ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛАКУНЫ В МОДЕРНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ: СТОМАТОЛОГИЧЕСКИЙ РАКУРС Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 340

4.3. ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛАКУНЫ В МОДЕРНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ: СТОМАТОЛОГИЧЕСКИЙ РАКУРС

©Никонова Людмила Ивановна, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и международного права юридического института

Место работы: Белгородский государственный национальный исследовательский университет

Nikonova@bsu.edu.ru

©Лутай Ольга Александровна

Место учебы: Белгородский государственный национальный исследовательский университет

1052190@bsu.edu.ru

Аннотация: сегодня приоритетным направлением модернизации и совершенствования российской системы здравоохранения является повышение качества профессиональной подготовки и переподготовки медицинских кадров. С этой целью изменён порядок допуска врачей к осуществлению профессиональной деятельности и создана модель непрерывного медицинского образования, предполагающая постоянное совершенствование профессиональных знаний и навыков в течение всей жизни. Проведенный в статье анализ нормативно-правовой базы, регламентирующей вопросы аккредитации специалиста (на примере стоматологических специальностей) позволил сделать вывод о наличии пробелов и упущений в законодательном оформлении новой процедуры допуска.

Ключевые слова: врач-стоматолог, закон, первичная аккредитация, специализированная аккредитация, периодическая аккредитация, сертификация, профессиональный стандарт.

Одним из важнейших векторов модернизации современной системы российского здравоохранения является изменение порядка допуска врачей к осуществлению профессиональной деятельности. В фундамент новой процедуры заложены требования федеральных государственных образовательных стандартов и профессиональных стандартов для различных медицинских специальностей. Первый набор требований представлен в форме совокупности компетенций, а второй - это трудовые функции, описанные и конкретизированные в трудовых действиях специалистов в процессе осуществления работы. С одной стороны, модернизация предполагает ужесточение нормативных требований к профессиональным навыкам лиц, претендующих на занятие медицинской деятельностью, но, с другой, имеется пробелы и недостатки законодательного регулирования новой системы допуска врачей.

До 1 января 2016 г. право на осуществление медицинской деятельности, в том числе и по стоматологическим специальностям, регулировалось ст. 54 «Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» от 22 июля 1993 г. № 5487-11. Согласно данной норме допуск врачей к профессиональной деятельности осуществлялся после получения сертификата специалиста и лицензии на осуществление медицинской деятельности. Сертификат выдавался «на основании послевузовского профессионального образования (аспирантура, ординатура), или дополнительного образования (повышение квалификации, специализация), или проверочного испытания, проводимого комиссиями профессиональных медицинских и фармацевтических ассоциаций, по теории и практике избранной специальности, вопросам законодательства в области охраны здоровья граждан»2.

В действующем Федеральном законе от 21ноября 2011 г. № 323-Фз «Об основах охраны здоровья граж-

1 Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1 // Российские вести.1993. № 174, 9 сентября.

2 Там же.

дан в Российской Федерации»3 (ч. 3 ст. 69) процедура сертификации заменена новой системой допуска - аккредитацией специалиста. Следует отметить, что разницу в законодательных формулировках терминов первоначально сопровождало и разное наполнение содержательной сущности данных понятий. Конструктивная критика российских ученых, касающаяся исходного определения аккредитации4, способствовала внесению изменений в текст закона5. В результате чего с 2016 г. аккредитация специалиста представляет собой «процедуру определения соответствия лица, получившего медицинское, фармацевтическое или иное образование, требованиям к осуществлению медицинской деятельности по определенной медицинской специальности либо фармацевтической деятельности»6.

Сравнительный текстуальный анализ содержательных элементов рассматриваемых понятий позволяет сделать вывод, что в законодательной дефиниции термина «аккредитация» (по сравнению с «сертификацией») отсутствует требование к наличию хотя бы минимальных знаний об основах правового регулирования охраны здоровья граждан в Российской Федерации. В определении же «сертификации» законодатель устанавливал императив об обязательности содержания в проверочном испытании вопросов по российскому зако-

3 Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЭ (с изм. и доп. от 29 мая 2019 г. № 119-ФЗ) «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 48. Ст. 6724; Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru) 29.05.2019 г.

4 Филиппов Ю.Н., Абаева О.П., Филиппов А.Ю. Проблемы высшей медицинской школы по подготовке кадров отрасли в условиях новой законодательной базы // Медицинское право. 2013. № 2. С. 17 - 21; Данилов Е.О. Аккредитация как новая форма допуска врачей к профессиональной деятельности // Медицинское право. 2017. № 4. С. 18-22 и др.

