CC BY
58УДК 340.5
DOI: 10.31249/rgpravo/2022.01.12
АЛФЕРОВ О.Л., АЛФЕРОВА Е.В.1 «УКРОЩЕНИЕ» ПАНДЕМИИ COVID-19 : ПРАВОВЫЕ ПОДХОДЫ К БОРЬБЕ С КОРОНАВИРУСОМ В ИТАЛИИ, США И КИТАЕ. (Обзор).
Аннотация. В обзоре рассматриваются правовые меры по сдерживанию на начальном этапе распространения пандемии COVID-19 в зарубежных странах. Сравнивается итальянский, американский и китайский подходы. Обсуждается вопрос о том, являются ли меры, принятые, в частности, в Италии (известные как DPCMs), исключительным положением или использованием чрезвычайных полномочий. Авторитарные риски, связанные с нарушением конституционных прав, как в странах демократии, так и авторитарных странах - Китае - не оправдались.
Ключевые слова: пандемия COVID-19; чрезвычайное положение; чрезвычайные полномочия; правовые средства борьбы с пандемией COVID-19.
ALFEROV O.L., ALFEROVA E.V. «Taming» the COVID-19 pandemic: Legal approaches to the fight against coronavirus in Italy, the USA and China. (Review).
Abstract. The review examines legal measures to contain the initial spread of the COVID-19 pandemic in foreign countries. The Italian approach is compared with the American and Chinese. It is debated whether the measures taken in particular in Italy (known as DPCMs) constitute an exceptional provision or the use of extraordinary powers. The authoritarian risks associated with the violation of constitutional
1 Алферов Олег Леонидович, ведущий редактор ИНИОН РАН, Алферова Елена Васильевна, ведущий научный сотрудник ИНИОН РАН, канд. юрид. наук.
153
rights, both in countries of democracy and in authoritarian countries -China, have not been justified.
Keywords. COVID-19 pandemic; state of emergency; emergency powers; legal means to combat COVID-19 pandemic.
Для цитирования: Алферов О.Л., Алферова Е.В. «Укрощение» пандемии COVID-19 : анализ правовых подходов борьбы с коронавиру-сом в Италии, США И Китае. (Обзор) // Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература : ИАЖ. Сер. 4: Государство и право. - 2022. - № 1. - С. 153-165. DOI: 10.31249/rgpravo/2022.01.12
Кризис COVID-19 заставил задуматься над пониманием того, что является законным или незаконным в современной публичной политике, правомерно ли использование исполнительной властью чрезвычайных полномочий и введение чрезвычайного положения в условиях пандемии. К примеру, в Италии глава правительства Джузеппе Конте издал акт, который критики назвали периодическими «указами», известными как DPCMs - указы премьер-министра как выражение политики. В Англии Борис Джонсон после опрометчивого первого призыва к коллективному иммунитету утвердил Закон о коронавирусе 2020 г. Дональд Трамп обратился к Закону о национальной обороне 1950 г., и все федеральные штаты впервые в истории США объявили чрезвычайное положение. Это было необычное проявление власти и политической коммуникации, оправданное серьезностью момента и потенциально опасными последствиями. Чрезвычайные полномочия и чрезвычайное положение рассматривались в 2020 г. как способы самозащиты, с помощью которых власть противостоит новой угрозе - пандемии COVID-19. Широкое ограничение личных свобод заложило основы для нового управления чрезвычайными ситуациями и одновременно породило авторитарные риски, связанные с нарушением конституционных прав граждан.
Коронавирус вызвал изменения в осуществлении государственных полномочий, но эта перестройка обусловлена адаптацией к потребностям текущих чрезвычайных ситуаций в области общественного здравоохранения. Можно ли полагать, что чрезвычайное положение, вызванное пандемией коронавируса, носит абсолютно исключительный характер и решение о принятии определенных административных мер является вынужденной ме-
рой? Являются ли государственные меры, принятые на начальном этапе распространения COVID-19 в Италии, исключительным положением и правомерно ли использование исполнительной властью чрезвычайных полномочий? Эти и другие вопросы задают в своей статье К. Коррадетти и О. Поллицино и пытаются найти ответы на них. В этих целях они провели сравнительное исследование использования чрезвычайных мер в Италии, США и Китае и рассмотрели некоторые правовые последствия, вызванные изменением полномочий власти в результате пандемии короны.
