CC BY
78
ОРГАНИЗАЦИЯ УСТОЙЧИВОГО ПОЛЬЗОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСАМИ
ВЗГЛЯД НА ДВУХСОТЛЕТНЮЮ ИСТОРИЮ ЛЕСОУПРАВЛЕНИЯ И ИЗВЛЕЧЕНИЕ УРОКОВ ИЗ НЕЕ
Н.А. МОИСЕЕВ, проф. каф. экономики и организации лесного хозяйства и лесной промышленности МГУЛ, д-р с.-х. наук, академик РАСХН
Прошедший 2012 г. отмечается в печати как многократно юбилейный. Это и 1150-летие Российской государственности, и 400 лет со времени пережитой ранее смуты, и 200 лет изгнания полчищ всей Европы, пришедших в Россию под водительством Наполеона, и разгром под Москвой подобных же всеевропейских полчищ, пришедших уже позже по велению фюрера. Но это все даты общеполитического значения, определявшие судьбу России, которую «много раз пытали: быть России или не быть». Но в рамках этой истории проходила и тесно связанная с ней история управления лесами страны, которая от пристального взгляда вершителей судеб российских обычно ускользает, повторяя нелучшие уроки прошлого.
Но к истории обращаться надо, ибо под влиянием ее политического и социально-экономического развития изменяется и сам облик лесов, их влияние на природу и на жизнь самого народа. А из-за длительного периода лесовыращивания, измеряемого десятками и даже сотнями лет, многие ошибки уже даже неисправимы. Достаточно для примера напомнить только отдельные факты. Первопричиной невиданного за всю историю России голода в 1890-х гг. явился широкомасштабный процесс обезлесивания из-за хищнического отношения большинства частных владельцев к своим лесам, особенно в «черноземной житнице» страны, приведшего к резкому (в среднем 3-кратному) снижению лесистости, к эрозии почв, смыву черноземов, аридизации климата и учащению засух и суховеев. В 2012 г. исполнилось 120 лет со времени знаменитой экспедиции проф. В.В. Докучаева, давшего рекомендации по недопущению отмеченных бедственных, казалось бы стихийных по своей природе явлений, однако в основе своей порожденных неразум-
moiseev@mgul. ac. ru «Ничто на земле не проходит бесследно...»
ным поведением «хозяев», возомнивших себя владыками на земле.
Подобная же отмашка политиков на стихийные бедствия, учиняемые нам, все еще не уразумевшим первопричины, в прошлом году в Крымске из-за случившегося катастрофического наводнения, которое, как оказалось, уже не первый раз наказывает нас и сейчас за многовековое неразумное хозяйство в горных лесах Кавказа, приведшего к сокращению лесистости и деградации оставшихся лесов, что привело, в первую очередь, к неспособности почв удерживать выпадающие осадки и переводить их в грунтовый сток, к увеличению поверхностного стока и, как следствие, к разрушительным последствиям. О первопричинах таких явлений известно уже давно, и одно было описано Ф. Энгельсом в его произведении «Диалектика природы», а еще раньше Платоном [1].
Что же касается многовековой истории российских лесов и управления ими, то для тех, кого она интересует и кто хотел бы извлекать полезное из ее уроков, напомним те труды, которые доступны широкому кругу читателей. К числу их относится, прежде всего, двухтомный труд «Двухсотлетие учреждения лесного департамента» (1798-1998), изданного соответственно в 1898 и в 1998 гг. под руководством официальных учреждений, ведавших лесами [2, 3].
Но, знакомясь с этим полезным трудом, следует все же иметь в виду, что любая власть, независимо от сменяющих друг друга политических и экономических систем, обычно склонна сглаживать те или иные недостатки, допущенные ею, оправдывая их теми или иными обстоятельствами, но не собственными промахами. Поэтому в качестве незаменимых, дополняющих и более полно описывающих картину бытия являются труды
ЛЕСНОИ ВЕСТНИК 4/2013
71
ОРГАНИЗАЦИЯ УСТОЙЧИВОГО ПОЛЬЗОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСАМИ
независимых, к тому же профессиональных экспертов, компетентно представляющих причину тех или иных неблагополучных событий, и рецепты для избежания их.
В этом отношении историческое значение сохраняют труды таких корифеев, как Ф. Арнольд, которого называют «дедушкой русского лесоустройства» [4], и проф. М.М. Орлов - лидер отечественного лесоуправления [5-7]. Труды этих двух представителей старшего поколения деятелей лесной науки и практики имеют особое значение потому, что они в отличие от многих других знатоков обладали способностью целостного охвата положения лесных дел в России, причем, будучи активными и весьма авторитетными старателями и словом, и делом, и обучением, и своим влиянием в лесной общественности наводить тот порядок в лесах страны, который требовался, несмотря на переживаемые общественные катаклизмы, но вместе с тем с учетом их.
Вкратце остановимся на ограниченном числе вопросов, но вместе с тем сохраняющим важное значение применительно к сегодняшней практике лесоуправления, включая его структуру, отношения между государством и частным сектором, особенно в области лесоэксплуатации, состояние контроля за последним, роль лесоустройства, науки и подготовки кадров, и, наконец, первых лиц государства в решении всех перечисленных вопросов.
Начиная с последнего, на поверку оказывающегося главным, надо сказать, что наиболее значимые труды по перечисленным выше вопросам, особую роль в их решении правомерно приписывают Петру Великому. Именно с него начинается и укрепляется государственный взгляд на леса, на их общегосударственное значение, на приоритет государственной собственности на леса над всеми другими видами собственности, независимо от их доли в общей площади лесов. Именно эта роль Петра I как великого государственника, у которого нужды государства всегда были на первом плане, распространялась и на значение лесов. И когда те или иные частные владельцы лесов забывали об этом, руководствуясь интересами личной выгоды,
самодержец в нужный момент напоминал им своими указами, что в случае неповиновения он готов отобрать их на общегосударственные нужды. Именно с него начались первые формы государственного управления лесами в стране и законы для их поддержания.
