CC BY
23ЯПОНИЯ: К ВОПРОСУ ОБ ИЗМЕНЕНИИ ЗАКОНА ОБ ИММИГРАЦИОННОМ КОНТРОЛЕ
Markarian Seda B.**
JAPAN: ON THE ISSUE OF CHANGING THE LAW ON IMMIGRATION CONTROL
Аннотация: Закон об иммиграционном контроле, принятый после войны, был очень строгим. Условия въезда и пребывания в стране определялись соответствующими статусами. Япония принимала только высококвалифицированных специалистов. Неквалифицированные рабочие начали приезжать в конце века. Это были родственники японцев, проживавшие в Латинской Америке. Они имели право работать. Остальные рабочей визы не имели. Они приезжали по программе овладения техническими специальностями как стажеры или как студенты и работали в свободное от работы и учебы время. Сроки их пребывания постепенно увеличивались, но условия для их работы и пребывания были тяжелыми. Они подвергались дискриминации. Демографические сдвиги (низкая рождаемость и старение населения) вызвали нехватку рабочей силы особенно в трудоемких областях экономики. В декабре 2018 г. был изменен закон об иммиграционном контроле. Введены два статуса (первой и второй категории) для въезда и получения работы низко-и среднеквалифицированным иностранцам. Иностранцы со статусом второй категории получили право въезда с семьей. Имеющие статус первой категории могут получить вторую категорию после сдачи соответствующего экзамена по техническим знаниям и владения языком. «Всеобъемлющие меры по принятию на работу и включению в общество иностранных человеческих ресурсов», а также положения новой визовой программы, выступления ответственных чиновников и специалистов этой проблемы позволяют судить, что правительство намерено действовать в рамках японского трудового законодательства.
Ключевые слова: иммиграция, статусы, иностранные рабочие, стажеры, студенты, неквалифицированная рабочая сила, работодатель, парламент, обсуждение, рабочая виза.
Abstract: The immigration control law passed after the war was very strict. The conditions of entry and stay in the country were determined by the respective statuses. Japan accepted only highly qualified specialists. When unskilled workers began to arrive at the end of the century government began loosing immigration restrictions, first by making long-term visas available to Latin Americans of Japanese descent who obtain work permits. As Japan's birthrate and working-age have declined, acute labor shortages have emerged in a number of labor-intensive sectors of economy. In an absence of a legal framework for the admission of foreign unskilled or semi-skilled laborers, the government has attemped to plug the gap by admitting labor through back-door channels - most
* Маркарьян Седа Багдасаровна - д.э.н, в.н.с. Центра японских исследований Института востоковедения РАН; e-mail: sedaDagaa@gmail.com.
** Markarian Seda B. - Doctor of Sciences (Economics), Leading researcher-consultant of Centre of Japanese Studies, IOS RAS; e-mail: sedabagda@gmail.com.
often as three - five years trainees, under the Technical Intern Training Program, or as students, who can easily obtain work permits after they arrive in Japan. But this Program has become notorious for violations, abuses, and irregulaties. So the conditions for trainees and students for work and stay were difficult. In December 2018, the law on immigration control was changed. Two statuses (first and second categories) have been introduced for entry and employment of low- and semi-qualified foreigners. Foreigners with the status of the second category can enter with their family members. Those with the status of the first category can get the second category after passing the relevant technical knowledge and language proficiency exam. The government intends to accept 345000 foreigners in five years. "Comprehensive Measures for the Acceptance and inclusion of Foreign Human Resources" as well as the provisions of the new visa program, speeches by responsible officials and specialists of this problem make it possible to judge that the government intends to act within the framework of Japanese labor legislation. Key words: immigration, statuses, foreign workers, interns, students, unskilled labor, employer, parliament, working-visa.
Иммиграция - серьезная социально-экономическая проблема для всех развитых стран в настоящее время. Для некоторых из них это настоятельная необходимость приема мигрантов для восполнения недостатка рабочей силы, для других - вынужденная опека беженцев из горячих точек. И в том и другом случае она связана с финансовыми затратами и сложностями социализации людей подчас с очень различными культурными традициями.
Япония, как известно, на протяжении своего исторического развития практически не сталкивалась с иммиграцией, хотя волны иностранного влияния неоднократно захлестывали страну. Творческое восприятие инноваций и интегрирование их в японскую культуру стало для японцев традицией. Но знакомство с носителями чужой культуры в широких масштабах не состоялось. Япония, как в прямом, так и в переносном смысле оставалась закрытой страной. На протяжении веков число иностранцев, попавших в Японию и оставшихся там, было крайне незначительным. Япония, пожалуй, одна из немногих и единственная среди развитых стран, которая до сих пор остается моноэтнической. Проживавшие в конце Второй мировой войны на территории Японии привезенные сюда в качестве рабочей силы корейцы, а также китайцы из континентального Китая и Тайваня после подписания Сан-Францисского договора были объявлены иностранцами.