5 Федеральный закон от 25 ноября 2013 г. N 317-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации по вопросам охраны здоровья граждан в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 48. Ст. 6165.

6 Там же.

ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛАКУНЫ В МОДЕРНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ: СТОМАТОЛОГИЧЕСКИЙ РАКУРС

Никонова Л. И., Лутай О. А.

нодательству из области охраны здоровья граждан.

Важно подчеркнуть, что вступивший в силу в апреле 2013 г. порядок выдачи и получения сертификата в соответствии с Приказом Министерства здравоохранения РФ от 29 ноября 2012 г. № 982н «Об утверждении условий и порядка выдачи сертификата специалиста медицинским и фармацевтическим работникам, формы и технических требований сертификата специалиста»7 уже не содержал формулировки об обязательности правовых знаний по своей специальности для медицинских работников. В то же время ч. 1 ст. 73 действующего сегодня Федерального закона устанавливает, что «медицинские работники осуществляют свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации...», поэтому должны его знать.

Опосредованное регулирование данного вопроса осуществляется через требования, предъявляемые к осуществлению медицинской деятельности по определенной специальности. Следовательно, в зависимости от вида аккредитации действующий закон отсылает нас к различным ее видам: первичной, первичной специализированной и периодической8.

При первичной аккредитации предполагается, что основы правовых знаний должны быть заложены в период освоении программы специалитета. Так, в Федеральном государственном образовательном стандарте высшего образования по специальности 31.05.03 Стоматология9 среди общепрофессиональных компетенций, которые должны быть сформированы у выпускника, освоившего программу специалите-та, указана способность использования в профессиональной деятельности основ правовых знаний.

Начиная с 2016 г. по специальности Стоматология реализуется проведение первичной аккредитации10. На сайте Методического центра аккредитации, созданного Минздравом России с целью организации методического сопровождения новой процедуры, содержатся оценочные средства, предназначенные для определения готовности к осуществлению медицинской деятельности, лиц, завершивших освоение основной образовательной программы по данной специальности. Они включают в себя три этапа: тестирование, проверку практических навыков (умений) в симулированных условиях и решение ситуационных задач. Тестирование является оптимальным вариантом контроля знаний врача-стоматолога об юридических ос-

7 Приказ Министерства здравоохранения РФ от 29 ноября 2012 г. № 982н (с изм. от l0.02.1016 г.) «Об утверждении условий и порядка выдачи сертификата специалиста медицинским и фармацевтическим работникам, формы и технических требований сертификата специалиста» // Российская газета. 2013. № 80, 12 апреля.

8 Приказ Министерства здравоохранения РФ от 2 июня 2016 г. № 334н (с изм. от 26.04. 2018 г. № 192н) «Об утверждении Положения об аккредитации специалистов» // Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru) 16 июня 201б г.

9 Приказ Министерства образования и науки РФ от 9 февраля 2016 г. № 96 «Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта высшего образования по направлению подготовки 31.05.03 Стоматология (уровень специалитета)» (Зарегистрировано в Минюсте России 01.03.2016 № 41275) // Официальный сайт Министерства Юстиции РФ. https://minjust.consultant.ru /documents/ 20012 (дата обращения: 02.05.2019)

10 Приказ Министерства Здравоохранения РФ №1043н от 22 де-

кабря 2017 г. «Об утверждении сроков и этапов аккредитации

специалистов, а также категорий лиц, имеющих медицинское, фармацевтическое или иное образование и подлежащих аккредитации специалистов» (с изм. от 21 декабря 2018 г. № 898н) // Официальный интернет-портал правовой информации

(www.pravo.gov.ru) 22 января 2018 г.

новах своей профессиональной деятельности. Анализ тестовой базы показал, что репетиционные вопросы, представленные на сайте Методического центра аккредитации за 2018 г. (в формате pdf)11, содержат задания на знание норм федерального законодательства в сфере охраны здоровья российских граждан, требований по оформлению необходимой документации, стандартов оказания медицинской помощи в стоматологии, клинических рекомендаций и т.д.

Специализированная аккредитация проводится для лиц, завершивших освоение программ подготовки кадров высшей квалификации (ординатуру), после профессиональной переподготовки и для тех, кто получил образование на территории иностранного государства.