Ф.К. Арнольд, составитель первой инструкции по лесоустройству (1845) в России, в капитальном труде по «Истории лесоводства», подчеркивает, что судьба лесоохранительного закона всегда зависела от взглядов верховного правителя России: «при одних государях он поддерживался и даже несколько развивался, при других же его значение падает и даже сводится к ничтожеству» [4].
Вступившая в права императрицы Екатерина I не сочувствовала строгим законам своего супруга, и этим не замедлили воспользоваться лесовладельцы и лесопромышленники, «так что повсюду началось усиленное лесоистребление». При этом леса (с 30.12.1726 г.) были переданы в ведение воевод [2]. Последствия такого послабления не замедлили сказаться на состоянии лесов. С изданием в 1762 г. грамоты о вольности дворянства идея Петра Великого о государственном значении лесов отошла на задний план и «находилась в загоне».
Император Павел I хотел относиться к лесу так же, как и его великий прадед. Именно с его указами связывают возникновение формы государственного управления лесами в виде «Лесного департамента» (1798) и указов, связанных с регулированием отпуска леса и его стоимостной оценки в виде лесных такс. Но «после великого акта эмансипации, совершенного в период предшествующих царствований, произвол в распоряжении лесами действовал безгранично» [4].
Первое столетие существования зародившегося при Павле I Лесного департамента составители I тома по описанию его деятельности разделяют на шесть разных по значению периодов. Ф.К. Арнольд считал заслуживающим внимания их укрупнение до двух периодов, кульминационной точкой разделения которых является образование министерства государственных имуществ, созданного указом императора Николая I (26.12.1837 г.), в ведение которого были от-
72
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 4/2013
ОРГАНИЗАЦИЯ УСТОЙЧИВОГО ПОЛЬЗОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСАМИ
несены леса казенного ведомства. Именно начальному периоду Лесного департамента в рамках нового министерства следует уделить особое внимание, ибо оно позволяет оттенить все недостатки управления лесами уже в современной России в рамках МПР РФ, как в первом, так и во втором случае вхождения в него. При этом полезно сравнить отношения бюрократии и независимых от нее передовых деятелей в рамках режима царского самодержавия, да еще в условиях крепостного строя, с нынешними отношениями правящей элиты и инициативной общественности, озабоченной совершенствованием лесных отношений, в режиме официально прославляемой так называемой демократии и свобод.
Но вначале сообщим, что предшествовало образованию министерства государственных имуществ, в ведении которого были казенные леса. Созданный в 1798 г. императором Павлом I Лесной Департамент долго не просуществовал. 31.12 1811 г. с учреждением министерства финансов он «прекратил» самостоятельное существование и вошел в качестве одного из «отделений» в состав Департамента государственных имуществ. Как отмечается в официальном издании I тома, «мотивы», которыми руководствовалось правительство при этой реформе, закрывая Лесной департамент, отличавшийся, по официальному выражению, «обширностью и разнообразностью упражнений», неизвестны ...» [2].
При этом министр финансов граф Канк-рин, «не имея достаточных средств, не мог управиться со всей «необъятной массой лесов», а потому ничего не мог предложить лучшего, как раздать казенные леса по разным ведомствам, полагая, что последние, преследуя свои выгоды, будут заботиться о сбережении переданных им лесов, составляющих их «условную собственность». Согласно такому направлению действий управление казенными лесами оказалось раздробленным так, что уследить за состоянием их сверху все менее представлялось возможным. Принимаемые же даже строгие меры наказаний за самовольную вырубку лесов должного эффекта не производили.
В 1837 г. граф Бенкендорф доносил графу Киселеву о больших беспорядках в Ка-
занской губернии, а последний сообщал императору, что «подобные беспорядки и упущения существуют . во всех прочих губерниях». Например, «в Казанской губернии казенные леса с 1801 по 1803 гг. ... находясь в ведении волостных правлений, претерпели опустошение до такой степени, что многие дачи превратились в пашни» [2]. В Архангельской губернии «происходит неимоверное истребление лесов», и если «этот беспорядок еще продолжится, то эта губерния оскудеет совершенно корабельным и строевым лесом» (там же). В Вологодской губернии «почти везде на расстоянии 10 верст от рек . леса опустошены». В Олонецкой губернии вблизи лесопильных заводов леса «чрезмерно истреблены . Всякий рубит, где ему ближе и где находятся лучшие деревья». В Воронежской губернии из имевшихся «при Петре Великом 24 тыс. десятин корабельных дубрав сберегли только 2,6 тыс. десятин, а остальной лес годен только на дрова, колья и жерди». В Трубчевском уезде Орловской губернии «из 66 тыс. десятин казенного леса «нет ни одного строевого дерева». «Казенные леса в Ярославской губернии в самом дурном положении». Примеры подобного рода в других губерниях можно бы продолжать.
Из заключения лиц, проверявших состояние казенных лесов в России, следует, что «со времени перехода лесного управления в ведение Департамента государственных имуществ (в составе Министерства финансов - Н.М.) леса «много пострадали от значительных опустошений».
Все эти донесения вынудили государя дать указание о выделении из состава Министерства финансов управления государственных имуществ в виде самостоятельного министерства, а в составе последнего восстановить Лесной департамент, что и было совершено в 1837 г., т.е. спустя 26 лет после его ликвидации. Министром вновь созданного министерства стал граф Киселев.
Однако восстановление Лесного департамента произошло в таком виде, что многие лесные дела, функционально относящиеся к нему, были розданы по другим департаментам министерства, что уже предопределяло низкую его эффективность [2]. Тут
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 4/2013
73
ОРГАНИЗАЦИЯ УСТОЙЧИВОГО ПОЛЬЗОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСАМИ
мы обращаем внимание на подобное же положение, в котором оказалось нынешнее управление лесами в составе Министерства природных ресурсов РФ, в которое федеральный орган управления лесами попал во второй раз после ликвидации в мае 2000 г. Федеральной службы лесного хозяйства в России.