Государственная политика в отношении иностранцев опиралась сперва на Акт об иммиграционном контроле 1951 г., а затем на Закон об иммиграционном контроле и о признании иностранных граждан беженцами (Сюцунюкоку канри оёби наммин нинтэйхо, далее: закон об иммиграционном контроле1), который был принят в 1982 г. после присоединения в 1981 г Японии к Конвенции ООН о статусе беженца2. Он не предполагал оставление иностранцев на жительство в стране так же, как и закон
1 Текст закона см.: Сёроппо (Свод законов). Токио, 1999. С. 618-628.
2 Другие страны присоединились к этой Конвенции еще в 1951 г.
о гражданстве - облегчение иммигрантам получение японского гражданства. Система регистрации иностранцев в соответствии с этим законом предусматривала лишь их мониторинг, как уже живущих, так и прибывающих в страну, и контроль за ними. И, как отмечают Касивадзаки Тикако (доктор социологии Института Кэйё) и Акаха Цунео (профессор Института международных исследований, Монтерей, США), «представление об иностранных резидентах как о членах [японского] общества было исключительно слабым»3.
Заинтересованность в иммигрантах как в рабочей силе Япония не испытывала даже в период высоких темпах экономического роста, спокойно обходясь собственными ресурсами. Но ее экономические успехи постепенно начали привлекать сюда иммигрантов. Особенно усилился их приток в связи с начавшихся процессов интернационализации и глобализации и появлением иностранных компаний в Японии.
Они попадали в страну через авиа- и морские порты и просто на лодках, приезжали на учебу в университеты и для получения технических знаний, в качестве туристов и пр. Многие и них, имея разрешение лишь на краткое пребывание, оставались нелегально на значительное время.
Японское иммиграционное законодательство имело (и до сих пор имеет) ограничительный характер. Оно предполагало допускать в страну лишь высоко квалифицированных специалистов. Наплыв неквалифицированной рабочей силы развернулся в 1980-е годы. В 1989 г. в Японии находилось 980 тыс. иностранцев, в конце июня 2018 г. - 2,64 млн человек4. Они составляют менее 2% населения, что очень отличает Японию от других развитых стран, где этот процент колеблется между 8 и 25%. И только одна пятая иностранных работников, имеющие высокую квалификацию, имеет право работать.
Для въезда в Японию и пребывания в стране были разработаны статусы (сикаку), в соответствии с которыми определяются условия въезда в страну иностранцев и сроки их пребывание там, а также характер деятельности тех или иных персоналий. Для получения статуса долговременного (сейчас -постоянного - проживания) необходимо специальное разрешение министра юстиции.
Учитывая приток иностранцев в условиях все расширяющихся межстра-новых соглашений и позиционируя себя как приверженца осуществления процессов интернационализации и глобализации Япония начала постепенно смягчать правила иммиграционного контроля и заявлять о своих намерениях создать иммигрантам благоприятную обстановку пребывания в стране.
Накануне нового века, в начале 1999 г. в правительстве был подготовлен доклад под заглавием «На новом рубеже: больше индивидуализма и совершенствование управления в новом тысячелетии», в котором отмечается, что
3 www/migrationinformation.org/Feature/display.cfm? Ю=487.
4 http://www.nippon.com.
«для того, чтобы позитивно ответить на процесс глобализации и обеспечить жизнеспособность Японии в XXI в., нельзя избежать решения проблемы создания конфортной среды обитания для иностранцев в стране... Прежде всего, следует создать более четкую иммиграционную систему, чтобы иностранцы, которые могут внести свою лепту в развитие японского общества, могли приехать сюда на постоянное место жительство. Необходимо обеспечить особо благоприятный режим тем из них, кто ведет научные исследования в Японии, например получение ими автоматически статуса постоянного резидента после завершения их научной работы»5.
Наиболее серьезные изменения были внесены в упомянутый закон в 1990-е и в 2000-е годы. Все они касались, главным образом, увеличением сроков пребывания, возможностями получать разрешение на работу и т. п. Так, в частности, в 1990 г. право на работу и долговременное проживание до 10 лет получили так называемые никкэйдзины - японцы по происхождению, (речь идет о тех, кто в свое время эмигрировал из страны и теперь, когда Япония успешно развивалась, вернулись на свою родину или прародину). В 1999 г. лица, приезжающие по Программе технического обучения (принята в 1993 г. для профессиональной технической подготовки стажеров из развивающихся стран) и студенты колледжей и университетов получили право подрабатывать в течение ограниченного времени, свободного от учебы и т. д. В 2004 г. работодатели получили право передавать иностранных рабочих в другие отрасли, а стажеры - оставаться в стране на два, на три года и даже на пять лет.
