ 1. - С. 7-18. DOI: 10.31249/rgpravo/2022.01.01
Глобальная пандемия COVID-19 началась со вспышки заболевания в Китае, а затем стремительно распространилась по всему миру. Данные указывают на первое появление вируса SARS-CoV-2 в конце ноября или начале декабря 2019 г. К началу 2021 г., за 12 месяцев с момента возникновения, пандемия унесла жизнь более 2 млн человек и причинила ущерб экономической и социальной структуре каждой страны [2, р. VI], к середине ноября 2021 г., по данным ВОЗ, эта цифра достигла более 5 млн человек1.
По общему мнению, прекращение разрушений, вызванных COVID-19, требует скоординированных действий государств, международных организаций и общества. Под эгидой ВОЗ в 2020 г. был принят Стратегический план по обеспечению готовности и реагированию на COVID-19 (WHO's Strategic preparedness and response plan for COVID-19), в 2021 г. - Стратегический план обеспечения готовности и реагирования на COVID-19 на 2021 год (COVID-19 Strategic preparedness and response plan 2021) - SPRP-2021. Национальные государства разработали свои стратегические планы борьбы с пандемией.
Уроки, которые дает пандемия COVID-19 мировому сообществу, ВОЗ описывает как:
- эпидемиологическая ситуация повсеместно в мире остается неравномерной, а в некоторых направлениях сохраняется неопределенность вследствие отсутствия данных, что в целом обусловлено различными подходами и мерами в сфере общественного
1 World Health Organization. Coronavirus diseace (COVRD-19) Pandemic. -URL: https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019 (дата обращения: 17.11. 2021).
здравоохранения, которые предпринимались на различных этапах на международном уровне и в отдельных государствах мира;
- системы здравоохранения и их работники в различных государствах спасают огромное количество жизней людей, однако по-прежнему они испытывают чрезвычайные нагрузки в связи с пандемией, в том числе в части (недостатка) финансовых ресурсов и доступа к жизненно важным товарам и материалам, включая медицинский кислород;
- социум - практически во всех без исключения государствах - столкнулся с ослаблением социальной сплоченности, ограниченным доступом к образованию, снижением доходов и безопасности. Современным обществам в целом стал свойственен страх перед инфекцией, снижение платежеспособности и ограничения на передвижение;
- глобальные, региональные и внутригосударственные цепочки поставок продукции и рыночные механизмы были нарушены и оказались не в состоянии адекватно удовлетворять спрос, что имеет последствия для осуществления эпиднадзора, профилактики и контроля продукции;
- «инфодемия» - дезинформация, отсутствие доступа к достоверной информации - продолжают формировать ложные представления и подрывать применение основанных на фактических данных мер реагирования, профилактики, а также индивидуальных моделей поведения, снижающих риск жизни и здоровью в условиях пандемии и т.п. [2, р. 8].
В Стратегическом плане ВОЗ SPRP-2021 были зафиксированы задачи на 2021 год: удвоить усилия и адаптировать подходы и меры для достижения шести ключевых стратегических целей в области общественного здравоохранения:
1) подавлять передачу инфекции - путем осуществления эффективных и основанных на фактических данных мер в области общественного здравоохранения и социальной сферы, а также мер по профилактике инфекции и борьбе с ней;
2) уменьшить контакты - путем распространения форм поведения, снижающих риск заражения, а также профилактики инфекций и борьбы с ними;
3) противодействовать дезинформации - путем организации информационной работы, вовлечения населения в информацион-
ный обмен, обогащения информационных (эко) систем онлайн и офлайн с помощью высококачественных рекомендаций в области здравоохранения, информирования о рисках, распространения научных знаний в формах, доступных для массового восприятия;
4) защищать уязвимых - путем вакцинации, обеспечивая готовность к развертыванию кампаний по вакцинации во всех странах и среди всех групп населения;
5) снижать смертность от всех причин - за счет обеспечения ранней диагностики и необходимого уровня и качества медицинской помощи; устранения барьеров вакцинации;
6) поддерживать справедливое распределение и доступ к новым инструментам борьбы с СОУГО-19 и их внедрению во всех странах мира [2, р. 10].
