CC BY
83
УДК 314.88:323.15
ЯВЛЯЮТСЯ ЛИ НЕНЦЫ ВЫМИРАЮЩИМ ЭТНОСОМ? DO NENTS PEOPLE THE ETHNOS, WHICH DISSAPEAR?
© Лукин Юрий Фёдорович, доктор исторических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы Российской Федерации. Автор 16 монографий, в том числе «Российская Арктика в изменяющемся мире» (2012, 2013) и др. E-mail: [email protected]
© Lukin Yury Fedorovich, Doctor of Historical Sciences, Professor, Honored Worker of Higher Education of the Russian Federation. Author of 16 monographs, including ' The Russian Arctic in a Changing World' (2012, 2013), etc. E-mail: [email protected]
Аннотация. Исследуются проблемы числен- Abstract. It is researched the problems of the
ности ненцев, владения языками, модели number of the Nenets, the language skills,
управления, административно-территориа- management models, administrative and terri-
льное устройство в начале XXI в. torial unit at the beginning of the XXI century
Ключевые слова: ненцы, численность, язык, Keywords: Nenets, numbers, language, census,
перепись, управление, административно- management, administrative-territorial struc-
территориальное устройство ture
Актуальность темы обусловлена проблемами выживания ненецкого народа в рыночных условиях, сохранения языка, традиционных видов хозяйствования и самоуправленческих начал коренных малочисленных этносов в современной России XXI в. Объектом исследования данной статьи является аборигенный ненецкий народ, а предметом — численность, владение языками, модели управления и проблемы административно-территориального устройства в связи с расселением по субъектам РФ.
Репрезентативным методом при исследовании проблем депопуляции является анализ переписей в СССР и РФ. По данным восьми переписей в нашей стране в ХХ—ХХ! вв. всего проживало от 18 до 44 тыс. ненцев1. Их общее количество за 1926—2010 гг. возросло на 26 тыс. человек, или в 2,4 раза. Однако отмечаются циклические колебания численности ненецкого этноса в периоды между переписями. Перепись 1959 г. уже четко зафиксировала
1 W W
Всероссийская перепись населения 2002 г. Т. 4. Национальным состав и владение языками, гражданство. URL: http://www.perepis2002.ru/index.html?id=17; Всероссийская перепись населения 2010 г. Т. 4. Национальный состав и владение языками, гражданство. URL: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/perepis2010 /croc/perepis_itogi1612.htm (дата обращения: 03.04.2013). Российский статистический ежегодник. 2002: Стат. сб. / Госкомстат России. М., 2002.
начавшийся процесс снижения численности ненецкого народа в количественном выражении по отношению к 1939 г. За период между переписями 1970—1979 гг. ненецкий этнос увеличился всего лишь в 1,3 раза, в 2002—2010 гг. — в 1,7 раза.
Таблица 1
Численность ненцев в России по данным переписей
1926 1939 1959 1970 1979 1989 2002 2010
Ненцы 18 25 23 28 29 34 41 44
В XX столетии явно выделяются периоды снижения общей численности ненцев к 1959, 1979 гг. Замедление темпов динамики роста происходит и в 2002—2010 гг. Если принять 1926 г. за 100 %, то в 1939 г. рост составил 139 %, в 1959-м — 128 %, в 1970-м — 155 %, в 1979-м — 161 %, в 1989-м — 189 %, в 2002-м — 228 %, в 2010 году — 244 % (см. полученный график).
График численности ненецкого этноса в 1926-2010гг.
250 200 150 100
50
0
1926 1939 1959 1970 1979 1989 2002 2010
Таким образом, тренд к уменьшению темпов роста численности ненецкого этноса проявился еще в годы советской власти и продолжается в настоящее время. Но ни о каком вымирании этого народа, его депопуляции, естественно, речи не идет. Более того, возможно даже увеличение численности ненцев свыше 50 тыс. человек к 2025—2030 гг. при наличии благоприятных возможностей для его жизнедеятельности, росте рождаемости и продолжительности жизни.
Статус ненецкого этноса в настоящее время определяется как коренной малочисленный народ (КМН). По переписи 2010 г. численность ненцев в РФ составляла 44 640 человек, увеличившись по сравнению с переписью 2002 г. на 3 338 человек. На территориях преиму-
щественного проживания проживали 98,6 % ненцев, мужчины составляли 46,6 %, женщины — 53,4 %, городское население — 21,4 %, сельское — 78,6 %.
Важнейшим признаком идентичности этноса является родной язык. Данные переписи 2010 г. по ненецком народу в этом отношении рисуют достаточно пеструю и противоречивую картину по регионам. Из 44 640 ненцев, проживающих в России, указали родной язык 44 542 человека, в том числе 32 640 человек — ненецкий (73,27 % от 44 542); 10 774 человека — русский (24,18 %), 828 человек — коми (1,8 %), 90 человек — немецкий (0,2 %), 88 человек — хантыйский и др.2. Однако реальный разброс среди назвавших ненецкий язык родным по субъектам РФ находится в диапазоне от 34,5 % в Архангельской области до 84,3 % в Тюменской.