Но, несколько смягчая ограничения для иммигрантов, облегчая им возможности большего срока пребывания в стране, одновременно правительство ужесточало борьбу с нелегальными иммигрантами, нарушителями правил, определяемых соответствующими статусами и т. п. Были приняты, в частности, меры по наказанию работодателей, которые принимали на работу лиц, не имеющих прав на работу (штраф или даже тюремное заключение). В целях предотвращения преступной детельности приезжающим на учебу с 2006 г. требовалось предъявлять идентификационные карты с отпечатками пальцев и фотографии в электронном виде. А нелегальное пребывание иностранцев стало считаться для них уголовным преступлением и т. п. Были опубликованы основания для осуществления депортации, и она осуществлялась.
С 2007 г. действует положение о снятии отпечатков пальцев и наличия биометрических фотографий у всех въезжающих в страну, кроме детей до 16 лет. Число нелегалов, по данным министерства юстиции, за 19932010 гг. уменьшилось втрое. С 2012 г. были отменены регистрационные карты для иностранцев (гайкокудзин торокусё), выдаваемые муниципалитетами, и вводились «карты проживания» (дзайрю card), выпускаемые министерством юстиции. Карты оснащены встроенным чипом IC во избежание подделок и возможных исправлений.
5 CM.:.The Frontie and Within: Individual Empowerment and Better Government in the Millenium, 2000. P. 18, 19.
Экспертная комиссия по вопросам изменения иммиграционной политики в 2015 г. предложила расширить программу въезда по временной рабочей визе низко или среднеквалифицированных рабочих, а также активизировать программу набора иностранных студентов в качестве практикантов для работы в социальной сфере. В 2017 г. была создана система «green card» для профессионалов высокой квалификации, что позволяло им получить статус постоянного резидента через год, против необходимых ранее 10 лет6.
Но все эти поправки в целом имели скорее палиативный характер. Но пришло время, когда Япония была вынуждена в своих собственных интересах пойти на более радикальные меры по ослаблению иммиграционного контроля, чтобы восполнить ею рабочую силу, численность которой постепенно сокращалась в связи с демографическими сдвигами (сокращением рождаемости, быстрым старением населения). Особенное беспокойство вызывало начавшееся сокращение численности лиц работоспособных возрастов.
В настоящее время право на работу имеют следующие категории иностранцев: люди, обладающие специальными знаниями или каким-нибудь мастерством (профессора, юристы и пр.); японцы по происхождению, о которых говорилось выше, их потомки и жены (то же относится и к долговременным иностранным резидентам корейского происхождения); лица, приезжающие по Программе технического обучения, чтобы полученные знания использовать в развивающихся странах; лица, занятые на особо указанных работах, за которую выплачивается зарплата (уход за больными - санитарки, сиделки,); лица, приезжающие в Японию по двустороннему соглашению об экономическом партнерстве или по соглашениям о работе во время праздников (это положение введено недавно); лица, занятые на работах вне своего статуса. Это, как правило, студенты, которым разрешено подрабатывать не более 4 часов в день и не более 28 часов в неделю.
Две последние категории - интерны (стажеры), приезжающие в Японию по Программе технического обучения и работающие на ее заводах и предприятиях, а также студенты, подрабатывающие в свободное от занятий время, - являются, не считая нелегалов, основой неквалифицированной рабочей силы, въезд которой официально не производится. Поскольку они не имеют рабочую визу, они не учитываются государственными органами как рабочая сила. Условия труда этих работников достаточно тяжелые. Им приходится часто оставаться сверхурочно, их зарплата намного ниже, чем у японцев, выполняющих такую же работу, и ее часто не доплачивают, а жалующихся - выгоняют с работы. Они не имеют ни социального, ни медицинского страхования (правда, они сами от этого часто отказываются, чтобы отсылать больше денег на родину) и подвергаются дискриминации. Стажеры часто сбегают от своих работодателей, главным образом в большие города, где можно устроиться на более выгодных условиях. По данным Нагацума Акира, законодателя от Демократической партии Японии
6 http://www.nippon.com.
со ссылкой на министерство юстиции, за 2015-2017 гг. погибло 69 интернов (в том числе шестеро покончили с собой). Журналисты «Japan Times» рассказали об 11 стажерах в возрасте от 18 до 44 лет (из Китая, Вьетнама Таиланда, Филиппин и Индонезии), которые стали жертвами несчастных случаев на производстве, что свидетельствует о низком уровне обеспечения систем безопасности. По заявлению министра юстиции, в 2018 г. куда-то пропало 9 тыс. интернов, более 10% из них уехали из-за проблем со своими работодателями. Без принятия соответствующих мер, по словам юриста из Демократической партии Японии Арита Ёсифу, новая система лишь укрепит существующие реалии дискриминации иностранных рабочих, попрания прав человека7.
