CC BY
404
присущей им спецификой их правового положения, обусловленной рассмотренными факторами.
Т.А. Васильева"
ИММИГРАЦИОННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА ЯПОНИИ
Для современного периода характерно возрастание мобильности населения. Межгосударственная миграция, т.е. добровольное или вынужденное перемещение людей через государственные границы, приобретает характер универсального явления и все чаще рассматривается как «институционализированная форма социальной мобильности в современном обществе»1. Страны западной демократии2 в силу либеральных и демократических традиций, высокого уровня жизни и экономического развития, гарантированности прав и свобод человека испытывают особую миграционную нагрузку. Вместе с тем и сегодня можно констатировать сохранение национальной специфики и исторической преемственности в регламентации миграционной политики и конституционно-правового статуса иностранцев в этих странах.
Япония представляет одно из редких государств западной демократии, которое не является de facto государством иммиграции. Своеобразие миграционной ситуации и политики страны может быть понято только в свете особенностей ее географического положения, этнокультурного и исторического развития. Несмотря на то что она входит в первую десятку стран мира по
" Старший научный сотрудник сектора сравнительного права Института государства и права РАН, кандидат юридических наук, доцент.
1 См.: PenninxR. Conclusions and Directions for Research // The Dynamics of International Migration and Settlement in Europe. A State of the Art / Ed. by R. Penninx, M. Berger, K. Kraal. Amsterdam, 2006. P. 312.
2 К данным странам относятся государства, принадлежащие к западной правовой традиции, с развитыми и устойчивыми демократическими институтами.
Труды Института государства и права 185
Российской академии наук № 3/2010
численности населения (в конце 2004 г. - 127 млн человек3), ее территория относительно невелика4. Являясь одной из наиболее густонаселенных стран мира, Япония не способна обеспечить прием значительных групп мигрантов на своей территории. Определенную сложность представляет и интеграция мигрантов в японское общество. Для данной страны характерна очень высокая степень расовой, этнической и культурной однородности населения. Формирование японцев как этнической общности завершилось к VIII в., и в силу специфики островного положения их контакты с гражданами других государств были существенно ограничены. Кроме того, в течение длительного времени (1639-1853) Япония находилась в полной изоляции от внешнего мира.
Как отмечается в литературе, в эпоху Мейдзи предпринимались усилия по формированию чувства национального единства, принадлежности к особой японской индивидуальности, которой присущ специфический этический кодекс, выведенный из идеализированной истории страны в целях формирования кокумин (граждан)5. Одним из постулатов традиционной национальной психологии являлось сохранение абсолютной национальной идентичности, охрана «японской специфики» в отношениях с иностранцами и этническими меньшинствами6. Своеобразие японской идентичности обосновывалось происхождением от общих предков, наличием единого языка и специфического набора религиозных верований и культурных практик, кото-
3 См.: Kashiwazaki C., Akaha T. Japanese Immigration Policy: Responding to Conflicting Pressures // Migration Information Source. 2006. November.
4 Она составляет 377 819 кв. км и включает 6852 острова. При этом 67% ее площади занимают горные районы, не пригодные для расселения. См.: Second Periodic Report submitted by Japan under Article 9 on the Convention on the Elimination of all Forms of Racial Discrimination. CERD/350/Add. 2. 26 September 2000. P. 4; Hosokawa K. Japanese Nationality in International Perspective // Nationality and International Law in Asian Perspective / Ed. By Ko Swan Sik. Dordrecht, 1990. P. 197.
5 См.: Мак-Клейн Д.Л. Япония от сегуната Токугавы - в XXI век. М., 2006 . С. 861, 862.
6 См.: Права человека: итоги века, тенденции, перспективы / Под ред. Е.А. Лукашевой. М., 2002. С. 415.
рые отличают японцев не только от представителей Запада, но и от граждан других азиатских государств.
Миграционная система современной Японии начала складываться после Второй мировой войны. Первые акты по вопросам иммиграционного контроля и учета иностранцев были приняты по совету Высшего командования союзных держав, поскольку после поражения во Второй мировой войне решение вопросов иммиграционного контроля было передано оккупационным властям7. Указ о регистрации иностранцев 1947 г. был последним актом Императора, изданным на основе положений Конституции 1889 г. Этот указ предусматривал запрет на въезд новых иностранных граждан и систему контроля за теми, кто находился на территории страны. Гражданам других государств предписывалось пройти регистрацию в муниципалитетах по месту их жительства и получить удостоверение о регистрации, которое надо было всегда носить с собой. О любых изменениях места проживания или характера деятельности иностранцы должны были уведомлять органы местного самоуправления. Согласно Закону об иммиграционном контроле № 319 1951 г. при въезде в страну иностранец получал статус пребывания, определяющий продолжительность его нахождения в Японии и характер разрешенной деятельности. Японская система контроля за пребыванием и трудоустройством иностранцев была разработана на основе американского опыта, однако эти две системы имеют определенные различия. В соответствии с американской моделью иммиграционного контроля статус пребывания лица (иммигрант или неиммигрант) определяется на момент въезда в страну и не предполагает последующих изменений. В свою очередь японская модель иммиграционного контроля не предусматривает въезда в страну на постоянное жительство, однако допускает возможность изменения предоставленного статуса во время пребывания в ней8.
В системе органов исполнительной власти Японии вопросы иммиграции были отнесены к ведению Министерства юстиции,
7 См.: Hata H., Nakagawa G., Nakagawa T. Japan // International Encyclopaedia of Laws. Constitutional Law. Suppl. 20. The Hague, 1996. P. 171.
8 См.: Hirowatari S. Foreigners and the "Foreigners Question" under Japanese Law // Annals of the Institute of Social Science. 1993. №. 35. P. 112.
187
в настоящее время эту проблематику курирует Иммиграционное бюро данного Министерства. В сферу его компетенции входят вопросы иммиграционного контроля, регистрации иностранных граждан и осуществления контроля за соблюдением статуса пребывания. Бюро осуществляет также мониторинг миграционной ситуации, анализирует воздействие притока иностранных граждан на социально-экономическое положение в стране, осуществляет подготовку планов в сфере иммиграционного контроля.
