CC BY
55
века. Следовало бы дополнить Федеральный конституционный закон поправкой о предоставлении уполномоченному права законодательной инициативы. Кроме того, у него отсутствует право направлять в Конституционный Суд ходатайство о проверке конституционности законов и подзаконных актов. Взаимодействие федерального и региональных уполномоченных по правам человека должно строиться на основе сотрудничества, взаимной координации их деятельности. Отмечается необходимость создания специализированных уполномоченных, например, по защите прав детей, военнослужащих, которые контролировали бы определенную сферу деятельности органов исполнительной власти. Уполномоченному по правам человека должны быть обеспечены условия для беспрепятственного и эффективного осуществления его прав и обязанностей.
Анализ происходящих в мире интеграционных процессов приводит к выводу, что необходим конкретный внутригосударственный механизм осуществления международно-правовых стандартов и норм в сфере прав человека.
ТВ. Калугина
ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЙ ХАРАКТЕР ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ДАЛЬНЕВОСТОЧНЫХ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ И РЕШЕНИЯ
Ключевые слова: региональные законодательные (представительные) органы государственной власти, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, народовластие, выборность, представительный орган, народное представительство, представительный характер, численный состав депутатского корпуса, коллегиальность, избирательная система, избирательный округ, коренные малочисленные народы.
In this article the author considers essential and necessary features of a representative body and reflects on the problem whether legislative (representative) public authorities of the subjects of the Russian Federation on the territory of the Far East federal district correspond to the given features.
Besides, the article raises a number of important problems connected with the quality of representativity of legislative (representative) public authorities of the Far East subjects of the Russian Federation, and offers the ways how to decide them.
$
. Аспирант Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина, преподаватель кафедры конституционного и муниципального права России Магаданского ин-та (филиала) Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина. [kalugina.tatiana 2009 ©yandex.ru]
В соответствии с ч. 1 и 2 ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Из анализа процитированных конституционных положений следует, что власть народа может осуществляться на двух уровнях: государственном и муниципальном (местном). На уровне Российской Федерации и на уровне субъектов Федерации осуществляется государственная власть; на уровне муниципальных образований — муниципальная (местная) власть. При этом государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, суды РФ (ч. 1 ст. 11 Конституции РФ); государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (ч. 2 ст. 11 Конституции РФ); муниципальную власть в границах отдельных муниципальных образований осуществляют выборные и иные органы местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ).
И в системе органов государственной власти, и в системе органов местного самоуправления в качестве одного из необходимых структурных элементов выделяют органы народного представительства (представительные органы). На федеральном уровне представительным органом государственной власти является Федеральное Собрание — парламент России, на уровне субъектов Российской Федерации — их региональные законодательные (представительные) органы государственной власти, на местном уровне — представительные органы муниципальных образований. И государственные, и муниципальные представительные органы представляют народ, действуют от его имени и принимают решения в его интересах.
Одной из проблем, влияющих на качество представительности региональных законодательных органов государственной власти, является проблема оптимизации численного состава указанных органов, поскольку от данного критерия напрямую зависит эффективность их работы.
Как справедливо отмечает С.В. Масленникова, «количественный состав представительного учреждения должен быть, насколько это возможно, рациональным и оптимальным для обеспечения работоспособности этого органа власти, с одной стороны, и наиболее полного представительства в нем различных интересов граждан — с другой»1.
1 Масленникова С.В. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации. М., 2001. С, 15-16.
Согласно п. 3 ст. 4 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184—ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1 (далее — Федеральный закон «Об общих принципах...»), число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) соответствующего субъекта Российской Федерации.
В дальневосточных законодательных (представительных) органах государственной власти в настоящее время наблюдается достаточно большой разброс в отношении численного состава их депутатов. Так, Государственное Собрание (Ил Тумэн) — парламент Республики Саха (Якутия) состоит из 70 народных депутатов2; Законодательное Собрание Камчатского края первого созыва — из 50 депутатов3; Законодательное Собрание Приморского края — из 404; Законодательное Собрание Амурской области — из 365; Сахалинская областная дума — из 286; Законодательная дума Хабаровского края — из 267; Магаданская областная дума — из 258; Законодательное Собрание Еврейской автономной области — из 169; Дума Чукотского автономного округа — из 12 депутатов10.
Оценивая фактическое число депутатов региональных законодательных (представительных) органов государственной власти (в том числе — и даль-
1 Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
2 Часть 2 ст. 55 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) (ред. от 17 июня 2009 г.). Принята на внеочередной одиннадцатой сессии Верховного Совета Республики Саха (Якутия) двенадцатого созыва постановлением от 4 апреля 1992 г. № 908-ХП. Текст Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) утвержден Законом Республики Саха (Якутия) от 17 октября 2002 г. 54-3 № 445-П // Якутские ведомости. 26 апреля 1992 г. № 7.