В критической записке «о лесном управлении», подготовленной генерал-адъютантом бароном Делинсгаузеном, директором 3-го департамента Министерства государственных имуществ, представленной графу Киселеву как министру, аргументированно доказывалась необходимость объединения всех дел, связанных с управлением лесами, в одном Лесном департаменте, который в рамках Министерства го-симуществ должен быть самостоятельным и независимым в ведении своих дел, особенно в административном и финансовом отношениях, от других департаментов министерства. При этом обращалось внимание на весьма бедственное положение переданных из Министерства финансов лесов, продолжающийся быстрый ход их истребления, а также то положение, что если «ошибки по другим отраслям довольно скоро исправимы, то ошибки, касающиеся лесов, трудно бывает исправить веками» [4]. Автор записки предлагает не только централизовать все лесные дела в одном Лесном департаменте, но и учредить «военную лесную стражу для охранения лесов», создав на основе ее военизированный «корпус лесничих», особое внимание обратив на формирование его состава из лесных чинов, получивших специальное лесное образование.
Эта записка была рассмотрена на Совете Министерства госимуществ 22 января 1838 г., который посчитал, что условия для реализации представленных в записке предложений еще не созрели. Тем не менее, граф Киселев как министр представил на Высочайшее утверждение уже через год (в январе 1839 г.) «положение о корпусе лесничих», а через четыре года, 18 января 1843 г., - особый доклад на усмотрение Государя Императора о необходимости сосредоточить все дела по лесной части в отдельном самостоятельном ведомстве для учреждения особого Лесного департамента. Этот доклад был утвержден, а на основе его
15 февраля 1843 г. объявлено, что такой Лесной департамент открыт, а во главе его поставлен флигель-адъютант граф Н.М. Ламсдорф.
Вот это и была та кульминационная точка в системе лесоуправления в дореволюционной России, когда все дела по управлению казенными лесами были, наконец, сосредоточены в одном самостоятельном ведомстве при содействии этому самого министра госи-муществ, который продолжал шефствовать над этим департаментом. За все последующее время состав Лесного департамента подвергался лишь незначительным изменениям, несмотря на то, что в руководстве им в последующем сменился десяток директоров.
Описанный выше пример внимательного отношения правящей элиты дореволюционной России к управлению казенными лесами, которые оказались в то время в бедственном положении, было бы нелишне позаимствовать в нынешней России, когда государственные леса также попали в аналогичное положение в составе МПР РФ, потеряв самостоятельность органа управления ими и будучи к тому же раздробленными между субъектами РФ, которым переданы полномочия управления федеральными лесами, что напоминает действия императрицы Екатерины, передавшей казенные леса в ведение «воевод».
Сегодня для исправления лесных дел в стране, которые находятся в крайне неблагополучном положении, нам не хватает, прежде всего, лиц, подобных императору Петру Великому и министру госимущества графу Киселеву, которые руководствовались главным образом взглядами на исключительно важное общегосударственное значение лесов.
В официальном издании о деятельности лесного департамента отмечается, что «Министерство госимущества далеко не разделяло ... взглядов министра финансов графа Канк-рина, который считал невозможным справиться с необъятною массою лесов, находившихся в его заведывании». «Напротив того», Министерство госимуществ «сознавало свои силы и, сосредотачивая в своих руках управление всеми государственными лесами, считало такую централизацию надежным ручательством преуспеяния лесного хозяйства» [2]. «Граф
74
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 4/2013
ОРГАНИЗАЦИЯ УСТОЙЧИВОГО ПОЛЬЗОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСАМИ
Киселев строго держался неотчуждаемости казенных земель и лесов; он считал своею обязанностью охранять государственное достояние от незаконного завладения или пользования, от перехода его тем или иным способом в частное владение; сверх того, леса он берег от истощения неумеренными порубками» [2]. В отчете о своей деятельности на посту министра госимуществ, в 1956 г. он писал государю, что «по лесному хозяйству положены начала, которые при постоянном продолжении принятого способа действий должны водворить устройство в лесах и обеспечить сохранность сего важного по климатическому нашему положению государственного богатства» [2].
Конечно, у царского правительства и без того забот хватало. Впереди маячила реформа 1861 г., связанная с освобождением крестьян от крепостной зависимости, решения для них земельного вопроса в условиях частной собственности на землю высшего сословия. Все эти вопросы, известные по истории, относятся уже к общеполитической проблематике. Здесь же для сравнения с нынешним положением лесных дел в условиях частнокапиталистической экономики нелишне вкратце показать, как в дореволюционной России решались вопросы организации управления лесами по вертикали, отпуска леса, экономических форм лесопользования и контроля за ним.
Конечно, структура управления государственными лесами по вертикали выстраивалась не сразу, чаще всего методом проб и исправления ошибок. Но, тем не менее, нас в данном случае должны интересовать не частности, а общая тенденция, направленная на совершенствование управления ими.
В нижеследующем изложении коснемся вначале структуры самого Лесного департамента и подчиненных ему служб по вертикали; затем сложившихся форм отпуска леса и его стоимостной оценки; контроля за лесоэксплуатацией; лесоустройства и, наконец, роли лесоохранительного закона 1888 г. и его результативности.
Сам Лесной Департамент после объединения в нем всех лесных дел состоял из шести отделений [2], включая (1) инспекторское; (2) по управлению лесами; (3) по охране
от лесонарушений, в т.ч. «судные дела»; (4) по организации и ведению правильного лесного хозяйства; (5) по употреблению лесов, включая отпуск леса; (6) «счетное» (отчеты и контроль финансов по лесной части). При департаменте был создан «Специальный лесной комитет» для рассмотрения возникающих по ходу дел технических вопросов, требующих «особых соображений».