В настоящее время вопросы въезда и пребывания иностранных граждан на территории Японии регламентируются Законом об иммиграционном контроле и признании статуса беженца 1951 г. с последующими изменениями9. В соответствии с Законом иностранцем считается любое лицо, не имеющее японского гражданства (п. 2 ст. 2). Для въезда в страну необходимо иметь действительный паспорт и разрешение на въезд (ч. 1 ст. 3). Согласно позиции Министерства юстиции выдача разрешения зависит от цели и продолжительности пребывания, а также от того, насколько соответствующее лицо подходит для пребывания в Японии10. Иностранному гражданину может быть отказано в разрешении на въезд по ряду оснований, в том числе и в связи с состоянием здоровья (наличие инфекционных заболеваний или психических расстройств), финансовым положением (отсутствие ресурсов, необходимых для проживания), привлечением к уголовной ответственности в Японии или за рубежом, применением ранее к данному лицу процедуры депортации (ст. 5).
Для пребывания в Японии иностранным гражданам необходимо получить один из статусов пребывания, предусмотренных в приложениях I и II к Закону (ч. 1 ст. 2-2). Срок пребывания и характер деятельности, которой может заниматься иностранец во время нахождения в стране, зависит от предоставленного статуса (ч. 2 ст. 2-2). Срок пребывания всех лиц, за исключением дипломатов, должностных лиц иностранных госу-
9 См.: Immigration Control and Refugee Recognition Act (Cabinet Order No. 319 of 1951). Latest Amendment: act № 30 of 2008 // URL: www.cas.go.jp/jp/seisaku/hourei/data/icrra.pdf (дата посещения - 4 мая 2010 г.).
10 См. сайт Министерства юстиции страны: www.moj.go.jp/ENGLISH.
188
дарств и международных организаций, а также постоянных жителей, не может превышать три года (ч. 3 ст. 2-2). Для продления срока пребывания или изменения характера деятельности необходимо разрешение Министерства юстиции (ст. 19-21). Нарушение этих требований может служить основанием для депортации лица.
Министр юстиции дает разрешение на изменение статуса или продолжительности пребывания на основании представленных документов при наличии разумных оснований (ч. 3 ст. 20). Министр обладает широкой свободой усмотрения в данной сфере, однако в соответствии с судебной практикой при вынесении соответствующего решения он должен учитывать все значимые обстоятельства, в том числе поведение лица во время пребывания в Японии, изменение жизненных обстоятельств, ситуации в семье, а также на родине заинтересованного лица (решение районного суда Токио от 21 декабря 1993 г.)11.
Иностранные граждане, которые хотят получить статус постоянных жителей, должны обратиться с соответствующим ходатайством к министру юстиции (ч. 1 ст. 22). Последний может дать разрешение на постоянное проживание, если полагает, что иностранец отвечает установленным требованиям12 (надлежащее поведение, наличие имущества или возможностей, достаточных для обеспечения независимого существования) и что предоставление данному лицу статуса постоянного жителя отвечает интересам Японии (ч. 2 ст. 22). Министр юстиции обладает широкой свободой усмотрения в отношении предоставления соответствующего статуса, для получения которого, как правило, необходимо наличие специальных связей со страной или с ее гражданами.
Для современной Японии характерно многообразие миграционных статусов, после внесения в 1989 г. изменений в Закон
11 См.: Commentaries on the Immigration-Control and Refugee-Recognition Act, References and Relevant Decisions by Courts. P. 38 // URL: http://www.unhcr.org/ refworld/docid/3ed8e1694.pdf (дата посещения -15 октября 2008 г.).
12 Данные требования не распространяются на детей и супругов японских граждан, а также на лиц, являющихся постоянными жителями с особым статусом.
об иммиграционном контроле их число увеличилось с 18 до 28. В Приложении I к Закону предусматриваются миграционные статусы лиц, временно находящихся на территории Японии. Как правило, они устанавливаются с учетом сферы деятельности иностранцев и цели их пребывания в стране. К данной группе относятся такие статусы, как: дипломат, должностное лицо иностранного государства или международной организации, признанной Правительством Японии, профессор колледжа или приравненного к нему образовательного учреждения, деятель литературы и искусства, лицо, осуществляющее миссионерскую или иную религиозную деятельность, журналист, инвестор или бизнес-менеджер, лицо, предоставляющее юридические или бухгалтерские услуги13, оказывающее медицинские услуги, исследователь, осуществляющий исследования в Японии на основании контракта с публичными или частными организациями, педагог, инженер, специалист в сфере гуманитарных наук или оказания международных услуг, требующих знания иностранной культуры, лицо, переведенное в страну на ограниченный период времени как сотрудник компании, учрежденной за границей и имеющей представительство или офис в Японии, занятое в сфере развлечений (театральные и музыкальные представления, спорт, шоу-бизнес), квалифицированный рабочий, лицо, осуществляющее некоммерческую деятельность в сфере культуры, занимающееся изучением либо исследованием японской культуры и искусства, лицо, пребывающее в стране на краткосрочной основе, студент колледжа, учащийся образовательного учреждения более низкого уровня, лицо, изучающее технологии и овладевающее навыками или знаниями в публичных или частных организациях Японии, занятое в сфере, определенной министром юстиции, иждивенец (супруг или несовершеннолетний не состоящий в браке ребенок лица, получившего статус пребывания в соответствии с Приложением I). Требования к профессиональной квалификации лиц, претендующих на получение определенного статуса, сформулированы в Циркуляре Министерства
13 Курсивом выделены статусы, включенные в Закон в 1989 г. 190
юстиции от 24 мая 1990 г. № 16 с последующими изменения-
14
ми .