Анализ ФГОСов по программам подготовки кадров высшей квалификации в ординатуре по различным стоматологическим специальностям (31.08.72 Стоматология общей практики; 31.08.73 Стоматология терапевтическая; 31.08.74 Стоматология хирургическая; 31.08.75 Стоматология ортопедическая; 31.08.76 Стоматология детская; 31.08.77 Ортодонтия)12 показал отсутствие, как среди универсальных, так и среди профессиональных компетенций, требований к наличию правовых знаний. Акцент смещен на формирование организационно-управленческих навыков специалистов, которые в последующем будут работать в медицинских организациях и их структурных подразделениях.

Поэтапный переход к процедуре аккредитации (Приказ Минздрава РФ №1043 от 22 декабря 2017 г. с изменениями от 21 декабря 2018 г. № 898н) предполагает, что выпускники ординатуры по стоматологическим специальностям в 2019 г. получат еще сертификат специалиста, а аккредитация для них начнётся лишь с 1 января 2020 г. Поэтому на сайте Методического центра аккредитации пока отсутствуют оценочные средства для проведения первичной специализированной аккредитации для стоматологических специальностей.

Особенно актуальна проблема отсутствия установленного законом императива о наличии знаний об основах федерального законодательства о здравоохранении в Российской Федерации, сведений о приказах, инструкциях и других нормативных документах, регламентирующих деятельность врачей-стоматологов, для лиц, получивших медицинское образование на территории иностранного государства. В соответствии с Приказом Минздрава РФ №1043 с 1 января 2020 г. они также подлежат аккредитации, а до этого периода им выдается сертификат специалиста. Получающим сертификат впервые, в рамках прохождения процедуры допуска к медицинской деятельности на территории Российской Федерации, он выдается Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения13. Получающим сертификат повторно, он выдается образовательными или научными организациями в соответ-

11 Методический центр аккредитации. Тестовые задания. [Электронный ресурс] - Режим доступа: https://fmza.ru /fund_ assessment_means/stomatologiya/testovye-zadaniya/ (дата обращения: 12.05.2019)

12 Портал Федеральных государственных образовательных стандартов. ФГОС ВО по направлениям ординатуры [Электронный ресурс]// http://fgosvo.ru/fgosvo/97/91/9/188(дата обращения: 12.05.2019)

13 Постановление Правительства РФ от 7 февраля 1995 г. № 119 (с изм. от 04.09.2012 г. № 882) «О порядке допуска к медицинской и фармацевтической деятельности в Российской Федерации лиц, получивших медицинскую и фармацевтическую подготовку в иностранных государствах» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 7. Ст. 548.

ствии с лицензией на осуществление образовательной деятельности. При этом в термине сертификат специалиста (Приказ Минздрава РФ от 29 ноября 2012 г. № 982н), который выдается таким лицам, в самом определении сертификата содержатся только теоретические и практические навыки и умения необходимые для осуществления самостоятельной медицинской деятельности. Таким образом, нормативно установлено, что иностранец, получивший образование в другой стране и претендующий на право заниматься медицинской деятельностью в России, не обязан знать нормативные акты, регулирующие его профессиональную деятельность. В тоже время закон обязывает его, осуществлять медицинскую деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии со ст. 195.3. Трудового кодекса РФ14 медицинская организация, независимо от форм ее собственности, обязана принимать для выполнения определенной трудовой функции работника, удовлетворяющего требования, закреплённым в профессиональных стандартах. Для врачей-стоматологов квалификационные требования, содержащие функциональную карту вида профессиональной деятельности, установлены в профессиональном стандарте «Врача-стоматолога», утвержденном Министерством труда и социальной защиты от 10 мая 2016 г.15

Анализ стандарта позволил сделать вывод, что знания основ законодательства Российской Федерации в сфере охраны здоровья и нормативных правовых актов, определяющих деятельность медицинских организаций, необходимы только для работников, занимающиеся организационно-управленческой деятельностью (менеджеров в здравоохранении). Такие специалисты должны вести документацию и контролировать качество оказываемой помощи, составлять план работы, анализировать медико-статистические показатели и др. Для практикующего же врача-стоматолога в стандарте отсутствует требование к наличию знаний о своих юридических правах, обязанностях, ответственности, о возможностях правовой защиты от необоснованных обвинений пациентов.