! Часть 1 ст. 9 Федерального конституционного закона от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» // Собрание законодательства РФ. 2006. №29. Ст. 3119.
4 Пункт 2 ст. 28 Устава Приморского края от 6 октября 1995 г. (ред. от 02 декабря 2009 г.) № 14-КЗ // Издание «Устав Приморского края». 16 октября 1995 г.
5 Пункт 1 ст. 34 Устава (Основного закона) Амурской области от 13 декабря 1995 г. (ред. от 21 сентября 2007 г.) № 40-03 // Амурская правда. 1995. 20 дек. № 295-296.
6 Пункт 1 ст. 15 Устава Сахалинской области от 9 июля 2001 г. (ред. от 13 февраля 2009 г.) // Губернские ведомости. 11 июля 2001 г. № 126 (1279).
7 Пункт 25.2 ст. 25 Устава Хабаровского края (ред. от 28 октября 2009 г.). Принят постановлением Хабаровской краевой думы от 30 ноября 1995г. № 150//Тихоокеанская звезда. 1996. 13 янв.; 1996. 16 янв.
8 Пункт 1 ст. 46 Закона Магаданской области от 28 декабря 2001 г. (ред. от 16 декабря 2008 г.) № 218-
03 «Устав Магаданской области» // Магаданская правда. 2001. 29 дек.
1 Пункт 2 ст. 15 Устава Еврейской автономной области от 8 октября 1997 г. (ред. от 7 ноября 2008 г.) № 40-03 // Собрание законодательства Еврейской автономной области. 2003. 14 апр.
10 Пункт 2 ст. 28 Устава Чукотского автономного округа от 28 ноября 1997 г. (ред. от 17 декабря 2009 г.) № 26-03 // Издание «Сборник законов Чукотского автономного округа, вступивших в действие в 1997 году». 1999.
невосточных регионов России), следует согласиться с теми авторами, которые считают, что численность указанных органов в Российской Федерации в подавляющем большинстве случаев занижена, что создает определенные трудности в осуществлении ими своей деятельности, снижает ее эффективность и является причиной большой загруженности в работе депутатов1.
В связи с этим мы считаем целесообразным увеличить число депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти большинства дальневосточных субъектов РФ и рассчитать численность их депутатского корпуса в соответствии с методикой, предложенной H.A. Филипповой2 и предполагающей использование «правила кубического корня», согласно которому численность представительного органа власти определяется как величина, равная кубическому корню от численности представляемого населения. Однако, по справедливому мнению H.A. Филипповой, такая методика, применяемая «в чистом виде», означала бы повсеместное и очень значительное увеличение числа депутатов представительных органов. Поэтому мы согласны с предложением цитируемого автора о том, чтобы использовать «правило кубического корня», но в качестве результата брать не «идеальную величину», а установленную от нее долю. Результаты наших вычислений показывают, что число депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти целесообразно увеличить на 7 человек в Чукотском автономном округе (с 12 до 19 депутатов), на 8 — в Камчатском крае и Магаданской области (с 28 до 36 и с 21 до 29 депутатов соответственно3), на 13 — в Амурской и Сахалинской областях, а также в Ев-
1 См., напр.: Филиппова Н.А. Количество представителей и качество представительства: численность парламента субъекта Федерации как сфера конкурирующей учредительной компетенции // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 1. С. 22.
2 См.: Там же. С. 23.
! В отношении Камчатского края следует иметь в виду, что нынешняя численность депутатов Законодательного Собрания первого созыва — 50 человек — установлена в соответствии с ч. 1 ст. 9 Федерального конституционного закона от 12 июля 2006 г. «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа».
В п. 3 ст. 14 Устава Камчатского края от 4 декабря 2008 г. закреплена другая численность депутатов Законодательного Собрания края — 28 человек. Это означает, что Законодательное Собрание Камчатского края второго и последующих созывов предполагается формировать в составе 28 депутатов.
Исходя из оптимального, на наш взгляд, числа депутатов Законодательного Собрания края (35 человек), мы предлагаем внести соответствующие изменения в п. 3 ст. 14 Устава Камчатского края и формировать его законодательный (представительный) орган в составе не 28, а 35 депутатов.
