CC BY
207 Апелляционное определение Нижегородского областного суда от 14 июля 2015 г. по делу № 33-6908/2015 . Доступ из справ .-правовой системы «КонсультантПлюс» .
8 Свод правил по проектированию и строительству «СП 30-102-99 Планировка и застройка территорий малоэтажного жилищного строительства» : утв . постановлением Государственного комитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 30 декабря 1999 г. № 94 // Бюллетень строительной техники . 2000. № 2 .
9 Апелляционное определение Краснодарского краевого суда от 6 мая 2014 г. по делу № 33-9622/2014. Доступ из справ .-правовой системы «КонсультантПлюс»
10 О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН
2 .2 .1/2 .1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» : постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. № 74 // Рос газета 2008 9 февр
11 Апелляционное определение Нижегородского областного суда от 17 марта 2015 г. по делу № 33-2177/2015 . Доступ из справ . -правовой системы «КонсультантПлюс» .
12 СНиП 111-4-80 «Техника безопасности в строительстве» : утв постановлением Госстроя СССР от 9 июня 1980 г № 82 // Госстрой России . ГУП ЦПП . 2000.
13 Определение Верховного Суда Чувашской Республики от 25 декабря 2013 г. по делу № 33-4631/2013. Доступ из справ . -правовой системы «КонсультантПлюс»
УДК 347 © А. В. Сердюков, 2016
Юридические обязанности в спорте: вопросы надлежащего исполнения и профилактики халатности
А. В. Сердюков
В статье определяются круг должностных лиц, осуществляющих управление в сфере спорта, объем и перечень должностных обязанностей таких лиц. Анализируются наиболее важные полномочия органов публичной власти в рассматриваемой сфере, вытекающие из них должностные обязанности. Предлагаются первоочередные меры профилактики халатности в спорте, а также обеспечения надлежащего исполнения юридических обязанностей.
Ключевые слова: халатность, спорт, спортивное право, должностные обязанности, Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», Уголовный кодекс Российской Федерации.
тк
ШЛ
В условиях устоявшейся в России интервенцио-налистской модели регулирования спорта, которая предполагает ключевую роль государства в развитии спортивных отношений 1, важное значение приобретает надлежащее распределение прав, обязанностей, полномочий и ответственности между основными субъектами физической культуры и спорта . Прежде всего это касается базового отраслевого законодательного акта — Федерального закона от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» 2 (далее — ФЗ о спорте), в котором четкое разграничение полномочий уровней публичной власти является безусловным достоинством 3 . Наряду с этим значительный объем обязанностей и полномочий в области спорта содержится и конкретизируется в десятках подзаконных нормативных правовых актов, изданных на основании и во исполнение ФЗ о спорте
Стабильное и поступательное развитие спорта, достижение прогнозируемых целевых показателей
невозможны без четкого и надлежащего исполнения указанных полномочий органами государственной власти и местного самоуправления, а также должностных обязанностей — должностными лицами этих органов 4 . Полагаем, вместе с организующей, регулятивной функцией правового регулирования в сфере спорта должна реализовываться охранительная функция, направленная на поддержание должного правового порядка в данной сфере, выявление и раскрытие соответствующих правонарушений, применение мер юридической ответственности
В настоящее время лишь возрастает острота вопроса уголовно-правовой охраны сферы спорта, актуальность которого неоднократно отмечалась в отечественной правовой науке 5 . Поэтому рассматриваемая проблема надлежащего исполнения юридических обязанностей в спорте обусловливает необходимость обращения к ст . 293 УК РФ «Халатность», в которой халатность определяется как «неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным
лицом своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе, если это повлекло причинение крупного ущерба или существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства».
Таким образом, в контексте избранной нами темы имеет значение:
1) определение круга должностных лиц, осуществляющих управление в сфере спорта;
2) определение объема и перечня должностных обязанностей указанных лиц
Согласно примечанию 1 к ст. 285 УК РФ: «Должностными лицами в статьях настоящей главы 6 признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ».
