CC BY
664
Взаимодействие палат российского парламента в современном законодательном процессе
А. И. Абрамова
Интерес к вопросу о взаимодействии палат Федерального Собрания РФ в законодательном процессе обусловлен фактором усиления регулирующего значения закона и повышением в этой связи роли законодательного органа, призванного в силу профессионального принципа своей деятельности обеспечивать более совершенное качество российского законодательства. Проблема организации законотворческой деятельности Парламента РФ в последние годы является предметом активной научной разработки, однако специфика, которую привносит в законотворчество нынешний этап развития России, меняющаяся природа указанного вида деятельности способствуют актуализации проблемы.
Органическое единство в двухпалатном парламенте обычно достигается благодаря тому, что обе палаты осуществляют законодательные функции, и принимаемый парламентом закон становится результатом их согласованной воли. При этом каждая из палат обладает присущими только ей законотворческими прерогативами.
Современная российская законотворческая практика складывается таким образом, что основная составляющая законодательной работы в ее содержательном плане выполняется Государственной Думой ФС РФ, соответственно ей принадлежит ключевая роль в законотворческой деятельности. Объясняется это тем, что Конституция РФ именно к компетенции этой палаты отно-
Абрамова Александра Ивановна — кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела теории законодательства ИЗиСП.
сит первоначальное рассмотрение законопроекта и принятие по нему законодательного решения, обеспечивая в то же время участие в законодательном процессе и верхней палаты. Обязательным признается передача Совету Федерации принятого Государственной Думой закона, от рассмотрения которого Совет Федерации не вправе отказаться; получение согласия верхней палаты на принятие закона; преодоление в необходимых случаях ее отлагательного вето. По существу заимствован мировой опыт практики законотворчества, в соответствие с которым в двухпалатном парламенте законодательный процесс сосредотачивается преимущественно в палате, формируемой путем прямых выборов и непосредственно представляющей все население страны, его интересы.
К одному из наиболее важных моментов следует отнести наделение палат полной самостоятельностью, проявляющейся в том, что ныне они могут независимо друг от друга реализовать свои законотворческие полномочия. Произошел отход от традиционного порядка рассмотрения законопроектов на совместном заседании палат, который лежал в основе законотворческой деятельности отечественного парламента вплоть до принятия Конституции РФ 1993 г. и, как теперь очевидно, отрицательно сказывался на состоянии этой деятельности. Подобной практикой затушевывалась специфика палат и ограничивалась активность депутатов, что естественным образом мешало обстоятельному изучению, глубокой проработке принимаемых законодательных решений. С введением правила, установившего порядок прохождения
законодательного процесса в каждом отдельном случае раздельно по палатам, картина существенно меняется. В самом механизме такого взаимодействия заложена реальная возможность палат автономно влиять на содержание будущего закона, действуя в соответствии со своим функциональным назначением и обеспечивая интересы как Федерации, так и ее субъектов.
Примечательно, что концепция двухпалатности, предполагающая существование двух независимых палат парламента, получила также воплощение в практике законотворческой деятельности ряда субъектов РФ (Башкортостан, Саха (Якутия), Свердловская область). При всей спорности вопроса о целесообразности учреждения субъектами двухпалатной структуры парламента надо признать, что принципы, заложенные ими сегодня в основу построения такой структуры, вполне согласуются с современными стандартами парламентской практики. Вторая палата является органом регионального (территориального) представительства и в этом смысле служит полезным дополнением нижней выборной палаты. Она способна исправлять ее ошибки и позволяет более углубленно обсуждать вопросы законодательства. Очевидна общая тенденция Федерации и ее субъектов: наделить вторую палату парламента ролью органа, с одной стороны, обеспечивающего участие территориальных образований в государственном управлении, а с другой — способствующего принятию более взвешенных законодательных решений. Вторая палата действует сообразно своей специализации, имеет собственный руководящий орган и подчиняется при осуществлении законотворческих полномочий собственному регламенту.
