CC BY
53
Петр ПАНОВ
ИНСТИТУТЫ И ПРАКТИКИ СПЕЦИАЛЬНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА КОРЕННЫХ НАРОДОВ СЕВЕРА В РЕГИОНАЛЬНЫХ ПАРЛАМЕНТАХ
В статье предпринята попытка объяснить, почему в одних регионах коренные народы теряют особые права, а в других им удается относительно успешно избегать унификации.
The article attempts to explain why in some regions indigenous peoples lose their special rights, while in others they are able to resist unification.
Ключевые слова:
коренные народы Севера, представительство, парламентские квоты, региональные элиты; Arctic indigenous people, representation, parliamentary reserved seats, regional elites.
В 2012 г. Министерство юстиции РФ пригрозило закрыть Ассоциацию коренных и малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока — крупнейшую общественную организацию, которая объединяет коренные народы российской Арктики. Главной претензией Минюста было то, что ассоциация имела региональные отделения всего в 28 регионах — тех, где и про -живают коренные народы Севера, тогда как согласно законодатель -ству для получения статуса общероссийской общественная органи зация должна иметь отделения в более чем половине субъектов РФ, то есть в 42. Люди, которые по своей этнической принадлежности относятся к коренным народам Севера, живут в самых разных кон цах страны, и с их помощью Ассоциация открыла недостающее число отделений. Таким образом конфликт был разрешен, но этот случай представляется очень точной иллюстрацией проблемы, с которой столкнулись в нулевые годы коренные народы Севера.
Нет никаких оснований предполагать, что, угрожая закрыть Ассоциацию, Министерство юстиции РФ преследовало политиче ские цели, т.к. Ассоциация является вполне лояльной по отношению к власти общественной организацией. Проблема в другом. После распада советской политической системы произошел мощный подъем этнического (национального) движения. В целом, речь идет
о достаточно типичных процессах, которые описываются концеп -цией политики идентичности1. Политика идентичности позволила коренным народам Севера привлечь внимание к своим проблемам, внедрить в общественное сознание представление о своей «особо -сти» и, соответственно, добиться признания особых прав коренных народов, в т.ч. в политической сфере. В первом десятилетии XXI в., однако, в России возобладала тенденция к централизации, которая сопровождается стремлением к унификации общественной жизни, институтов и практик. Унификация как политический принцип и политический курс вступает в противоречие с самой идей «особых прав» и становится вызовом для политики идентичности коренных народов Севера.
ПАНОВ
Петр Механизмы представительства КМНС в региональных парламентах
Вячеславович - При определении понятия «представительство меньшинства»
д.полит.н., возможны разные логики. Во - первых, его можно понимать всего
профессор кафедры лишь как наличие в составе представительного органа депутатов,
политических наук _____________
ПГНИу 1 Миненков Г.Я. Политика идентичности с точки зрения современной соци-
panov.petr@gmail.com альной теории // Политическая наука, 2005, № 3, с. 21-38.
Таблица 1
Эволюция избирательных систем на выборах в региональные парламенты в НАО,
ЯНАО и ХМАО
Конец 1990-х -начало 2000-х Середина 2000-х гг. (после электоральной реформы) Настоящее время
НАО 1996 и 2001 гг. 15 депутатов: 10 по одно -мандатным и 5 по единому округу 2005 г. 20 депутатов:10 по парт-спискам; 8 по одномандатным, 2 по двухмандатному округу 2009 г 11 депутатов: все по парт-спискам
ЯНАО 1996 и 2000 гг. 21 депутат: 18 по одно -мандатным и 3 по единому округу 2005 г 22 депутата: 11 по партспи -скам; 8 по одномандатным, 3 по единому округу 2010 г 22 депутата: 11 по партспи -скам, 11 по одномандатным округам
ХМАО 1996 г. 23 депутата: 17 по одно -мандатным и 6 по единому 2^: 25 депутатов: 20 по одно мандатным и 5 по единому округу 2006 г 28 депутатов:14 по парт-спискам, 11 по одно -мандатным, 3 по единому округу 2011 г 35 депутатов:18 по парт-спискам, 14 по одно -мандатным, 3 по единому округу
которые принадлежат к меньшинству по неким «объективным признакам» - расо вым, языковым, этническим и т.д. Такая логика соответствует одной из широко известных концепций представитель -ства - так называемой модели сходства, которая действовала в Советском Союзе. Представительство КМНС в Советах всех уровней обеспечивалось по разнарядке, которая в условиях безальтернативных выборов реализовывалась без проблем.