В Приложении II определены статусы лиц, имеющих более тесные связи с Японией. Основаниями для их выделения являются продолжительность проживания в стране и родственные связи с ее гражданами или жителями. В Приложении перечислены следующие категории статусов: постоянный житель; супруг или ребенок японского гражданина; супруг или ребенок постоянного жителя; лицо, пребывающее в стране на долгосрочной основе в соответствии с разрешением министра юстиции с учетом специальных обстоятельств15. Трактовка предусмотренных в Приложении II статусов также имеет определенную специфику, и статус супруга японского гражданина не составляет исключения. Согласно решению Высшего Суда Токио от 30 мая 1996 г.16 законодательство об иммиграционном контроле фокусируется на той деятельности, которую иностранец собирается осуществлять в Японии, и санкционирует въезд и пребывание в стране на основании статуса пребывания, соответствующего характеру этой деятельности. Очевидно, что деятельность супруга японского гражданина должна соответствовать общественным ожиданиям. В соответствии с гражданским законодательством страны семейная пара должна проживать совместно, взаимодействовать и оказывать помощь друг другу. Если отношения распались и их невозможно восстановить, от лица невозможно ожидать подобного поведения. В указанных обстоятельствах, по мнению Суда, нельзя утверждать, что иностранец соответствует статусу супруга японского гражданина.
По данным Министерства юстиции, на конец 1998 г. 41,4% зарегистрированных иностранцев имели статус постоянных жителей,
14 См.: Ministerial Ordinance to Provide for Criteria pursuant to Article 7, Paragraph 1(2) of Immigration Control and Refugee Recognition Act. Ministry of Justice Ordinance № 16 of May 24, 1990. Latest Amendment: Ministry of Justice Ordinance №. 35 of August 10, 1999 // URL: www.moj.go.jp/ENGLISH (дата посещения - 15 февраля 2006 г.).
15 Для данных лиц не предусматриваются ограничения в отношении выбора рода занятий или сферы деятельности.
16 См.: Commentaries on the Immigration-Control and Refugee-Recognition Act, References and Relevant Decisions by Courts. P. 11 -12.
17,5% - супруга или ребенка японского гражданина, 14% - лиц, пребывавших в стране на долгосрочной основе. 7,9% зарегистрированных иностранцев имели статус, позволявший им трудоустраиваться на территории Японии. Выходцы из азиатских государств составляли 91,6% лиц, занятых в сфере развлечений, 85,5% инженеров, 88,2% квалифицированных рабочих17.
В 1952 г. был принят Закон № 125 «О регистрации иностранцев», который в настоящее время действует с изменениями, внесенными Законом № 134 1999 г.18 Применительно к целям регистрационного учета иностранцем признается любое лицо, не имеющее японского гражданства, за исключением тех, кому было выдано разрешение на краткосрочное пребывание, в том числе в порту захода, транзитной посадки, в качестве члена экипажа, в связи с приземлением или заходом в порт из-за аварии или стихийного бедствия (ч. 1 ст. 2). При этом лицо, имеющее множественное гражданство, рассматривается как гражданин той страны, власти которой выдали паспорт последней (ч. 2 ст. 2).
Регистрация лиц, не являющихся гражданами страны, носит обязательный характер. Иностранец должен обратиться с ходатайством о регистрации к мэру города либо к старосте общины своего проживания в течение 90 дней после прибытия в Японию или 60 дней после приобретения статуса иностранца, если его правовое положение изменилось во время пребывания в стране (ч. 1 ст. 3). Зарегистрированным считается лицо, сведения о котором внесены в карточку регистрационного учета (ст. 4) и которое получило удостоверение о регистрации (ч. 1 ст. 5). Иностранец должен иметь при себе этот документ (ч. 1 ст. 13) и своевременно информировать местную администрацию об изменении места жительства (ч. 1 ст. 8), имени, гражданства, рода занятий, статуса и срока пребывания, а также места работы или адреса офиса (ч. 1 ст. 9). В конце 2004 г. 1,97 млн граждан других государств были зарегистрированы в Японии (1,6% населения стра-
17 См.: Second Periodic Report submitted by Japan under Article 9 on the Convention on the Elimination of all Forms of Racial Discrimination. P. 7.
18 См.: Alien Registration Law. Law № 125 of 1952. Latest Amendment: Law № 134 of 1999 // URL: www.moj.go.jp/ENGLISH/information/tarl-01.html (дата обращения - 7 мая 2010 г.).
192
ны)19. По данным Министерства юстиции, на конец 2000 г. процедуру регистрации прошли 635 269 граждан Кореи, 335 575 граждан Китая, 254 394 гражданина Бразилии, 144 871 гражданин Филиппин, 46 171 гражданин Перу, 44 856 граждан США20.
Через пять лет после выдачи свидетельства о регистрации иностранный гражданин должен обратиться в местную администрацию для получения нового документа (ч. 1 ст. 11). Более длительный срок действия удостоверения (семь лет) устанавливается для тех, кто имеет статус постоянного жителя. Покидая страну, иностранец возвращает регистрационное удостоверение иммиграционным властям в порту вылета (ч. 1 ст. 12). В случае утраты статуса во время нахождения в стране он должен возвратить удостоверение главе местной администрации в течение 14 дней после вынесения соответствующего решения (ч. 2 ст. 12).
Учет и ведение картотеки иностранцев, проживающих на территории страны, осуществляют главы местной администрации. В карточке регистрационного учета указываются следующие сведения: регистрационный номер; дата регистрации; полное имя; дата рождения; пол; гражданство; место жительства в стране гражданства; место рождения; род занятий; номер паспорта; дата его выдачи; дата выдачи разрешения на въезд; статус пребывания; срок пребывания; адрес в Японии; имя владельца жилья; характер отношений регистрируемого лица с владельцем жилья; имя, дата рождения и гражданство, характер отношений с владельцем жилья лиц, проживающих совместно с ним, если владельцем жилья является сам иностранец; имя, дата рождения и гражданство отца, матери и супруга иностранца, если эти лица находятся в Японии; место работы или офис с указанием адреса. Карточка регистрационного учета хранится в местной администрации, а ее копия передается в Министерство юстиции.
Закон о регистрации иностранцев в оригинальной редакции предусматривал снятие отпечатков пальцев у тех иностранцев, чей срок пребывания на территории страны превышал один
19 См.: Kashiwazaki C., Akaha T. T. Op. cit.
