CC BY
221
УДК 342.736
Новый подход к системе обращений граждан в Российской Федерации
савоськин Александр владимирович,
советник судьи Уставного суда свердловской области,
кандидат юридических наук, доцент
e-mail: savoskinav@yandex.ru
В публикации представлены пять классификаций обращений граждан в соответствии с процессуальной формой, субъектом, объективной стороной, адресатом и целью волеизъявления. Предложенная система охватывает все многообразие нормативно установленных в Российской Федерации видов обращений граждан.
ключевые слова: обращение; волеизъявление; адресат; предложение; заявление; жалоба.
New approach to the system applications of citizens in the Russian Federation
Savoskin Alexander Vladimirovich,
Judge advisor of Charter Court Sverdlovsk region,
Candidate of juridical sciences, Associate professor
The publication presents five classifications of applications of citizens according to procedural form, subject, objective side, addressee and purpose of expression of will. The proposed system covers all established of normative diversity in the Russian Federation types of citizens' appeals.
Key words: appeal; expression of will; addressee; offering; statement; complaint.
Согласно ст. 33 Конституции РФ граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. В развитие этого конституционного положения приняты тысячи нормативных актов на федеральном, региональном и местном уровнях. Только федеральных законов, так или иначе регламентирующих порядок подачи и рассмотрения различных видов обращений, более ста.
В настоящий момент в отечественной юриспруденции отсутствует общепризнанная система и исчерпывающий перечень видов обращений граждан. Причин тому несколько. Первая связана с объективно большим количеством видов обращений и нормативных актов, их регламентирующих. Вторая кроется в отсутствии единообразия в подходах к классификации обращений граждан [1]. Третья причина связана с появлением новых видов обращений граждан, ранее не известных ни российскому законодательству, ни науке конституционного права.
Традиционными для российской науки являются следующие виды обращений граждан: предложения, заявления и жалобы в форме устных и письменных обращений, а также индивидуальные или коллективные обращения. Именно такой перечень видов содержит основополагающий Федеральный закон «О порядке рас-
смотрения обращений граждан Российской Федерации» [2] (далее - Федеральный закон № 59-ФЗ) и немногочисленные научные труды, посвященные классификациям обращений граждан [3, с. 2-6]. Изредка встречаются упоминания отдельных иных видов, например, гражданского наказа, применяемого в отдельных субъектах [4] или специальных обращений (рапорт, отзыв на иск и др.) [5, с. 24-28]. Вместе с тем имеющиеся классификации (в т. ч. представленная в Федеральном законе № 59-ФЗ) не соответствуют современным реалиям. Они не только отстают от сложившейся правоприменительной практики, но и не учитывают изменений законодательства.
Отсутствие стройной системы обращений граждан приводит к путанице, дублированию и неоправданному нормотворчеству. При этом часть новых видов обращений, сложившихся и активно применяемых в деятельности органов власти и многофункциональных центров, оказывающих государственные и муниципальные услуги, все еще находятся вне правового регулирования.
Цель настоящей публикации - в построении целостной системы, которая охватила бы все существующие в Российской Федерации виды обращений граждан. Для достижения указанной цели необходимо определиться с содержанием термина «обращение граждан». согласно ст. 4 Федерального закона № 59-ФЗ, «обращение гражданина - направленные в государственный орган,
орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления».
Неудачность легального определения проявляется в двух аспектах. Во-первых, законодатель не указывает признаков и свойств, определяющих обращения граждан как самостоятельное явление общественной и правовой действительности. Данное замечание применимо и к дефинициям видов обращений, предложенным в законе. Во-вторых, перечень видов обращений граждан является закрытым: предложения, заявления, жалобы. Формально это означает, что иные волеизъявления граждан в адрес органов власти обращениями не являются, что не соответствует ни Конституции РФ, ни сложившейся практике, ни российскому законодательству, достаточно широко применяющему термин «обращение гражданина». В связи с изложенным возникает объективная необходимость предложить научное определение такому явлению общественной жизни, как «обращения граждан».
Итак, обращение гражданина - это волеизъявление индивида (или объединения индивидов), соответствующее по форме нормативно-определенным требованиям, выражающееся в виде требования к органу публичной власти или организации, реализующей публично значимую функцию, в целях осуществления своих прав, свобод и законных интересов.