Итальянский подход к регулированию пандемии COVID-19. Итальянское нормативное реагирование на пандемию началось с двух указов Совета министров от 31.01.2020 г.: первый ввел чрезвычайное положение на основании ст. 24 Законодательного декрета № 1 от 02.01.2018 г., названного Кодекс гражданской защиты. Основное значение этого Указа заключалось в том, что руководитель Гражданской защиты наделялся чрезвычайными полномочиями по управлению кризисными ситуациями; второй -предусматривал три зоны (красную, оранжевую и желтую), начиная с красной, где все население находится на карантине, и заканчивая желтой, где приостанавливаются социальные и спортивные мероприятия, закрываются школы, театры, клубы и кинотеатры, а также остальная часть национальной территории, где в общественных местах вводятся меры безопасности и профилактики. Данный Указ не предусматривал конкретных мер, а ограничивался тем, что правительству предоставлялось полномочие определять их самостоятельно [1].
Чтобы предотвратить распространение вируса, правительство Италии по рекомендации Министерства здравоохранения запретило работу магазинов, в которых не продаются предметы первой необходимости, учебных учреждений, а также проведение всех культурных мероприятий. Как замечают авторы, больше всего население поразил и поставил в тупик запрет на передвижение, свобода которого предусмотрена ст. 16 Конституции Италии [1]. Согласно этой статье Конституции, каждый гражданин Италии может свободно передвигаться и проживать в любой части национальной территории, за исключением установленных законом ограничений по соображениям здоровья и безопасности (per motividi sanita o disicurezza), и никакие ограничения не могут воз-
никать по политическим мотивам (daragioni ро1Ш^в). То есть нарушение Конституции усматривается в том, что ограничения свободы передвижения вводились не законом, а подзаконным актом правительства.
Особая роль отводилась регионам и их решениям, определяющим меры по сдерживанию распространения инфекции. Однако, как отмечают К. Коррадетти и О. Поллицино, во-первых, во время изоляции возник институциональный конфликт между регионами и правительством в управлении кризисом. Изначально это было связано с неоднозначной формулировкой Закона-Декрета № 6 от 23.02.2020 г., озаглавленного «Неотложные меры по сдерживанию и ликвидации чрезвычайной эпидемиологической ситуации, связанной с СОУГО-19»1. Статья 2 данного Закона-Декрета фактически наделяет регионы полномочиями принимать дополнительные меры, отличные от тех, которые конкретно указаны в его ст. 1. Общий характер этого положения способствовал распространению мер, издаваемых главами регионов в форме условных и срочных постановлений, которые во многих случаях предписывали меры, ограничивающие свободы граждан, в отличие от правительственных мер и даже более строгих, чем последние. Чтобы исправить ситуацию неопределенности и растущего распространения эпидемии, правительство Указом № 19 от 25.03.2020 г. попыталось рационализировать отношения между государством и регионами.
Во-вторых, Закон-Декрет № 19 предусматривает, что DPCM должен содержать не только конкретные меры, в том числе ограничительные, но и меры, касающиеся возвращения к нормальной жизни и экономической деятельности. Эти мероприятия доводятся до сведения палат, и каждые 15 дней премьер-министр или делегированный министр отчитывается перед палатами парламента в ходе конкретных прений. Из формулировки этого акта следует, что отношения между парламентом и правительством создаются
1 U.N. Environment Programme, Decree-Law 23 February 2020, n. 6 Urgent Measures regarding containment and emergency management of the epidemiological emergency from COVID-19. - URL: https://leap.unep.org/countries/it/national-legis lation/decree-law-23-february-2020-n-6-urgent-measures-regarding (дата обращения: 17.10.2021).
полностью заново. Вместе с тем в действительности эти отношения регулируются Конституцией. После окончания карантина парламент, возобновив свою обычную деятельность, превратил указы, изданные правительством, в закон [1].
