CC BY
174
ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛИЦА КАК СУБЪЕКТЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА НА ОБРАЩЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ВЕРОНИКА АЛЕКСАНДРОВНА МЕЩЕРЯГИНА
Адъюнкт кафедры конституционного права Уральского юридического института МВД России, e-mail: [email protected]
Анализируются особенности реализации юридическими лицами права на обращение в РФ. Юридические лица рассматриваются в двух аспектах: как субъекты, направляющие обращения, и как субъекты, в которые направляются обращения и которые уполномочены их рассматривать. Автор указывает ряд проблемных вопросов в законодательном регулировании данных отношений и предлагает пути их решения.
The peculiarities of realization of right to petition by legal entities in Russia are analyzed. Legal entities are considered in two aspects as subjects rendering petitions and as subjects whom petitions are addressed to and who are empowered to consider them. The author points out some problematic issues in legislative regulation of these relations and proposes the ways to resolve them.
Ключевые слова: юридическое лицо, право на обращение, публично-значимые функции, конституция, Конституционный Суд РФ
Части 1 и 2 ст. 8 Конституции РФ закрепляют принцип единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.
Очевидно, что экономический оборот немыслим без объединения людей в группы, соединения их усилий и капиталов для достижения определенных целей в рамках конкретных правоотношений, т. е. без такой правовой конструкции, как «юридическое лицо».
Значение юридических лиц для современной политико-экономической ситуации в Российской Федерации очень велико, поскольку именно эти субъекты формируют внутреннюю экономику государства, обеспечивают технический прогресс, широкое удовлетворение потребительского спроса и т. д. Институт юридического лица приобретает межотраслевой характер и все более актуализируется для отраслей публичного права. Однако эффективность деятельности юридических лиц как субъектов публичных правоотношений немыслима без
Key words: legal entity, right to petition, publically meaningful functions, constitution, Constitutional Court of the RF
возможности эффективно влиять на публичную власть и контролировать ее деятельность для поддержания баланса во взаимоотношениях личности и государства.
Ключевым среди механизмов оперативного воздействия коллективных субъектов (юридических лиц) на государство является право на обращение, закрепленное в ст. 33 Конституции РФ, - пожалуй, одна из самых действенных возможностей граждан и юридических лиц отстаивать свои права и непосредственно участвовать как в экономической, так и в других сферах жизни общества.
В настоящее время во многих решениях Конституционного Суда РФ затрагиваются процедурные аспекты реализации юридическими лицами права на обращение. Интерес к анализу этих решений предопределяет то обстоятельство, что Конституционный Суд РФ выступает главным органом конституционного контроля, направленного на выявление и устранение нарушений, пробелов текущего законодательства, а также осуществляет официальное толкование Конституции РФ.
Таким образом, «юридическое лицо» - слож-носоставная правовая конструкция. Сегодня в юриспруденции есть несколько подходов
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
к ее толкованию, основополагающим из которых является подход частноправовых дисциплин. В соответствии со ст. 48 Гражданского кодекса Российской Федерации под юридическим лицом понимается «организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего лица приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде». Очевидно, что это легальное определение не охватывает всего спектра признаков юридического лица.
Для целей настоящей работы особенно интересно изучение юридического лица с позиции публичного права.
Начнем с того, что базисным конституционным правом для юридических лиц является право на объединение (ст. 31 Конституции РФ). Объединение может быть формализованным (с получением статуса юридического лица) или неформализованным (без юридического оформления).
По нашему мнению, соотношение конституционных прав граждан и конституционных прав юридических лиц верно охарактеризовал В. В. Солдатов: «Конституционные права юридических лиц классифицируются на два основных вида: конституционные права юридических лиц, закрепленные в Конституции РФ (идентичные конституционным правам граждан либо видоизмененные исходя из сущности юридического лица); конституционные права юридических лиц, выводимые Конституционным Судом РФ из конституционных принципов»1. Конституционный Суд РФ неоднократно указывал, что конституционные нормы устанавливают основные права и свободы, которые по своей правовой природе могут принадлежать как физическим, так и юридическим лицам, и потому то или иное конституционное право человека и гражданина может распространяться на юридические лица в той степени, в какой это право по своей природе может быть к ним при-менимо2.