Вторая логика предполагает институ -ционализацию связей между депутатами и соответствующим меньшинством. Самый очевидный вариант такой институциона лизации - членство депутата в полити ческой организации меньшинства (пар тии меньшинства). Проблема, однако, в том, что во многих случаях партия мень шинства не в состоянии провести своего представителя в парламент именно в силу своей природы. Поэтому для обеспечения представительства меньшинств в миро вой практике используются самые раз нообразные специальные процедуры или механизмы1.
В случае компактного проживания
1 См., напр.: Reynolds A. Reserved Seats in National Legislatures: A Comparative Approach // Redistricting in Comparative Perspective / ed. by L. Handley, B. Grofman. — Oxford : Oxford University Press, 2008, p. 115—22; Krook M.L., O’Brien D.Z. The Politics of Group Representation Quotas for Women and Minorities Worldwide // Comparative Politics, 2010, № 4, p. 253—272.
меньшинства широко практикуется джер -римендеринг, когда нарезка избиратель -ных округов производится так, что мень -шинство становится большинством изби рателей в данном округе. Такой вариант используется для избрания представите -лей КМНС в региональные парламенты, например, в Бурятии и Якутии, причем в виде исключения для соответствующих округов разрешалась пониженная чис ленность избирателей2. Тем не менее об институционализации представительства меньшинств можно, на наш взгляд, гово рить лишь тогда, когда для меньшинств вводится парламентская квота (parliamentary reserved seats). Наиболее типичный вариант — создание специальных окру -гов, которые устраиваются по экстерри -ториальному принципу. Применительно к КМНС он получил развитие в 1990 -х гг. в трех сопредельных регионах: Ненецком (НАО), Ямало- Ненецком (ЯНАО) и Ханты - Мансийском (ХМАО) автоном -ных округах. При этом в нулевые годы в условиях централизации и унификации везде были предприняты усилия, направ -ленные на ликвидацию квотирования, но результаты были разные. Таким образом, с точки зрения целей данного исследования
2 Кынев А. Выборы парламентов российских регионов 2003—2009: Первый цикл внедрения пропорциональной избирательной системы. — М. : Центр «Панорама», 2009, с. 82—83, 137.
именно эти три случая представляют осо -бый интерес (см. табл. 1).
В НАО пятимандатный округ в гра -ницах всего региона был создан еще на первых выборах 1994 г. Предполагалось, что по нему будут избираться в первую очередь представители КМНС, хотя законодательно это и не было зафикси -ровано. Правом выдвижения кандидатов по округу обладала не только ассоциа ция ненцев «Ясавей», но и другие субъ -екты. На выборах 1994 и 1996 гг. по этому округу были избраны 2 ненца, и, каза -лось, эта неформальная норма предста вительства закрепляется. Поэтому когда на следующих выборах в 2001 г. в парла -мент удалось пройти только 1 представи телю ненцев — руководителю «Ясавей» Александру Выучейскому, возник кон фликт. Выучейский потребовал принять специальный закон о введении для ненцев обязательной квоты в Собрании депутатов НАО в количестве 2 депутатов и пригро зил в противном случае сложить полно мочия. Депутаты приняли данное пред -ложение, но суд Ненецкого автономного округа признал недействительным этот пункт как ущемляющий принцип равных избирательных прав1.
Несколько иначе складывалась ситуация с многомандатным округом в ЯНАО. Здесь в 1996 г. в рамках всей территории региона был создан специальный трехмандат -ный округ, и в соответствии с законом «О выборах депутатов Государственной Думы Ямало - Ненецкого автономного округа» выдвигать кандидатов по этому округу могли только общественные ассоциации, объединяющие коренные малочисленные народы2. В то же время закон не требовал, чтобы депутатами от этого округа были только ненцы. Соответственно, здесь не могло быть претензий, аналогичных тем, на основании которых была отвергнута идея квотирования для ненцев в НАО. Тем не менее все депутаты, избранные по трехмандатному округу на выборах 1996 и 2000 гг., были ненцами. Лидер ассоциации ненцев Сергей Харючи многие годы был и
1 Пассионарный бунт // http://rn.expert.ru/ northwest/2001/08/08no - ЬиП_53377/ (дата обращения 02.05.2013).
2 Подробнее см.: Иванченко А.В., Кынев А.В., Любарев А.Е. Пропорциональная избирательная
система в России: История, современное состояние, перспективы. — М. : Аспект Пресс, 2005.
остается председателем Законодательного собрания ЯНАО.