Таким образом, реакция правительства Италии на пандемию СОУГО-19 привела к принятию ряда неотложных мер, которые в свою очередь обострили вопросы их конституционной законности. С точки зрения К. Коррадетти и О. Поллицино, применение специальных мер, ограничивающих некоторые права в условиях борьбы с вирусом с целью защиты населения, является оправданным. Однако очевидное совпадение между чрезвычайным использованием власти и чрезвычайным положением проистекает из того факта, что чрезвычайная власть парадоксальным образом связывает эффективность и своевременность принятия решений с потенциально недемократическими последствиями: имеет место тенденция приводить практику либеральных демократий в соответствие с образом действия, характерным для нелиберальных режимов [1].
Пандемия СОУГО-19, разумеется, требует экстренной реакции для сдерживания вируса и его последствий и своего рода коллективной ответственности всех органов публичной власти. Чрезвычайное использование власти правительством Италии, демонстрируемое посредством DPCMS, возникает в рамках Конституции страны. Авторы не усматривают никакого превышения границы между законом и законодательным указом, т.е. указом правительства, который должен в течение 60 дней утверждаться парламентом, но видят процедурные трудности в том, что касается слабой, а иногда и отсутствующей координации между правительственным кабинетом и парламентом, а также его региональными коллегами. Но эти действия, поскольку они не бросают вызов фундаментальным основам либерально-демократических институтов, признаются исследователями терпимыми, т.е. оправданными специальными решениями [1].
Подход к регулированию борьбы с пандемией COVID-19 на начальном этапе в США. Специфика итальянского нормативного чрезвычайного подхода к изоляции в условиях пандемии отличается от подхода США. Реакция на пандемию в США началась 31 января 2020 г., когда Министерство здравоохранения и
социальных служб (HHS) объявило чрезвычайную ситуацию в области общественного здравоохранения. Согласно Меморандуму о соглашении федеральных партнеров Национальной системы медицины катастроф, чрезвычайная ситуация в области общественного здравоохранения - это «чрезвычайная необходимость в медицинских услугах для реагирования на стихийное бедствие, значительную вспышку инфекционного заболевания, биотеррористическую атаку или другое серьезное катастрофическое событие»1.
4 февраля 2020 г. руководитель Департамента здравоохранения и социальных служб на основании Закона США о Департаменте здравоохранения и социальных служб, общественной готовности и готовности к чрезвычайным ситуациям (PREP) 2005 г. (U.S. Department of Health & Human Services, Public Readiness and Emergency Preparedness (PREP) of 2005) утвердил Декларацию о готовности к чрезвычайным ситуациям. Указанный Закон предусматривает иммунитет от ответственности данного Департамента (за исключением умышленного неправомерного поведения) за претензии в связи с убытками, связанными или вытекающими из применения контрмер в отношении заболеваний, угроз и условий, которые представляют собой вероятный риск возникновения в будущем чрезвычайной ситуации в области общественного здравоохранения для юридических и физических лиц, участвующих в разработке, производстве, испытании, распространении и применении таких контрмер.
13 марта Президент Трамп на основании на ст. 501(б) Закона Стаффорда объявил, что Федеральное агентство чрезвычайных ситуаций «является официальным органом на федеральном уровне, уполномоченным осуществлять аварийно-спасательные работы, особенно на территории США»2. В этом же Законе эффективное противодействие пандемии определяется как положение такой серьезности и величины, что рациональный ответ тре-
1 См.: Memorandum of agreement among the Departments of Homeland Security, Health and Human Services, Veterans Affairs, and Defense. - URL: https://web.archive.Org/web/20090106082632/http://emilms.fema.gov/IS1900_NDMS/ assets/NDMS_Partners_MOA_with_sig.pdf (2005) (дата обращения: 15.10.2021).
2 Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act of 2019, 42 U.S.C. §§ 5121-95. - URL: https://www.fema.gov/sites/default/files/2020-03/staf ford-act_2019.pdf (дата обращения: 21.10.2021).
бует от государства принятия экстренных программ и наделения губернаторов штатов полномочиями по «принятию соответствующих мер согласно законодательству штатов и прямого исполнения государственного чрезвычайного плана»1. В тот же день Президент Трамп объявил чрезвычайное положение, вызванное эпидемией COVID-19 (Proclamation N 9994, 85 Fed. Reg. 15337 [Mar. 13, 2020]), и заявил, что предоставит штатам и территориям доступ к федеральным фондам в размере до 50 млрд долларов для борьбы с пандемией коронавируса. Это дало возможность включения телемедицины, системы распределения медицинских услуг и информации с помощью электронных информационно-телекоммуникационных технологий, позволяющих вести междугороднее обращение пациента к врачу, получить помощь, советы, лечение, вести мониторинг и дистанционное обслуживание.