Несовершенство указанного определения отмечалось некоторыми исследователями 7, а также послужило основой для разъяснений Верховного Суда РФ 8, которыми необходимо руководствоваться при определении круга субъектов халатности
Наряду с нормами УК РФ для определения круга должностных лиц в сфере спорта имеет значение отраслевое законодательство . Статья 5 ФЗ о спорте называет следующие субъекты физической культуры и спорта:
— федеральный орган исполнительной власти в области физической культуры и спорта — Министерство спорта РФ (Минспорт России) 9, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, подведомственные этим органам организации;
— федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие руководство развитием военно-прикладных и служебно-прикладных видов спорта
Частью 4 ст. 17 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» 10 установлена самостоятельность глав субъектов РФ в определении в соответствии с конституциями (уставами) субъектов РФ структуры исполнительных органов власти субъектов РФ В большинстве регионов созданы и осуществляют деятельность самостоятельные органы исполнительной власти, уполномоченные в области физической культуры и спорта: министерства, государственные комитеты, агентства, управления
Статья 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 11 аналогичным образом предусматривает самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления в уставах муниципальных образований
Что касается военно-прикладных и служебно-прикладных видов спорта, во Всероссийском реестре видов спорта 12 в настоящее время содержатся 22 таких вида спорта, развиваемых 14 федеральными органами исполнительной власти: МВД России, Минобороны России, Минюстом России, МЧС России, ФСБ России, ФСКН России, ГФС России, ФСО России, Федеральной таможенной службой, ГУСП, ФССП России, ФСИН России, СВР России, ФМС России .
Таким образом, согласно ФЗ о спорте носителями должностных обязанностей в сфере спорта могут выступать должностные лица Минспорта России, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, федеральных органов исполнительной власти, осуществляющие руководство развитием военно-прикладных и служебно-прикладных видов спорта . Носителями должностных обязанностей в сфере спорта и возможными субъектами уголовной ответственности за халатность (в соответствии с примечанием 1 к ст 285 УК РФ) могут также выступать должностные лица организаций, подведомственных указанным выше органам, прежде всего, организаций, осуществляющих спортивную подготовку и проведение спортивных мероприятий .
Полномочия в области физической культуры и спорта должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления многочисленны и закреплены в соответствующих статьях ФЗ о спорте На наш взгляд, наиболее значимыми, а также потенциально «проблемными» можно считать следующие полномочия и вытекающие из них должностные обязанности
1. Обязанности организаторов физкультурных и спортивных мероприятий. Определяются ст. ст. 20 и 20. 2 ФЗ о спорте. Организаторами мероприятий являются юридические или физические лица, по инициативе которых проводятся физкультурные или спортивные мероприятия и (или) которые осуществляют организационное, финансовое и иное обеспечение подготовки и проведения таких мероприятий .
К числу обязанностей организаторов официальных физкультурных и спортивных мероприятий (т. е . включенных в Единый календарный план межрегиональных, всероссийских и международных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий, календарные планы физкультурных мероприятий
и спортивных мероприятий субъектов РФ, муниципальных образований и финансируемых за счет средств соответствующих бюджетов) относятся:
— включение мероприятия в соответствующий календарный план;
— обеспечение совместно с собственниками, пользователями объектов спорта мер общественного порядка и общественной безопасности в соответствии с Правилами обеспечения безопасности при проведении официальных спортивных соревнований, утвержденными Правительством РФ 13;
— финансирование мероприятий;
— обеспечение мероприятий медицинской помощью в соответствии с приказом Минздравсоцраз-вития России от 9 августа 2010 г. № 613н 14, а также с перечнем медицинских противопоказаний к участию в спортивных мероприятиях 15 .