Наибольшая степень институционали -зации представительства КМНС обнару живается в ХМАО. Здесь в Уставе 1995 г. было зафиксировано, что в составе регио нального парламента создается Ассамблея коренных малочисленных народов, в которую входят депутаты, избранные по шестимандатному национально территориальному округу, охватывающему всю территорию ХМАО. Члены Ассамблеи проводят собственные заседания, а пред седатель по должности является замести -телем председателя Думы ХМАО, причем решение по его кандидатуре принимает не Дума, а Ассамблея. Как и в ЯНАО, в ХМАО удалось избежать обвинений в нарушении принципа равенства избирательных прав граждан, поскольку закон не требовал, чтобы по многомандатному округу изби -рались только представители коренных народов — ханты и манси. Однако право выдвижения кандидатов по этому округу имели общественные организации, а также сходы и собрания граждан корен -ных малочисленных народов Севера. В 2000 г. право выдвижения закрепили за съездом коренных малочисленных наро дов Севера, проживающих в автономном округе3.
Вместе с тем уже на выборах 1996 г. при формировании Ассамблеи возникли опре деленные сложности, поскольку избрать удалось только двух депутатов. Ими стали люди, которые и сегодня остаются лиде -рами КМНС в региональном парламенте: манси Татьяна Гоголева и ханты Василий Сондыков. Довыборы в состав Ассамблеи прошли лишь спустя год, и хотя на этот раз ни один из избранных депутатов не принадлежал к коренным народам, в каком то смысле это было даже положи тельным результатом, т.к. был создан пре -цедент, что по многомандатному округу избираются не только ханты и манси. Эта практика закрепилась на следующих выборах в 2001 г. Из 5 депутатов 2 были ханты, 2 манси и 1 русский.
Таким образом, практика выборов по специальным многомандатным округам в НАО, ЯНАО и ХМАО имела как общие черты, так и значительную специфику. Во всех случаях округа создавались в рамках
3 Кряжков В.А. Коренные малочисленные народы Севера в российском праве. — М. : Норма, 2010, с. 344.
территории всего субъекта РФ, и право голоса имели все избиратели независимо от этнической принадлежности (они получали второй бюллетень для голо сования по многомандатному округу). Анализ состава региональных парламен тов показывает, что в 1990 х гг. именно по многомандатным округам представителям коренных народов удавалось проходить в региональные парламенты.
Несмотря на большую величину изби рательного округа (5 мандатов), в НАО представительство КМНС было самым слабым. Когда в 2001 г. оно снизилось до
1 депутата, это вызвало к жизни радикаль ную и в итоге провалившуюся идею закре пить квоту непосредственно за ненцами. ЯНАО и ХМАО изначально пошли другим путем, который оказался более эффек -тивным: кандидаты по многомандатному округу должны выдвигаться обществен ными организациями КМНС, но не обя заны принадлежать к коренным народам. В ЯНАО, тем не менее, все депутаты по многомандатному округу в 1996 и 2001 гг были ненцами. В ХМАО сложилась тра -диция избирать по этому округу не только представителей коренных народов.
Электоральная реформа
и судьба парламентских квот
Наступление на специальные много мандатные округа началось в ходе электо ральной реформы 2003 г., которая обязала субъекты РФ избирать не менее половины депутатов региональных парламентов по пропорциональному принципу. Субъекты РФ сохранили возможность устанавли -вать общую численность региональных парламентов, а также порядок избрания второй половины депутатов. Как и пода вляющее большинство регионов России, НАО, ЯНАО и ХМАО первоначально ввели смешанную систему, при которой вторая половина депутатов избирается по мажоритарному принципу. Это позволило сохранить в избирательном цикле 2005— 2006 гг. многомандатные округа, хотя в изначальном виде (трехмандатный) он остался лишь в ЯНАО. По итогам выбо -ров 2005 г. числоо депутатов ненцев здесь сохранилось на прежнем уровне. В ХМАО в ходе избирательной реформы величина многомандатного округа снизилась, но традиция разнообразия этнического пред ставительства от данного округа была про должена: депутатами от него были избраны
ханты, манси и русский. Кроме того, впер вые представитель коренного населения прошел в депутаты по одномандатному округу, но в целом число ханты и манси в депутатском корпусе сократилось до 3. Больше всего пострадал многомандатный округ в НАО, его величина сократилось с 5 до 2. Тем не менее впервые все депутаты, избранные по этому округу в 2005 г., были ненцами.
Таким образом, в первой половине нулевых годов отношение к парламент -ским квотам для КМНС оставалось отно сительно терпимым. Решающий удар по многомандатным округам был нанесен во второй половине десятилетия. Сначала накануне очередных выборов парламента НАО весной 2008 г. при явном давле -нии из аппарата полпреда Президента в СЗФО произошло радикальное измене ние избирательного законодательства1. В результате общая численность депутатов Собрания НАО сократилась почти в два раза — до 11 чел., и вместо смешанной была введена пропорциональная система. Многомандатный округ, таким образом, был ликвидирован. По итогам выборов 2009 г. в парламенте округа остался един ственный депутат ненец. Затем в 2010 г. был ликвидирован многомандатный округ в ЯНАО. Правда, это не привело к уменьшению числа депутатов ненцев в региональном парламенте. Двое из были переизбраны по одномандатным округам, а один прошел в новый состав парламента по партийному списку «Единой России».