Таблица 2
Численность ненцев, указавших родной язык, по отдельным субъектам РФ
_по переписи 2010 г._
В том числе назвали родным языком
русский ненецкий
всего % всего %
Тюменская область 31 621 31 532 4 480 14,2 26 596 84,3
ЯНАО 29 772 29 701 3 360 11,3 26 022 87,6
ХМАО-Югра 1 438 1 422 918 64,5 371 26,1
Архангельская область 8 020 8 020 4 734 59,0 2767 34,5
НАО 7 504 7 504 4 297 57,2 2 697 35,9
Красноярский край 3 633 3 632 753 20,7 2 846 78,3
При этом ненцы, проживающие на территории одной и той же Тюменской области, в двух соседних округах совершенно по-разному идентифицируют себя по отношению к родному языку. В ХМАО-Югра 26,1 % ненцев считают родным языком ненецкий, а в ЯНАО ненецкий назвали родным 87,6 %, или в 3,3 раза больше в процентном отношении (от числа указавших родной язык). Чем объяснить такую разницу между двумя автономными образованиями? Погрешностями в процедуре проведения переписи 2010 г.? Различным менталитетом ненцев, проживающих в соседних округах, отличающихся по эффективности управления и развития самоуправленческих отношений, по уровню и качеству жизни, индексу счастья? Как объяснить, что 90 ненцев в России назвали в 2010 г. родным языком немецкий? Несомненно, проблема существует и требует более пристального внимания и дальнейшего изучения.
2 ВПН 2010. Т. 4. Табл. 22. URL: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/perepis2010/croc/Documents/Vol4/ pub-04-
22.pdf (дата обращения: 25.04.2013).
3 ВПН 2010. Т. 4. Табл. 23. URL: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/perepis2010/croc/Documents/Vol4/ pub-04-
23.pdf (дата обращения: 27.04.2013).
„ „ Численность Указавшие
Субъекты РФ
ненцев всего родной язык
Если сопоставить данные по родному языку с индикаторами, показывающими уровень владения языками, то из 44 640 российских ненцев в 2010 г. указали владение языком 43 213 человек (1 427 человек вообще не указали владение языками), в том числе русским — 40 813 человек (94,4 % от 43 213), ненецким — 19 567 человек (45,28 %), немецким — 916 человек (2,1 %), коми — 803 человека (1,8 %), английским — 467 человек (1,1 %); хантыйским — 338 человек (0,8 %)4. Сравнительный анализ показывает, что более четверти ненцев, назвавших ненецкий язык родным, им фактически не владеют (свыше 13 тыс. человек). Почти во всех субъектах РФ к 2010 г., по сравнению с 2002 г., возрастает численность и доля ненцев, владеющих русским языком, и сокращается количество и доля ненцев, владеющих ненецким языком.
Таблица3
Количество ненцев, владеющих русским и ненецким языками, _по переписям 2002, 2010 гг.5_
Субъекты РФ Всего ненцев Владели русским языком Владели ненецким языком
чел. % чел. %
Тюменская область 2010 Тюменская область 2002 31 621 27 965 28 258 23 941 89,4 84,0 16 758 22 9386 53,0 82,0
в т. ч. ЯНАО 2010 ЯНАО 2002 29 772 26 435 26 425 22 424 88.7 84.8 16 390 22 601 55,0 85,5
ХМАО — Югра 2010 ХМАО — Югра 2002 1 438 1 290 1 426 1 278 99,2 99,1 282 337 19,6 26,1
Архангельская область 2010 Архангельская область 2002 8 020 8 326 7 946 8 123 99,1 97,6 828 2 660 10,3 31,9
в т. ч. НАО 2010 НАО 2002 7 504 7 754 7 430 7 553 99,0 97,4 750 2 509 10,0 32,3
Красноярский край 2010 Красноярский край 2002 3 633 3 188 3 306 2 895 91,0 90,8 1 650 2 1877 45,4 71,6
Русский язык в быту, коммуникациях, потреблении продуктов, массовой культуре повсеместно вытесняет родной язык коренных народов Севера. Практически все ненцы, проживающие в НАО (99 %), владеют русским языком. Из них только каждый десятый владеет ненецким. Однако считают своим родным ненецкий язык чуть более одной трети (35,9 %) всех ненцев в НАО. Таким образом, каждый четвертый ненец, не владея ненецким языком, считает его все же родным. Психологически на уровне менталитета это можно объяснить глубоким желанием сохранить свою культуру, свои родные корни. В какой-то степени это
4 ВПН 2010. Т. 4. Табл. 20. URL: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/perepis2010/croc/Documents/Vol4/pub-04-20.pdf (дата обращения: 25.04.2013).
5 URL: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/perepis2010/croc/Documents/Vol4/pub-04-21.pdf; http://www. perepis2002.ru/index.html?id=17; http://www.perepis2002.ru/index.html?id=44 (дата обращения: 14.04.2013).
6 Здесь указаны ненцы, проживающие только в двух автономных округах, — ЯНАО и ХМАО.
7 Приводятся данные по Таймырскому (Долгано-Ненецкому) автономном у округу.
также внутреннее неприятие тренда на вытеснение из повседневного обихода, культуры своего родного языка, духовный латентный протест коренных малочисленных народов.