20 См. сайт Министерства юстиции Японии.
год. Отказ от прохождения этой процедуры влек наказание в виде лишения свободы на срок до одного года и штраф в размере 30 000 иен. Впоследствии в Закон были внесены существенные изменения. С 1982 г. стали снимать отпечаток только левого указательного пальца. С 1987 г. дактилоскопия стала проводиться во время первичной регистрации, однако Правительство могло потребовать повторного прохождения этой процедуры. В 1993 г. было отменено прохождение дактилоскопии для лиц, имевших статус постоянных жителей.
Граждане других государств оспаривали необходимость прохождения дактилоскопии в судебном порядке на основании положений ст. 13 Конституции об уважении личности и международных обязательств страны. Однако судебные инстанции отклоняли данные иски, ссылаясь на то, что до сих пор не разработаны более объективные и достоверные средства установления личности и что этот способ идентификации является в соответствии с законодательством обязательным в рамках существующей системы регистрационного учета21.
Изменение экономических и политических приоритетов Японии после принятия Конституции 1947 г. привело к увеличению притока иностранцев и расширению сфер их деятельности. В этих условиях органы государственной власти страны стали рассматривать миграцию как комплексную проблему и осуществлять миграционную политику на плановой основе. В 1989 г. в Закон об иммиграционном контроле и признании статуса беженца была включена статья, предусматривавшая разработку министром юстиции Основного плана в сфере иммиграционного контроля. В нем должны освещаться вопросы, связанные с въездом и пребыванием иностранных граждан на территории страны, определяться основные приоритеты в сфере иммиграционного контроля, а также необходимые меры для их реализации (ч. 1, 2 ст. 61-10). В ходе подготовки этого документа министр проводит консультации с руководителями других органов исполнительной власти (ч. 3 ст. 61-10).
Первый Основной план в сфере иммиграционного контроля 1992 г. исходил из того, что обеспечение устойчивого развития
21 См.: И^а И., Nakagawa О., Nakagawa Т. Op. и! P. 175. 194
японского общества и международной кооперации возможно только посредством мягкого и дозированного приема иностранцев и отсечения нежелательных лиц, в том числе нелегальных трудовых мигрантов. Во втором Основном плане 2000 г. акцентировалось внимание на том, что интернационализация японского общества и облегчение доступа иностранных граждан в страну возможны только при условии обеспечения социального порядка. Разработчики плана исходили из того, что широкое привлечение иностранной рабочей силы не реалистично в свете особенностей японского общества и представлений населения о данном обществе и его культуре. В связи с этим перед органам государственной власти была поставлена задача - определить, в каких сферах деятельности прием иностранцев является допустимым и целесообразным, какой квалификацией и каким опытом должны обладать граждане других государств для гармоничного проживания в стране, какие социальные условия им необходимо обеспечить для предотвращения социальных трений. В третьем Основном плане в сфере иммиграционного контроля 2005 г.22 в числе приоритетных направлений было предусмотрено обеспечение более свободного доступа и комфортного проживания для иностранных граждан, в которых заинтересована страна, а также борьба с нелегальной миграцией. Для поощрения притока в страну высококвалифицированных профессионалов предлагалось выдавать данным лицам разрешения на пребывание на более длительный срок, чем другим иностранцам. Вместе с тем, по мнению Министерства юстиции, проблема расширения притока квалифицированных кадров должна была рассматриваться комплексно, с учетом национальной безопасности, защиты национального рынка труда, интересов промышленного развития и реструктуризации производства, благосостояния общества и стоимости связанных с их привлечением социальных затрат.
В декабре 2003 г. Правительство Японии одобрило План действий по созданию общества, противодействующего пре-
22 См.: Basic Plan for Immigration Control (3rd Edition) // URL: www.moj.go.jp/ENGLISH/information/bpic3rd.html (дата посещения - 8 мая 2010 г.).
ступности, предполагавший сокращение числа нелегальных мигрантов вдвое в течение пяти лет. Поскольку в Японии не проводятся миграционные амнистии, способствующие, по мнению Министерства юстиции, притоку новых нелегальных мигрантов, в этом документе основной акцент был сделан на предотвращение притока данных лиц. Как показывает статистика, 70% лиц, находившихся в стране не на законных основаниях, въехали в нее как краткосрочные посетители, студенты или стажеры, поэтому при выдаче разрешений на пребывание по данным основаниям планировалось более тщательно учитывать сведения о принимающих организациях и о государственной принадлежности лиц, желавших посетить Японию. План также предусматривал осуществление контактов с государствами происхождения лиц, депортированных из Японии, в целях ужесточения контроля за этими лицами.
Следует отметить, что Япония заключила договоры о безвизовом въезде с 62 государствами, однако среди них было мало азиатских государств. При этом действие некоторых договоров (с Пакистаном, Бангладеш) было приостановлено в связи с рез-
23
ким увеличением притока нелегальных трудовых мигрантов .
В декабре 2004 г. Правительство страны одобрило План действий по предотвращению терроризма, предусматривавший обязательное прохождение дактилоскопии всеми въезжающими в страну иностранцами, достигшими 16-летнего возраста, введение системы предварительного уведомления о прибывающих в страну пассажирах, учреждение в основных портах и аэропортах страны должностей кризисных управляющих, расширение международного сотрудничества в целях предотвращения въезда в страну лиц, подозревавшихся в причастности к террористической деятельности или признанных террористами.