При некотором разнообразии в правилах, определяющих принципы взаимоотношений палат парламентов регионального уровня, об-
щим является то, что, по существу, эти парламенты, как и Федеральное Собрание РФ, принадлежат к парламентам с неравным статусом палат. Законопроект может быть внесен только в нижнюю палату, она и принимает закон. Функции верхней палаты состоят в рассмотрении принятых нижней палатой законов, их одобрении или отклонении. Однако любое несогласие верхней палаты с принятым нижней палатой законом нижняя палата вправе преодолеть, приняв закон повторно. В такой ситуации возможности влияния верхней палаты на содержание принимаемого закона весьма ограничены. Фактически ее роль сводится к одобрению или неодобрению уже готового законодательного решения.
С целью оптимизации взаимодействия палат в процессе принятия федеральных законов регламент нижней палаты федерального парламента несколько «расширил полномочия» верхней палаты, установив процедуры согласования с ней законопроектов на этапе их обсуждения Государственной Думой. Регламентом предусмотрено направление в Совет Федерации законопроекта, подготовленного к рассмотрению в первом, а затем во втором чтении. Этим обеспечена возможность верхней палаты вносить текстуальные изменения непосредственно в законопроект.
Учитывая, что Совет Федерации работает сегодня на принципиально иной постоянной основе, коренного преобразования требует вся технология рассмотрения им законопроектов, поступающих из нижней палаты парламента. Усматривается необходимость обязательного рассмотрения Советом Федерации каждого без исключения законопроекта такого рода. При рассмотрении законопроекта, подготовленного Государственной Думой к первому чтению, усилие должно быть сосредоточено на обсуждении его концептуальных положений, выработке в отношении их консолидированной
позиции верхней палаты. Необходимо, чтобы законопроект получил со стороны Совета Федерации оценку своей актуальности, практической значимости, общую оценку юридических качеств, предметного и языкового оформления.
Рассмотрение Советом Федерации законопроекта, подготовленного ко второму чтению, предполагает концентрацию усилий верхней палаты на его содержательной проработке. Возможным вариантом реагирования в данном случае являются высказываемые его членами предложения по представленному проекту в ходе обсуждения его на пленарном заседании палаты. Процессуально важно установление правил, определяющих порядок оформления таких предложений и направления их в виде поправок в Государственную Думу. Поправки могут представлять собой изложение отдельных разделов, глав, статей рассматриваемого законопроекта в редакции, предлагаемой Советом Федерации.
В особом юридическом оформлении нуждается вопрос о сроке рассмотрения Советом Федерации законопроектов, поступающих к нему на предварительное согласование. Ныне установление данного срока отдано «на добрую волю» нижней палаты. Предоставление Государственной Думе права произвольно устанавливать его продолжительность стало одной из причин того, что Совет Федерации порой не успевает выразить своего мнения по законопроекту. Отсутствие необходимой нормы к тому же нередко побуждает верхнюю палату оставлять поступившие из Государственной Думы законопроекты вообще без рассмотрения.
В силу указанного обстоятельства сам процесс формирования согласованной позиции палат на этапе обсуждения законопроекта превращается в трудноразрешимую проблему современной законотворческой практики. Выходом из этой
ситуации могло бы служить закрепление в регламенте Государственной Думы четко определенного срока для рассмотрения законопроекта другой палатой, что позволит обеспечить обязательность названной процедуры, своевременность ее осуществления Советом Федерации.
Укрепление правовых основ взаимодействия палат Федерального Собрания РФ в процессе обсуждения законопроекта побуждает к поиску новых подходов при формировании механизма такого взаимодействия. Так, немаловажное значение имеет повышение эффективности процедур превентивного характера, т. е. процедур, предупреждающих возникновение юридических коллизий и способствующих сближению позиций палат в отношении рассматриваемого проекта. К процедурам такого рода можно, например, отнести организуемые палатами совместные обсуждения наиболее острых, концептуальных вопросов будущего закона на проводимых парламентских слушаниях, «круглых столах», конференциях с обязательным привлечением к обсуждениям научных и практических работников. Это позволяет обменяться мнениями по спорному моменту, выявить разные взгляды и позиции, проанализировать причины возможных противоречий и заранее продумать способы их предотвращения.