В целом же объективно напрашивается однозначный вывод из анализа полученных в ходе переписей 2002, 2010 гг. данных, а именно: в XXI столетии продолжается естественный процесс умирания ненецкого языка на ментальном уровне. Уходят в мир иной те, кто были носителями родного языка, а на смену им приходит новое поколение молодых ненцев с иным менталитетом, потребляющее продукты массовой культуры, использующее современные информационно-коммуникационные технологии. Среди ненецкого этноса, перманентно утрачивающего родной язык, ускоряются процессы урбанизации, ассимиляции, смены этнической идентификации у потомков смешанных браков. Вместе с языками вымирает и традиционная культура, уходят веками накопленные коренными малочисленными народами системы знаний и практик, бережное отношение к окружающей природной среде. Однако пока остаются живы носители ненецкого языка, он не исчезнет, не канет в лету.
Расселение ненецкого этноса по территориям РФ. Проблемы КМНС
В настоящее время ненцы преимущественно проживают в двух автономных округах, а также в Таймырском Долгано-Ненецком муниципальном районе Красноярского края, который был образован с 1 января 2007 г. из Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа. Территориально НАО входит в состав Архангельской области, ЯНАО и ХМАО — Тюменской. Небольшое количество ненцев проживало и в Республике Коми, Мурманской области и в других субъектах РФ.
В 2002—2010 гг. количество ненцев увеличилось в Ямало-Ненецком АО на 3 337 человек, Ханты-Мансийском АО на 148 человек. Число ненцев, проживающих в Ненецком АО, сократилось на 250 человек, в целом по Архангельской области — на 306 человек. На территории Архангельской области среди ненцев четко проявляется тренд на увеличение городского населения и сокращение сельского. В Тюменской области и Красноярском крае увеличивается как городское, так и сельское население, в Республике Коми, напротив, уменьшается как городское, так и сельское население. В других субъектах РФ общее число ненцев колеблется от одного-двух до нескольких десятков.
Таблица4
Расселение ненецкого народа по территориям РФ8
Проживают на территориях Ненцы:все Городское Сельское
население население население
Проживают на территориях 2010 44 640 9 543 35 097
URL: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/perepis2010/croc/Documents/Vol4/pub-04-19.pdf; http://www. рerepis2002.ru/index.html?id=44 (т. 13, таблица 1) (дата обращения: 25.04.2013).
преимущественного проживания 2002 41302 7 844 33 458
Тюменская область 2010 31 621 5 885 25 736
ЯНАО 2010 29 772 5 109 24 663
ЯНАО 2002 26 435 3 616 22 819
Ханты-Мансийский АО — Югра 2010 1 438 423 1 015
Ханты-Мансийский АО — Югра 2002 1290 329 961
Архангельская область 2010 8 020 1 979 6 041
Архангельская область 2002 8 326 1 822 6 504
НАО 2010 7 504 1 769 5 735
НАО 2002 7 754 1 582 6 172
Красноярский край 2010 3 633 657 2 976
Таймырский (Д-Н) АО 2002 3 054 390 2 664
Республика Коми 2010 503 431 72
Республика Коми 2002 708 624 84
Мурманская область 2010 149 58 91
Санкт-Петербург 2010 109 109 -
Какие проблемы сегодня являются актуальными для коренных малочисленных народов Севера, включая ненецкий этнос?
Право. Существуют противоречия и пробелы в нормативно-правовом регулировании статуса и хозяйственной деятельности КМНС, в федеральном и региональном законодательстве. Это касается вопросов закрепления земель и территорий традиционного природопользования, охоты, рыболовства, оленеводства; предложений и дополнений в Лесной, Земельный и Водный кодексы; разработки и принятия федеральных законов, региональных и муниципальных актов. Вопросы дальнейшего развитии законодательства в отношении КМНС системно рассмотрены в труде, опубликованном Советом Федерации ФС РФ в 2012 г. под редакцией В. А. Штырова [4]. Однако их решение явно затянулось.
Экономика. В условиях перехода к рынку, активизации индустриального освоения природных ресурсов, в том числе углеводородных в НАО, ЯНАО, ХМАО, роста миграции населения нарушен баланс между экономикой и экологией, происходит кризис оленеводства, промыслов и других видов традиционной деятельности КМНС, свертывание сферы услуг. Недостаточно развита инфраструктура для развития традиционных отраслей хозяйствования, переработки и сбыта продукции.
Экология. Из 100 горячих точек в Российской Арктике (СПД-Арктика, 2009) в НАО находилось 8, в ЯНАО — 10, на Севере Красноярского края — 7 [Арктика и Север. 2013. № 11]. На Ямале и в Ханты-Мансийском округе в связи с освоением нефтяных и газовых месторождений, которые расположены в основном в местах проживания коренного населения, безвозвратно потеряно 11 млн га пастбищ, загрязнено более 100 больших и малых рек. В результате загрязнения вод объектами нефтегазового комплекса ежегодно гибнет более тысячи тонн ценных сиговых и осетровых рыб [6].