Программа технического обучения, кроме того, негативно прославилась своей связью с брокерами, которые собирают с желающих приехать в Японию на учебу баснословные денежные суммы. Вот, например, последние свидетельства журналистов из «Нью-Йорк Таймс», которые интервьюировали человек двенадцать стажеров: чтобы поехать в Японию на учебу они платили брокерам у себя на родине от 7 до 11 тыс долл. Многие для этого брали взаймы деньги у родственников или кредит у банков8, а не выплатив долга, они не могли покинуть Японию. По Программе технического обучения ежегодно в Японию прибывало свыше 100 тыс. человек. За 2013-2017 гг. в качестве стажеров приехало 480 тыс. человек.
Но при всем при том низкоквалифицированной рабочей силы явно не хватает. Поэтому в июне 2015 г. была одобрена правительственная политика в области экономики, финансового управления и реформ, частью которой было проблема иммиграции. Было принято решение в закон об иммиграционном контроле дополнительно внести два новых статуса, предусматривающих получение иностранцами рабочей визы9. Они касались возможностей приезда иммигрантов для выполнения низко- и среднеквалифицированной работы, что резко контрастировало с существующим принципом принимать только исключительно квалифицированных специалистов. Правительство намерено принять за последующие пять лет 345 тыс. иностранных работников для выполнения работы невысокой квалификации.
Эти, наиболее радикальные поправки к закону об иммиграционном, контроле, были приняты парламентом 8 декабря 2018 г. с введением в силу с 1 апреля 2019 г. Такому решению предшествовали бурные дебаты, как в парламентских кругах, так и в средствах массовой информации. Это было удивительно, ибо ранее проблемам иммиграции уделялось незначительное внимание. Как отмечает сотрудник Японского центра международных связей известный специалист по проблемам иммиграции Тосихиро Мэндзю,
7 Japan Times. 07.12.2018; Nikkei Asian Reniew. 01.04.2019.
8 The New- York Times, 10.12.2017.
9 http:/.www.nippin.com/en/indepth/a06004/
в парламенте эта проблема рассматривалась в течение долгого времени как
10
предмет третьестепенной важности10.
Новые статусы вводятся для работников 14 отраслей, где, по данным торгово-промышленной палаты, в июле 2018 г. примерно 65% мелких и средних предприятий ощущали наибольшую нехватку рабочей силы несмотря на то, что зарплата там была увеличена. Требовалось примерно 1,2 млн рабочих, главным образом в трудоемких секторах экономики. Это - строительство, кораблестроение, сельское хозяйство, гостиничный и ресторанный бизнес, оказание различных услуг, розничная торговля, больницы, благотворительные учреждения11.
Речь идет о появлении статусов для резидентов двух категорий (первой и второй), имеющих определенные технические навыки и какое-то знание японского языка. Срок пребывания по этим статусам определен в пять лет,
е-1 __ч «-» /-1 о
Статус первой категории, который предполагает у иностранцев небольшой уровень определенных технических навыков (синие воротнички), не разрешает привозить с собой семью. Статус второй категории предоставляется лицам, имеющим более высокий уровень подготовки, чем требует квалификация по статусу первой категории. Они могут приезжать с женами и детьми. Лица, имеющие статус 1 категории, сдав необходимый экзамен, могут получить статус второй категории (это положение пока что может быть применимо с 2021 г. к работникам в строительной и кораблестроительной отраслях). Более того, при определенных условиях они могут получить возможность изменить свой статус, сдав экзамены, подтверждающие повышение их мастерства и знания языка, т. е. новая система предусматривает определенный лифт.
Предполагается, что обе категории иммигрантов будут размещены не в мегаполисах, где неквалифицированных рабочих достаточно, а на периферии, на окраинах, где, в частности, развито ремесленное, традиционно японское, производство, где нужны скорее не автоматизация или роботы, а умелые руки.
В дополнение к предложенным поправкам к закону об иммиграционном контроле, 25 декабря 2018 г. (при том, что поправки к закону были приняты уже 8 декабря!) правительство опубликовало документ под названием «Всеобъемлющие меры по принятию на работу и включению [в общество] иностранных человеческих ресурсов». Предполагается по всей Японии учредить 100 Центров в префектурах и муниципалитетах с целью обеспечивать иностранцев информацией и консультациями по поводу жизни в японских локальных обществах на различных языках, в том числе английском, китайском, корейском, вьетнамском (всего 10 языков).
Но пока что сведений о том, как конкретно будут действовать эти новые структуры, нет. Не ясно, например, как будут финансово обеспечиваться
10 www.nippon.com/en/indepth/a06004/
11 https://www.foreignaffairs.com/articles/japan/2018-08-03/japan-becoming-country-immigration; Nikkei Asian Review. 01.04.2019.