Сегодня в России открыть небольшой частный стоматологический кабинет, имея соответствующее образование, опыт работы и получив лицензию, может любой практикующий врач-стоматолог. Такие кабинеты, выполняющие узкий перечень услуг, вряд ли смогут себе позволить нанять специалиста, занимающегося организационно-управленческой деятельностью. Поэтому врачу-стоматологу, который захочет заниматься частной практикой, придется самостоятельно разбираться в юридических вопросах, что без заложенных в базовом образовании основ сделать достаточно сложно.

Для практикующих врачей новой системой предусмотрена периодическая аккредитация, направленная на обеспечение непрерывного совершенствования профессиональных знаний и навыков в течение всей жизни. Полагаем, что постоянно развивающаяся нормативная база, предъявляющая все новые требования к оказанию стоматологических услуг, устойчивая тен-

14 Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ (ред. от 1 апреля 2019 г. № 48-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1. (часть I). Ст. 3.

15 Приказ Министерства труда и социальной защиты РФ № 227н от 10 мая 2016 г. «Об утверждении профессионального стандарта «Врач-стоматолог» // Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru) 6 июня 2016 г.

денция роста конфликтных ситуаций в стоматологической практике и повышение уровня правовой грамотности пациентов актуализирует необходимость включения в тестовую базу периодической аккредитации правовых вопросов.

Резюмируя отметим, что отсутствие в законодательной формулировке аккредитации специалиста императива о наличии у аккредитуемого лица знаний правовых основ профессиональной деятельности со временем приведет к снижению уровня правовой грамотности специалистов. Исследуя системы допуска для стоматологов, выявлено, что на сегодняшний момент только в первичной аккредитации заложены требования (через компетенции и тестирование) о необходимости правовых знаний. В то же время современные реалии диктуют включения в круг профессиональных обязанностей врача-стоматолога «медико-правовой составляющей»1 . Повышение уровня осведомлённости врача-стоматолога о своих юридических правах и обязанностях, знание и соблюдение правовых норм, регулирующих осуществление стоматологической деятельности, будет способствовать профилактике и конструктивному разрешению возникающих в практике конфликтных ситуаций.

Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 80%.

Список литературы:

1. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ (ред. от 1 апреля 2019 г. № 48-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (часть I). Ст. 3.

2. Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ (с изм. и доп. от 29 мая 2019 г. № 119-ФЗ) «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 48. Ст. 6724.

3. Федеральный закон от 25 ноября 2013 г. N 317-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации по вопросам охраны здоровья граждан в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 48. Ст. 6165.

4. Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1 // Российские ве-сти.1993. № 174, 9 сентября.

5. Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru) 29.05.2019 г.

6. Постановление Правительства РФ от 7 февраля 1995 г. № 119 (с изм. от 04.09.2012 г. № 882) «О порядке допуска к медицинской и фармацевтической деятельности в Российской Федерации лиц, получивших медицинскую и фармацевтическую подготовку в иностранных государствах» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 7. Ст. 548.

7. Приказ Министерства Здравоохранения РФ №1043н от 22 декабря 2017 г. «Об утверждении сроков и этапов аккредитации специалистов, а также категорий лиц, имеющих медицинское, фармацевтическое или иное образование и подлежащих аккредитации специалистов» (с изм. от 21 декабря 2018 г. № 898н) // Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru) 22 января 2018 г.

8. Приказ Министерства здравоохранения РФ от 2 июня 2016 г. № 334н (с изм. от 26.04. 2018 г. № 192н) «Об утверждении Положения об аккредитации специалистов»

16 Молокова У.С., Бакумова А.П. Правовая грамотность стоматолога как подход к преодолению конфликтов в стоматологии // Международный студенческий научный вестник. 2016. № 6.; URL: http://eduherald.ru/ru/article/view?id=16715 (дата обращения: 18.05.2019)

ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛАКУНЫ В МОДЕРНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ: СТОМАТОЛОГИЧЕСКИЙ РАКУРС

Никонова Л. И., Лутай О. А.

// Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru) 16 июня 2016 г.

9. Приказ Министерства здравоохранения РФ от 29 ноября 2012 г. № 982н (с изм. от 10.02.1016 г.) «Об утверждении условий и порядка выдачи сертификата специалиста медицинским и фармацевтическим работникам, формы и технических требований сертификата специалиста» // Российская газета. 2013. № 80, 12 апреля.