Социальная сфера. Нарушены среда обитания, традиционное питание и образ жизни КМНС, системы медицинского, культурного, товарного, бытового и транспортного обеспечения мест их традиционного проживания. Закрыты многие медицинские учреждения в сельской местности, наблюдается отток специалистов, дефицит медикаментов. Высокий уровень безработицы. Продолжительность жизни на 18—20 лет ниже, чем в среднем по России. В возрасте до 60 лет умирает 70 % аборигенного населения Севера против 30 % по РФ; рост суицидов и младенческой смертности; повышенные риски смертности в молодом и трудоспособном возрасте [5].
Образование и культура. Закрываются школы, библиотеки, клубы, стационарные киноустановки, почтовые отделения. В сельских школах не хватает педагогических кадров, не ведется преподавание ряда предметов (математика, физика, иностранный язык и др.). Ощущается дефицит ресурсов для выпуска учебной и художественной литературы на языках коренных народов. Недостаточно используются современные возможности для модернизации сферы культуры и образования, более массового применения информационно-коммуникационных технологий (ИКТ).
Управление. Не выполнены в полном объеме и в установленные сроки План мероприятий по реализации в 2009—2011 гг. Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ9, другие принятые решения, о чем шла речь на VII съезде КМН Севера, Сибири и Дальнего Востока (2013). Отсутствуют эффективная система методик и индикаторов, ресурсное обеспечение (кадровое, информационное, финансовое), современная инфраструктура для качественного улучшения жизни КМНС.
Финансовым механизмом обеспечения государственной поддержки экономического и социального развития КМНС являются субсидии, предоставляемые Минрегионом России из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ (240 млн рублей в 2013 г.)10. Размер предоставляемых субсидий зависит как от численности КМНС, проживающих на территории соответствующего субъекта РФ, так и от уровня бюджетной обеспеченности региона. Кроме того, при распределении субсидий принимается во внимание оценка эффективности их использования субъектом РФ за предыдущий год, которая осуществляется по пяти показателям, определяемым в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов:
9 Концепция была утверждена распоряжением Правительства РФ 4 февраля 2009 г., а План мероприятий — 28 августа 2009 г.
10 URL: http://www.minregion.ru/press_office/news/2629.html (дата обращения: 22.04.2013).
1) удельный вес населения, участвующего в культурно-досуговых мероприятиях, проводимых государственными (муниципальными) организациями культуры, и в работе любительских объединений;
2) коэффициент младенческой смертности;
3) уровень зарегистрированной безработицы;
4) количество состоящих на учете больных активным туберкулезом;
5) уровень доходов населения.
Формально-бюрократическим представляется первый показатель в этом ряду, не отражающий объективной картины, складывающейся в сфере культуры. Здесь более уместно взять за основу уровень владения родным и русским языком или какой-то другой подобный качественный индикатор. В целом, предоставление субсидий бюджетам субъектов РФ на поддержку развития КМНС не приводит к существенному улучшению качества их жизни, о чем в своем заключении сделала вывод Счетная палата, в конце 2011 г. проведя аудит выполнения ФЦП. Комментируя выполнение принятых Правительством РФ решений, Ассоциация КМН Севера, Сибири и Дальнего Востока отмечала, что субсидии на поддержку КМНС из федерального бюджета в 2012 г. составляли 240 млн рублей, а на 19-тиминутное пиротехническое шоу во Владивостоке к саммиту АТЭС — 275 млн рублей11.
Жесткую оценку всей системе управления
12
по отношению к КМНС дал C. Н. Харючи , доктор юридических наук, с ноября 2000 г. председатель Государственной думы ЯНАО, после внесения изменений в Устав округа в феврале 2009 г. председатель Законодательного собрания ЯНАО, президент Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ (1997 — март 2013 гг.), в своем докладе «VII съезд коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ: жизнь, заботы и надежды наших народов» в Салехарде 28—29 марта 2013 г. [3, 5]. Если в начале ХХ в. прослеживалась простая неспособность власти к охвату проблем КМНС, «то после начала промышленного освоения Севера — обнаружения месторождений нефти и газа — эта неспособность постепенно переросла в нежелание понимания проблем народов Севера, а в конечном итоге превратилась в открытое вмешательство в развитие и устойчивый традиционный уклад жизни коренных народов.
11 Комментарий Ассоциации КМН Севера, Сибири и Дальнего Востока. URL: http://www.raipon.info/ compo-nent/content/article/1-novosti/3529-2012-10-26-08-23-57.html (дата обращения: 26.04.2013).
12 Фото С. Харючи. URL: http://fedpress.ru/sites/fedpress/ files/eviracheva/news/haryuchi.jpg.
Изменение экосистемы северных территорий — загрязнение и потребительски-варварское отношение к природе при разработке недр, бесцеремонное изъятие территорий проживания и промыслов местного населения, уничтожение и осквернение святилищ и родовых захоронений, «размывание» культуры и традиций «плодами» современной цивилизации — все это существенным образом отразилось на развитии коренных народов и, к сожалению, стало постоянной доминантой, довлеющей над их историческим развитием», - считает Сергей Харючи [5].