Таким образом, юридическое лицо обладает субъективным правом на обращение и может реализовать его индивидуально (посредством представителя организации) или коллективно (определенным количеством членов юридического лица). Второй вариант предполагает действие, направленное на реализацию интересов других лиц, а в соответствии с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»3 это возможно исключительно при направлении жалобы
(причем спектр интересов ограничивается восстановлением и защитой нарушенных прав), поэтому формально коллективное обращение является предпочтительным.
Сегодня отсутствует легальное определение коллективного обращения, но чаще всего его характеризуют как одновременное и совместное обращение двух и более граждан по общему для них вопросу4.
Положение юридических лиц как адресатов обращений неоднозначно в связи со специфической позицией Конституционного Суда РФ, предопределившей возникновение правовых новелл в исследуемой сфере.
Поскольку общественные отношения в сфере обращений граждан находятся в постоянном динамическом развитии, в одном из решений5 Конституционный Суд был вынужден признать не соответствующим Конституции РФ запрет распространения норм Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» на рассмотрение обращений государственными и муниципальными учреждениями и иными организациями. Более того, Конституционный Суд РФ ввел новую правовую категорию для обозначения субъектов (адресатов), прямо не перечисленных в указанном законе, но по содержанию обладающих отдельными признаками органов власти: «иные организации, осуществляющие публично значимые функции».
Очевидно, что Конституционный Суд РФ сформулировал пожелание федеральному законодателю внедрить в законодательство данную правовую категорию, разработав ее более детально, с учетом анализа правоприменительной практики. Тем не менее парламент России внес в Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» поправки и изложил ст. 2 в новой редакции, используя обозначенный Конституционным Судом РФ термин без каких-либо дополнений и уточнений. Это породило цепочку теоретических и практических проблем. Основная из них заключается в определении круга организаций, которые надлежит относить к числу осуществляющих публично значимые функции. Примечательно, что при анализе законодательства выявлено всего одно упоминание термина «публично значимые функции» в федеральных подзаконных актах6.
В научной литературе и судебной практике не выработан однозначный подход к определению понятия «организации, выполняющие публично значимые функции». Один из наиболее исчерпывающих перечней признаков юри-
дических лиц, выполняющих публично значимые функции, по-нашему мнению, предложил В. Ю. Синюгин:
1) эти организации создаются государством либо государство устанавливает усложненный механизм наделения их правоспособностью;
2) цели деятельности, основные функции и иные основы правового статуса таких организаций либо их вида устанавливаются нормативным правовым актом;
3) подобные организации (их представители) имеют право совершать действия по управлению (реализовать управленческие функции) в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от них, т. е. осуществлять администрирование;
4) правоспособность данных организаций обусловлена целью реализации (содействия реализации) прав и законных интересов неопределенного круга лиц. Право заниматься иной деятельностью принадлежит таким организациям, но лишь в той части, в которой это соответствует их основной цели7.
Анализируя изложенное, можно с уверенностью сказать, что в современных условиях развития рыночной экономики в России возрастает роль в ней юридических лиц как публично-правовых образований. Этот фактор породил необходимость внедрения в правовую материю нового термина: «организации, осуществляющие публично значимые функции» (т. е. юридические лица, выполняющие какие-либо функции государства).
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 16 июля 2004 г. № 14-П по делу о проверке конституционности отдельных положений ч. 2 ст. 89 НК РФ в связи с жалобами граждан А. Д. Егорова и Н. В. Чуева сказано: «Российская Федерация как демократическое федеративное правовое и социальное государство, действуя в интересах всего общества в целях соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина как высшей ценности, осуществляет социальную, экономическую, правоохранительную и другие функции»8. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» государственная (муниципальная) услуга, предоставляемая каким-либо органом, - это реализуемая по запросам заявителей деятельность по исполнению функций данного органа при осуществлении им отдельных властных полномочий.
Пункт 11 ч. 3 ст. 50 ГК РФ предусматривает такую организационно-правовую форму юридического лица, как публично-правовая ком-
пания. Согласно проекту федерального закона № 252441-6 это созданная Российской Федерацией унитарная некоммерческая организация, осуществляющая свою деятельность в интересах государства и общества, наделенная публично-правовыми функциями и полномо-чиями9. Данная дефиниция могла бы стать ориентиром для федерального законодателя при определении понятия «организации, осуществляющие публично значимые функции».