упомянутые Центры, хотя предполагается, что правительство будет помогать местным органам власти; все ли муниципалитеты сумеют обеспечить их переводчиками, как будет налажена их языковая подготовка, медицинская помощь. Ничего не сказано также о механизме распределения новой рабо-
и 1 и и /-<«_»
чей силы в периферийных районах, где как раз ощущается нехватка рабочей силы, а не концентрироваться в тех, где зарплата значительно выше и т. д., тем более, что в законе предусматривается возможность для работников с статусом первой категории перейти к статусу второй категории, которая не предусматривает никакого ограничения местопребывания. Недаром, видимо, в статьях, касающихся новых поправок к закону, часто попадается слова «дискуссионные», или «противоречивые». Возможно, вводя эти новые статусы, правительство преследует две цели: дать возможность некоторым, особо активным и талантливым интернам и студентам, опираясь на полученные знания, основать, например венчурные предприятия, а тем, кто менее успешны, пополнить ряды низкоквалифицированной рабочей силы.
Но, конечно, надо отметить, что сегодня впервые правительство опубликовало свое видение учреждение дополнительных органов для осуществления иммиграционной политики. Раньше были лишь виртуальные заявления о необходимости создания благоприятных условий для проживания и работы иммигрантов, как в частности, указывалось в вышеприведенном докладе в связи с наступлением нового века. Но этот доклад не был директивой, он был предложен для широкого обсуждения этой проблемы. Нельзя сказать, что иммигрантам совсем никто не помогал. Что-то делали местные органы власти, отдельные группы локальных обществ, волонтеры, неприбыльные организации, но государственной поддержки не было. А ведь в 2017 г. в стране было почти 2,6 млн иностранных резидентов.
Что же предлагает иммигрантам новая визовая система по сравнению со спонсируемой государством Программой технического обучения лиц из развивающихся стран. Сможет ли она защитить иностранных рабочих, обеспечить им права человека и в целом создать благоприятную обстановку для работы и жизни в Японии. Об этом можно судить по сведениям, появившемся в средствах массовой информации в 2017-2019 гг. с основном со ссылками на заявления правительства и выступления ответственных и компетентных лиц.
В частности, меняются правила въезда в страну работников невысокой квалификацией. Они становятся более строгими. Если по Программе технического обучения желающий в возрасте 18 лет мог свободно приехать в Японию, то теперь для получения визы 1 категории он должен подтвердить какие-то навыки по технической специальности и определенный уровень знания языка. Наиболее предпочтительными абитуриентами теперь будут считаться те, кто, так или иначе, прошел трехлетний курс по Программе технического обучения (для предпринимателя они уже знают в определенных рамках японский язык, а также правила жизни в стране). Этого достаточно для получения визы первой категории.
Кроме того, раньше строго оговаривался срок пребывания - три года. По новой системе в течение пяти лет можно поменять работодателя (раньше это было сделать нельзя вообще), прервать работу, а потом продолжать ее до окончания пятилетнего срока (но при этом ежегодно заключать контракт). Виза второй категории дает право в любой момент получить разрешение на приезд жены и детей.
Со своей стороны, работодатель теперь обязан предоставить возможность стажерам открыть банковский счет, обеспечить их обучение японскому языку, объяснить им правила поведения в стране, ее обычаи, помочь найти жилье, медицинскую помощь.
Важной особенностью для рабочих, приезжающих по новой системе статусов, является то, что они после положительного результата проверки их знаний, сами выбирают себе частную фирму в которой они собираются работать. И она же будет осуществлять надзор за их деятельностью. По программе стажеров за их работой наблюдали такие организации как торговая палата, сельскохозяйственный кооператив или неприбыльные организации.
По словам представителя министерства юстиции, чтобы исключить случаи не полной оплаты труда иностранных работников, теперь министерство будет требовать от работодателей предоставлять иммиграционному бюро доказательства об оплате труда в виде банковских извещений. Новая визовая программа касается также соблюдения трудового права и в такой области как оплаченные отпуска и поездки на родину при необходимости. Ранее посещение родной страны стажерами не предусматривалось в течение всего срока обучения - трех лет. Был также решен вопрос и в случае беременности интерна. Если раньше дело доходило до увольнения, то теперь эта проблема будет обсуждаться с работодателем: продолжать ли учебу или сделать перерыв для поездки на родину.
Правительство также обещает, что оно обяжет работодателей, нанимающих работников по новой программе, уплачивать им заплату на уроне получаемой японцами. В частности, с этой же целью оно обещает оказать финансовую поддержку организуемым Центрам на местах расширить заключение соглашений о свободной торговле, что должно помочь избавиться от посредничества нелегальных брокеров при заключении контрактов с иностранными рабочими. Для борьбы с брокерами министерство юстиции предлагает просто не принимать заявлений о приезде на учебу от тех, кто делает это через посредников.