В сохранении культуры и обеспечении всех сфер жизнедеятельности КМНС очень важно использовать и распространять имеющийся лучший опыт (бенчмаркинг). Позитивный опыт управления процессами организации жизнедеятельности ненецкого народа накоплен в Ямало-Ненецком автономном округе, где 2013 г. объявлен годом народосбережения13. Ни один индустриальный проект на Ямале не реализуется без учета самых строгих экологических стандартов и интересов коренных народов. Существует практика заключения соглашений с добывающими компаниями, где обязательными участниками являются местные отделения ассоциации «Ямал — потомкам». Сохраняется баланс интересов коренных жителей Севера и топливно-энергетических компаний. Губернатор ЯНАО Д. Кобылкин выступает за активную позицию не только региональной власти, но и общественности округа в вопросах защиты интересов КМНС14. За то, чтобы вписать традиционную хозяйственную деятельность в федеральную повестку дня — «у нас два голоса в Государственной думе, и оба принадлежат коренным жителям Ямала» [2].
ЯНАО является одним из ведущих субъектов РФ по уровню сформированной законодательной базы в отношении КМНС. На основе уставных норм сформирована законодательная база, включающая более 40 законов автономного округа, позволяющих гарантировать соблюдение прав коренных малочисленных народов Севера15.
В 2008—2011, 2012—2015 гг. последовательно реализуются окружные долгосрочные целевые программы, в рамках которых проводится целенаправленная работа по сохранению традиционного образа жизни, культуры и языка, пропаганде самобытной культуры КМНС, повышению уровня их образования, улучшению социально-бытовых условий жизни коренных народов, ведущих кочевой и полукочевой образ жизни. Рост численности кочую-
13 Ямало-Ненецкий автономный округ: официальный сайт органов власти. URL: http://правительство.янао.рф
(дата обращения: 06.05.2013).
14 Губернатор Ямала провел р 2012 г. URL: http://www.r89.ru/novosti/1129.php (дата обращения: 25.04.2013).
15 Законы Ямало-Нене ращения: 25.04.2013).
14 Губернатор Ямала провел рабочую встречу с представителями Ассоциации «Ямал — потомкам». 13 августа )
15 Законы Ямало-Ненецкого автономного округа. URL: http://правительство.янао.рф/documents/laws/ (дата об-
щего населения в сельской местности говорит о социальной стабильности и заинтересованности КМНС в ведении традиционного образа жизни.
Диксон а£ о Белый i а»Сибирякова
»• oüionte некого А И1 I
Ь" 1 - * .ТАИМЫВЕКИЙ ДтОЬая^
КАРСКОЕ МОРЕ
Дровяной,, Vo Лескимо
- I TI 1 ^wLT*
Агапз.;,
п-ов
Тамбей. п-ов цамонгл
о Вайгач
п-ов Ямал
I«
1>о
Явай Юрийей"1
Т ьиа
Амд^рма bü¡iJap<JUKa» Л
?Як[Г,|Л| пМоррасзле
>. Гыя опекай , Караул
Усть-Портд
Усть-Карво^
Ш *f К п-ов СШ?е Инапалково
Норильск Д^иинка'3
I4L
НЕНЕЦКИ ЙА0| °Яры
ЯгттиксалеР
Ангипаюга *
Снвжногорск „ ь 8 *
■ ■НпШ ^ /-
ВоркрЯЪ
, - г X л имей i
'' Д Ся 13ЭД,
jr
i)
Ч V ..._, 1 -яе*
ЗЗОВСКИИ/
Новый П ортJ ^В *На7ка
Си'
■ , |П, о ^
Абезь Лабыгнанги ¿Яр-Cane 1 Л ^орешхао
¡У^^^уЬ^ ^^ Нов.Уренгой Сидоровск ;
п 'I'G -¡гЛкгдпкл ГС. НОв.УремГОИ
1 , Салехард „Аксарка -Нмда О Q„
I Коротчаеео
' V "'Шчрышкары "Норн °Памгоаы Красмоселькуп^ 7-~\
\ Мужи° 3 и н a д н о - С и п и [> с к a я >
Горки Пи 0HaflblMT „ »
Н| Тарко-Сале
iwgSSW&^^J) 0ПГ 0 W Ш Г H M ОС )ПЬ ¿II1 НКЯТГЪ» IP
й
ПолноШ ^
Юильск •
р a & н и и a
'-'Мураеленко
Ноябрьск
Рагтас
.Октябрьский
б4. ХАНТЫ-МАНСИЙСКИЙ АЛ
" - „ 0 ' / л
""""" %Халясавэй / •
90*
100 200 i i i
ЯМАЛО НЕНЕЦКИЙ АО
1 - Республика Коми
Рис. 1. Ямало-Ненецкий автономный округ. и^: http://travelel.ru/wp-content/uploads/2011/09/Карта-Ямало-
Ненецкого-автономного-округа.]р§
В ЯНАО накоплен позитивный опыт в организации местного самоуправления. Увеличивается количество действующих самоуправляемых общин. Значительный рост количества общин коренных малочисленных народов Севера в ЯНАО за период 2007—2010 гг. с 62 до 90 свидетельствует о повышении заинтересованности коренного населения автономного округа в осуществлении традиционной хозяйственной деятельности. Объем продукции оленеводства, произведенной общинами, увеличился с 187 т в 2007 г. до 300 т в 2010-м, а продук-
ции рыболовства — с 420 до 500 т16. Решающим критерием оценки деятельности местного самоуправления становится мнение граждан. Будет учитываться стабильность межнациональных и государственно-конфессиональных отношений.