Первоначально все казенные леса по различию климатических и др. условий были разделены на «шесть инспекций» под надзором особых вице-инспекторов, под личным руководством которых предписывалось подобрать наиболее удобные «лесные дачи» и организовать в них правильное лесное хозяйство с учетом местных условий и на примере их знакомить лесных чинов - офицеров с родом хозяйства, применительно к обстоятельствам края [там же].
В губернских палатах госимуществ лесную часть возглавлял губернский лесничий со своим аппаратом. Каждая губерния для управления лесами разделялась на округа во главе с окружными лесничими, с 1845 г. переведенными на положение окружных лесных ревизоров для надзора за входящими в округ (от трех и более) лесничеств, возглавляемых лесничими. В состав последних входили лесные участки, позже названные «подлесничествами», а затем участковыми лесничествами, возглавляемые младшими лесничими или участковыми лесничими. В состав последних входили объезды, возглавляемые объездчиками, а в них - обходы, возглавляемые лесниками. Вся эта иерархия представляла «лесную стражу», которая в виду особых условий ее деятельности, сопряженных с опасностью для жизни, с самого начала формировалась на военизированной основе. Действующая ранее система охраны лесов на основе «полесовщиков» и «сторожей», набираемых из числа местных крестьян, себя не оправдала.
Более оправдавшей исторически явилась «семейная форма» поселения членов лесной стражи, начиная с лесников, в закрепленном за ним обходе на выделенном земельном наделе с постройкой жилого дома и хозяйственных сооружений. Хозяин тако-
ЛЕСНОИ ВЕСТНИК 4/2013
75
ОРГАНИЗАЦИЯ УСТОЙЧИВОГО ПОЛЬЗОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСАМИ
го поселения имел не только вооруженного стрелка, но и его помощников.
Первой заботой руководителей Лесного департамента явилась подготовка кадров для лесных чинов по всей вертикали управления, увеличения их числа, а также их материально-технического обеспечения, что должно было улучшить не только «охранение лесов», но и управление лесами, а на этой основе повысить доходность лесов, а соответственно и получить финансовую основу для решения выше перечисленных задач.
Описанная структура управления, хотя в отдельных звеньях со временем и уточнялась и частично видоизменялась, в принципиальной основе в последующем устоялась и себя оправдала. Она не только сохранилась вплоть до революции, но пережила и советское время и две трети прошедшего периода «перестройки» вплоть до злополучного последнего Лесного Кодекса РФ, монопольные составители которого, - допускаем, что не предполагали, - ликвидировав лесную охрану и заменив на заявительный разрешительный порядок, который был в основе лесопользования и в царское, и в советское время, тем самым по существу разрушили управление лесами и породили беспрецедентный масштаб нелегальных рубок и многих др. лесонарушений, включая участившиеся самозахваты участков государственных лесов и потерю контроля за многочисленными лесопользователями. Но к подведению итогов мы еще вернемся в заключении.
Вначале отметим первые шаги в упорядочивании лесоуправления, осуществляемые возрожденным в ипостаси самостоятельного Лесным департаментом. Самым слабым местом его на начальном этапе была малочисленность лесных чинов и слабая их подготовка для исполнения лесных дел.
До конца XVIII века от поступавших на лесную службу еще не требовалось знания специального дела. Но уже в 1798 г. их начали подвергать испытанию знаний в лесоводстве, а с 1802 г. начали вводить экзамены. Для обучения будущих специалистов в 1803 г. открыли первое лесное училище в Царском селе, а на базе его в 1811 создан в СПб лесной институт, который после многих преобразований в пос-
ледующем был удостоен именоваться Императорским. В 1835 г. было открыто Лисинское учебное лесничество, а при нем низшее лесное учебное заведение. Это первые ростки лесного образования, которые позже стали множиться. Не будем перечислять в последующем возникающие дополнительные высшие, средние и низшие учебные заведения и сеть опытных лесных хозяйств, у истоков организации которых стояли наши известные классики - проф. М.М. Орлов и проф. Г.Ф. Морозов.
В 1837 г. на службе по лесному управлению на всю страну классных чинов состояло всего 507 чел., в т.ч. со специальным образованием - только 84 чел. Из числа их на каждую губернию приходилось менее 10 чел., в т.ч. 4 окружных лесничих и 4-5 лесничих. При них состояло 409 объездчиков и 526 вольнонаемных сторожей, а также из числа крестьян около 40 тыс. чел. приставленных для надзора старост, выполняющих свою повинность без вознаграждения и целиком зависящих от общин, с которыми они были связаны «круговой порукой».
Таков был неприглядный вид лесного правления страны, который принял из Министерства финансов граф Киселев, Министр го-симуществ на начальном этапе возрождения самостоятельного Лесного департамента.
«Предметом первой необходимости было увеличить вообще число лесных чинов ...» и подготовить специально образованных лесных офицеров в духе ... строгой нравственности, а вместе с тем упрочить и быт их» [4]. Представленную задачу ему и последователям его удалось решить, увеличив за следующие полвека в 40 раз подготовку лесных чинов со специальным образованием. И если вначале их удельный вес был 16,6 %, то в 1893 - 82,7 % от числа всех служащих. Вместо вольнонаемных сторожей и полесовщиков костяком лесной стражи к 1893 г. было 4 286 объездчиков и 18 459 лесников с окладом для первых 250 руб./г., для вторых - 100 руб./г.