Обеспечение иностранных рабочих такой же зарплатой, которую получают японцы - одно из самых трудных для осуществления положений. Согласно опросу «Кёдо ньюс», примерно половина респондентов выразила сомнение, что местный бизнес сумеет обеспечить иностранным рабочим такую же зарплату, как и японским коллегам. Даже, отвлекаясь от финансовых условий, в которых работают эти компании, ведь важная цель найма
работодателями иностранных рабочих - сэкономить на оплате рабочей силы12.
Не менее сложная проблема - обеспечить рабочей силой малые города, где зарплата, как правило, намного ниже, чем в мегаполисах. Представитель Либерально-демократической партии посоветовал, в частности, чтобы были приняты легальные шаги к установлению минимальной суммы заработной платы для иностранных рабочих единой по все стране, а не основываться на стоимости прожиточного минимума для каждого данного района, как это практикуется в настоящее время.
Наряду с предложениями о том, как осуществить то или иное положение, связанное с внедрением новых статусов, специалисты, связанные с проблемами иммиграции, снова говорят о необходимости использовать в первую очередь внутренние ресурсы, о том, что Япония еще не исчерпала собственные возможности повышения численности рабочей силы в лице женщин и пенсионеров. Дэгути Харуаки, президент Азиатско-Тихоокеанского университета Рицумэйкан (г. Бэппу, префектура Ойта), например, считает, что вопрос о дополнительном притоке относительно невысокой квалификации рабочей силы можно решить, прежде всего, используя внутренние ресурсы, привлекая на рынок труда все больше женщин и повышая возраст выхода мужчин на пенсию до 75 лет (при том, что здоровье им позволяет еще работать).
Нельзя сказать, что правительство не прилагало усилий для освобождения женщин от домашней работы и улучшения им других условий для воспитания детей. Но, как свидетельствуют факты, пока его усилия не достаточны. И это не удивительно, принимая во внимание национальные традиции, от которых отказаться очень трудно, и еще незначительный срок выхода японок на рынок труда.
Но еще более важным она считает необходимость создать благоприятные условия для привлечения в японские вузы активную молодежь, которая в будущем сможет сдвинуть экономику страны, создав креативные предприятия в наш век информационных технологий.
Первые шаги на пути применения системы новых статусов были сделаны уже в конце января 2019 г. В СМИ появились сообщения, о том, что правительство намерено начать тестировать уровень квалификации иностранцев, которые выразили желание приехать работать в Японию. Оно будет проходить или в Японии, или в странах, откуда собираются прибыть иммигранты (Камбоджа, Китай, Малайзия, Монголия, Мьянма, Непал, Филиппины, Вьетнам, Таилланд). В частности, речь идет о претендентах из Вьетнама и Филиппин для работы в секторе по уходу за больными, немощными, стариками и пр. (кстати сказать, такие специалисты из этих двух стран недавно начали работать в Японии в соответствии с двусторонними соглашениями об экономическом партнерстве). В ресторанном и гостиничном бизнесе такого рода тестирование начнется в апреле главным образом в Японии, в остальных секторах - в мае
12 Подробнее см.: Nikkkei Asian Review. 01.04.2019., Japan Times. 12.02.2018 и др.
и несколько позже. Тестирование проводится по техническим и языковым знаниям в объеме, в котором это необходимо для той работы, на которую претендуют иммигранты (по японскому языку надо иметь не менее четверного уровеня знаний по японской шкале, т. е. второму от самого низкого), Кроме того, между заинтересованными правительствами будет произведен обмен документов, в том числе и по вопросу о прекращении деятельности мошенников-брокеров. Для проверки знаний иностранцев для работы в секторе по уходу за больными будут созданы специальные тесты по японскому языку, требуемые для каждой данной специальности13.
Многие положения новой системы принятия иностранных рабочих и отношения к ним, упомянутые выше, появились в печати уже после принятия закона как такового. И теперь можно сказать, что поправки к закону об иммиграционном контроле действительно означают поворот и даже разворот в иммиграционной политике японского правительства, как об этом пишут в СМИ. Это, безусловно, означает лигитимизацию работу низкоквалифицированных иностранцев в Японии. Оговорены такие важные вопросы как адекватная заработная плата, как направление вновь принятых рабочих на окраины, о необходимости обучение иностранцев японскому языку, ибо он - основа культуры и т. п., но механизма, как удержать их вне крупных городов или как платить им такую же зарплату, как и японским работникам, кто, где и как будет учить японскому языку, пока не предложено. Кстати сказать, о необходимости внедрения адекватной оплаты иностранных рабочих, их страховки от несчастных случаев и пр. не раз требовали Японская федерация экономических организаций (Кэйданрэн) и Японская конфедерация профсоюзов (Рэнго), но ничего не менялось. И нельзя не сомневаться в том, что трудности на пути осуществления такой иммиграционной политики встретятся весьма серьезные.