Предложенное определение может вызвать критику ученых-конституционалистов, которую автор с благодарностью примет, однако ограниченный объем статьи и предмет настоящей публикации не позволяют подробно аргументировать авторское определение. Но следует отметить, что оно содержит необходимый и достаточный набор признаков исследуемого явления, а именно: процессуальную форму обращения (набор обязательных требований к форме обращения и порядку его рассмотрения), субъект обращения, объективную сторону в виде волеизъявления, адресат и цель обращения.
Уникальная особенность этих пяти элементов заключается в том, что каждый из них является самостоятельным основанием для классификации обращений, а все в совокупности они позволяют установить не только максимально полный перечень видов обращений, но и целостную их систему.
I. В соответствии с процессуальной формой волеизъявления можно выделить универсальные (общие), специальные и дополнительные (частные) обращения.
Право на обращение является конституционным и согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона № 59-ФЗ порядок его реализации определяется либо настоящим Федеральным законом, либо федеральными конституционными законами или иными федеральными законами. Иными словами, процессуальная форма обращения (т. е. требования к форме волеизъявления и порядку его рассмотрения) могут устанавливаться только федеральным законодателем.
Как уже было сказано, вопросы подачи и рассмотрения обращений затрагиваются во многих законах,
при этом каждый из них может быть отнесен к одной из трех групп. Первую группу представляет Федеральный закон № 59-ФЗ, который является универсальным (общим) законом и регламентирует подачу любых обращений в любые органы власти, учреждения и организации, реализующие публично значимые функции. Таким образом, универсальные (традиционные) обращения - это любые волеизъявления индивида, поданные в соответствии с Федеральным законом № 59-ФЗ и не подпадающие под действие иных специальных законов (вне зависимости от субъекта, цели и адресата обращения). Например, не связанная с отправлением правосудия жалоба на конкретное действие (бездействие) помощника судьи, не подпадает под действие соответствующего процессуального кодекса и рассматривается председателем суда по универсальным правилам Федерального закона № 59-ФЗ.
Вторая группа законов - это законы, устанавливающие принципиально отличный от Федерального закона № 59-ФЗ порядок направления и рассмотрения обращений. Как правило, цель таких законов - обеспечить конкретное субъективное право человека либо предоставить дополнительные юридические гарантии, что предполагает особые требования к форме обращения и процедуре его рассмотрения. Главная особенность специальных законов заключается в том, что они полностью блокируют применение Федерального закона № 59-ФЗ. В рамках представленной публикации не ставится задача перечислить все специальные обращения, однако следует назвать наиболее значимые их них:
а) все обращения, связанные с отправлением правосудия (заявления, ходатайства, жалобы, отводы и т. д.), предусмотренные АПК РФ, ГПК РФ, УПК РФ, КоАП РФ, Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации», Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»;
б) жалобы Уполномоченному по правам человека в России, предусмотренные соответствующим Федеральным конституционным законом;
в) досудебные жалобы при предоставлении государственных и муниципальных услуг, предусмотренные «новой» главой 2.1 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»;
г) запросы информации о деятельности органов государственной власти (в т. ч. судов) и местного самоуправления, предусмотренные федеральными законами «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» соответственно;
д) специальные жалобы в органы власти, например, досудебные таможенные жалобы, специальные антимонопольные жалобы и другие, предусмотренные соответствующими законами;
е) жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях.
Третьей группой законов являются законы, которые дополняют универсальный механизм обжалования
отдельными элементами, но не формируют самостоятельных правовых подинститутов обращений граждан, т. е. не блокируют действие Федерального закона № 59-ФЗ, а лишь частично корректируют его. Процессуальная форма обращений, урегулированных такими законами, является неполной (усеченной), что позволяет выделить такую разновидность обращений, как частные (дополнительные).
Классическим примером частного (дополнительного) вида обращений является ч. 1 ст. 15 Уголовно-исполнительного кодекса РФ, согласно которой осужденные могут направлять предложения, заявления, ходатайства и жалобы в соответствии с Федеральным законом № 59-ФЗ и иными законодательными актами РФ с учетом требований УИК РФ, которые изложены в последующих частях статьи. другим примером может служить жалоба в прокуратуру, т. к. в соответствии с п. 3 ст. 10 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» если в удовлетворении жалобы отказано, заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также его право обращения в суд.