Обратимся к организации лесоэксплуатации и формам отпуска леса, которые всегда были главной заботой лесоуправления. Интерес к лесам России, в т.ч. и внешних потребителей, имеет многовековую историю. Даже,
76
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 4/2013
ОРГАНИЗАЦИЯ УСТОЙЧИВОГО ПОЛЬЗОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСАМИ
казалось бы, труднодоступные леса Европейского Севера согласно писаной истории осваивались уже в XI в., а промышленные масштабы приобрели в XIV-XV веках в связи с возросшим спросом на мачтовый лес. При этом низший отпускной диаметр начинался с 45 см на высоте груди, а к началу XX в. он снизился до 32-35 см. Добавим, что теперь в истощенных лесах Архангельской обл. средний диаметр деревьев в спелых древостоях хвойных пород -22 см. Такая древесина могла быть заготовлена только выборочными рубками на прииск, позже перешедшими в подневольно-выборочные. Первоочередной вырубке подлежали главным образом крупномерные высокосортные сосновые стволы. Наиболее интенсивной эксплуатации подвергались леса, имевшие сплавные пути транспорта к морскому порту. Таким, в первую очередь, был Архангельск, занимавший выгодное геополитическое положение.
В 1692 г. например, право торговли мачтовым лесом из Архангельской губ. было отдано иностранцу Артману на пять лет, со взысканием в пользу казны за каждое дерево по 5 руб., а в 1698 г. контракт был продолжен еще на 10 лет, но с платою уже за 3,5 руб. [2].
Возросшие масштабы отпуска лесоматериалов за границу и поступающие сигналы об истощении лесов вынудили власть уже в
1751 г. принимать меры к ограничению такого рода торговли и поиска более приемлемых форм ее, заслуживающих большего доверия, путем привлечения к лесным делам известных лиц из приближенной знати. Так, например, в
1752 г. генерал-фельдмаршалу графу Шувалову было разрешено в Архангельской губ. ежегодно заготовлять и отпускать за границу мачтовый лес и др. лесоматериалы с обязанностью построить лесопильные заводы для казны. Но даже и это знатное лицо, по-видимому, посчитало для себя обременительным данное ему право, и уже в 1760 г. он передал его английскому купцу Гамму по контракту на 30 лет за 120 тыс. руб. [2]. Другими словами, все вернулось на «круги своя». Неспособность власти охранять леса и контролировать эксплуатацию их вынудила ее уже при императоре Павле I в 1798 г. запретить заграничный отпуск бревен и досок из Петербургского и Архангельского
портов впредь до разработки «правил для лесного торга, выгодных для промышленников и невредных для лесов» [2]. С того момента, когда началась история Лесного департамента, обозначилось и становление общих контуров тех правил, которые заслуживают внимания и для ныне существующей практики.
С именем императора Павла I связывают не только создание Лесного департамента, но и введение лесных такс в их современном экономическом значении, более цивилизованные формы отпуска леса в виде кратковременных контрактов и доступные для этого времени способы контроля за их исполнением. Сменяющие друг друга правители по предложениям руководителей Лесного департамента уточняли те или иные положения через соответствующие инструкции и циркулярные разъяснения, сохраняя руководящий принцип постоянства пользования лесом и повышение доходности лесного хозяйства. Общий подход при этом сводился к тому, что продажа леса должна, как правило, производиться только на торгах в условиях конкуренции, в результате которых должен заключаться между продавцом и покупателем контракт, в котором должны отражаться все условия его реализации, включая указания места рубок, площади и количества вырубаемых деревьев, с учетом их породного состава, размера, сортности, расстояния доставки (до места сплава или места обработки), общей цены проданной древесины, срока эксплуатации и расчета. В последующем дополнялись и другие условия, включая очистки лесосек от порубочных остатков и т.д.
Что касается попенной платы или цены древесины на корню, то в качестве в последующем отработанного правила за основу брались цены на торгах за последние три года или рыночные цены соответствующих лесоматериалов на тех рынках сбыта, к которым тяготеют леса, за вычетом затрат на заготовку и доставку древесины с учетом расстояний от проданных лесосек. В принципе такой подход сохраняется до сих пор и в промышленно развитых странах (только не в нынешней России). Этот подход учитывает известные рентообразующие факторы, включая различие пород, размерности и сортности
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 4/2013
77
ОРГАНИЗАЦИЯ УСТОЙЧИВОГО ПОЛЬЗОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСАМИ
древесины, условия заготовки и расстояния от рынков сбыта.
Уже на начальном этапе формирования лесных такс различие пород при всех прочих равных условиях выражалось в следующих соотношениях: еловая древесина ценилась дешевле сосновой на 1/3, а березы и осины дешевле в среднем наполовину от последней.
Правила о продаже лесных материалов из казенных дач утверждались императором. С течением времени они приобретали все большую конкретность. Например, в 1883 г. для исключения субъективизма в оценке предназначенных к продаже лесосек предлагалось составление для практического использования местных массовых сортиментно-сортных таблиц, с помощью которых до продажи использовать перечислительный метод таксации, а для больших массивов метод закладки проб.
Однако после заключения контракта лесопромышленник имел право приступить к заготовке древесины только при условии выдачи ему лесничим лесорубочного билета. После вырубки лесничий должен был освидетельствовать выполнение условий, предписанных в этом билете. При выборочной вырубке сверх установленного объема или при оставлении бревен в лесу промышленник выплачивал штраф, который сохранялся, если даже нарушивший правила заготовки возместил ущерб.
Но контрольная функция этим не ограничивалась. Лесные чины должны проверить и лесоматериалы, подготовленные к сплаву или сухопутному виду транспорта, и выдать сплавной билет или билет на провоз другим видом транспортировки. Последний служил правом провоза или сплава бревен через соответствующие «лесные заставы», которые устанавливались в целях исключения самовольных рубок.
Контракты заключались на срок до 4 лет. За лесопильными заводами могли закрепляться лесные участки в виде «условной собственности», при этом контракты на пользование ими могли продлеваться. Для лесопильных заводов допускался способ оценки и контроля через производственную мощность пильных рам. При этом заключались контракты с учетом «платежей порамных денег». После исте-
чения срока контракта рамы «опечатывались лесными чинами в присутствии члена земского суда» [4]. При этом приплавленный лес подвергался контролю и в запанях.