И только в ХМАО удалось сохранить многомандатный округ на выборах в 2011 г. Возможно, этому способствовал рост общего числа депутатов парламента (до 35). Как и прежде, по трехмандатному округу были избраны по одному предста вителю от ханты, манси и русских. Вместе с тем представители региональной элиты включили на этот раз несколько ханты и манси в партийные списки на проходные места. Тем не менее ситуация с парла -ментскими квотами для КМНС в ХМАО отнюдь не безоблачна. Еще в феврале 2011 г. управление Министерства юсти -ции РФ по ХМАО представило заклю -чение, в котором ставится под сомнение наличие на выборах специального мно гомандатного округа, и правительством округа был подготовлен законопроект, в
1 Кынев А. Указ. соч., с. 483.
котором, по примеру соседей из ЯНАО, округ ликвидировался, а вместо него со здавались еще три одномандатных округа. Один из членов правительства высказался в том духе, что лучше всего подчиниться инструкциям федеральных властей, как это сделали в других субъектах РФ, а традиции можно оставить и включать представителей коренных народов в пар тийные списки, и пусть они избираются через партии, а не по специальным окру гам. Члены Ассамблеи коренных народов, однако, выступили категорически против этих изменений, и в настоящее время вопрос все еще находится в стадии обсуждения1.
В целом, проведенный анализ позволяет сделать вывод, что успех в противостоя нии унификаторской политике центра зависит от сложной комбинации взаимо связанных факторов: интересов, ценно стей коренных народов Севера и регио нальных элит, а также их ресурсных воз -можностей.
Члены правительственной вертикали в регионах не готовы противостоять поли тике центра, направленной на унифи -кацию политической жизни. Напротив, они склонны к субординации, испол нению указаний федералов даже тогда, когда это чревато возникновением кон фликтов внутри региона. При этом они готовы компенсировать меньшинствам потери от ликвидации парламентских квот, выдвигая их лидеров по партийным спискам «Единой России». В результате в целом число депутатов региональных парламентов в НАО, ЯНАО и ХМАО, при -надлежащих к КМНС, не уменьшается, однако институциональная связь между ними и организациями меньшинств при ликвидации квотирования исчезает, по скольку теперь депутаты, принадлежа щие к КМНС, обязаны своим избранием партии власти.
Тем не менее исследование показывает,
1 ХМАО лишают еще одной традиции времен Филипенко // http://www.ura.ru/content/khanti/13 -11- 2012/агйс^/1036258635.Ыт1 (дата обращения 02.05.2013).
что активное и эффективное противо действие унификации возможно, но лишь тогда, когда в регионе имеет место рас кол элит. Когда складывается серьезная оппозиция губернаторской группе, оппо зиционная группировка заинтересована в лидерах коренных народов как союзни ках. Последние, со своей стороны, про являют значительно больше готовности к сопротивлению, когда видят поддержку со стороны оппозиционной элитной группы. Такая ситуация наблюдается в ХМАО, где в 2010 г. губернатором стала Наталья Комарова — варяг, которая встретила серьезное сопротивление региональной элиты.
В ЯНАО, напротив, элита достаточно консолидирована. После отставки в 2010 г. губернатора Юрия Неелова руководите -лем ЯНАО стал Дмитрий Кобылкин — не варяг, а преемник, человек из прежней команды. Консолидированность элиты ведет к тому, что и лидеры КМНС вынуж -дены идти в общих рядах. Если и было противодействие отмене многомандат -ного округа, оно не вышло в публичную плоскость. Напротив, публично реформа была поддержана всеми акторами. Вероятно, тот факт, что лидеры ненцев занимали (и продолжают занимать) зна -чимые позиции во властных структурах, мотивирует их к сглаживанию острых углов, уступкам и т.д.
В НАО ситуация в отношениях между лидерами КМНС и региональной эли той сложилась наименее благоприятно. С одной стороны, КМНС здесь были слабее, чем в ЯНАО и ХМАО, а парламентские квоты — наименее институционализиро -ваны. С другой стороны, и региональное руководство здесь совсем иное — частая смена губернаторов, нестабильность.
Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ «Граждане “разного сорта”?Варианты институционализации фрагментированного политического порядка в XXI веке: факторы, условия, эффекты», проект № 12-33-01016а1.