Предложенная выше классификация обращений граждан является основополагающей при построении иных классификаций, т. к. предопределена принципом построения системы законодательства об обращениях. Отказ от модели универсальных - специальных -дополнительных обращений лишает возможности построения стройных классификаций, а в отдельных случаях приводит к объективной невозможности выделения некоторых значимых видов обращений граждан. Практическая ценность представленной группировки заключается в том, что она позволяет определить нормативный акт, подлежащий применению при рассмотрении конкретного волеизъявления индивида.
II. Далее рассмотрим классификацию обращений в соответствии с субъектом волеизъявления, а именно: индивидуальные обращения, коллективные обращения и обращения объединений граждан.
Индивидуальное обращение - это волеизъявление одного гражданина, направленное одному адресату вне зависимости от количества субъектов права, в отношении которых предполагается наступление юридически значимых последствий. Иными словами, индивидуальность или коллективность обращения зависит не от содержания, а от его формы, а именно от субъекта волеизъявления.
Коллективное обращение - это волеизъявление двух и более граждан по одному предмету, сформулированное в едином документе или на личном приеме группой граждан. Такое обращение может быть подписано как всеми заявителями, так и уполномоченным от их имени лицом.
Обращения объединений граждан как самостоятельный вид обращений появились относительно недавно [6] в результате исполнения Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2012 г. № 19-П [7]. В настоящий момент в Федеральном законе № 59-ФЗ использована двусоставная конструкция «обращения объединений граждан, в т. ч. юридических лиц». Подобная терминология представляется
несколько неудобной, но обоснованной. Во-первых, она соответствует российскому законодательству, т. к. не все объединения граждан являются юридическими лицами. Во-вторых, она позволяет исключить органы власти из числа субъектов права на обращение, поскольку они не являются формой объединения граждан. В последнем случае следует говорить об иных конституционных правах, например, праве на участие в управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ), но не о праве на объединение (по смыслу ст. 30 Конституции РФ).
Федеральный закон № 59-ФЗ не упоминает особенностей подачи и рассмотрения обращений объединений, в т. ч. юридических лиц, хотя фактически они есть. Так, обязательными требованиями к обращению организации должны быть: ее наименование, юридический адрес (при наличии), адрес для направления ответа, фамилия, имя и отчество руководителя организации, уполномоченного действовать от ее имени без доверенности. Полномочия лица, подписавшего обращение организации, должны подтверждаться документально.
III. Следующим основанием классификации является объективная сторона обращения, а именно: устный, письменный или конклюдентный способ выражения волеизъявления. При этом устные обращения дополнительно можно подразделить на озвученные в ходе личного приема граждан и поданные не на личном приеме (в т. ч. по телефону или в непечатных средствах массовой информации: по телевидению, по радио, в форме аудио- и видеороликов на сайтах средств массовой информации в сети Интернет). Письменные обращения также подлежат более дробной классификации по форме изготовления (на рукописные и машинописные) и по способу подачи (поданные на личном приеме, направленные посредством почтовой связи, в т. ч. электронной, поданные с использованием электронных приемных на официальных сайтах органов власти или универсальных интернет-порталах в сети Интернет, переданные по факсу и другие).
Устные обращения являются наиболее простыми и удобными для граждан, но малоэффективными на практике. Устным обращениям в Федеральном законе № 59-ФЗ частично посвящена отдельная статья, именуемая «Личный прием граждан». То есть устные обращения рассматриваются как часть более крупного правового субинститута и предполагают последующую письменную формализацию в виде карточки личного приема. Такое регулирование неудачно, поскольку устные обращения могут быть поданы не только в ходе личного приема граждан. Достаточно напомнить о предложениях, заявлениях и жалобах, озвучиваемых по телефонам «горячих линий», а также телефонных звонках в полицию.
Что касается письменных обращений, то в настоящий момент объективно назрела необходимость унификации используемой терминологии. В законодательстве все еще отсутствует определение письменного обращения и его разновидностей. Так, обращения, подаваемые через Интернет, называют либо просто «обращениями», либо «электронными обращениями», либо «интернет-обращениями». Иногда используются
такие сложные конструкции, как «обращения в электронной форме», «обращения, поданные посредством сервиса "Электронная приемная" на официальном сайте», «обращения, поступающие посредством электронной почты» и т. п. Следует подчеркнуть, что в большинстве проанализированных актов термин «электронное» является альтернативным термину (исключающим термин) «письменное».