Значительный интерес представляет судебная практика по применению ст. 5.59 Кодекса РФ об административных правонарушениях, закрепляющей ответственность за нарушение установленного законодательством России порядка рассмотрения обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложе-
В современных условиях развития рыночной экономики в России возрастает роль в ней юридических лиц как публично-правовых образований
но осуществление публично значимых функций. В 2012 г. Пермским краевым судом была составлена справка, обобщающая судебную практику в этой сфере. Как и ожидалось, неоднозначность законодательного определения понятия организации, выполняющей публично значимые функции, привела к его нестабильному использованию правоприменителем. По-разному оценивались действия должностных лиц по направлению обращения для рассмотрения юридическому лицу на основании ч. 3 ст. 8 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Такими юридическими лицами по изученным делам были, например, управляющие компании, которым от органов местного самоуправления перешли функции по управлению общим имуществом многоквартирных домов.
В одних случаях допускалось направление обращений граждан юридическому лицу (дело № 5-8-2012 судебного участка № 145 Очерско-го муниципального района Пермского края), в других случаях - нет. Например, в постановлении мирового судьи судебного участка № 103 Нытвенского муниципального района Пермского края по делу № 5-280-2012 мировой судья, обосновывая нарушение должностным лицом положений Федерального закона «О порядке
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», указал, что «оснований для направления обращения гражданина по вопросу сохранности общего имущества многоквартирного дома в ООО „Лидер" не имелось, поскольку юридическое лицо не является органом государственной власти либо органом местного самоуправления, куда обращения граждан могут передаваться в соответствии с разграничением компетенции»10.
Пермский краевой суд попытался выработать единый подход к решению этого вопроса, для чего сослался на уже упоминавшееся Постановление Конституционного Суда РФ № 19-П, которое содержательного разъяснения категории «публично значимые функции» не дает. Скорее всего, порочная практика различного толкования судами рассматриваемой нормы сохранится.
Таким образом, правовой механизм реализации юридическими лицами права на обращение способен предоставить им широкие возможности для защиты и реализации своего интереса, наделяет их полномочиями по рассмотрению обращений, но имеет ряд существенных недостатков.
Прогрессивным шагом явилось бы признание обращений граждан разновидностью государственных (муниципальных) услуг11. Это необходимо для последовательной реализации приведенной выше правовой позиции Конституционного Суда РФ, частично нашедшей отражение в принятых в 2013 г. поправках в Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», распространяющих действие Закона на государственные и муниципальные учреждения и иные организации, осуществляющие публично значимые функции (особенно в рамках специальной жалобы). Следует заменить слова «запрос заявителя» на слова «обращение заявителя», что позволит отнести к государственным и муниципальным услугам более широкий спектр видов обращений и соответственно распространить на них дополнительные правовые гарантии (в частности, установить более жесткую ответственность уполномоченных лиц за нарушение порядка рассмотрения обращений).
Предлагается следующее определение организаций, осуществляющих публично значимые функции: это юридические лица, которые на
основании договора с государственными органами, органами местного самоуправления наделяются правоспособностью по реализации отдельных управленческих функций органов власти с целью содействия в реализации прав и законных интересов лиц, не находящихся от них в служебной зависимости.
1 Солдатов В. В. Защита конституционных прав юридических лиц в Конституционном Суде Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2007. С. 7.
2 См., например: Постановления Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 г. № 20-П, от 24 октября 1996 г. № 17-П // ИПС «Гарант».
3 О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ // ИПС «Гарант».
4 Лыскова Е. И. Право граждан на обращение в органы публичной власти: теория и практика // Государство и право. 2009. № 9. С. 105.
5 Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 г. № 19-П по делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного собрания Ростовской области // Рос. газ. 2012. 3 авг.
6 Савоськин А. В. К вопросу о применении поправок 2013 года к Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» // Право в современном мире: 20 лет Конституции РФ: материалы Междунар. науч.-практ. конф. (Екатеринбург, 6 декабря 2013 г.): в 2 ч. Екатеринбург, 2013. Ч. 1. С. 99-102.
7 Синюгин В. Ю. Административно-правовой статус субъектов, осуществляющих публично значимые функции // Вестн. Омского ун-та. 2014. № 2. С. 83.
8 Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июля 2004 г. № 14-П // ИПС «Гарант».
9 О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: проект федерального закона № 252441-6 // ИПС «Гарант».
10 Справка по результатам изучения практики рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в 2012 году: утв. на заседании президиума Пермского краевого суда 16 ноября 2012 г. // СПС «КонсультантПлюс».
11 Савоськин А. В. О необходимости совершенствования института досудебных обращений граждан в свете правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 2. С. 53.