2. Обязанности учредителей спортивных клубов. В соответствии со ст. 19 ФЗ о спорте спортивные клубы являются юридическими лицами, осуществляющими тренировочную, соревновательную, физкультурную и воспитательную деятельность
Часть 4 указанной статьи устанавливает, что спортивным клубам могут оказывать содействие федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления посредством:
— строительства, реконструкции, ремонта спортивных сооружений и иных объектов спорта;
— передачи в безвозмездное пользование или долгосрочную аренду на льготных условиях помещений, зданий, сооружений, являющихся собственностью РФ или субъектов РФ либо муниципальной собственностью;
— обеспечения спортивным инвентарем и оборудованием
Если учредителем спортивного клуба выступает орган государственной власти или орган местного самоуправления, то такой орган несет обязанности в соответствии с гражданским, бюджетным, налоговым законодательством и законодательством о физической культуре и спорте, а на должностные лица органа-учредителя и спортивного клуба возлагаются соответствующие должностные обязанности
3. Обязанности организаций, осуществляющих спортивную подготовку, и органов публичной власти по соблюдению федеральных стандартов спортивной подготовки. Статьями 6, 8, 9 ФЗ о спорте предусмотрены полномочия РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления по осуществлению контроля за соблюдением организациями, созданными указанными органами и осуществляющими спортивную подготовку, федеральных стандартов спортивной подготовки Такой контроль производится в соответствии с порядком, утвержденным приказом Мин-
спорта России от 16 августа 2013 г. № 636 16 и предполагающим ряд обязанностей уполномоченных должностных лиц
Наряду с этим, на учреждения, осуществляющие спортивную подготовку, и на должностных лиц указанных учреждений возлагаются специальные обязанности, предусмотренные ч 6 ст 34 1 и ч 2 ст 34 3 ФЗ о спорте
4 . Обязанности, связанные с предотвращением допинга в спорте и борьбе с ним. Предотвращение допинга в спорте и борьба с ним осуществляются в соответствии с общероссийскими антидопинговыми правилами, утвержденными приказом Минспорта России от 2 октября 2012 г. № 267 17, и антидопинговыми правилами, утвержденными международными антидопинговыми организациями
Статья 26 ФЗ о спорте предусматривает ряд обязанностей, направленных на предотвращение допинга в спорте и борьбу с ним Такие обязанности распространяются в отношении должностных лиц органов публичной власти и подведомственных организаций, если такие органы (организации) являются организаторами официальных физкультурных и спортивных мероприятий или осуществляют медицинское и антидопинговое обеспечение спортивных сборных команд соответствующих уровней
5. Обязанности владельцев объектов спорта. В соответствии со ст 37 ФЗ о спорте объекты спорта могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной собственности, собственности юридических лиц, в том числе физкультурно-спортивных организаций, или физических лиц .
Собственники или владельцы объектов спорта:
— обеспечивают надлежащее техническое оборудование мест проведения физкультурных или спортивных мероприятий в соответствии с требованиями технических регламентов, национальных стандартов, нормами, правилами и требованиями, установленными органами государственного контроля (надзора), санитарными правилами и несут ответственность в соответствии с законодательством за причинение вреда жизни или здоровью лиц, осуществляющих занятия физической культурой и спортом на таких объектах спорта;
— обеспечивают надлежащее техническое оборудование мест проведения таких соревнований, позволяющее осуществлять контроль за наличием у зрителей входных билетов или документов, их заменяющих;
— обеспечивают надлежащее содержание инфраструктуры объектов спорта, систем видеонаблюдения, позволяющих осуществлять идентификацию физических лиц во время их нахождения в местах проведения официальных спортивных соревнова-
ний, и технического оборудования в соответствии с правилами обеспечения безопасности при проведении официальных спортивных соревнований;
— обеспечивают беспрепятственный въезд в места проведения официальных спортивных соревнований транспортных средств, в том числе автомобилей оперативных служб;
— осуществляют эвакуацию зрителей и участников официальных спортивных соревнований с мест их проведения в случае угрозы возникновения или при возникновении чрезвычайной ситуации;
— соблюдают запрет на приватизацию объектов спорта, находящихся в государственной собственности;
— обеспечивают целевое использование спортивных сооружений — только для проведения физкультурных, спортивных, культурных мероприятий и для обслуживания указанных мероприятий .