Государственный контроль распространялся на продажу и рубку леса в частных лесовладениях, притом и до назначения выдачи разрешения и после рубки для контроля соответствия их установленным правилам.
Из вышеизложенного можно видеть, что при всех трудностях осуществления контроля в процессе укрепления Лесного департамента в центре и на местах, тем не менее выдерживалась общая линия на использование разрешительного порядка отпуска леса (по легкомыслию или намеренно отмененного в Лесном кодексе РФ, принятом в 2006 г), реализуемого на торгах по рыночным ценам и контролируемого через лесорубочный билет, выписываемый на основе таксации лесосек лесной службой, заинтересованной в повышении доходности используемых лесов. В нынешних же условиях государственная власть самоустранилась от стоимостной оценки лесосек, поступающих в рубку, предоставив лесопромышленнику определять порядок рубки, заплатив лишь арендную плату, ничего общего не имеющую с рыночной ценой заготавливаемых лесоматериалов. Отсюда низкая доходность лесов и отсутствие средств для повышения уровня лесоуправления и интенсификации лесного хозяйства.
В Царской России не допускалась нынешняя форма передачи лесов частному сектору под видом аренды до 49 лет (а был замысел и до 99 лет), ограничиваясь краткосрочными контрактами, доступными не только для крупных лесопромышленников, но и для крестьян, и для общин.
Организуемые же торги по краткосрочным контрактам создавали конкурентную среду и соответствие цен растущему спросу на лесоматериалы, а как следствие, и повышение государственного дохода от использования казенных лесов. В приложении к I тому на графике за 1844-1997 гг. показан рост лесных доходов (за последнее десятилетие в виде экспоненты), значительно превышающих расходы на управление лесами и хозяйство в них [2].
78
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 4/2013
ОРГАНИЗАЦИЯ УСТОЙЧИВОГО ПОЛЬЗОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСАМИ
Однако и управление лесами и пользование ими сковывалось тем существенным недостатком, что леса еще не были приведены в известность, поскольку с самого начала организации управления лесами отсутствовала сама служба лесоустройства как, по определению проф. М.М. Орлова, важнейший инструмент лесоуправления [7].
Предписания, распоряжения и указы о необходимости описания лесов и приведения их в известность издавались и Петром I и последующими правителями, однако они не воплощались в широкомасштабные практические действия из-за отсутствия необходимых для этого специализированных организаций. Мысль о необходимости создания специальной службы для устройства лесов с распространением на всю Россию зародилась в 1841 г., а практические действия начались весной 1842 г с устройства Лисинского учебного лесничества под руководством Е.А. Петерсона. Первая инструкция по устройству лесов была разработана Ф.К. Арнольдом и издана в 1845 г.
Однако расширение этих работ требовало подготовки специальных кадров и выделения необходимых средств. Первый набор будущих таксаторов был произведен за счет лучших выпускников СПб лесного института. Что касается необходимых средств для содержания таксаторских партий и для производства работ, предполагалось использовать за счет роста прибыли от использования устроенных лесов, на что по просьбе министра Киселева было получено согласие императора Николая I.
Для очередности устройства лесов дачи были разделены на три разряда по степени сбыта лесоматериалов. Главное назначение лесоустройства с самого начала сводилось к составлению такого плана хозяйства, с помощью которого леса приводились в «возможно правильное состояние», с определением не только размера, но и размещения рубок леса, их стоимостной оценки с учетом лесных такс, организации «правильного лесного хозяйства с обоснованием состава лесов и затрат на их восстановление. Общий план составлялся на оборот рубки, но выбор древостоев в рубку намечался на первое десятилетие, в числе их на первое пятилетие отграничивались в виде
лесосек с постановкой столбов. Размещение их производилось так, чтобы сохранить устойчивость окружающих лесов.
Институт лесоустройства находился в непосредственном ведении Лесного департамента и обеспечивал удобную живую связь между центральным управлением и деятельностью местных лесных чинов. Стало общим мнением, что в лесоустройстве собраны «сливки всего корпуса лесничих». Считалось за честь попасть в состав этой организации. Именно из состава ее выдвигались кандидатуры для занятия высших должностей в иерархии корпуса лесничих. Лесоустройство стало важнейшим инструментом улучшения лесоуправления и повышения доходности лесов, которое, в свою очередь, способствовало дальнейшему расширению площади лесоустроительных работ. Начавшись с Лисинского лесничества, к 1859 г. оно охватило 2846 тыс. десятин лесных дач. С начала же крестьянских реформ оно было направлено на выделение из состава государственных лесов крестьянских лесов по упрощенным правилам.
История последующего лесоустройства описана подробно в трудах проф. М.М. Орлова [6, 7] и его последователей. В ходе этой истории следует отметить два драматических периода, которые привели к деформации лесоустройства и, по существу, к потере его целевого назначения. Одно из них было связано со злополучной дискуссией 30-х гг. ХХ столетия, которая привела к отмене принципа постоянства пользования лесом, который якобы сковывал курс на индустриализацию, сдерживая форсированную лесоэксплуатацию в лесах вдоль магистральных путей транспорта. Последствия отмены этого принципа известны: они обернулись быстрым истощением освоенных лесов, закрытием и перебазированием лесозаготовок (курс «на Север» сменился курсом «на Восток»), удлинением лесных грузопотоков и ростом связанных с этим затрат. Юридически принцип постоянства пользования был восстановлен лишь в «основах лесного законодательства Союза ССР и Союзных республик» в 1977 г.