До середины 80-х гг. XX в. проблема иностранной рабочей силы не была актуальна для Японии. Даже в периоды бурного экономического роста Правительство не занималось рекрутированием трудящихся-мигрантов. В основе политики страны в сфере трудовой миграции лежал запрет на въезд неквалифици-
23 Cm. : Kentaro S. Some Questions of the Legal Status of Foreign Workers in Japan // The Japanese Annual of International Law. 1990. № 33. P. 76. 196
рованной рабочей силы, который был впервые сформулирован министром труда в заявлении от 14 марта 1967 г., одобренном на заседании Совета Министров24. По мнению Правительства Японии, отказ от привлечения неквалифицированной рабочей силы из-за рубежа должен был стимулировать модернизацию и автоматизацию производства и рост заработной платы трудящихся, что позволяло избежать негативного воздействия дешевой рабочей силы на рынок и условия труда, а также предотвратить возникновение серьезных социальных проблем, обусловленных различиями в культуре, языке, традициях и образе жизни трудящихся-мигрантов и коренного населения25. Вместе с тем органы государственной власти страны были заинтересованы в притоке квалифицированной рабочей силы, обладавшей специальными знаниями и техническими навыками. В связи с этим в Законе об иммиграционном контроле был предусмотрен статус квалифицированного рабочего. Его могли получить лица, которые работали по специальности не менее 10 лет, включая обучение в образовательных учреждениях соответствующего профи-ля26 (см.: Циркуляр Министерства юстиции от 24 мая 1990 г. №16). В соответствии с законодательством иностранные квалифицированные рабочие не могли получать меньшую заработную плату, чем их японские коллеги, имевшие аналогичную квалификацию.
Для успешного экономического развития страны требовалась дешевая неквалифицированная рабочая сила, и предприниматели, формально соблюдая законодательство, нашли лазейки
24 См.: Hosokawa K. Op. cit. P. 196.
25 См.: Kentaro S. Op. cit. P. 85-87.
26 Легально трудоустроиться в Японии могли только представители определенных специальностей (лица, имевшие профессиональные знания в области иностранной кухни, зарубежной архитектуры и гражданской инженерии, производства и ремонта продукции, характерной для иностранных государств, обработки самоцветов и мехов, дрессировки животных, бурения морского дна и его исследования в целях разведки полезных ископаемых). Кроме того, данный статус могли получить летчики, имевшие свыше 2500 часов налета, спортивные тренеры с трехлетним стажем или спортсмены, участвовавшие в мировых чемпионатах и Олимпийских играх.
для ее привлечения. Одним из наиболее типичных способов являлось рекрутирование лиц японского происхождения из-за границы, в первую очередь - из латиноамериканских государств. По данным Министерства юстиции, среди этих лиц наиболее многочисленные группы составляли граждане Бразилии и Перу. При этом количество граждан Бразилии, проживавших в Японии, с 1990 по 2004 г. возросло с 176 000 до 286 000 чело-
27
век .
Въезд в страну иностранных граждан с японскими корнями, в том числе и представителей третьего поколения потомков эмигрантов, трактовался Министерством юстиции как возвращение на родину в целях посещения родственников, причем в период пребывания эти лица могли работать. При этом с 1989 г. им предоставлялся статус лиц, пребывающих в стране на долгосрочной основе, и Закон об иммиграционном контроле не предусматривал каких-либо ограничений в отношении занятости данных лиц.
Вторым каналом притока новой рабочей силы стали программы овладения мастерством. Эти формы экономической помощи развивающимся странам предусматривали передачу технических навыков гражданам других государств в ходе их стажировок и интернатур в Японии. Внесение изменений в Закон об иммиграционном контроле в 1989 г. расширило возможности применения соответствующих программ в связи с закреплением более общей формулировки целей интернатуры и стажировки (изучение технологий и овладение навыками или знаниями в публичных и частных организациях страны28). Это позволило не только частным компании, но и муниципалитетам организовывать такие программы.
В соответствии с законодательством технические интерны считались рабочими, однако размер их заработной платы с учетом вычетов был значительно ниже, чем у японских коллег. Статус пребывания стажеров не предусматривал возможности трудоустройства, однако японские фирмы стали привлекать их к
27 См.: Kashiwazaki C., Akaha T. Op. cit.
28 Ранее речь шла только об изучении промышленных технологий и овладении навыками или знаниями.
работе. При этом на данных лиц не распространялись гарантии трудового законодательства29. Органы исполнительной власти пытались противодействовать использованию участников программ в качестве низкооплачиваемой рабочей силы. В частности, в третьем Основном плане был введен трехлетний запрет на прием стажеров для тех организаций, которые ранее осуществляли незаконную практику.
В настоящее время лица, прибывшие в страну в качестве стажеров, могут через год подать ходатайство о предоставлении статуса технического интерна и продлить свое пребывание в Японии до трех лет. Этой возможностью воспользовались 5300 человек в 1996 г., 12 400 в 1998 г., 16 100 в 2000 г. Среди стажеров самые многочисленные группы составляли граждане Китая, Индонезии и Филиппин30.
Правительство Японии рассматривает нелегальную трудовую миграцию как серьезную проблему. В соответствии с Законом об иммиграционном контроле нелегальной работой считается занятость в сфере, не предусмотренной статусом пребывания, или деятельность, осуществляющаяся за вознаграждение и (или) связанная с получением иного дохода лицом, которое въехало в страну нелегально или осталось в ней сверх установленного срока пребывания (ч. 2 ст. 73-2). В Законе были заложены и механизмы предотвращения незаконной практики, в том числе уголовная ответственность для тех, кто использует иностранную рабочую силу нелегально или содействует вовлечению иностранных граждан в незаконную трудовую деятельность (ч. 1 ст. 73).
Япония столкнулась с проблемой беженцев в середине 70-х гг. XX в., когда граждане Вьетнама, Лаоса и Камбоджи вплавь, на лодках стремились достичь ее берегов. В этот период политика страны в отношении лиц, ищущих убежище, отличалась небывалой открытостью. По гуманитарным основаниям «людям в лодках» был разрешен въезд в страну, созданы усло-
29 В настоящее время правительство рассматривает возможность распространения отдельных положений трудового законодательства на данных лиц.
30 См.: Kashiwazaki C. Japan's Resilient Demand for Foreign Workers // Migration Information Source. 2002. 22 May.
вия для их социальной интеграции31. Такой подход был обусловлен не только стремлением внести вклад в обеспечение мира и стабильности в Юго-Восточной Азии32, но и просьбой США оказать соответствующую помощь33 (первые беженцы появились в Японии в 1975 г. после падения Сайгонского правительства в Южном Вьетнаме).