В отношении Магаданской области следует помнить об изменениях, внесенных в п. 1 ст. 46 областного Устава Законом Магаданской области от 3 ноября 2009 г. № 1188—03, в соответствии с которым со дня назначения очередных выборов Магаданской областной думы пятого созыва, которые состоялись 10 октября 2010 г., она была сформирована в составе уже не 25, а 21 депутата. Это означает, что число депутатов Магаданской областной думы не увеличилось, а, напротив, еще больше уменьшилось по сравнению с существовавшей ранее численностью депутатов данного органа.
рейской автономной области (с 36 до 49, с 28 до 41 и с 16 до 29 депутатов соответственно), на 24 — в Приморском крае (с 40 до 64 депутатов) и на 31 человек в Хабаровском крае (с 26 до 57 депутатов), что послужит повышению производительности и эффективности работы указанных органов. Следует обратить внимание на то, что по результатам наших расчетов оптимальное число народных депутатов Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) должно составлять 50 человек вместо нынешних 70. Однако мы вовсе не настаиваем на обязательном уменьшении существующей численности депутатского корпуса указанного органа. Наше предложение заключается прежде всего в разумном увеличении числа депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти тех дальневосточных субъектов РФ, где оно, по нашему мнению, необоснованно занижено. Поэтому принятие решения об оптимальной численности депутатского корпуса Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) является прерогативой законодателей данного дальневосточного региона России, основанной на положениях п. 3 ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах...» в редакции от 05 апреля 2010 г.
К существенным и необходимым признакам представительных органов любого уровня (федерального, регионального либо местного) относятся: избрание народом на периодических альтернативных выборах, коллегиальность, а также наличие механизма влияния на деятельность представительных органов со стороны граждан. Только в совокупности все названные свойства дают качество, позволяющее характеризовать тот или иной орган как представительный1.
Мы полагаем, что законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Дальневосточного федерального округа, в целом обладают перечисленными выше признаками, в силу чего есть все основания считать их органами народного представительства. Это подтверждается следующим.
1. Избрание народом на периодических альтернативных выборах. Анализ действующего избирательного законодательства регионального уровня свидетельствует о том, что законодательные (представительные) органы государственной власти во всех дальневосточных субъектах России избираются народом на периодических выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного
Учитывая аргументы, изложенные в настоящей статье, мы считаем более правильным не уменьшать, а, напротив, увеличить число депутатов Магаданской областной думы до 28 человек, что послужит повышению эффективности ее работы и потребует внесения соответствующих изменений в Устав Магаданской области.
1 См.: Богданова Н.А. К вопросу о понятии и моделях народного представительства в современном государстве // Проблемы народного представительства в Российской Федерации. М., 1998. С. 13.
права при тайном голосовании. При этом в большинстве дальневосточных регионов Российской Федерации (за исключением Амурской области) выборы проводятся с применением смешанной (пропорционально-мажоритарной) избирательной системы. Это означает, что не менее половины депутатского корпуса региональных законодательных (представительных) органов избирается в соответствии с требованием, закрепленным в п. 4 ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в п. 16 ст. 35 Федерального закона от 12 июля 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»1 (далее — Федеральный закон «Об основных гарантиях...») по пропорциональной избирательной системе; а остальные депутаты избираются по правилам мажоритарной избирательной системы относительного большинства либо по одномандатным избирательным округам (Республика Саха (Якутия), Приморский и Хабаровский края, Магаданская и Сахалинская области, Еврейская автономная область), либо по многомандатным избирательным округам (Чукотский автономный округ). При этом в Чукотском автономном округе дня проведения выборов половины депутатского корпуса Думы Чукотского автономного округа, избираемой по мажоритарной избирательной системе, на территории указанного субъекта РФ образуются три двухмандатных избирательных округа2. Что касается Амурской области, то депутаты Законодательного Собрания этого дальневосточного региона России в полном составе избираются на основе системы пропорционального представительства по единому избирательному округу3.
Особый порядок формирования регионального законодательного (представительного) органа государственной власти наблюдался в Камчатском крае при проведении выборов депутатов Законодательного Собрания первого созыва 2 декабря 2007 г. В соответствии с ч. 1 ст. 9 Федерального конституционного закона от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа»4 при формировании Законодательного Собрания Камчатского края первого
1 Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
2 Пункт 1 ст. 17 Закона Чукотского автономного округа от 4 июня 2003 г. (ред. от 21 августа 2009 г.) № 26-03 «О дополнительных гарантиях избирательных прав граждан при подготовке и проведении выборов депутатов Думы Чукотского автономного округа и в органы местного самоуправления в Чукотском автономном округе и права на участие в референдуме Чукотского автономного округа и местных референдумах в Чукотском автономном округе» // Ведомости. 2003. 6 июня.