Предлагаются следующие понятия: «Рукописное обращение - обращение, написанное гражданином от руки, в т. ч. с использованием бланков, изготовленных машинописным способом. Машинописное обращение -обращение на бумажном носителе, изготовленное печатным способом с использованием соответствующей оргтехники. Электронное обращение - обращение в электронной форме, т. е. в пригодном для восприятия человеком виде, написанное с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно-телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах. Факсимильное обращение - письменное обращение, переданное посредством факсимильной связи». Предложенная терминология позволяет не только разграничить виды письменных обращений, но и упростить юридические конструкции правовых норм о них.
Конклюдентное обращение - это волеизъявление гражданина, выраженное в невербальной (несловесной форме), т. е. без использования устной или письменной речи. Примером конклюдентного обращения является ст. 357 Таможенного кодекса Таможенного союза, предусматривающая декларирование путем выбора «зеленого коридора», проходя по которому гражданин заявляет об отсутствии у него товаров, подлежащих таможенному декларированию. Такой способ выражения волеизъявления используют миллионы туристов ежегодно, даже не подозревая о том, что реализуют свое конституционное право на обращение.
Особенность конклюдентных обращений заключается в том, что их применение органично вытекает из окружающей обстановки и позволяет существенно ускорить процесс предоставления субъективного права гражданину. При нормальном течении дел никаких проблем в реализации права не возникает, а в случае их возникновения гражданин всегда может прибегнуть к традиционным устным или письменным обращениям. Поэтому дополнительная формализация конклюдентных обращений, в т. ч. в нормах Федерального закона № 59-ФЗ, не требуется.
VI. В зависимости от цели волеизъявления обращения подразделяются на предложения, заявления и жалобы. Отличие предложений в том, что, подавая предложение, гражданин заботится о некоем общественном благе. Положительные последствия такого обращения могут наступить не только для него самого, но и для неограниченно широкого круга лиц. Однако в отличие от заявлений и жалоб адресат не обязан реализовывать предложение гражданина. Отличие жалоб от заявлений проявляется в том, что они всегда призваны восстановить уже нарушенное субъективное право, тогда как целью подачи заявления является реализация еще не нарушенного права.
Системный анализ исследованных понятий позволяет утверждать, что конечной целью направления всех видов обращений является реализация субъективного права индивида. Учитывая, что отличия между предложениями, жалобами и заявлениями носят относительно условный характер, все обращения граждан должны рассматриваться уполномоченными лицами с учетом их содержания и вне зависимости от конкретного наименования.
V. В зависимости от адресата следует выделять: обращения в международные организации, обращения в органы публичной власти (государственные и местные), обращения в организации и учреждения, осуществляющие публично значимые функции (в т. ч. в частные (негосударственные) организации, созданные в любой организационно-правовой форме) и обращения в частные организации и учреждения, не осуществляющие публично значимых функций (именуемые претензиями).
Анализируя эту группу обращений, приходится констатировать большое количество адресатов, уполномоченных их рассматривать. Говоря об обращениях в органы государственной власти и местного самоуправления, можно применять все имеющиеся в теории права классификации органов публичной власти. Однако научный интерес и практическую значимость представляет, прежде всего, классификация, основанная на соответствии с принципом разделения властей. Безусловно, в рамках каждой группы органов власти существует определенная специфика подачи и рассмотрения обращений, общий принцип работы с обращениями для каждой ветви власти является единым и, как правило, отличным от аналогичной работы других ветвей власти.
Учитывая ограниченный объем публикации, остановимся только на «новом» адресате обращений -организациях, осуществляющих публично значимые функции. Право обращения граждан к подобным организациям до 2013 г. не было известно федеральному законодательству и лишь изредка встречалось в законах отдельных субъектов Российской Федерации [8], более того, ст. 33 Конституции РФ в качестве адресатов обращений называет только государственные органы и органы местного самоуправления. Однако возможность законодательного закрепления права граждан направлять обращения в иные организации Основным законом страны не исключается.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, отдельные публично значимые функции могут быть возложены законодателем и на иные субъекты, не относящиеся к системе публичной власти [9, с. 50-54]. Например, в постановлении от 19 мая 1998 г. № 15-П [10] публично значимой признана деятельность нотариусов, в постановлении от 23 декабря 1999 г. № 18-П [11] и определении от 1 июня 2010 г. № 782-О-О [12] публично значимой признана деятельность адвокатов.