Первоначально вьетнамцам было разрешено временное пребывание, а с апреля 1978 г. - проживание в стране. Впоследствии эти подходы были распространены и на граждан Лаоса и Камбоджи34. Страна восходящего солнца открыла также свои границы для тех, кто находился в лагерях беженцев на территории других стран Юго-Восточной Азии. Правительство направляло туда специальные миссии, которые после проведения собеседования давали согласие на переезд беженцев. Кроме того, была предусмотрена возможность воссоединения семей на территории Японии в рамках программы организованного вывоза родственников беженцев.
В этот период были сформированы специальные структуры, курировавшие вопросы приема и социальной интеграции беженцев (Координационный совет по индокитайским беженцам и перемещенным лицам, 1979 г.), созданы центры по оказанию им
31 Согласно официальной позиции властей Япония не принимала вынужденных переселенцев на жительство. См.: Kashiwazaki C., Akaha T. Op. cit.
32 Так объясняется участие Японии в урегулировании проблемы индокитайских беженцев на официальном сайте МИД Японии. См.: URL: http://www.mofa.go.jp/policy/refugee/japan.html (дата посещения -24 ноября 2006 г.).
33 См.: Isozaku I. Questioning Japan's "Closed Country" Policy on Refugees // URL: www.iwanami.co.jp/jpworld/text/ Closedcountry01.html (дата посещения - 12 октября 2006 г.).
34 В июне 1999 г. на территории Японии проживало 10 456 беженцев из государств Индокитая, из них 7900 вьетнамцев, 1306 лаосцев, 1259 камбоджийцев. См.: Second Periodic Report submitted by Japan under Article 9 on the Convention on the Elimination of all Forms of Racial Discrimination. P. 5, 13.
помощи35, разработаны программы по социальной адаптации, обучению японскому языку, профессиональной подготовке и трудоустройству. Как правило, в течение шести месяцев беженцы находились в центрах помощи, где изучали язык и приобретали необходимые навыки для адаптации в стране. По просьбе беженцев центры могли оказывать содействие в трудоустройстве и приобретении профессиональной квалификации, а также в поиске приемных родителей для несовершеннолетних сирот.
В связи с присоединением Японии к Конвенции о статусе беженцев36 в 1981 г. были внесены дополнения в Закон об иммиграционном контроле, который получил новое наименование -Закон об иммиграционном контроле и признании статуса бе-женца37. Вопросы предоставления статуса беженца, выдачи удостоверений и проездных документов были также отнесены к ведению министра юстиции. Этот статус могли получить лица, находившиеся на территории страны и обратившиеся с соответствующим заявлением в органы юстиции в течение 60 дней после въезда (ч. 2 ст. 61-2). Японию отличал достаточно жесткий подход к рассмотрению заявлений лиц, ищущих убежище. На июнь 1999 г. статус беженца получили только 234 человека38.
Некоторым из тех, кому было отказано в признании беженцем, было разрешено остаться в стране по гуманитарным основаниям (в 2001 г. Министерство юстиции выдало 67 таких разрешений). В соответствии со ст. 50 Закона об иммиграционном контроле министр юстиции в рамках дискреционных полномочий мог предоставлять специальные разрешения на пребывание лицам, не обладавшим правом на пребывание, даже при наличии оснований для депортации в соответствии со ст. 24 Закона. В судебной практике обращалось внимание на то, что в отноше-
35 Большинство из них прекратило свою деятельность в конце 90-х гг. XX в. в связи с сокращением притока лиц, ищущих убежище, из государств Индокитая.
36 Для Японии Конвенция о статусе беженцев и Протокол к ней вступили в силу соответственно 15 октября 1981 г. и 1 января 1982 г.
37 Лица, получившие статус беженца в соответствии с Законом, именуются в Японии «конвенционными беженцами».
38 См.: Second Periodic Report submitted by Japan under Article 9 on the Convention on the Elimination of all Forms of Racial Discrimination. P. 4.
нии предоставления специального разрешения на пребывание министр обладает большей свободой усмотрения, чем в отношении продления срока пребывания лица, находящегося в Японии на законных основаниях, однако в этом случае министр должен учитывать не только персональные обстоятельства лица, но и другие вопросы - политическую, экономическую и социальную ситуацию в Японии, ее внешнюю политику и диплома-
39
тические отношения со страной происхождения лица .
В ряде случаев японские суды способствовали обеспечению прав лиц, ищущих убежище, исходя из международных обязательств страны. В частности, судьи указывали на то, что в ст. 13 и 31 Конституции Японии закреплен принцип надлежащей правовой процедуры, который в соответствии с решением Верховного Суда распространяется и на административные процедуры. Соответственно, принцип справедливого разбирательства является важнейшим и необходимым условием осуществления процедуры по предоставлению статуса беженца40.
По мнению судей, в делах, связанных с предоставлением убежища, положения Закона об иммиграционном контроле нельзя интерпретировать как возлагающие бремя доказывания исключительно на лицо, претендующее на получение соответствующего статуса, на министра юстиции также возложена обязанность осуществления необходимого расследования на основании представленных заявителем документов и свидетельских показаний. Исследуя противоречия и сомнения, возникающие в связи со свидетельскими показаниями заявителя, необходимо учитывать вероятность того, что эти противоречия могли возникнуть в ходе перевода, в связи с языковыми различиями, раз-
39 См.: Japan: Nagoya District Court. Turkish v. Japan (Minister of Justice). Judgment of 15 April 2004. Hensei 14(2002) Gyo-U (Administrative Case) № 49 // URL: http://www.unhcr.org/ refworld/docid/4284b6a04.pdf (дата посещения - 2 октября 2008 г.).
40 См.: Japan: Nagoya District Court. Turkish v. Japan (Minister of Justice). Judgment of 15 April 2004. Hensei 14(2002) Gyo- U (Administrative Case) №. 49 // URL: http://www.unhcr.org/ refworld/ docid/4284b6a04.pdf (дата посещения - 2 октября 2008 г.).