Целесообразно создание специализированного научно-координационного органа, который обеспечивал бы сбалансированную деятельность палат Федерального Собрания РФ по осуществлению законотворческих полномочий. Возможно возложение на указанный орган задач по распределению нормотворческих усилий в рамках взаимодействия палат с учетом специфики законодательной работы каждой из них, а также рассмотрению спорных альтернативных вопросов, касающихся конкретных законопроектов, и вы-
работке взаимоприемлемых для палат предложений. Важным является объединение интеллектуальных и организационных ресурсов для решения общих проблем. Указанный орган мог бы давать заключения по всем проектам законодательных актов, находящихся на рассмотрении законодательного органа.
Весьма плодотворна идея о необходимости организации работы палат над законопроектом «параллельно», что предполагает участие верхней палаты в обсуждении законопроекта с момента его поступления в Государственную Думу1. В настоящее время такая практика получает распространение. Так, в соответствии со ст. 27 регламента Совета Федерации комитеты Совета Федерации уполномочены рассматривать внесенные в Государственную Думу законопроекты, направлять по согласованию с комитетами Государственной Думы своих представителей для работы над законопроектами в комитетах, комиссиях и рабочих группах нижней палаты. Комитеты Государственной Думы в силу ст. 31указанного документа также могут принять участие в работе соответствующего комитета, комиссии Совета Федерации.
Совершенно очевидно, что взаимодействие палат на уровне комитетов способно снять многие противоречия еще на стадии предварительного рассмотрения законопроекта и сделать законотворческую работу парламента более эффективной. Кроме того, оно обеспечивает палатам возможность выражать свою позицию относительно обсуждаемого проекта закона, опираясь на коллективное представительство. В целом же, согласованность мнений палат, сбалансированность их интересов в ходе работы над законопроектом способствуют выработке общего приемлемого решения и, что осо-
1 См. подр.: Вопросы взаимодействия и совершенствования законодательного процесса в современных условиях. М., 2002. С. 9.
бенно важно, помогают избежать лишних разногласий между палатами на завершающем этапе законотворческой работы.
По российской модели двухпа-латности парламента, как отмечалось выше, Совет Федерации обладает правом вето на решения, принимаемые другой палатой. Оправданным представляются предложения ученых о необходимости отграничения процедуры преодоления вето от процедуры рассмотрения Государственной Думой поправок Совета Федерации по принимаемому закону2. Ситуация наложения вето имеет место в тех случаях, когда Совет Федерации не одобряет принятый Государственной Думой закон в целом или ввиду неприемлемости отдельных его положений, и он возвращается в нижнюю палату.
В соответствии с установленной законодательной процедурой поступивший в Государственную Думу после отклонения Советом Федерации закон направляется в тот комитет палаты, который был ответственным за его рассмотрение в Государственной Думе. Комитет, изучив вопрос, может предложить палате согласиться с мнением Совета Федерации и принять закон с учетом его предложений. Если Государственная Дума проголосует простым большинством за такое решение, закон считается принятым и снова направляется в Совет Федерации. Комитет верхней палаты рассматривает возвращенный закон, подтверждает своим заключением, что он принят Государственной Думой с учетом всех предложений Совета Федерации, и выносит на пленарное заседание палаты вопрос об одобрении закона без обсуждения.
Регламент Государственной Думы предусматривает возможность палаты не согласиться с мнением
2 См., напр.: Мицкевич А. В. О согласительных процедурах в законотворческой деятельности / Вестник Межпарламентской Ассамблеи. СПб., 1994. С. 44.
Совета Федерации принять закон с учетом высказанных им предложений. Важное значение в этой связи приобретает согласование позиций палат по поводу принятия закона. Для того чтобы такое согласование было достигнуто и имело законное основание, возникает потребность в определенных согласительных процедурах.
Следует отметить, что в мировой парламентской практике известны разные способы возможного преодоления разногласий между палатами парламента по поводу принимаемого ими закона. Сегодня широко применим метод челночной законодательной процедуры. Он представляет собой поочередное обсуждение палатами спорного законопроекта, при котором тот передается с мотивированным заключением и вариантами решений из одной палаты в другую, пока по нему не будет достигнуто согласие. Получила также распространение практика, когда преодолению разногласий между палатами служит создание согласительного комитета, задачей которого является выработка согласованного текста законопроекта. Палаты могут принять текст в редакции согласительного комитета, отклонить его или вновь вернуть законопроект в комитет для работы и поиска компромисса по оставшимся вопросам, вызывающим разногласия. В некоторых странах процедура по согласованию законопроектов переносится на совместное заседание палат, где посредством голосования принимается общее решение.