Вторая более драматическая ситуация для лесоустройства, приведшая к его ликви-
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 4/2013
79
ОРГАНИЗАЦИЯ УСТОЙЧИВОГО ПОЛЬЗОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСАМИ
дации, возникла с введением «лесного кодекса РФ» в декабре 2006 г Политическим мотивом для устранения лесоустройства на практике явилось стремление радикальных либерал-реформаторов, явившихся в лице руководства МЭРТ монопольными составителями этого кодекса, к тотальной приватизации лесов через аренду, полагая, что частный лесовладелец сам будет принимать решения, что делать ему со своими лесами, а потому лесоустройство как проводник государственной лесной политики может явиться только помехой для реализации такого замысла. С этим же мотивом связана и последующая ликвидация ряда полномочий федерального органа управления лесами с оставлением за ним только надзорной функции, но при этом одновременно ликвидации государственной лесной охраны.
Теперь уже для многих очевидны пагубные последствия совершенной диверсии, выразившиеся не только в беспрецедентном масштабе нелегальных рубок и периодически повторяющихся катастроф с лесными пожарами, но и в потере контроля за деятельностью многочисленных лесопользователей, что приводит к тому же финалу, который наблюдался после акта «о вольности дворянства» накануне восстановления Лесного департамента в качестве самостоятельного лесного органа.
Настойчивое нежелание либерал-реформаторов исправлять созданную их кодексом опасную ситуацию с лесами страны напоминает лишь о том, что взятый ими курс на приватизацию государственных лесов остается в силе и ждет лишь удобного случая для его реализации.
В заключение перейдем к лесоохранительному закону, принятому в 1888 г. и его судьбе. Но в начале отметим, что привело к нему.
За длительную историю лесоуправления было немало указов и распоряжений, относящихся к охране и сбережению лесов, но они, к сожалению, не выстраивались в общую и последовательную политику, которая орга-ничивала бы злоупотребления, приводящие к продолжающемуся лесоистреблению. Главную опасность, как отмечает Ф.К. Арнольд, представляли частные лесовладельцы, а пото-
му требовалось «удержать лесовладельцев от неправильных распоряжений в принадлежащих им лесах», «ибо наибольший вред лесу может принести не случайный посетитель его, не самовольный порубщик или поджигатель, а лицо, имеющее право полного распоряжения им - лесовладелец» [4], который обращается к вырубке своих лесов «как к наиболее легкому средству, имевшемуся в руках, для выхода из затруднительного финансового положения». Такому поведению частных лесовладельцев способствовал «продолжительный период невмешательства правительства в частную лесную собственность». Поворот во взгляде на необходимость установления надзора за частными лесами начался в царствование Александра II в связи с крестьянской реформой. Но «это было начало перемены только взгляда, а не действий». Вслед за названной реформой лесоистребление стало только расширяться до таких масштабов, что принятие общего лесоохранительного закона для всех видов владений стало неотложной необходимостью.
За тем, что представляли собой частновладельческие и крестьянские (общинные) леса как главный объект внимания лесоохранительного закона, обратимся к данным проф. М. М. Орлова, относящимся к 1914 г. [5]. Еще со времен Императрицы Екатерины для удобства статистического описания территория европейской части России была разделена на три полосы: северную, среднюю и южную. Первая из них занимала 35,4 % территории, вторая - 32,9 % и третья - 31,7 %. Площадь лесов в составе их представлялась соответственно в следующем процентом соотношении: 58,8 %; 33,6 % и 7,6 % от общего итога всей лесной площади.
По видам собственности леса в означенных полосах распределялись следующим образом. На государственные леса приходилось в северной полосе 84,0 %, в средней -29,2 % и в южной 27,7 %. Частновладельческие леса составлялись соответственно этим полосам - 11,1 %, 45,6 % и 51,8 %. Крестьянские леса занимали соответственно 4,5 %, 23,7 % и 17,9 %. Остальную весьма незначительную долю занимали леса прочих видов собственности. Итак, как видно, частные
80
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 4/2013
ОРГАНИЗАЦИЯ УСТОЙЧИВОГО ПОЛЬЗОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСАМИ
леса доминирующий удельный вес занимали в средней и в южной полосах (47 % вместе взятой их площади лесов), на крестьянские здесь не приходилось 23 % и прочие - 1 %.
Что же представляли собой частные и крестьянские леса, вызвавшие наибольшую озабоченность общественности? Для всех частных лесов на долю строевого леса приходилось только 20 %, дровяного - 45 %, а 63 % заросли. Уже из этой характеристики видно, что в основной массе - это леса истощенные и деградированные, уже не представляющие собой коммерческого интереса для лесопромышленников.
Но при этом резко сократилась и площадь лесов там, где преобладали эти виды собственности, особенно в южной полосе России со средней лесистостью 8 %. Между тем, по данным исследователей на начало 17 века, в зоне черноземов - основной «житницы России», она была около 30 %. И частновладельческие, и крестьянские леса нещадно вырубались для освобождения площади под пашни, пастбища и выгоны.
На общем фоне выгоднее выделялись государственные леса, которые доминировали в северной полосе. При общем среднем составе их 6 % 3 с 1/5 на крупную деловую древесину приходилось 30 %, 40 % - средней и мелкой и 30 % - дровяной. Давно ожидаемый лесоохранительный закон был, наконец, принят 4 апреля 1888 г. под названием «Положения о сбережении лесов». Общий надзор за исполнением его был возложен на Министерство государственных имуществ по Лесному департаменту, а в каждой губернии - на Лесоохранительный комитет под председательством губернатора, состоящий из членов казенного лесного управления, полиции и уездных по крестьянским делам учреждений [2].
Однако и принятый закон не переломил ситуацию. Причина одна: «лесоохранительные комитеты не обладают достаточными средствами для надзора за частными лесами», а потому продолжается «во многих местностях истребление частных лесов». «Вот важнейшие болячки нынешнего лесного управления», - заявлял Ф.К. Арнольд, завершая историческое исследование [4].