! Пункт 1 ст. 4 Закона Амурской области от 3 декабря 2007 г. (ред. от 12 декабря 2007 г.) № 428-
03 «О Законодательном Собрании Амурской области» //Амурская правда. 2007. 11 дек.
4 Собрание законодательства РФ. 2006. № 29. Ст. 3119.
созыва, состоящего из 50 депутатов, 27 депутатов были избраны по единому краевому избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за краевые списки кандидатов в депутаты, выдвинутые политическими партиями; 13 депутатов — по одномандатным избирательным округам, которые были образованы на территории Камчатского края, за исключением территории административно-территориальной единицы с особым статусом (Корякского округа); 10 депутатов — по одномандатным и многомандатным избирательным округам, которые были образованы на территории административно-территориальной единицы с особым статусом (Корякского округа). Таким образом, при формировании Законодательного Собрания Камчатского края первого созыва в законодательном (представительном) органе государственной власти вновь образованного субъекта РФ были учтены и представлены интересы граждан (в том числе и коренных малочисленных народов), проживающих на территории Корякского округа, ставшего в составе Камчатского края административно-территориальной единицей с особым статусом.
Согласно п. 3 ст. 14 Устава Камчатского края1, Законодательное Собрание Камчатского края второго и последующих созывов будет состоять из 28 депутатов (вместо нынешних 50). При этом половина депутатского корпуса (14 депутатов) будет избираться по единому краевому избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за краевые списки кандидатов, выдвигаемые избирательными объединениями, а вторая половина депутатского корпуса (14 депутатов) — по одномандатным избирательным округам, которые будут образованы на территории Камчатского края, причем никаких особенностей в отношении представительства Корякского округа в краевом Законодательном Собрании устав Камчатского края специально не оговаривает. Однако, по нашему мнению, это вовсе не означает, что интересы населения указанной административно-территориальной единицы не должны учитываться при формировании краевого Законодательного Собрания второго и всех последующих созывов. Поскольку краевой Закон о выборах депутатов указанного органа пока не принят, остается только догадываться, каким образом камчатские законодатели решат вопрос о представительстве интересов населения Корякского округа в региональном законодательном (представительном) органе государственной власти Камчатского края.
По данным Всероссийской переписи населения 2002 г.2, на территории бывшего Корякского автономного округа, ставшего в составе Камчатского
1 Устав Камчатского края от 4 декабря 2008 г. (ред. от 28 октября 2009 г.) № 141 // Официальные ведомости. 2008. 11 дек.
2 Данные Всероссийской переписи населения 2002 г. // Коренные малочисленные народы Российской Федерации. В 14 т. Т. 13. М., 2005. С. 7-12.
края административно-территориальной единицей с особым статусом — Корякским округом, проживает 76,74% (т.е. абсолютное большинство) от общего числа всех российских коряков, что составляет 26,67% от общей численности населения Корякского округа. Совокупная численность коряков в Камчатском крае (с учетом тех, которые проживают на территории бывшей Камчатской области) еще более внушительна — 83,81% от общего числа всех российских коряков, что составляет 2,04% от общей численности населения Камчатского края1. Произведенные нами расчеты показывают, что население Корякского округа (25 157 человек) составляет 7% от общей численности населения Камчатского края (358 801 человек). В связи с этим, учитывая ранее внесенные нами предложения, касающиеся повышения численности депутатов Законодательного Собрания Камчатского края, логично предположить, что в указанном органе 7% депутатского корпуса (т.е. 3 депутата из 36) должны избираться от Корякского округа, территория которого будет представлять собой трехмандатный избирательный округ. При этом, по нашему мнению, один из трех депутатов, представляющих Корякский округ, обязательно должен избираться из числа коренного малочисленного народа — коряков, проживающих на территории Корякского округа.
На основании вышесказанного мы считаем целесообразным изложить п. 3 ст. 14 Устава Камчатского края в следующей редакции: «Законодательное Собрание Камчатского края состоит из 36 депутатов, при этом:
1)18 депутатов избираются гражданами РФ, проживающими на территории Камчатского края, по единому краевому избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за краевые списки кандидатов, выдвинутые избирательными объединениями;
2) 15 депутатов избираются по мажоритарной избирательной системе относительного большинства гражданами РФ, проживающими на территории Камчатского края (за исключением территории административно-территориальной единицы с особым статусом — Корякского округа), по трехмандатным избирательным округам (один избирательный округ — три депутата), которые образуются на территории Камчатского края (за исключением территории административно-территориальной единицы с особым статусом — Корякского округа);
3) 3 депутата избираются от административно-территориальной единицы с особым статусом — Корякского округа, представляющего собой трех-
1 Для сравнения следует сказать, что остальные коренные малочисленные народы, проживающие в Камчатском крае, представляют собой незначительную часть населения данного субъекта Российской Федерации: численность алеутов составляет 0,12% от общей численности населения Камчатского края, численность ительменов — 0,63%, численность камчадалов — 0,52%, численность эвенов — 0,49%, численность чукчей — 0,39%, численность эскимосов — 0,0008%.