Интересен опыт бывшего Союза ССР. Несогласие палат союзного парламента, если его не удавалось устранить согласительной комиссии и вторичным рассмотрением вопроса в палатах, преодолевалось путем рассмотрения спорного положения Президентом СССР. Когда и таким образом не достигалось согласия, Президент мог внести на съезд предложение об избрании представительного
органа в новом его составе3. В практике современного законотворчества соответствующее полномочие имеется, например, у Президента Республики Беларусь. Конституцией данной Республики Президент наделен правом «вмешаться» в рассмотрение законопроекта палатами Парламента, если согласительной комиссией, образованной Палатой представителей и Советом Республики, не будет принят согласованный текст законопроекта. На основании ч. 5 ст. 100 Конституции Республики Беларусь Президент в данном случае может потребовать от палаты представителей принятия окончательного реше-ния4.
Конституция РФ предусматривает, что для преодоления возникших разногласий при отклонении Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона палаты могут создавать согласительную комиссию. Право инициировать создание комиссии, которое в равной мере предоставлено обеим палатам парламента, каждая из них реализует путем принятия соответствующего решения. Следует заметить, что в отличие от прежнего порядка формирования состава согласительной комиссии, когда в него от Совета Федерации мог войти наряду с членом Совета Федерации полномочный представитель члена Совета Федерации, а также любой работник Правового управления палаты, новый порядок, установленный действующим регламентом Совета Федерации, предусматривает включение в состав комиссии от Совета Федерации только его членов. Ситуация, при которой функциями законодателя были наделены субъекты, по суще-
3 См. подр.: Лазарев Б. М. Президент СССР // Советское государство и право. 1990. № 7. С. 11.
4 См.: Реут В. И. Президент Республики Беларусь в законодательном процессе // Журнал российского права. 1999. № 11. С. 124.
ству таковыми не являющиеся, значительно снижала эффективность договоренности палат, ослабляя их стремление к таким договоренностям. Низкий уровень, достигаемых в этих случаях согласований, о чем свидетельствует практика тех лет, нередко служил поводом для последующего отказа от них Совета Федерации. Изменение положений регламента, регулирующих порядок участия Совета Федерации в работе согласительной комиссии, позволяет более четко координировать позицию палат по принимаемому закону. В создавшихся условиях закон становится актом, действительно выражающим волю сторон.
Комиссия, следуя установленной регламентами палат процедуре, призвана рассмотреть каждое положение, в отношении которого существуют разногласия. Необходимо при этом, чтобы предмет рассмотрения закона в комиссии строго ограничивался рамками спорного вопроса. Решение об изменении редакции отдельных статей закона, по которым не имелось возражений Совета Федерации, комиссия вправе принимать лишь в случае, когда такое изменение обусловлено новой редакцией статей, выработанной на основе предложений Совета Федерации и поддержанной согласительной комиссией.
Представляется целесообразным закрепление правил, которыми бы обеспечивалось всестороннее обсуждение членами комиссии различных точек зрения на предмет спора, исследование аргументов, высказываемых как в поддержку, так и против отклонения принимаемого закона в целом либо в части. Если Совет Федерации выдвигает возражения по конкретным положениям закона, они должны быть обоснованы и содержать альтернативные варианты, предлагаемые вместо тех, против которых высказывается палата. Очень важно в процессе обсуждения пытаться найти необходимый компромисс, позволяющий
снять имеющиеся между палатами противоречия по принимаемому федеральному закону, разрешить спорную часть его предметных положений в полном объеме. Основное назначение комиссии в том и состоит, чтобы процесс соглашения заканчивался в максимальной степени результативно.