личиями в восприятии, психологическим замешательством и спутанностью воспоминаний лица, ищущего убежище41.
Судьи обращали внимание органов исполнительной власти на то, что заявление лица, претендующего на статус беженца, не должно признаваться недостоверным только на том основании, что в нем были выявлены противоречия и неверные сведения. В таких случаях уполномоченный орган публичной администрации должен провести комплексное расследование того, почему лицо сообщило неверные сведения, с чем были связаны противоречия в его заявлении, как они были выявлены и как на это
42
среагировало заинтересованное лицо .
В начале XXI в. проблема беженцев привлекла внимание политических сил и органов государственной власти Японии. С одной стороны, это было связано с критикой японской политики международными организациями. Комитет по ликвидации расовой дискриминации неоднократно указывал на необходимость обеспечения конвенционным беженцам такой же защиты, как и индокитайским беженцам43. Верховный комиссар ООН по делам беженцев выражал озабоченность сжатыми сроками для подачи заявлений о признании беженцем и чрезвычайно высокими требованиями, предъявляемыми к доказательствам44.
41 См.: Japan: District Courts. Z v. Japan (Minister of Justice). Judgment of 9 April 2003. Hensei 14(2002) Kou № 116 //http://www.unhcr.org/ ref-world/docid/3f37682f4 .html (дата посещения - 2 октября 2008 г.).
42 См.: Japan: High Courts. Afgan v. Japan (Prosecutor). Judgment of 20 September 2002. Hensei 14(2002) U (Criminal Case) № 129 // URL: http://www.unhcr.org/refworld/docid/4271e21c4.html (дата посещения -2 октября 2008 г.).
43 В Заключительных замечаниях от 21 апреля 2001 г., принятых в связи с рассмотрением национального доклада, Комитет отметил, что индокитайские беженцы имели доступ к социальным услугам, получали финансовую помощь и могли обучаться на курсах японского языка за государственный счет, и рекомендовал обеспечить остальным беженцам равный доступ к соответствующим услугам, в том числе и право на адекватный уровень жизни, а также медицинское обслуживание (п. 19). См.: Concluding observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination. Japan. CERD/C/304/Add. 114. 27 April 2001.
44 См.: The State of the World's Refugees - Fifty Years of Humanitarian Action / UNHCR. N.Y., 2001. P. 182.
С другой стороны, определенным катализатором стали события мая 2002 г., когда пять граждан Северной Кореи безуспешно пытались найти убежище на территории Генерального консульства Японии в Китае. После этого инцидента Правительство разработало инструкцию об обращении с лицами, ищущими убежище, для дипломатических миссий. Достаточно оперативно были учтены и рекомендации Комитета ООН. В соответствии с решением Кабинета министров от 7 августа 2002 г. Координационный совет по индокитайским беженцам и перемещенным лицам был преобразован в Координационный совет по беженцам и перемещенным лицам. Был осуществлен мониторинг условий жизни лиц, признанных беженцами в соответствии с Конвенцией, и выделены дополнительные средства на их социальную адаптацию, обучение японскому языку, профессиональную подготовку и трудоустройство.
В 2002 г. две политические партии - ЛДП и Новая Комэйто -выдвинули предложения по пересмотру политики страны в отношении беженцев, а эксперты Министерства юстиции подготовили доклад с предложениями по изменению законодательства. Основные замечания политических партий и экспертов касались трех моментов: требования подачи заявления о признании беженцем в течение 60 дней после прибытия в Японию; возможности задержания или депортации лиц, подавших соответствующее заявление; механизмов обжалования отказа в предоставлении статуса беженца.
По мнению Правительства, 60-дневный срок являлся достаточным для подачи заявления о признании беженцем с учетом географического положения и социальных условий в Япо-нии45. Представители ЛДП настаивали на увеличении срока в
45 Аналогичной позиции придерживались и органы судебной власти, полагавшие, что 60-дневный срок не может быть признан чрезмерно кратким с учетом времени, которое по общему правилу затрачивало лицо, ищущее убежище, для подготовки документов, развитой инфраструктуры транспорта и связи, а также возможности продления этого срока в особых обстоятельствах. См.: Japan: Nagoya District Court. 9th Division. Myanmarese v Japan (Minister of Justice). Judgment of 25 September 2003 // URL: http://www.unhcr.org/refworld/docid/4284b7544.pdf (дата посещения - 2 октября 2008 г.).
три раза, эксперты Министерства юстиции предлагали установить годичный срок для подачи заявления, чтобы продемонстрировать международному сообществу изменение подходов страны к приему беженцев.
Согласно Закону лицо могло подать заявление о признании беженцем независимо от того, имелось ли у него разрешение на пребывание в стране или нет, однако это не являлось препятствием для начала процедуры депортации нелегального мигран-та46. Вместе с тем из-за преследований в стране происхождения многие лица, ищущие убежище, не могли легально оформить необходимые документы. ЛДП и Новая Комэйто предлагали выдавать таким лицам разрешения на пребывание на время рассмотрения ходатайства. Эксперты Министерства юстиции полагали, что в этот период им необходимо предоставить гарантии от высылки, а также экономическую помощь для удовлетворения первичных потребностей.
В соответствии с Законом лицо, которому было отказано в признании беженцем, могло подать жалобу министру юстиции. На практике эти жалобы передавались в то же структурное подразделение Министерства, которое рассматривало их заявления о предоставлении убежища, - Иммиграционное бюро. ЛДП и Новое Комэйто полагали, что процедуру административного обжалования необходимо вывести за рамки обычной иммиграционной процедуры и передать рассмотрение жалоб иной структуре. Эксперты Министерства юстиции настаивали на дополнительной проработке вопроса. В результате обсуждения были внесены изменения в Закон об иммиграционном контроле, вступившие в действие 16 мая 2005 г.