Очевидно, ситуация с пандемией СОУГО-19 в 2020-2021 гг. нуждалась в усилиях со стороны государств, международных организаций, общества и каждого человека - повсеместно. Целый ряд мер и подходов в борьбе с СОУГО-19 потребовал прямых национальных законодательных решений, а также иных действий как в сфере юридической практики, так и со стороны научного юридического сообщества, в том числе научного правового осмысления уроков СОУГО-19.
Исследование роли права в предотвращении пандемии СОУГО-19 и выработке эффективных мер борьбы с ней предприняли в своей статье профессор права Университета Оклахомы Эрик Джонсон и руководитель подразделения инфекционных болезней Медицинского центра Большого Балтимора Теодор Бейли [4]. По мнению исследователей, опыт прохождения мировой пандемии СОУГО-19 требует извлечь, как минимум, три урока. Первый - докризисные правила и нормативные подходы, принятые процедуры сертификации медицинских изделий и продукции (в частности, вакцин) оказались недостаточно гибкими перед лицом пандемии. Второй - политические решения высокого уровня в сфере общественного здравоохранения недостаточно эффективно реагировали на пандемию (это наблюдение свидетельствует о необходимости повышения роли независимых учреждений, а также судебных органов в кризисных ситуациях в сфере общественного здравоохранения). Третий урок - свободный доступ и распространение информации спасают жизни людей (это положение
закреплено в конституционном праве на свободу слова, законодательстве об авторском праве и патентном праве и др.) [4, р. 89].
В отношении проблемы свободы слова первые дни пандемии показали, что стремление препятствовать распространению информации о новом заболевании оказалось чрезмерным даже в демократических обществах [4, р. 91]. Однако контекст пандемии не является исключением из правила, согласно которому лекарство от плохой информации - это больше информации. В целях борьбы с инфекционными заболеваниями неограниченная информация оказывает наибольшее потенциальное воздействие на самых ранних стадиях вспышки, когда случаев заболевания остается мало и они относительно локализованы - т.е. состояние, при котором все еще существует реальная возможность предотвратить всемирную пандемию.
Э. Джонсон и Т. Бейли на примерах ранних этапов распространения СОУГО-19 показывают трагическое несоответствие потенциала борьбы с СОУГО-19 как локализованной эпидемией в Ухане на начальном этапе и соответствующей информацией, которой в то время обладали ВОЗ и органы общественного здравоохранения других стран. В случае ранней и качественной доступности информации, подчеркивают авторы, могло бы существовать и реализоваться больше возможностей, а также стимулов для быстрых, решительных и скоординированных на международном уровне действий (например, таких, как ограничения на поездки, карантин и отслеживание контактов) до того, как болезнь начала свое стремительное распространение по всему миру [4, р. 92].
Известные ограничения на передачу информации, особенно знаний, имеют авторское и патентное право. В условиях пандемии, как полагают Э. Джонсон и Т. Бейли, установленные современными правовыми системами принципы охраны авторских прав и патентных прав снижают возможности противодействия пандемии. Так, предоставляя юридические средства для исключения доступа к информации для лиц, которые его не оплатили, авторское право обеспечивает доход правообладателям, он в свою очередь может быть направлен на проведение качественных исследований и опубликование научных статей и других материалов. Очевидным недостатком в данном подходе является тот факт, что «платные барьеры» (paywalls), возникающие в связи с этим, пре-
пятствуют свободному потоку информации. Хуже того, эти барьеры могут скрывать результаты исследований от людей, у кого нет средств для оплаты соответствующей информации.
В период пандемии многие авторитетные научные издательства и учреждения перестали взимать плату за доступ к материалам о COVID-19. Кроме того, получили подъем и развитие нетрадиционные формы публикации - например, онлайн и препринты - в открытом доступе [4, p. 94], действительное влияние которых на принятие политических решений в условиях пандемии было бы неправильно недооценивать.