Модели управления и самоуправления ненецкого этноса Исследуя модели управления и самоуправления ненецкого народа в РФ, можно выделить следующие.
Модели государственного управления:
a) автономные округа в двух сложносоставных субъектах РФ — Архангельской и Тюменской областях;
b) самостоятельный автономный Чукотский округ;
c) муниципальные районы (Красноярский край).
Политика государства строится на основе реализации Концепции устойчивого развития КМН Севера, Сибири и Дальнего Востока (2009). На уровне федерации и субъектов РФ используются ФЦП, формы договорных отношений, федеральные субвенции для КМНС, окружные целевые программы, адресная социальная помощь и другие формы и методы управления.
Модели самоуправления:
а) местное или локальное (территориальное) самоуправление: муниципальные образования (муниципалитеты), самоуправляемые общины — семейно-родовые, кочевые (хозяйства) и др. В НАО в 2012 г. функционировало, например, 12 семейно-родовых общин17. На территории ЯНАО в 2005 г. работали 44 общины КМНС18. Их число к 2011 г. увеличилось до 90 [ДЦП ЯНАО на 2012—2015 гг.];
б) социально-политическое самоуправление — Ассоциация ненецкого народа «Яса-вэй» в НАО19, Ассоциация КМНС ЯНАО «Ямал — потомкам!», другие некоммерческие организации. К формам непосредственной демократии относятся референдумы, собрания, съезды, сходы и др.
Перспективным и явно недооцененным направлением представляется Национально-культурная автономия (НКА), с одной стороны, как форма самоорганизации этнических
16 Окружная долгосрочная целевая программа «Сохранение традиционного образа жизни, культуры и языка коренных малочисленных народов севера Ямало-Ненецкого автономного округа на 2012—2015 гг.» (в ред. постановлений правительства ЯНАО от 23.07.2012 № 579-п, от 18.12.2012 № 1075-п). URL: http://www. google.ru/url?sa=t&rct=j&q=окружная ....GE (дата обращения: 24.04.2013).
17 URL: http://www.etnic.ru/about/news/nao-soberytsya-dlya-obmena-opitom.html (дата обращения: 24.04.2013).
18 Департамент по делам КМНС. URL:http://www.gublibrary.ru/arh/sen_06/ _version/sen_06/V_YANAO.htm (дата обращения: 24.04.2013).
19 Ассоциация «Ясавэй». URL: http://www.yasavey.org (дата обращения: 25.04.2013).
меньшинств, институт самоопределения народов в РФ, с другой — как один из видов объединения граждан в форме общественной организации. Основное предназначение НКА заключается не в национально-территориальном, а в национально-культурном самоопределении, т. е. в обеспечении жизнеспособности и самостоятельности людей, живущих в ситуации национального меньшинства на определенной территории. Речь идет о том, чтобы этносы имели все необходимые условия для своего самосохранения, могли решать вопросы развития языка, образования, национальной культуры. НКА могут быть местными, региональными и федеральными. В реестре Министерства юстиции РФ зарегистрирована всего лишь одна местная общественная организация — НКА ненцев города Архангельска (06.09.2011)20.
Существующая в северных странах Европы модель саамского парламента не является актуальной для ненецкого народа, проживающего на такой громадной территории в Арктической зоне России. Аналогичные функции этой структуры управления в России фактически выполняет Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, которая была образована в марте 1990 г. на I съезде народов Севера21.
Возможна апробация модели двухпалатного Законодательного собрания ЯНАО и принятие решений, касающихся проблем развития КМНС путем консенсуса с депутатами, избранными от ненецкого народа.
Вполне иллюзорной представляется модель образования единого субъекта РФ типа Ненецкой республики на основе объединения двух субъектов РФ и одного муниципального образования, где на такой громадной территории проживает в настоящее время ненецкий этнос, составляющий здесь меньшинство населения в условиях недостаточно развитой системы коммуникаций, транспортного сообщения и всей объединяющей инфраструктуры.
Возможные модели управления и изменения статуса автономных округов тесно связаны с процессами укрупнения субъектов РФ в соответствии с действующей нормативно-правовой базой. В результате применения федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ22 на практике в 2003—2008 гг. число субъектов РФ сократилось с 89 до 83, утратили свою субъектность 6 из 10 автономных округов. Состоялось 11 объединительных референдумов, в том числе в шести автономных округах, по важнейшей проблеме госу-
20 Информация о национально-культурных автономиях. URL: http://unro.minjust.ru/NKAs.aspx (дата обращения: 27.04.2013).
21 АКМНССиДВ РФ. URL: http://www.raipon.info (дата обращения: 23.04.2013).
22 Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ».
дарственного управления, связанной с системой административно-территориального устройства страны. Власть проявила интерес к мнению народа, включая КМН, чтобы принять затем решение на основе их волеизъявления. Были образованы четыре края и одна область в новом составе.