10. Приказ Министерства образования и науки РФ от 9 февраля 2016 г. № 96 «Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта высшего образования по направлению подготовки 31.05.03 Стоматология (уровень специалитета)» (Зарегистрировано в Минюсте России 01.03.2016 № 41275) // Официальный сайт Министерства Юстиции РФ. https://minjust.consultant.ru/documents/20012 (дата обращения: 02.05.2019)

11. Приказ Министерства труда и социальной защиты РФ № 227н от 10 мая 2016 г. «Об утверждении профессионального стандарта «Врач-стоматолог» // Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru) 6 июня 2016 г.

12. Портал Федеральных государственных образовательных стандартов. ФГОС ВО по направлениям ординатуры [Электронный ресурс]// http://fgosvo.ru/fgosvo /97/91/9/188(дата обращения: 12.05.2019)

13. Данилов Е.О. Аккредитация как новая форма допуска врачей к профессиональной деятельности // Медицинское право. 2017. № 4. С. 18-22.

14. Методический центр аккредитации. Тестовые задания. [Электронный ресурс] - Режим доступа: https://fmza.ru/fund_assessment_means/stomatologiya/testov ye-zadaniya/ (дата обращения: 12.05.2019)

15. Молокова У.С., Бакумова А.П. Правовая грамотность стоматолога как подход к преодолению конфликтов в стоматологии // Международный студенческий научный вестник. 2016. № 6; URL: http://eduherald.ru/ru /article/view?id=16715 (дата обращения: 18.05.2019)

16. Филиппов Ю.Н., Абаева О.П., Филиппов А.Ю. Проблемы высшей медицинской школы по подготовке кадров отрасли в условиях новой законодательной базы // Медицинское право. 2013. № 2. С. 17-21.

РЕЦЕНЗИЯ

Статья Л.И. Никоновой и О.А. Лутай посвящена анализу нормативно-правовой базы, регламентирующей новый порядок допуска врачей к осуществлению профессиональной деятельности. Вопрос исследуется на примере стоматологических специальностей.

Актуальность данной статьи не вызывает сомнения, поскольку одним из главных направлений модернизации и совершенствования российской системы здравоохранения является повышение качества профессиональной подготовки и переподготовки медицинских кадров. Своевременное выявление пробельности и упущений в законодательном оформлении процедуры допуска будет способствовать улучшению качества оказания медицинских услуг в Российской Федерации.

Исследование авторами системы аккредитации стоматологов выявило обязательность наличия правовых знаний только при первичной аккредитации будущих специалистов, а также их отсутствие при специализированной аккредитации. Заслуживает внимания и вывод авторов, что в профессиональном стандарте «Врача-стоматолога» императивные требования к знанию основ законодательства РФ в сфере охраны здоровья граждан для практикующего врача не установлены, а закреплены только для менеджеров в здравоохранении.

В качестве результата исследования отмечена необходимость включения в текст законодательной формулировки понятия «аккредитация специалиста» знаний нормативно-правовых актов в области охраны здоровья граждан Российской Федерации.

В целом, научная статья Л.И. Никоновой и О.А. Лутай «Юридические лакуны в модернизации системы здравоохранения: стоматологический ракурс» соответствует всем требованиям, предъявляемым к работам такого рода, что позволяет ее рекомендовать к опубликованию.

заведующая кафедрой конституционного и международного права юридического института Белгородского государственного национального исследовательского университета, д-р юрид. наук, профессор

М.В. Мархгейм

LEGAL LACUNAS IN MODERNIZATION OF THE SYSTEM HEALTH CARE: DENTAL FORESHORTENING

©Nikonova Lyudmila I., PhD in Law, associate professor Place of employment: Belgorod State University

Nikonova@bsu.edu.ru

©Lutai Ol'ga A.

Study place: Belgorod State University

1052190@bsu.edu.ru

Abstract: today the priority direction of modernization and improvement of the Russian health care system is improvement of quality of vocational training and retraining of medical personnel. The order of admission of doctors to implementation of professional activity is for this purpose changed and the model of continuous medical education assuming constant improvement of professional knowledge and skills during all life is created. The analysis of the regulatory framework regulating issues of accreditation of the expert which is carried out in article (on the example of dental specialties) allowed to draw a conclusion on existence of gaps and omissions in legislative execution of the new procedure of admission.

Keywords: dentist, law, primary accreditation, specialized accreditation, periodic accreditation, certification, professional standard.