мандатный избирательный округ (один избирательный округ — три депутата), по мажоритарной избирательной системе относительного большинства гражданами РФ, проживающими на территории Корякского округа. При этом один из трех депутатов, представляющих в Законодательном Собрании Камчатского края Корякский округ, избирается из числа коренного малочисленного народа — коряков, проживающих на территории Корякского округа».
В другом дальневосточном субъекте РФ — Чукотском автономном округе численность коренного малочисленного народа, являющегося титульной нацией данного региона — чукчей (12 622 человек), составляет более 20% от общего числа населения Чукотского автономного округа (53 824 человек). В связи с этим мы считаем целесообразным четырех депутатов Думы Чукотского автономного округа, что составляет примерно 20% от рекомендуемой нами общей численности депутатского корпуса указанного органа, избирать из числа чукчей, поскольку именно в таком процентном соотношении находится коренное чукотское население указанного субъекта Федерации к его общей численности.
На основании вышеизложенного и с учетом наших предложений, касающихся оптимизации численного состава депутатского корпуса Думы Чукотского автономного округа, мы считаем целесообразным внести изменения в ряд законодательных актов указанного дальневосточного региона России в части, касающейся выборов депутатов его законодательного (представительного) органа государственной власти.
Во-первых, мы предлагаем изложить п. 2 и 2.1 ст. 28 Устава Чукотского автономного округа в следующей редакции:
«2. Дума Чукотского автономного округа состоит из 19 депутатов, избираемых населением автономного округа сроком на пять лет.
2.1. Не менее 50% депутатов Думы Чукотского автономного округа избирается по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями. Четыре депутата Думы Чукотского автономного округа избираются по мажоритарной системе относительного большинства из лиц чукотской национальности, проживающих на территории Чукотского автономного округа».
Во-вторых, мы предлагаем новую редакцию п. 1 ст. 17 Закона Чукотского автономного округа «О дополнительных гарантиях избирательных прав граждан при подготовке и проведении выборов депутатов Думы Чукотского автономного округа и в органы местного самоуправления в Чукотском автономном округе и права на участие в референдуме Чукотского автономного округа и местных референдумах в Чукотском автономном округе»:
«Выборы 11 депутатов Думы Чукотского автономного округа проводятся по единому избирательному округу, включающему в себя всю территорию Чукотского автономного округа, пропорционально числу голосов, поданных за окружные списки кандидатов, выдвинутые избирательными объединениями.
Для проведения выборов 8 депутатов Думы Чукотского автономного округа образуются 4 двухмандатных избирательных округа на основании представленных в Избирательную комиссию Чукотского автономного округа главами муниципальных образований данных о численности избирателей, зарегистрированных в соответствии с требованиями ст. 16 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». При этом в каждом из четырех двухмандатных избирательных округов избирается по два кандидата, один из которых — лицо чукотской национальности».
По нашему мнению, предложенные меры будут способствовать повышению качества представительности законодательных (представительных) органов государственной власти Камчатского края и Чукотского автономного округа с учетом их региональной и национальной специфики.
2. Коллегиальность. Законодательные (представительные) органы государственной власти всех дальневосточных субъектов РФ являются коллегиальными органами, депутаты которых коллективно обсуждают и решают различные вопросы, формально равноправны при голосовании и принимают решения законодательно установленным большинством голосов.
Правовыми гарантиями федерального уровня, обеспечивающими коллегиальность в принятии решений региональными законодательными (представительными) органами государственной власти, являются, в частности, положения, закрепленные в п. 10, 11 ст. 4, п. 1—3 ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах...».
В законах субъектов РФ, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, содержатся правила, в целом аналогичные тем, что закреплены на федеральном уровне. Однако нельзя не обратить внимания на некоторые особенности законодательства дальневосточных регионов России.
Так, в соответствии с п. 11 ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах...» правомочность заседания регионального законодательного (представительного) органа государственной власти определяется законом соответствующего субъекта РФ. При этом заседание законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50% от числа избранных депутатов.