Однако подоплекой слабости средств для надзора за частными лесами было и то обстоятельство, что правящая элита в основной своей массе сама представляла собой крупных землевладельцев, а потому и занимала нерешительную позицию в отношении к нерадивым лесовладельцам. Именно это обстоятельство подготовило общественное мнение к единственно возможному решению для предотвращения истребления частных лесов путем их национализации. Это мнение усиливалось на протяжении двух десятилетий, предшествовавших революции, и было отражено в выступлении проф. Г.Ф. Морозова на Всероссийском съезде Союза лесоводов в Санкт-Петербурге в 1917 г. Он подчеркнул, что «лес должен принадлежать только государству, и последнее должно быть хозяином в нем. Не только принципиальная сторона, но и уроки и факты истории доказали право государства вести лесное хозяйство». «Государственность - это общность интересов, лес, принадлежа государству, принадлежит, тем самым, всем, и только государство может целесообразно распорядиться им в интересах всенародных» [3].
Изложенные выше в кратком обзоре уроки и факты двухсотлетней истории лесоуправления дают наглядное сопоставление прошлой и нынешней систем организации пользования и управления государственными лесами в условиях тогда и теперь частнокапиталистической рыночной экономики. Из этого сопоставления видно, что нынешний возврат к частнокапиталистической рыночной экономике повторяет нелучшие уроки прошлого и игнорирует положительные примеры лесоуправления в рамках дореволюционного Лесного департамента как самостоятельного органа, в котором были централизованы все дела, связанные с организацией управления и пользования лесами, контроля за ними, с экономическими отношениями государства и бизнеса. Особого внимания при этом заслуживает необходимость возврата к разрешительному порядку лесопользования, к стоимостной оценке древостоев, отводимых в рубку, положительному опыту краткосрочных контрактов, обеспечивающих более конкурентную среду и рост доходов по сравнению с моно-
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 4/2013
81
ОРГАНИЗАЦИЯ УСТОЙЧИВОГО ПОЛЬЗОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСАМИ
польным характером долгосрочной аренды. Двухсотлетняя история лесоуправления в России высветила и недостатки частного лесовладения, которое привело к значительной потере лесов и деградации оставшихся.
Органам исполнительной и законодательной власти Российской Федерации было бы полезно извлечь уроки из 200-летней истории лесоуправления и учесть их при подготовке национальной лесной политики и при неотложном пересмотре Лесного Кодекса РФ, который усугубил управление лесами и не способствует выходу лесного сектора России из чрезмерно затянувшегося системного кризиса.
Библиографический список
1. Энгельс, Ф. Диалектика природы, Гос. изд. полит. литературы / Ф. Энгельс. - Л., 1952. - 328 с.
2. Столетие учреждения лесного департамента. 1798-1898. - СПб.: типолитография Ю.Я. Римана, 1898. - 252 с.
3. Двухсотлетие учреждения лесного департамента. 1798-1998, том 2 (1898-1998). - М.: ВНИИЦле-сресурс, 1998. - 243 с.
4. Арнольд, Ф.К. История лесоводства. (репринтное издание 1895 г.) / Ф.К. Арнольд. - М.: МГУЛ, 2004.
- 403 с.
5. Орлов, М.М. Об основах русского государственного лесного хозяйства / М.М. Орлов. - Петроград, 1918. - 132 с.
6. Орлов, М.М. Нужды русского лесного хозяйства, XIV выпуск известий Императорского лесного института, С.-Петербург, 1906 - 166 с., переиздана в кн. М.М. Орлова «Основные направления организации лесного хозяйства» / М.М. Орлов. - М., 2009. - 399 с.
7. Орлов, М.М.Лесоуправление как исполнение лесоустроительного планирования / М.М. Орлов.
- М., 2006. - 479 с.
АНАЛИТИЧЕСКИЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
лесного сектора россии и зарубежных стран
В.И. ЗАПРУДНОВ, проф. проректор по научной работе МГУЛ, д-р техн. наук,
Н.Б. ПИНЯГИНА, проф. каф. экономики и организации лесного хозяйства и лесной пром-сти МГУЛ, докт. экон. наук,
Н.С. ГОРШЕНИНА, доц. каф. экономики и организации лесного хозяйства и лесной пром-сти МГУЛ, канд. экон. наук
По экспертным оценкам, в период до 2030 г.
по инновационному сценарию развития экономики ожидается рост сектора деревообработки в 2,2 раза по сравнению с 2011 г., сектора целлюлозно-бумажной продукции - в 1,9 раза. За последние пять лет среднегодовой темп роста обработки древесины и производства изделий из дерева составил 99,8 %, целлюлозно-бумажного производства; издательской и полиграфической деятельности - 100,1 %. По масштабам сырьевой базы Россия занимает первое место в мире - на ее территории расположено около четверти мировых лесных ресурсов. Расчетная лесосека с 2010 г. имеет тенденцию к увеличению на уровне 0,85 млн м3/г. В 2011 г. расчетная лесосека составила 666,2 млн м3, по прогнозу к 2020 г. объем расчетной лесосеки составит 700 млн м3, к 2030 г. - 710 млн м3. Природно-климатические условия создают возможности для заготовки древесины высо-
[email protected]; [email protected]
кого качества. Рынок целлюлозно-бумажной продукции в России растет темпами не менее 5 %/г. Отечественный рынок ЦБП обладает значительным потенциалом. Так, если в США потребление бумаги и картона на душу населения составляет 230 кг, в Финляндии более 340 кг, то Россия потребляет около 50 кг бумаги и картона на душу населения. К 2030 г. внутреннее потребление бумаги и картона возрастет до 20 млн т, что позволит увеличить потребление данной продукции на душу населения в 3 раза - до 145 кг в 2030 г. В настоящее время основными игроками на мировом рынке продукции лесопромышленного комплекса являются США, Китай, Канада, Германия, Финляндия. Доля продукции российского лесопромышленного комплекса не превышает 3 % от мирового объема, что обусловлено неэффективным лесопользованием (экстенсивные методы, основанные на использовании ранее не эксплуа-
82
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 4/2013