Предложенные правительством изменения в законе об иммигрантском контроле подверглись резкой критике со стороны оппозиционных партий, различных общественных организаций и отдельных граждан. Неоднократно высказывались требования о необходимости конкретизации многих положений, прежде всего, о конкретном осуществлении социальной инфраструктуры пребывания иммигрантов в стране. Многие критики отмечали, что эти поправки ничего не меняют в деятельности Программы технического обучения, которая себя зарекомендовала очень негативно. Другие, ссылаясь на то, что речь идет о временных рабочих, то надо исключить возможность предоставления им статус долговременного проживания и т. п.
Во всех выступлениях оппозиционеров, прежде всего, звучали требования продлить обсуждение поправок, а не принимать закона немедленно, к чему стремилось правительство и что оно и сделало. К этому, в частности, призывал
и и О и ^г »_»
генеральный секретарь самой крупной оппозиционной партии - Японской демократической партии Фукуяма Тэцуро. Он критиковал правительство
13 Japan Times. 23.01.2019.
и правящую коалицию за такое срочное принятие поправок к закону без скрупулезного обсуждения текста поправок. Глава секретариата Японской коммунистической партии Коикэ Акира отмечал, что администрация Абэ оказалась неспособной довести необходимые объяснения новой системы принятия иностранных рабочих до общественности и высказал пожелание продолжить обсуждение этой проблемы в будущем14.
Специалисты по иммиграционным проблемам, в целом положительно оценив предложенные поправки, настаивали на конкретизации основных положений новых статусов, дальнейшее серьезное обсуждение механизма их исполнения, в частности, гарантии осуществления прав человека. Но правящая коалиция настойчиво протаскивала принятие закона незамедлительно.
Оппозиционные законодатели даже предложили осудить деятельность премьер-министра Абэ Синдзо и министра юстиции Ямасита Такаси в связи с предложенной новой системой и исключительной быстротой ее принятия. Представители правящей коалиции объясняли такую поспешность с принятием закона острым недостатком рабочей силы в стране. Дело дошло до того, что когда Ёкояма Синъити, председатель юридической комиссии палаты советников, объявил, что комиссия будет голосовать за принятие закона, один из оппозиционеров попытался вырвать у него микрофон15.
Но, что самое удивительное, критики закона выступали в большинстве своем не против возможного увеличения притока иностранцев, чего в течение многих лет не хотели японцы, опасаясь потери рабочих мест и роста преступности. Об этом очень ярко свидетельствуют результаты постоянных опросов общественного мнения. Но сейчас, во время заседания парламента, оппозиционеры, прежде всего, выступали против той процедуры, которую создала правящая коалиция для быстрого принятия решения. Опросы общественного мнения подтвердили, что неудовольствие у населения также вызвало скорее недостаточно глубокое обсуждение новой системы, а не возможный приток большого числа иностранных рабочих. Так, например опрос, проведенный в ноябре 2018 г. газетой «Ёмиури симбун», показал, что 48% респондентов поддерживает увеличение числа иностранных рабочих, 42% высказались против. При этом 73% заявили, что нет такой необходимости принимать этот акт на данной сессии, лучше бы продолжить дискуссию. Было даже подсчитано, что юридическая комиссия палаты советников обсуждала поправки к закону 20 часов 45 минут, вместе с часами, в течение которых эта проблема дискуссировалась в палате представителей получается всего 38 часов.
Правительство и выступающие депутаты от правящей коалиции все время подчеркивали, что закон принимается в условиях острой нехватки рабочей силы, что новые визовые нормы не означают радикального изменения политики Японии в отношении приема «иммигрантов», можно не беспокоиться, что японские рабочие лишатся из-за этого своей работы, а преступность возрастет. Кстати сказать, в Японии очень низкий по сравнению с другими
14 МаткЫ. 08.12.2018.
15 http://nippon.com.
развитыми странами уровень безработицы, так что вряд ли иностранцы будут претендовать на рабочие места японцев.
Абэ Синдзо в своем выступлении в парламенте утверждал, что новая система фундаментально отличается от прежней Программы технического обучения. Он обещал, что правительство сформулирует меры по принятию иностранных рабочих в конце года, что членам парламента все будет разъяснено после того, как правительство и заинтересованные министерства разработают необходимые постановления. Это обещание было дано на запрос спикера палаты представителей Осима Тадамори16. За принятие закона голосовали представители Либерально-демократической партии, партии Комэйто и оппозиционной малой партия Ниппон Исин (Японская партия возрождения). Демократическая партия Японии и коммунисты - резко против.