В ряде дальневосточных субъектов РФ (Республике Саха (Якутия), Приморском, Хабаровском краях, Амурской области) установлены более жесткие, по сравнению с федеральными, требования к правомочности заседаний региональных законодательных (представительных) органов государственной власти, заключающиеся в наличии кворума не менее двух третей от установленного (а не избранного) числа депутатов. В законах Сахалинской области и Чукотского автономного округа содержатся нормы, в соответствии с которыми заседания законодательных (представительных) органов государственной власти указанных субъектов РФ правомочны, если на них присутствует более половины от установленного (а не избранного) числа депутатов этих органов. И, наконец, в законах только трех из девяти субъектов Дальневосточного федерального округа (Камчатского края, Магаданской области и Еврейской автономной области) содержится требование к кворуму, аналогичное тому, что закреплено в п. 11 ст. 4 Федерального закона — более половины от числа избранных депутатов.
Как мы видим, большинство дальневосточных субъектов РФ считает необходимым в своем законодательстве установить более высокие требования к правомочности заседаний своих законодательных (представительных) органов государственной власти, нежели те, что установлены на федеральном уровне.
В отношении федерального парламента вопрос о правомочности заседаний его палат решен достаточно определенно. В регламентах Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации содержатся правила, в соответствии с которыми заседания обеих палат правомочны, если на них присутствует большинство от общего числа депутатов (членов) соответствующей палаты1. Как известно, под общим числом депутатов Государственной Думы Конституционный Суд РФ постановил понимать число депутатов, установленное для Государственной Думы ч. 3 ст. 95 Конституции РФ, — 450 депутатов. Под общим числом членов Совета Федерации, по мнению Конституционного Суда РФ, следует понимать численность палаты, предусмотренную ч. 2 ст. 95 Конституции РФ (из расчета, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ)2. Обосновывая свою позицию, Конституционный Суд РФ справедливо отметил, что «акты парламента должны воплощать интересы большинства в общес-
1 Пункт 2 ст. 44 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации; пункт 3 ст. 44 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
2 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 1995 г. № 2-П по делу о толковании ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 1995. № 16. С. 1451.
тве, а не только самого парламентского большинства». Поэтому неверно отождествлять понятия «общее число депутатов» и «число фактически избранных депутатов».
Соглашаясь с доводами Конституционного Суда РФ, мы считаем целесообразным воспринять указанный подход и в отношении вопроса о правомочности заседаний региональных законодательных (представительных) органов. Представительный характер указанных органов предполагает, что все важнейшие решения, включая принятие законов, должны приниматься большинством от законодательно установленного числа депутатов, а не от числа фактически избранных депутатов, которое может быть меньше, чем их законодательно установленное число. В противном случае может сложиться ситуация, когда важнейшие дня региона решения будут приниматься депутатами, число которых явно недостаточно дня обеспечения легитимности этих решений.
Поэтому, по нашему мнению, необходимо изложить второе предложение п. 11 ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в следующей редакции: «Заседание законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50% от установленного законом субъекта Российской Федерации числа депутатов».
Реализация данного предложения будет способствовать повышению легитимности и качества работы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ при коллегиальном принятии решений, а также наиболее точному выражению интересов народа.
3. Наличие механизма влияния на деятельность представительных органов со стороны граждан. Законодательством дальневосточных субъектов РФ предусматриваются следующие виды взаимодействия депутатов региональных законодательных (представительных) органов государственной власти и избирателей: встречи депутата с избирателями, информирование избирателей о своей депутатской деятельности, регулярные отчеты депутата о своей работе, прием избирателей, рассмотрение обращений граждан и работа с ними, принятие мер по обеспечению прав, свобод и законных интересов граждан1.
Такая форма влияния избирателей на депутатов, как отзыв, в настоящее время в региональном законодательстве дальневосточных субъектов РФ не
1 Статья 12, 13 Закона Республики Саха (Якутия) от 22 апреля 1994 г. (ред. от 11 октября 2006 г.) № 7-1 «О статусе народного депутата Республики Саха (Якутия)» // Якутские ведомости. 1994. 25 мая; ст. 8 Закона Камчатской области от 21 августа 1995 г. (ред. от 27 июня 2005 г.) № 7 «О статусе депутата Совета народных депутатов Камчатской области» // Официальные ведомости. 1999. 4 февр.; ст. 8 Закона Приморского края от 20 марта 1995 г. (ред. от 01 июля 2009 г.) № 2-КЗ «О стату-
встречается. Следует отметить, что до недавнего времени в большинстве дальневосточных регионов России (за исключением Камчатской области, Хабаровского края и Чукотского автономного округа) существовали законы, регламентирующие порядок обращения граждан в государственные органы. Однако в связи с принятием Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»1 в подавляющем большинстве дальневосточных регионов России аналогичные региональные законы утратили силу. Исключением является Республика Саха (Якутия), в которой наряду с названным Федеральным законом продолжает действовать республиканский Закон от 16 октября 2003 г. (ред. от 26 декабря 2007 г.) 83-3 № 155-Ш «О порядке рассмотрения обращений граждан в Республике Саха (Якутия)»2. Кроме того, в Республике Саха (Якутия) принят и действует Закон от 25 декабря 2003 г. 372-3 № 681—III «О наказах избирателей народным депутатам Республики Саха (Якутия)»3, представляющий значительный интерес для исследования как пример реального и непосредственного участия граждан в управлении делами государства на региональном уровне через республиканский законодательный (представительный) орган государственной власти.