Пандемия COVID-19 предполагает необходимость переосмысления охраны патентных прав и патентной системы в части создания современного арсенала медицинской помощи. Так, кризис с коронавирусом требует рассматривать альтернативные или дополнительные схемы стимулирования научно-технического развития, в том числе в сфере здравоохранения, например, таких, как объявление денежных премий, которые будут присуждаться на основе ex-post тем лицам, кто внес существенный вклад в эффективные средства профилактики и лечения заболеваний. Пока свирепствует пандемия, законодательным органам по всему миру следовало бы рассмотреть вопрос о выделении специальных средств на такого рода премирование. Законодательство в данном вопросе должно, кроме того, предусматривать, чтобы премии присуждались не только тем, кто разработал готовые методы лечения или профилактики, но также и тем, кто быстро поделился данными о перспективных исследованиях, подходах и методах, на которых могли бы основываться другие, и т.п. [4, p. 96].
Законодательство, влияющее на информационные потоки, -важный, но не единственный комплекс в правовой системе, способный воздействовать на распространение инфекций и снижение числа жертв пандемии. Законодательство, касающееся исполнительной власти, публичного администрирования, также играет существенную роль.
Если оглянуться назад, на первые несколько месяцев пандемии (на примере США), как замечают Э. Джонсон и Т. Бейли, становится ясно, что меры, направленные на противодействие ко-ронавирусу, в основном определялись тем, что было политически осуществимо, но отнюдь не тем, что стало бы технологически эф-
фективным. Из этого не следует, что надо отказаться от демократического управления в условиях пандемии: это означает, что требуется повысить роль решений, принимаемых на основе экспертных знаний, защищенных от «силы политических ветров» [4, р. 97].
Наконец, в дополнение к законодательству, влияющему на информационные потоки, и законодательству по вопросам принятия решений в отношении мер общественного здравоохранения, еще одной важной областью, где законодательство способно повлиять на показатели заражения и смертности, является правовое регулирование разработки и сертификации лекарств, вакцин и средств диагностики.
Государственная бюрократия повсеместно в мире печально известна своей неспешностью. Критика в ее адрес, возможно, преувеличена, однако в целом остается верным, что государственные регулирующие органы не склонны к быстрым действиям и более расположены действовать крайне обдуманно. В большинстве случаев это, вероятно, хорошо - в том числе, традиционно приветствуется в вопросах одобрения лекарственных средств и медицинских препаратов. Такой подход, как принято считать, обеспечивает безопасность граждан и служит укреплению доверия к системе здравоохранения, не препятствуя при этом притоку инноваций на рынок. Тем не менее в разгар пандемии бюрократическая медлительность, как настаивают специалисты, может быть смертельно опасной [4, р. 99].
Коллектив исследователей под руководством Катарины Пи-стор из Колумбийской школы права, обращаясь к проблемам права во времена СОУГО-19, рассматривает широкий круг вопросов, требующих осмысления учеными-правоведами [5].
Как отмечает К. Пистор, кризис СОУГО-19 существенно изменил жизнь по всему миру. Помимо того, что вирус убивает, вторичные последствия пандемии также оказались разрушительными. Границы закрывались, препятствуя потоку людей, товаров и услуг. Целые страны были изолированы и уходили на карантин, что привело к почти полной остановке экономической жизни; оспариванию избирательных, законодательных и судебных прав; существенному ограничению прямого социального взаимодействия и т.д. [5, р. XI].
Вторичные последствия пандемии создают фундаментальные проблемы для сферы права, т.е. для правил, управляющих нашей социальной, политической и экономической жизнью. Изучение этих вопросов - прерогатива юристов - как практиков, так и теоретиков.
Исследовательский коллектив под руководством К. Пистор в своей работе обращается к ряду насущных правовых вопросов, поднятых пандемией, начиная от прав заключенных, пребывающих в условиях, исключительно уязвимых для них из-за очень заразного вируса, и заканчивая оценками вариантов регулирования гражданско-правовых отношений и договоров, которые в настоящее время порой трудно выполнять в полном объеме.