Почему, несмотря на настойчивые требования о необходимости продолжения обсуждения закона, правящая коалиция так спешила его принять? Потребность в рабочей силе проявилась ведь не только в декабре 2018 г. По этому вопросу можно, видимо, прислушиться к мнению главы Токийского центра ОЭСР Мураками Юмико. Она считает, что, официально признав необходимость привлечения иностранных рабочих, Япония должна понять, что речь идет об экономических иммигрантах, для которых надо предложить благоприятные условия, чем они существуют в странах, откуда рабочие приезжают (из Китая, Вьетнама, Индонезии и Филиппин). Старение населения уже идет быстрыми темпами, в том числе и в странах Азии, например в Республике Корея, Китае и Таиланде. И они могут уже скоро составить конкуренцию в погоне за молодой рабочей силой. Республика Корея уж готовит пакет документов, которые смогут привлечь временных мигрантов на срок до 10 лет17.
Во всех медийных статьях, посвященных поправкам к закону об иммиграционном контроле, отмечается, что изменения, вносимые в закон, означают серьезный отход от прежней политики ограниченного приема иностранных работников - только высокого уровня специалистов - что принятие новых двух статусов - радикальное изменение направления иммиграционной политики страны. А само принятие мер по интеграции иностранных человеческих ресурсов уже оценивается не только как возможность притока иностранных рабочих благодаря новым видам виз, а предусматривает несколько большее. Известный эксперт по иммиграционным вопросам, директор управляющий Центром международного обмена Тосихиро Мэндзю считает, что эта новая политика выходит далеко за пределы проблемы иммиграции18. Он не раскрывает смысл последних слов. Возможно, речь уже начала идти о важности адаптации иностранцев в японское общество.
И вот эта проблема - интеграция иностранных рабочих в японское общество - самая сложная, прежде всего, потому, что японцы вообще не любят иностранцев. Они интересуются всем, что есть новое в других странах,
16 Mainichi. 08.12.2018.
17 The Japan Times. 17.07.2018.
18 http://www.nippon.com/en/indeotg/a06004/
стараются при необходимости перенять нововведения и использовать у себя дома в соответствии со своими традициями и т. д. Конечно, иностранные рабочие могут выучить язык, поймут и станут уважать японские обычаи, участвовать в японских праздниках, научатся не шуметь там, где надо вести себя спокойно, привыкнут к раздельному сбору мусора и т. д. Но вот, когда речь заходит о мировоззрении, миропонимании, мироощущении, то счет уже идет на века. Достаточно вспомнить, что буддизм проник в Японию в VI веке, но, сколько прошло времени, чтобы с инто-буддистский синкретизм стал интегральной частью японской культуры...
Как известно, японцев с детства воспитывают с учетом дихотомии «свой-чужой» (ути-сото). И эта их нелюбовь к чужому доводит до того, что слово «иммигранты» они стараются просто не произносить. у них нет иммигрантов, у них есть «приглашенные рабочие» по аналогии с «приглашенными» профессорами, или просто иностранные рабочие. Это вызывает улыбку, но это факт. Когда читаешь официальные документы правительства, то можно сделать вывод, что такого явления как иммиграция в этой стране вообще не существует, что в Японию приезжают иностранные работники только обладающие высококвалифицированными знаниями или уникальными техническими возможностями. Даже, сейчас, когда правительство старается открыть двери к более широкому притоку именно рабочих, японские официальные лица по возможности слово «иммигранты», не используют. Министр юстиции, например, говоря в 2015 г. об увеличении квоты и сроков пребывания в Японии иностранных строителей в связи с олимпийскими играми в 2020 г. называет их иностранными рабочими, а не иммигрантами. Точно также в 2016 г. в ежегодном отчете о работе канцелярии премьер-министра, касающегося стратегии возрождения Японии, по отношению к низкоквалифицированным рабочим используется термин «иностранные таланты - гайкокудзин дзин-дзай»19. Но, конечно, от того, что иностранных рабочих не будут называть иммигрантами, они не перестанут ими быть.
В 2017 г. в японской экономике работало 1,27 млн иностранцев, в два раза больше, чем в 2012 г. Они сидят за кассами в супермаркетах, они ухаживают за стариками, немощными и инвалидами, они прислуживают в домах пре-старелах и хосписах. Их только не учитывает официальная государственная статистика, поскольку у них нет рабочей визы.
Но теперь она у них будет. Важно, чтобы все обещания правительства, сделанные в ходе рассмотрения этой проблемы, были бы выполнены. Тогда можно будет сказать, что принятием поправок к закону об иммиграционном контроле Япония сделала важный шаг на пути к осуществлению цивилиза-ционной иммиграционной политики, в которой государственная поддержка иностранным рабочим в процессе адаптации в японское общество должна сыграть серьезную роль.
19 https://www.foreignaffairs.com/articles/japan/2018-08-03/japan-becoming-country-immigration.