Приведенные выше обязанности корреспондируют с должностными обязанностями должностных лиц органов публичной власти и подведомственных организаций, если такие органы (организации) являются собственниками или владельцами объектов спорта
Отдельным образом необходимо выделить норму ст. 37.1 ФЗ о спорте, в соответствии с которой объект спорта, сведения о котором отсутствуют во Всероссийском реестре объектов спорта, не может использоваться для проведения официальных физкультурных и спортивных мероприятий, за исключением случая, если объект спорта впервые используется для проведения такого мероприятия Органы прокуратуры ряда субъектов РФ обращали внимание органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления на необходимость исполнения обязанности по включению объектов спорта, используемых для проведения официальных физкультурных и спортивных мероприятий, во Всероссийский реестр видов спорта, а также на возможность привлечения виновных лиц к ответственности за неисполнение такой обязанности
Кроме того, должностные обязанности в спорте могут быть связаны с формированием и обеспечением спортивных сборных команд РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, аккредитацией спортивных федераций, развитием спорта инвалидов (адаптивного спорта), предотвращением противоправного влияния на результаты официальных спортивных соревнований, реализацией решений судов и третейских судов, затрагивающих сферу спорта, и другими полномочиями органов публичной власти
Содержание указанных полномочий может также определять обязанности должностных лиц органов исполнительной власти и местного самоуправления, уполномоченных в иных сферах, в том числе:
— должностных лиц органов исполнительной власти, уполномоченных в сфере здравоохранения, и учреждений, подведомственных указанным органам, — в части медицинского обеспечения физкультурных и спортивных мероприятий, а также лиц, проходящих спортивную подготовку;
— должностных лиц полиции — в части оказания содействия организаторам физкультурных и спортивных мероприятий в обеспечении безопасности граждан и общественного порядка в местах проведения этих мероприятий в соответствии с п 6 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» 18;
— должностных лиц органов, уполномоченных в сфере образования, и образовательных организаций, осуществляющих спортивную подготовку, — в части соблюдения федеральных стандартов спортивной подготовки;
— должностных лиц ФСКН России — в части составления протоколов об административных правонарушениях и проведения административного расследования по ст. 6 . 18 КоАП РФ 19 «Нарушение установленных законодательством о физической культуре и спорте требований о предотвращении допинга в спорте и борьбе с ним», отнесенных к полномочиям этой федеральной службы указанным Кодексом;
— должностных лиц органов прокуратуры — в части надзора за соблюдением законодательства о физической культуре и спорте, иных актов законодательства
Как отмечал А . Э. Жалинский, «неисполнение обязанностей, указанное в статье 293 УК РФ „Халатность" предполагает наличие их юридической характеристики, в частности, описания в нормативных правовых актах подлежащих исполнению действий, возложения их на определенное лицо... Одновременно трудности применения указанной статьи были связаны со слабой регламентацией службы, нечетким определением обязанностей, отсутствием условий их выполнения, что нередко ставит под вопрос и виновность деяния, и его противоправность» 20 . Таким образом, первоочередными мерами профилактики халатности в спорте, а также обеспечения надлежащего исполнения соответствующих обязанностей являются:
— составление подробных должностных регламентов государственных и муниципальных служащих, должностных инструкций должностных лиц учреждений, подведомственных органам публичной власти, основанных на законодательстве о физической культуре и спорте и принимаемых в его реализацию подзаконных нормативных правовых актах в актуальной редакции;
— подготовка соответствующих методических рекомендаций Минспортом России как органом,
осуществляющим выработку государственной политики, нормативное правовое регулирование и оказание услуг в области физкультуры и спорта;
— совершенствование законодательства в части устранения дублирования отдельных полномочий в сфере физической культуры и спорта, четкого описания механизмов содействия одних органов другим в исполнении таких полномочий .