Параллельно в этот же период принято несколько деклараций о чрезвычайной ситуации на уровне штатов. В соответствии с федеральным законом этими декларациями была предусмотрена возможность уполномоченным публичным органам каждого штата изменять контракты на закупки, планы действий в чрезвычайных ситуациях, осуществлять меры контроля за ценами и платежами, а также осуществлять конкретные методы тестирования, скрининга, лечения и ограничения поездок.
Чрезвычайные меры, введенные в США в контексте пандемии COVID-19, по мнению исследователей, были гораздо более мягкими, чем во многих странах. Так, исключительные меры, связанные с изоляцией граждан, редко были обязательными и только иногда применялись непосредственно властями. В целом эти меры были оставлены на усмотрение каждого штата для конкретного их введения и включали карантин, комендантский час и ограничения на поездки внутри страны, в то время как федеральное правительство предусматривало ограничения на поездки за границу. В то же время меры реагирования на чрезвычайные ситуации со стороны властей были в большей степени сосредоточены
1 Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act of 2019, 42 U.S.C. §§ 5121-95. - URL: https://www.fema.gov/sites/default/files/2020-03/staf ford-act_2019.pdf (дата обращения: 21.10.2021).
на распределении обширных финансовых льгот для бизнеса и граждан [1].
Борьба с коронавирусом в Китае: путь от потерь к успехам. Китайская Народная Республика - самая густонаселенная страна в мире. Столкнувшись осенью 2019-го со вспышкой коро-навирусной болезни, Китай «удивил» мировое сообщество тем, что ввел карантин в городах-миллионниках с помощью солдат и сотрудников правоохранительных органов, принял решительные меры о социальном дистанцировании и локдауне, организовал в считанные дни строительство временных больниц, провел массовую мобилизацию медицинских работников, ввел строгий контроль над СМИ и интернет-речью. Вспышка COVID-19 показала, что в современной взаимосвязанной глобальной экономике любое неправильное управление системой здравоохранения, даже со стороны местных властей, может за короткое время вызвать пандемические волны не только на территории Китая, но и во всем мире.
Прежде всего здесь следует отметить, что часть специфики этого опыта проистекает из того факта, что правовые акты, заложившие основу для этого реагирования, были разработаны в предыдущие годы. В начале пандемии в них были внесены соответствующие изменения. К ним можно отнести следующие законы и другие акты: 1) Закон КНР о реагировании на чрезвычайные ситуации, «принятый в целях предотвращения и уменьшения возникновения чрезвычайных ситуаций, контроля, смягчения и ликвидации серьезного социального ущерба, причиненного чрезвычайными ситуациями, регулирования деятельности в ответ на чрезвычайные ситуации, защиты жизни и имущества людей и поддержания национальной безопасности, общественной безопасности, экологической безопасности и общественного поряд-ка»1; 2) Закон о профилактике инфекционных заболеваний, предусматривающий меры по его осуществлению Минздравом КНР; 3) Национальный план по чрезвычайным ситуациям в области обще-
1 Emergency Response Law of the People's Republic of China (promulgated by the Standing Comm. Nat'l People's Cong., Aug. 30, 2007). - URL: http://www.chma. org.cn/china/LegislationsForm2001-2010/2011-02/11/content_21899265.htm (дата обращения: 21.10.2021)..
ственного здравоохранения и 4) постановление Государственного совета по чрезвычайным ситуациям в области здравоохранения. Эти четыре закона устанавливают четырехуровневую систему реагирования на чрезвычайные ситуации в области общественного здравоохранения, допускают меры, включая блокирование и карантин (которые ограничивают личную свободу, гарантированную ст. 37 Конституции КНР), и предусматривают объявление национального чрезвычайного положения. На основе этой структуры 25 января 2020 г. в 31 провинции и автономных районах была объявлена чрезвычайная ситуация в области общественного здравоохранения высокого уровня «в соответствии с Национальным планом действий в чрезвычайных ситуациях». Важно отметить, что чрезвычайное положение в стране объявлено не было [1].