Говоря о взаимоотношениях депутатов региональных законодательных (представительных) органов государственной власти с избирателями, мы считаем нужным остановиться на вопросе определения конкретного круга избирателей, с которыми при осуществлении своей деятельности взаимодействует тот или иной депутат. Следует отметить, что в законодательстве только двух из девяти дальневосточных субъектов Российской Федерации
се депутата Законодательного Собрания Приморского края» // Ведомости Думы Приморского края. 1995. № 4; ст. 9 Закона Хабаровского края от 27 ноября 1996 г. (ред. от 25 ноября 2009 г.) № 86 «О статусе депутата Законодательной Думы Хабаровского края» // Приамурские ведомости. 1997. 21 янв.; ст. 9 Закона Амурской области от 27 февраля 1995 г. (ред. от 11 июня 2008 г.) № 3-03 «О статусе депутата Законодательного Собрания Амурской области» // Амурская правда. 1995. 15 мар.; п. 6 ст. 6 Закона Магаданской области от 10 июля 2002 г. (ред. от 19 марта 2009 г.) № 258-03 «О Магаданской областной думе» // Магаданская правда (приложение). 2002. 17 июля; ст. 18—19 Закона Сахалинской области от 12 июля 1994 г. (ред. от 30 декабря 2008 г.) № 2 «О статусе депутата Сахалинкой областной думы» // Губернские ведомости. 1994. 23 июля; ст. 7 Закона Еврейской автономной области от 5 октября 2006 г. (ред. от 27 июня 2007 г.) № 779-03 «О статусе депутата Законодательного Собрания Еврейской автономной области» // Информационный сборник Законодательного Собрания Еврейской автономной области. 2006. № 25; ст. 8 Закона Чукотского автономного округа от 27 декабря 1995 г. (ред. от 01 октября 2009 г.) № 16-03 «О статусе депутата Думы Чукотского автономного округа» // Крайний Север. 1996. 30 янв.
1 Собрание законодательства РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.
2 Закон Республики Саха (Якутия) от 16 октября 2003 г. № 155-Ш (ред. от 26 декабря 2007 г.) «О порядке рассмотрения обращений граждан в Республике Саха (Якутия)» // Якутские ведомости. 2003. 20 нояб.
! Закон Республики Саха (Якутия) от 25 декабря 2003 г. 372—3 № 681—III «О наказах избирателей народным депутатам Республики Саха (Якутия)» // Якутия. 2006. 21 окт.
(Хабаровского края и Магаданской области) данный вопрос решен достаточно определенно: депутат, избранный по одномандатному избирательному округу, поддерживает связь с избирателями своего округа; а депутат, избранный по единому избирательному округу, поддерживает связь с избирателями в муниципальных образованиях, определенных либо региональным отделением политической партии (Хабаровский край), либо депутатским объединением (Магаданская область), членом которых он является1. Законы остальных дальневосточных регионов России содержат лишь абстрактные нормы, в соответствии с которыми депутат законодательного (представительного) органа государственной власти обязан поддерживать связи с избирателями своего округа2. При этом различий между депутатами, избранными по одномандатным или многомандатным избирательным округам, и депутатами, избранными по единому избирательному округу, не делается. В связи с этим, основываясь на положительных примерах Хабаровского края и Магаданской области, мы считаем необходимым в целях обеспечения более тесного взаимодействия избирателей со своими избранниками конкретизировать положения регионального законодательства Республики Саха (Якутия), Камчатского и Приморского краев, Сахалинской области, а также Еврейской автономной области и Чукотского автономного округа в части более точного определения круга избирателей, имеющих право на общение с конкретным депутатом, который избран от соответствующего одномандатного или многомандатного избирательного округа, либо которого определила для взаимодействия с избирателями на определенной территории субъекта РФ политическая партия, представленная фракцией в региональном законодательном (представительном) органе государственной власти.
Подводя итоги вышесказанному, можно прийти к выводу о том, что законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, находящихся в пределах Дальневосточного федерального округа, в целом соответствуют признакам, присущим органам народного представительства, в связи с чем их вполне можно считать представительными органами в классическом понимании данного термина.