46 В решениях судов обращалось внимание на то, что подача ходатайства о предоставлении убежища и даже предоставление соответствующего статуса автоматически не приостанавливают процедуру депортации, эти действия рассматриваются лишь как один из факторов при вынесении решения о предоставлении специального разрешения на пребывание. См.: Japan: Nagoya District Court. Turkish v. Japan (Minister of Justice). Judgment of 15 April 2004. Hensei 14(2002) Gyo-U (Administrative Case) № 49 // URL: http://www.unhcr.org/ ref-world/docid/4284b6a04.pdf (дата посещения - 2 октября 2008 г.).
В настоящее время министр юстиции вправе признать лицо беженцем, если находящийся на территории Японии иностранец подал заявление в соответствии с процедурой, предусмотренной циркуляром Министерства юстиции (ч. 1 ст. 61-2). Заявление подается в региональное или районное иммиграционное бюро либо в его структурное подразделение по месту жительства или пребывания заявителя. Вынесение решения о признании беженцем осуществляется на основании представленных заявителем материалов. Если эти документы не могут рассматриваться в качестве убедительных доказательств, то определенный министром юстиции иммиграционный инспектор проводит дознание в целях выявления дополнительных сведений. Как правило, такое дознание предполагает собеседование с заявителем и направление запросов в различные инстанции.
Министр юстиции дает разрешение на временное пребывание в Японии тем лицам, которые подали заявление о признании беженцем, но не имеют легального статуса пребывания, и определяет срок его действия (ч. 1 ст. 61-2-4). Заявитель не должен специально обращаться с ходатайством о получении разрешения на временное пребывание, поскольку оно выдается на основании документов, представленных для получения статуса беженца47. В разрешении могут указываться условия пребывания лица в Японии - место проживания, порядок передвижения по территории страны, виды допустимой деятельности, необходимость являться по вызову иммиграционного инспектора и, если это потребуется, пройти дактилоскопию (ч. 3 ст. 61-2-4). В период действия разрешения на пребывание лицо не может быть депортировано из страны (ч. 2 ст. 61-2-6).
Следует отметить, что во время рассмотрения заявления лицо, претендующее на статус беженца, не может легально устроиться на работу. Вместе с тем данные лица, как правило, не располагают необходимыми средствами для удовлетворения своих потребностей, а возможности некоммерческих объединений, предоставляющих гуманитарную помощь, весьма ограни-
47 Паспорт или удостоверение о статусе пребывания, удостоверение о регистрации, разрешение на временное пребывание, материалы, подтверждающие право претендовать на статус беженца, фотографии. 206
чены. По мнению одного из руководителей Японской ассоциации по делам беженцев Э. Ишикавы, вводя запрет на трудоустройство, Министерство юстиции поощряет нелегальный труд лиц, ищущих убежище48.
В случае отказа в признании беженцем заинтересованное лицо уведомляется письменно с указанием причины вынесения такого решения (ч. 2 ст. 61-2)49. В течение семи дней после уведомления заинтересованное лицо может подать жалобу на имя министра юстиции в Иммиграционное бюро или его структурное подразделение по месту жительства или пребывания (ч. 1, 2 ст. 61-2-9). В процессе вынесения решения по жалобе министр должен проконсультироваться с советниками по рассмотрению вопросов беженцев50 (ч. 3 ст. 61-2-9). Советники правомочны обратиться к министру юстиции с просьбой о предоставлении заинтересованному лицу возможности лично изложить свои претензии (ч. 5 ст. 61-2-9). Министр не связан мнением данных лиц, однако в своем решении по жалобе он должен кратко изложить позицию советников, рассматривавших данный вопрос (ч. 4 ст. 61-2-9).
Советники по рассмотрению вопросов беженцев назначаются министром юстиции сроком на два года с правом повторного назначения из числа лиц, имеющих высокую репутацию и подготовку в области права и международных отношений; эти лица осуществляют свои полномочия не на постоянной основе (ч. 2-4 ст. 61-2-10). 16 мая 2005 г. министр юстиции назначил первых 19 советников из числа юристов, журналистов и научных работников. Они были выбраны из списка кандидатов, предложенных различными организациями, в том числе представительством Верховного комиссара ООН по делам беженцев и Японской федерацией адвокатов. Советники поделены на шесть составов, пять из которых действуют при региональном иммиграционном бюро Токио, один - при региональном иммиграционном бюро Осаки.
48 См. : Ito M. Asylum seekers get provisional break with strings attached // The Japan Times. 2005. 17 May.
49 На практике в качестве обоснования обычно указывается отсутствие доказательств, подтверждающих преследование. См.: IsozakuI. Op. cit.
50 Каждое дело рассматривает коллегия из трех советников.
В последние годы наметились определенные изменения в подходе судов к искам об отмене актов министра об отказе в признании беженцем. Если ранее судьи однозначно занимали проминистерскую позицию, то теперь уже можно встретить решения, идущие вразрез с позицией исполнительной власти. В феврале 2002 г. во время рассмотрения дела в Токийском окружном суде Министерство юстиции вынуждено было объявить о пересмотре своего решения в отношении гражданина Мьянмы, поскольку в ходе судебного разбирательства стало очевидно, что соответствующее лицо отвечает всем необходимым требованиям для признания беженцем. 8 марта 2002 г. тот же Токийский окружной суд вынес решение о признании беженцем гражданина Турции курдского происхождения, хотя ранее Министерство юстиции не рассматривало представителей курдского меньшинства в качестве таковых51.
В отличие от других стран западной демократии Япония не испытала серьезных проблем в связи с приемом беженцев52. В первую очередь это обусловлено особенностями ее географического положения, удаленностью от классических маршрутов исхода беженцев. Кроме того, страна не является потенциально привлекательной для лиц, ищущих убежище: она не располагает адекватной социальной инфраструктурой для их обустройства, а миграционная политика Японии не сориентирована на интеграцию иностранцев, проживающих в стране.
51 См.: Isozaku I. Op. cit.
52 С 1982 по 2004 г. было подано всего 3544 заявлений о предоставлении убежища, и только 330 из них было удовлетворено. Наиболее многочисленные группы заявителей в последние десятилетия составляли граждане Мьянмы, Турции, Ирана и Пакистана. См.: Kashiwazaki C., Akaha T. Op. cit.