Примечательно, что 23 января 2020 г., после реагирования на чрезвычайную ситуацию в области общественного здравоохранения, объявленную местными властями Хубэя 22 и 23 января, центральное правительство взяло на себя управление процессом и ввело блокировку в Ухане и других городах провинции Хубэй в попытке изолировать вспышку коронавирусной болезни 2019 г. (COVID-19). Это был первый известный случай в современной истории блокирования крупного города с населением до 1 1 млн человек. В ходе последовавшего процесса по меньшей мере 56 млн жителей провинции Хубэй были изолированы. Все общественные места, за исключением больниц, супермаркетов, фермерских рынков, заправочных станций и аптек, были закрыты [2]. С 1 февраля в городе Хуанган провинции Хубэй введен комендантский час, позволяющий только одному члену местной семьи совершать покупки каждые два дня, что делает его первым городом, который запрещал своим жителям выходить на улицу, что резко контрастирует с добровольным карантином и комендантским часом, соблюдаемым в США. Кроме того, во всех этих случаях в отличие от подхода США именно центральное правительство сохранило за собой право инициировать и санкционировать действия правительств провинций в ответ на пандемию. Наконец, возможность оспаривать политику правительства была ограничена на протяжении всего процесса. В отличие от Закона о профилактике инфекционных заболеваний, устанавливающему, что те,
чьи «законные права» были нарушены, «могут обратиться за административным пересмотром или возбудить судебное разбирательство в соответствии с законом», Закон о реагировании на чрезвычайные ситуации предусматривает, что при наличии более одного варианта правил поведения в условиях пандемии - выбирается тот, который в максимальной степени выгоден для защиты прав и интересов граждан, юридических лиц и других организаций [1].
Следует сказать, что меры борьбы с коронавирусом, предпринятые китайским правительством в декабре 2019 - начале 2020 г., вызвали шквал критики китайской политической системы в западных СМИ: редакционные статьи, обзоры, теледебаты анализировали китайский «тоталитаризм», смерть доктора Ли Вэньляна, «мученика коронавируса», и т.п. К концу января объявление о блокировке в Китае еще больше укрепило мнение, что ко-ронавирус не столько проблема общественного здравоохранения, сколько вопрос политики: блокировка была представлена как тоталитарная мера, продиктованная глубинной природой китайского режима, а не серьезностью проблемы в эпидемиологическом плане. Решение поместить десятки миллионов людей под домашний арест усилило ощущение радикального различия между Европой и Китаем: более чем когда-либо не могло быть и речи о том, чтобы сравнивать эти два образования1 [ 4].
Таким образом, возник один из вопросов, затрагиваемых многими исследователями проблем борьбы с пандемией СОУГО-19, - является ли демократия или авторитаризм лучшим режимом против коронавируса?
Начиная с марта 2020 г., в то время как перспектива изоляции целых городов больше не казалась в Европе уже такой «экзотической/архаичной» и Ухань начал снимать свою изоляцию, в речах и статьях начали подвергать сомнению способность демократии справиться с кризисом лучше, чем это было в Китае [4]. С начала апреля 2020 г., когда Китай сообщил о своих «успехах» в искоренении вируса, западные демократии ввели карантинные меры, хотя уровень смертности в Европе быстро вырос до более
1 Lasserre I, Coronavirus: la démocratie, plus efficace que les régimes autoritaires // Le Figaro. - 2020. - 3 March.
высоких показателей, чем в Китае. С тех пор редакционные статьи вернулись к дискурсу о сравнении демократии и диктатуры и сопоставимости/несопоставимости данных по пандемии, предоставленных Китаем и странами Западного мира.
«Сопоставима ли государственная политика только между демократиями?» - спрашивает французский исследователь Э. Ме-рье. По ее мнению, сравнение, например Китая и Франции, по-видимому, априори находится в матрице самых разных случаев: для достижения одного и того же результата, например для подавления вируса, используются два разных метода: один - демократический, другой - авторитарный. Тем не менее сравнение наиболее похожих случаев представляется более подходящим: две страны использовали одни и те же методы - блокирование (изоляцию), но с разными результатами. Китай стремился искоренить вирус, Франция - замедлить его темпы. Конечно, блокировка в Китае, пишет Э. Мерье, была строже, чем во Франции, но постепенно, с использованием беспилотных летательных аппаратов и методов наблюдения, этот разрыв сократился. В некоторых отношениях французская изоляция, замечает далее она, была одновременно более строгой и масштабной, чем в Китае: Китай ограничил только одну провинцию и несколько городов, небольшую часть своего населения, без объявления чрезвычайного положения, в то время как Париж ввел национальную изоляцию для своих 67 млн жителей и объявил чрезвычайное положение [4].