Влияние пандемии на правовую сферу, по мнению ученых, тесно связано с защитой прав человека, его публичной и частной жизнью, социальным обеспечением, экономикой. Авторы рассматриваемой книги сосредоточили свое внимание на конкретных сферах действия права:
- охрана прав человека - это прежде всего проблема иммиграции в условиях СОУГО-19; вопросы отправления правосудия и уголовно-правовая система в период пандемии;
- публичная жизнь и социальное обеспечение - электоральная проблематика в пандемию; переосмысление вопросов социального обеспечения в условиях СОУГО-19; развитие законодательства в сфере общественного здравоохранения; проблемы экологического и природоохранного законодательства в чрезвычайных обстоятельствах пандемии;
- частная жизнь - главным образом, вопросы конфиденциальности и защиты персональных данных в условиях пандемии;
- экономические отношения - вопросы поддержки малого бизнеса в период СОУГО-19; особенности банкротства в условиях пандемии; проблематика ссылки на СОУГО-19 в качестве форс-мажора либо как изменение обстоятельств в договорных отношениях; особенности разрешения споров в условиях пандемии; пандемия СОУГО-19 как стимул для формирования систем и структур бесконтактных платежей - и ряд других [5].
Более широкий взгляд на проблему влияния пандемии СОУГО-19 на правовое развитие, включая международное сотрудничество, представлено в исследовании Патрика Диксита из
Национальной школы права Индийского университета. Автор анализирует взаимодействие международного права общественного здравоохранения (international public health law) и международного права катастроф (international disaster law) в контексте требования соблюдения прав человека в мире [3]. Исследование П. Диксита показало, что сложившийся формат режимов международного права общественного здравоохранения слабо связан с требованиями защиты прав человека, это наглядно продемонстрировал кризис COVID-19.
Общепринятой является позиция, что международное публичное право стремится обеспечить многостороннее скоординированное реагирование на события, которые превышают возможности каждого отдельного государства, посредством договорных механизмов и институционального строительства. Наиболее важным документом, регулирующим международное право в области общественного здравоохранения, являются Международные медико-санитарные правила (ММСП) (International Health Regulations, IHL), первоначально принятые Всемирной ассамблеей здравоохранения в 1969 г. и существенно пересмотренные в 2005 г. (с изм. 1973 и 1981 гг.). ММСП направлены на создание глобальной системы реагирования в области общественного здравоохранения для борьбы с трансграничным распространением инфекционных заболеваний, на сведение к минимуму вмешательство в международную торговлю и поездки, т.е. минимизирование потенциального ущерба данным отраслям. Эти правила являются обязательными для всех 196 государств - членов ВОЗ. Тем не менее, считает П. Диксит, неспособность стран по всему миру сдержать распространение вируса из-за отсутствия эффективной скоординированной политики реагирования ставит под сомнение эффективность международных систем общественного здравоохранения [3, p. 2].
В последние годы Международное общество Красного Креста и Красного Полумесяца стремится использовать международное право катастроф (стихийных бедствий) - новый институт международного права (International Disaster Law, IDL), призванный обеспечивать нормативную основу международной борьбы со всеми стихийными бедствиями и катастрофами, включая их предотвращение, реагирование и устранение последствий. При этом автор прослеживает взаимодействие международного права
катастроф с международным правом общественного здравоохранения. По мнению П. Диксита, сегодня, с учетом опыта кризиса, вызванного СОУГО-19, как международному праву катастроф, так и международному праву общественного здравоохранения есть чему поучиться друг у друга для обеспечения более эффективных социально опосредованных мер реагирования и стратегий предотвращения стихийных бедствий и катастроф, включая эпидемии, снижения рисков и смягчения их последствий [3, р. 2-3].
П. Диксит предлагает актуализировать Международные медико-санитарные правила в целях интеграции в них подходов и концепций права катастроф, разработки эффективных стратегий снижения рисков и создания правовых основ противодействия возникающим кризисам в сфере общественного здравоохранения, подобным СОУГО-19. По его мнению, институционализация международного права катастроф - по образцам и на уровне существующих форматов в сфере международного права общественного здравоохранения - обеспечит ему большую легитимность, усилит прозрачность обмена информацией и подотчетность, что будет способствовать росту уважения к правам человека в современных государствах, в том числе при реализации стратегий реагирования на стихийные бедствия [3, р. 2].