Наряду с перечисленными действенными и перспективными видятся следующие меры:
— распространение круга субъектов, закрепленных ст. 293 УК РФ, на руководителей и работников общероссийских спортивных федераций — общероссийских общественных организаций, от имени РФ осуществляющих функции, связанные с управлением в сфере спорта, в том числе развитие видов спорта, организацию и проведение спортивных мероприятий, подготовку спортсменов — членов спортивных сборных команд страны;
— закрепление за федеральным органом исполнительной власти контрольных полномочий в сфере физической культуры и спорта 21.
1 Егоричев А. Н. Конституционно-правовые основы физкультурной деятельности: российский и зарубежный опыт : дис . ... канд . юрид . наук. М . , 2006. С. 111 .
2 Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 50, ст. 6242. С послед . изм .
3 Шаповалов A. В. О государственном регулировании в спорте // Спорт: экономика, право, управление . 2005. № 4. С 11 .
4 В РФ реализуются Федеральная целевая программа «Развитие физической культуры и спорта в РФ на 20162020 годы» (постановление Правительства РФ от 21 января 2015 г. № 30 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2015 . № 5, ст. 810) и Стратегия развития физической культуры и спорта в РФ на период до 2020 года (распоряжение Правительства РФ от 7 августа 2009 г. № 1101-р // Там же. 2009. № 33, ст. 4110).
5 Сараев В. В. Уголовно-правовая охрана современного профессионального спорта в России Омск, 2010 С 4
6 Глава 30 УК РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» .
7 См . , напр . : Григорьев В. Н. Понятие должностного лица в уголовном праве : дис . ... канд . юрид . наук. Екатеринбург, 2001 С 10-11
8 О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях : постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 июля 2013 г. № 24 // Рос. газета. 2013. 17 июля . № 154; О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий : постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16 октября 2009 г. № 19 // Там же . 2009. 30 окт.
9 О Министерстве спорта Российской Федерации : постановление Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 г. № 607 // Собрание законодательства Российской Федерации 2012 № 26, ст 3525
10 Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42, ст. 5005. С послед . изм .
11 Там же 2003 № 40, ст 3822 С послед изм
12 URL: http://www.minsport.gov.ru/sport/high-sport/priznanie-^о^рог/ (дата обращения: 09.04.2016) .
13 Об утверждении Правил обеспечения безопасности при проведении официальных спортивных соревнований : постановление Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2014 г. № 353 // Собрание законодательства Российской Федерации 2014 № 18, ч 4, ст 2194
14 Об утверждении порядка оказания медицинской помощи при проведении физкультурных и спортивных мероприятий : приказ Минздравсоцразвития России от 9 августа
2010 г. № 613н // Рос . газета . 2010 . 1 окт.
15 См . подробнее: Выходец И. Т. Нормативно-правовые основы охраны здоровья спортсменов в РФ // Спортивная медицина. 2012. № 2. С. 61-67.
16 Об утверждении порядка осуществления контроля за соблюдением организациями, осуществляющими спортивную подготовку, федеральных стандартов спортивной подготовки : приказ Минспорта России от 16 августа 2013 г. № 636 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти . 2013 . № 45 .
17 Об утверждении Общероссийских антидопинговых правил : приказ Минспорта России от 2 октября 2012 г № 267 // Сборник официальных документов и материалов Минспорта России 2012 № 11
18 Собрание законодательства Российской Федерации
2011 . № 7, ст. 900. С послед . изм .
19 Там же . 2002. № 1, ч . 1, ст. 1 . С послед . изм .
20 Жалинский А. Э. Комментарий к статье 293 «Халатность» // Учебно-практический комментарий к УК РФ М , 2005 С 901
21 В настоящее время указанные полномочия не закреплены за каким-либо органом государственной власти (Алтухов С. В. «Росспортнадзор». URL: http://www. sportdiplom.ru/abstract/rossportnadzor (дата обращения: 09 04 2016)