«Почему теория известного экономиста и философа Амар-тии Сена, утверждавшего, что "демократия - лучшее лекарство от голода"», экстраполированная на эпидемии, не оказалась верной в случае COVID-19? - задает вопрос Э. Мерье. Ответ на него ждет своих исследователей.
Сегодня можно утверждать только то, что Китай - та страна, где на декабрь 2021 г., пандемия СОУГО-19 укрощена. Страна добилась успеха благодаря четкой стратегии борьбы с коронави-русом и ответственного поведения ее граждан. В Китае, как замечают российские журналисты, научились лечить, вакцинировали население - нет смертности1.
1 См.: Попов Дм. Национальное самоубийство // Московский комсомолец (МК). - 2021. - 2 нояб. - С. 1.
Важную роль сыграл в этом принятый Постоянным комитетом Всекитайского собрания народных представителей 28 декабря 2019 г. Основной закон о здравоохранении и укреплении здоровья (The Basic Healthcare and Health Promotion Law) (вступил в силу 1 июня 2021 г.). Анализ этого Закона, в том числе с критической точки зрения, дал Э. Ип, адъюнкт-профессор права Центра медицинской этики и права Университета Гонконга. Закон направлен на обеспечение основных медицинских услуг для всех граждан, улучшение оказания медицинской помощи и придание юридической силы программам реформы здравоохранения, таким, как «Здоровый Китай-2030». Как замечает Э. Ип, «по иронии судьбы принятие этой хартии здравоохранения совпало с первоначальной вспышкой COVID-19, которая затмила ее с точки зрения глобального внимания» [3, р. 1].
В рассматриваемом Законе из 110 положений, содержащихся в 10 главах, многие, по мнению Э. Ип, достойны похвалы. К ним относятся торжественные обещания партии-государства помочь своим гражданам прожить «полный жизненный цикл»; содействовать «здоровью людей» как физическому, так и психическому; бесплатно предоставлять услуги общественного здравоохранения и программы иммунизации, защищать право пациентов на получение информации и право медицинских работников на уважение; улучшать гигиену труда, здоровье несовершеннолетних, инвалидов и пожилых людей. Особый акцент на праве на здоровье, что в целом соответствует международным тенденциям и Целям устойчивого развития ООН [3, p. 2].
Список литературы
1. Corradetti C., Pollicino O. The «war» against COVID-19: State of exception, state of siege, or (constitutional) emergency powers? : The Italian case in comparative perspective // German Law Journal. - Cambridge, 2021. - Vol. 22, N 6. - P. 10601071. - URL: https://www.cambridge.org/core/journals/german-law-journal/article/ war-against-covid19-state-of-exception-state-of-siege-or-constitutional-emergency-powers-the-italian-case-in-comparative-perspective/75EAEBBEF7 F45100 E71210 F1 B241 F558 (дата обращения: 17.10.2021.
2. COVID-19 lockdown in China. - URL: https://en.wikipedia.org/wiki/COVID-19_ lockdown_in_China (дата обращения: 10.11.2021).
3. Ip E.C. The political determinants of China's new health constitution // Medical law review. - Oxford, 2021. - Vol. 29, N 1. - P. 1-39. - URL: https://www. resear
chgate.net/publication/350047180_The_Political_Determinants_of_China'S_New_ Health_Constitution (дата обращения: 17.10.2021).
4. Merieau Е. СО^В-19: Authoritarianism vs Democracy: What the epidemic reveals about the orientalism of our categories of thought. - 2020. - 28 august. -URL: https: //www. sciencespo.fr/ceri/en/content/covid- 19-authoritarianism-vs-demo cracy-what-epidemic-reveals-about-orientalism-our-categorie (дата обращения: 17.10.2021).