По своей сути, как международное право катастроф, так и международное право общественного здравоохранения направлены на реализацию прав человека, прежде всего права на жизнь, путем разработки, принятия и реализации эффективных стратегий реагирования на стихийные бедствия. Если в первом случае основное внимание уделяется коллективным и совместным международным усилиям по реагированию на чрезвычайные ситуации, то во втором - делается упор на развитие и поддержание национального потенциала здравоохранения в целях снижения рисков для общественного здравоохранения.
Следует также отметить, что кризис СОУГО-19 продемонстрировал необходимость в объединении как международного права катастроф, так и международного права общественного здравоохранения с другими дисциплинами международного права - в первую очередь с такими, как международное право прав человека, международное экологическое право, международное гуманитарное право и т.д. [3, р. 11].
Коллектив российских исследователей, Я.В. Гайворонская, О.И. Мирошниченко и С.Ш. Шакиров, также пытаются выявить тенденции и проанализировать уроки антикризисного правового регулирования в период пандемии СОУГО-19 [1]. «Коронованный» вирус «вскрыл мифы и слабые места современной социально-политической организации, а также проблемные аспекты моделей экономического и политического прогресса, провозглашаемых в качестве перспективных целей развития» [1, с. 635-636]. Это в первую очередь - цифровая трансформация общества, глобализация, демократия и либерализм, политическая риторика, особенно в части уважения и защиты прав граждан, легитимности власти, пропаганды демократических ценностей, глобализационного переустройства политической картины мира и др. [1, с. 636].
По мнению авторов, пандемия показала, что «жесткие политические режимы справляются с болезнетворной угрозой быстрее и эффективнее, в то время как демократии терпели крах (пока не внедрили жестко-централизованные меры)» [1, с. 636]; «обнажила безальтернативность и усеченность регулирования; очевидную склонность власти использовать цифровые технологии в первую очередь для тотального контроля и применения карательных санкций; критичную бюрократизированность и формализирован-ность работы ведомств, ответственных за цифровизацию различных сфер. Обнаружились явные проблемы с качеством информации в СМИ и интернет-пространстве (нехватка полной и достоверной информации, тиражирование однотипных усеченных фрагментов публичных заявлений и официальных документов, отсутствие разъяснительной работы с населением и т.д.)» [1, с. 656].
В посткоронавирусном мире, считают Я.В. Гайворонская,
0.И. Мирошниченко и С.Ш. Шакиров, «придется задуматься о степени искусственности, жизнеспособности и перспективности многих моделей политического и экономического развития, провозглашаемых как образец в современных документах стратегического планирования» [1, с. 658].
Список литературы
1. Гайворонская Я.В., Мирошниченко О.И., Шакиров С.Ш. Тенденции и уроки антикризисного правового регулирования в период пандемии СОУ!Б-19 //
Вестник Российского университета дружбы народов. Сер. Юрид. науки / RUDN journal of law. - М., 2021. - Т. 25, № 2. - С. 634-662.
2. COVID-19 Strategic preparedness and response plan / World Health Organization. -Geneva, 2021. - 39 p. - URL: https://www.who.int/publications/i/item/WHO-WHE-2021.02 (дата обращения: 17.11.2021).
3. Dixit P. Synergising international public health law and international disaster law // European journal of risk regulation. - 2020. - First view. - P. 1-11. - URL: https://www.cambridge.org/core/journals/european-journal-of-risk-regulation/artic le/abs/synergising-international-public-health-law-and-international-disaster-law/4 A131D382AEB34C2E8AA8E16613BC8A7 (дата обращения: 27.10.2021).
4. Johnson E.E., Bailey T.C. Legal lessons from a very fast problem: COVID-19 // Stanford law review online. - Stanford, 2020. - Vol. 73. - P. 89-103.
5. Law in the time of COVID-19 / ed. Pistor K. - 2020. - 240 p. - URL: https://scholarship.law.columbia.edu/books/240/ (дата обращения: 27.10.2021).