Из четырех оставшихся автономных округов, как уже упоминалось выше, Ненецкий АО территориально входит в состав Архангельской области; Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа — в состав Тюменской области. Чукотский автономный округ с 17 июня 1992 г. имеет статус самостоятельного субъекта РФ23. Естественно, возникает вопрос, возможно ли объединение НАО, ЯНАО и ХМАО с Архангельской и Тюменской областями на основе той модели, по которой ранее произошла трансформация шести автономных округов на основе результатов проведенных референдумов? Здесь могут оказать влияние следующие факторы.
Во-первых, ненецкие автономные округа, обладающие большими запасами углеводородов, сегодня занимают лидирующие позиции в России по многим показателям. Возможность получить представление о том, насколько эффективным является управление в НАО и ЯНАО, дает доклад «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ по итогам 2012 г.», подготовленный Министерством регионального развития РФ. В итоговом рейтинге эффективности органов исполнительной власти Ненецкий автономный округ занял первое место, Ямало-Ненецкий АО — третье. НАО получил высокие оценки как по текущему уровню эффективности, так и по динамике. Округ продемонстрировал лучшие результаты по объему налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта на душу населения, заняв второе место по свободному индексу показателя смертности населения без смертности от внешних причин, третье место — по инвестициям в основной капитал на душу населения (по уровню этот показатель в 14 раз выше среднероссийского уровня) [1].
В 2013 г. Минрегион оценивал работу региональных властей по новой системе. Ранее эффективность рассчитывалась по 74 критериям, теперь лучших и худших региональных чиновников оценивают исходя из 12 показателей24. Среди них: численность населения и ожидаемая продолжительность жизни и смертность; объем инвестиций в основной капитал; уровень безработицы; реальные денежные доходы населения; показатели по введению об-
23 Чукотский автономный округ. URL: http://www.chukotka.org/region/info/ (дата обращения: 21.04.2013).
24 Постановление Правительства РФ № 168 от 28 февраля 2013 г. «О внесении изменений в методику оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ». URL: http://www. minregion.ru/upload/documents/2013/03/210313/110313_168_post.pdf (дата обращения: 18.04.2013).
щей площади жилых домов по отношению к общей площади жилого фонда; доля выпускников государственных общеобразовательных учреждений, не сдавших ЕГЭ; а также оценка населением деятельности органов исполнительной власти субъекта федерации.
Однако некоторые эксперты считают не совсем корректным отождествлять полученные показатели с эффективностью работы органов исполнительной власти в регионах. По мнению директора аналитического департамента ГК «Регион» Валерия Вайсберга, правильнее было бы оценивать в большей степени динамику региона, чем текущий уровень субъекта, причем рассматривать лучше показатели, накопленные за 3—5 лет. Директор региональной программы Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич и вовсе считает, что методика измерения эффективности сделана непрофессионально: «Получается, что эффективность зависит от ресурсной обеспеченности регионов, а не от эффективности работы органов исполнительной власти. Наличие нефти и газа под ногами априори га-
25
рантирует первые места в этом рейтинге» .
К этим оценкам, по моему мнению, можно добавить, что по отношению к арктическим и северным территориям в этом рейтинге вообще не просматриваются обоснованные индикаторы (критерии) социально-экономического и культурного развития коренных народов (больших и малочисленных). Кроме того, не все субъекты РФ, на территории которых проживают КМНС, в состоянии ресурсно и эффективно обеспечить решение поставленных задач. Речь здесь идет не только о финансировании, но и о качестве управления, ответственности управленцев, руководителей субъектов и муниципальных образований, оценке их профессиональной компетентности в решении проблем КМНС, использовании современных ИКТ, о развитии всех видов инфраструктуры и сферы услуг с учетом специфики жизнедеятельности ненецкого этноса, его образа жизни; распространении лучших практик и позитивного опыта.
Во-вторых, вопрос о том, пойдут ли сегодня на изменение федерального закона в части процедуры укрупнения субъектов, возможно даже отмены референдума, президент, Правительство и Федеральное собрание, остается открытым. Любая реформа нарушает сложившуюся стабильность, вносит элементы хаоса и неопределенности.
В-третьих, население НАО, имея самые высокие доходы в стране, вряд ли проголосует на референдуме за объединение с дотационной Архангельской областью, переживающей в настоящее время не самые лучшие времена.
25 URL: http://izvestia.ru/news/548899.
Рис. 2. Ненецкий автономный округ. URL: http://planetolog.ru/maps/russia-oblast/big/Nenetsky_AO.jpg
В-четвертых, нужно учитывать, что во всех субъектах Арктической зоны РФ, имеющих в своем названии слово «ненецкий», ненцы составляют меньшинство, их участие в управлении явно недостаточно.
Таблица 5
Субъекты РФ, на территории которых проживают ненцы в начале ХХ1 в.