Однако, по нашему мнению, законы ряда дальневосточных регионов России требуют дальнейшего совершенствования в части повышения каче-
1 Пункт 1 ст. 9 Закона Хабаровского края «О статусе депутата Законодательной думы Хабаров-кого края»; п. 1 ст. 3. 4 Регламента Магаданской областной думы.
2 Пункт 1 ст. 12 Закона Республики Саха (Якутия) «О статусе народного депутата Республики Саха (Якутия)»; ст. 8 Закона Камчатской области «О статусе депутата Совета народных депутатов Камчатской области»; ст. 8 Закона Приморского края «О статусе депутата Законодательного Собрания Приморского края»; п. 1 ст. 18 Закона Сахалинской области «О статусе депутата Сахалинской областной думы»; ст. 7 Закона Еврейской автономной области «О статусе депутата Законо-ательного Собрания Еврейской автономной области»; ст. 8 Закона Чукотского автономного округа «О статусе депутата Думы Чукотского автономного округа».
ства представительности их законодательных органов. Представительный орган, принимая законы, выражает в них волю народа как единственного источника власти в соответствующем субъекте РФ. Поэтому необходимо прилагать все усилия к тому, чтобы в деятельности региональных законодательных (представительных) органов государственной власти и принимаемых ими решениях в максимальной степени находили свое воплощение интересы тех, кого они представляют.
Н.И. Иванова"
НЕКОТОРЫЕ ОСОБЕННОСТИ ПРОВЕДЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ВЫБОРОВ НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
Ключевые слова: муниципальные выборы, законодательство субъектов РФ, избирательный процесс, правовое регулирование муниципальных выборов, объект исследования, сход, подлог, электоральные выборы.
In democratic society there used different institutions, forms, procedures of immediate and their combinations as well. It is installed by the constitutions of RF that the highest immediate expression of nations power with the referendum are the free elections the leading offree elections on the places is the base of representative democracy in the field of local government. The s 32 of the Constitutions gives the right to the citizens ofRFto elect and to be elected to the bodies of local government.
Муниципальные выборы имеют важное значение для формирования органов местного самоуправления. Именно на муниципальных выборах избираются представительные органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления. При подготовке и проведении выборов в пределах своей компетенции органы местного самоуправления независимы от государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, однако взаимодействуют с ними, например, при решении вопросов регистрации (учета) избирателей, кандидатов в депутаты и на выборные должности муниципальных органов, обеспечения общественного порядка и безопасности, других вопросов.
Порядок проведения муниципальных выборов регулируется федеральным законодательством. Федеральный закон «Об общих принципах органи-
з{с
Заведующая кафедрой экономических и гуманитарных наук Олекминского филиала Якутской FCXA. [ivanova_n_i_60@’mail.m]
зации местного самоуправления в Российской Федерации» п. 3 ст. 23 относит установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации. Данная норма является отсылочной, которая наиболее полно реализована в специальном законе о выборах, регулирующем основные гарантии избирательных прав граждан, в том числе при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, — в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». В ст. 1 Закона наряду с государственными органами и государственными должностными лицами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, при выборах которых данным Законом устанавливаются основные гарантии избирательных прав граждан Российской Федерации, упоминаются и органы местного самоуправления. Термины, определяемые ст. 2 рассматриваемого Закона (выборы в Российской Федерации, избирательные права граждан, активное избирательное право граждан, пассивное избирательное право граждан, избирательные комиссии, список кандидатов), равным образом используются и в отношении выборов органов местного самоуправления. Например, п. 2 ст. 3 Закона Республики Саха Якутия излагает, что участие гражданина Российской Федерации в муниципальных выборах является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в муниципальных выборах, а также препятствовать его свободному волеизъявлению1.
Таким образом, при любой самостоятельно определяемой населением структуре органов местного самоуправления муниципального образования обязательно имеется, как минимум, один выборный орган, и уставом муниципального образования могут быть предусмотрены другие выборные органы, а также выборные должностные лица местного самоуправления. Это влечет неизбежность периодического (в зависимости от сроков полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления) проведения муниципальных выборов и необходимость правового регулирования избирательного процесса в муниципальных образованиях, при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании.
Избирательный процесс можно определить как регулируемую правовыми и иными социальными нормами деятельность, состоящую из совокуп-
1 См.: Бондарь Н.С., Авсеенко В.И., Бочаров С.И. Муниципальное право Российской Федерации / под ред. Н.С. Бондаря. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2003. С. 559; Кретов Б.И. Политология. М., 2005. С, 9.