Проблема нового адресата заключается в том, что содержание термина «публично значимые функции» в федеральном законодательстве не раскрывается. Перед правоприменителями встает вопрос: какие ор-
ганизации относить к числу осуществляющих публично значимые функции, а какие нет? Примечательно, что анализ законодательства выявил всего одно упоминание термина «публично значимые функции» в федеральных подзаконных актах. Так, согласно распоряжению Правительства РФ «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Юстиция"» [13] адвокаты, являясь участниками судопроизводства, реализуют ряд публично значимых функций. Означает ли это, что адвокатские коллегии при поступлении к ним обращений граждан обязаны соблюдать требования Федерального закона № 59-ФЗ? Формально - да, обязаны.
Можно предположить, что под публично значимой функцией следует признавать любую общественно значимую деятельность, осуществляемую на благо общества. Однако в этом случае под действие Федерального закона № 59-ФЗ подпадает деятельность организаций крайне широкого спектра, что вряд ли правильно. С другой стороны, практика может пойти по пути признания реализующими публично значимые функции только те организации, которые в том или ином виде участвуют в исполнении отдельных государственных (муниципальных) полномочий.
несмотря на некоторую неопределенность нового адресата, распространение конституционного права граждан на обращение в частные организации, реализующие публично значимые функции, является прогрессивным шагом, который должен способствовать повышению уровня правовой защиты и ответственности организаций.
Завершая статью, хотелось бы подчеркнуть, что представленная система позволяет установить максимально возможный перечень видов обращений, при этом каждое волеизъявление гражданина может быть отнесено к соответствующему виду (подвиду - при наличии) по каждой из пяти классификаций. Преимущество предложенной системы в простоте и наглядности. Она позволяет легко и точно классифицировать любое волеизъявление гражданина, что необходимо для выбора применимого правового акта. Предложенная система может быть использована в нормотворческой деятельности не только при корректировке уже имеющихся актов, но и при создании новых видов обращений.
Список литературы
1. Широбоков С. А. Конституционное право человека и гражданина на обращение: учеб. пособие / С. А. Широбоков. - Пермь, 2002.
2. О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ (в ред. от 2 июля 2013 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации (далее - СЗ РФ). - 2006. - № 19. - Ст. 2060.
3. Черкесов К. А. Обращения граждан в органы местного самоуправления их виды и особенности правового регулирования / К. А. Черкесов // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2010. - № 4.
4. О наказах избирателей депутатам Законодательного собрания Ленинградской области: областной закон Ленинградской области от 15 мая 2012 г.
№ 37-ОЗ // Вестник Правительства Ленинградской области. - 2012. - № 53.
5. Сергеев Е. А. Специализация обращений граждан как фактор совершенствования конституционно-правового взаимодействия государственных органов / Е. А. Сергеев // Бизнес в законе. - 2010. - № 1.
6. О внесении изменений в статью 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статьи 1 и 2 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 80-ФЗ // СЗ РФ. - 2013. - № 19. - Ст. 2307.
7. По делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 2 и ст. 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области: постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 г. № 19-П // СЗ РФ. - 2012. - № 31. - Ст. 4470.
8. Об обращениях граждан: закон Ростовской области от 18 сентября 2006 г. № 540-ЗС // наше время. -2006. - № 254-256.
9. Савоськин А. В. О необходимости совершенствования института досудебных обращений граждан в свете правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации / А. В. Савоськин // Конституционное и муниципальное право. - 2013. - № 2.
10. По делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате: постановление Конституционного Суда РФ от 19 мая 1998 г. № 15-П // СЗ РФ. - 1998. - № 22. - Ст. 2491.
11. По делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 1, 2, 4 и 6 Федерального закона от 4 января 1999 г. «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1999 г.» и ст. 1 Федерального закона от 30 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон ''О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1998 г.'' в связи с жалобами граждан, общественных организаций инвалидов и запросами судов»: постановление Конституционного Суда РФ от 23 декабря 1999 г. № 18-П // СЗ РФ. - 2000. - № 3. - Ст. 353.
12. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Лазарева николая Сергеевича на нарушение его конституционных прав п. 1 ст. 29 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»: определение Конституционного Суда РФ от 1 июня 2010 г. № 782-О-О // Вестник Федеральной палаты адвокатов РФ. - 2010. - № 3.
13. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Юстиция»: распоряжение Правительства РФ от 4 апреля 2013 г. № 517-р // СЗ РФ. -2013. - № 14. - Ст. 1743.