2002 2010
№ Субъекты РФ всего ненцы % всего ненцы %
1 Ненецкий АО 41 546 7 754 18,6 42 090 7 504 17,8
2 Ямало-Ненецкий АО 507 006 26 435 5,2 522 904 29 772 5,7
Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО26
3 39 786 3 054 7,67 34 432 3 486 10,1
4 Другие субъекты РФ 4 059 4 464
Всего в РФ 145 166 731 41 302 0,02 143 436 145 44 640 0,03
Из-за своей малочисленности КМНС, по мнению С. Н. Харючи, чаще всего не имеют возможности быть представленными в органах государственной власти своих регионов, а нередко даже и в представительных органах местного самоуправления. Как следствие, соответствующие представительные органы иногда бывают недостаточно знакомы с особенностями коренных малочисленных народов, что объективно нередко приводит к недостаточному учету их обычаев, быта, прав и законных интересов [6]. Участие основной массы ненцев в политической жизни чаще всего ограничивается участием в голосовании на выборах.
26 Таймырский Долгано-Ненецкий муниципальный район Красноярского края с 1 января 2007 г.
Редко, почти не проводятся референдумы среди ненецкого народа по тем проблемам, которые их волнуют. Хотя в стране уже имеется опыт проведения 11 объединительных референдумов в сложносоставных субъектах РФ, в том числе с участием ненцев.
Поэтому, если рассмотреть в качестве аргументов численность и активность населения, то Ненецкий автономный округ с 42 тыс. населения, безусловно, имеет меньше шансов сохранить свою субъектность, чем ЯНАО, где проживает более полумиллиона человек. Для НАО объективно более подходит модель муниципального образования по примеру Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района.
Резюме о возможной реформе административно-территориального устройства
Прежде чем проводить масштабную реформу административно-территориального устройства России, по моему мнению, необходимо разработать не просто концепцию такой реформы, а четко определить критерии (индикаторы) формирования субъекта РФ. Должны быть определены минимум численности населения и территории, чтобы получить статус субъекта РФ, а также всесторонне проработаны функции субъекта, его нормативно-правовая база, финансовое обеспечение, межбюджетные отношения. На уровне субъектов РФ не должно быть республик, краев, областей, округов, городов особого подчинения. Объявить конкурс на лучшее название субъекта РФ (губерния, земля, регион и т. п.). У всех субъектов должны быть юридически одинаковые права и ответственность. При этом в названии субъектов РФ необходимо сохранить прежние, традиционные наименования: Чеченская республика (Ичкерия), Республика Татарстан, Республика Коми и т. д. Все это должно делаться в интересах населения, а не каких-то абстрактных идеалов и благих намерений, лоббирования чьих-то интересов и групп влияния. Желательно проведение всероссийского референдума при принятии федерального закона об административно-территориальном устройстве РФ.
Для защиты прав и сохранения культуры коренных народов, включая ненцев, важно внести изменения в действующее законодательство, которые будут касаться статуса муниципальных районов и муниципальных поселений в местах традиционного проживания КМНС, а также повышения роли культурно-национальных автономий, самоуправляемых общин, некоммерческих общественных организаций, в том числе ассоциаций. Необходимо делегировать этим образованиям часть полномочий государства, что реально будет способствовать укреплению гражданского общества в межнациональных отношениях, повышению роли местного самоуправления с сохранением культурных традиций КМНС.
Литература
1. Казанцева М., Созаев-Гурьев Е. Минрегион составил рейтинг эффективности губернаторов. URL: http://izvestia.ru/news/548899 (дата обращения: 18.04.2013).
2. Кобылкин Д. В России должно появиться Министерство по вопросам развития Севера. 2 апреля 2013 г. URL: http://www.fucongress.org/news/d.-kobylkin:-v-rossii-dolzhno-poyavitsya-ministerstvo-po-voprosam-razvitiya-severa/ (дата обращения: 23.04.2013).
3. Сергей Харючи простился с ассоциацией коренных северян. 29.03.2013. URL: http://uralpolit.ru/news/society/news_society/1364547211-sergei-kharyuchi-prostil-sya-s-assotsiatsiei-korennykh-severyan (дата обращения: 21.04.2013).
4. Современное состояние и пути развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации /под общей редакцией зам. пред. СФ ФС РФ, к. э. н. В. А. Штырова. М.: Совет Федерации РФ, 2012. URL: http:// coun-cil.gov.ru/media/files/41d44f244940b60fdf20.pdf (дата обращения: 25.04.2013).
5. Харючи С. Н. VII съезд коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации: жизнь, заботы и надежды наших народов. Салехард, 28—29 марта 2013 г. URL: http://www.raipon.info/Documenty/VII_kongress/Doklad_ SNH. doc (дата обращения: 19.04.2013).
6. Харючи С. Н. Правовые проблемы сохранения и развития коренных малочисленных народов Севера России (конституционно-правовое исследование) // автореф. докт. дисс. URL: http://vak.ed.gov.ru/ru/dissertation/index.php?id54=6723&from54=7; http:// www. famous-scientists.ru/list/906 (дата обращения: 21.04.2013).
Рецензент — Дрегало Александр Алексеевич, доктор философских наук, профессор
© Чупров М. М. Ненецкий автономный округ: жизнь в тундре
Фото Чупрова Матвея Михайловича — главы семейно-родовой общины коренных малочисленных народов Севера «Вы» Ненецкого автономного округа, победителя фотоконкурса «Мой Север. Моя Арктика» (2012).