Важный нормативный блок законодательной процедуры составляет рассмотрение федерального закона в редакции согласительной комиссии. Закон вносится на рассмотрение Государственной Думы сопредседателем комиссии от Государственной Думы. В ходе рассмотрения закона обсуждению подлежат все предложения, содержащиеся в протоколе согласительной комиссии. Весьма полезным представляется правило, наделившее представителей различных фракций правом выступить по мотивам голосования. Тем самым формируется общее мнение основных политических сил палаты по наиболее спорным моментам отклоненного закона до принятия по нему окончательного решения.
Закон считается принятым в редакции согласительной комиссии, если за него проголосовало более половины от общего числа депутатов Государственной Думы. В случае отклонения Государственной Думой одного или нескольких предложений согласительной комиссии она может предложить Совету Федерации продолжить работу комиссии. При необходимости по договоренности сторон назначается другой ее состав. Возможным вариантом является изменение Советом Федерации своих предложений по редакции отдельных положений федерального закона.
В ситуации, когда разногласия между палатами Федерального Собрания РФ не удалось устранить ни повторным рассмотрением вопроса в Государственной Думе, ни согласительной комиссии, применению подлежит процедура преодоления
вето, предусмотренная ч. 5 ст. 105 Конституции РФ. Исходя из приведенного конституционного положения, для преодоления вето требуется, чтобы Государственная Дума большинством в две трети голосов от полного численного состава палаты подтвердила ранее принятое ею решение. Если подтверждение состоялось, Председатель Государственной Думы направляет закон Президенту РФ для подписания и обнародования, о чем уведомляет Председателя Совета Федерации.
В рамках исследуемой проблемы весьма актуальным представляется вопрос о порядке взаимодействия палат при принятии федеральных конституционных законов. То важное место, которое законам такого вида отведено в системе национального законодательства, определяет особую процедуру их принятия. Конституционный Суд РФ в постановлении от 12 апреля 1995 г. № 2-П разъяснил, что в силу ч. 2 ст. 108 Конституции РФ федеральные конституционные законы принимаются палатами Федерального Собрания РФ раздельно5. Первоначально проект конституционного закона проходит процедуру рассмотрения и одобрения в Государственной Думе, после чего в форме закона передается на рассмотрение и одобрение верхней палаты.
Федеральные конституционные законы подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации. По сложившейся парламентской практике они так же, как послания и обращения Президента РФ, предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ, рассматриваются палатой в первоочередном порядке. Перед рассмотрением конституционного закона на заседании палаты члены Совета Федерации вправе организовать его обсуждение в субъектах Российской Федерации и при наличии замечаний направить их в комитет Совета
5 СЗ РФ. 1995. № 16. Ст. 1451.
Федерации, ответственный за рассмотрение закона, который вырабатывает по нему обобщенную позицию органов государственной власти субъектов Федерации.
По результатам рассмотрения закона Совет Федерации может его либо одобрить и направить Президенту РФ для подписания и обнародования, либо отклонить. Из сопоставительного анализа конкретизирующих ст. 105, 106 и 108 Конституции РФ положений регламентов палат Федерального Собрания РФ остается неясным, дается ли со стороны Совета Федерации лишь оценка федерального конституционного закона, поступившего к нему из Государственной Думы, либо в данном случае Совет Федерации не связан решением Государственной Думы и действует независимо от нее. Должен ли, например, закон, отклоненный Советом Федерации, когда по нему не достигнуто согласие палат, вновь передаваться на рассмотрение Государственной Думы, и если да, то в каком порядке должна вестись работа в Государственной Думе по отклоненному закону. Может ли в этом случае Государственная Дума подтвердить свое первоначальное решение, преодолев тем самым отказ Совета Федерации в одобрении закона. И, наконец, возможен ли вариант, чтобы поступивший из Государственной Думы, одобренный ею федеральный конституционный закон был одобрен Советом Федерации в иной (собственной) редакции.
Долгое время ситуация осложнялась тем, что, не будучи рассмотренным Советом Федерации ввиду истечения срока, который как для обычного федерального закона, из-за общей неурегулированности вопроса, исчерпывался 14 днями, федеральный конституционный закон мог вступить в силу без одобрения верхней палаты. Необходимые разъяснения в этой связи дал Конституционный Суд РФ в постановлении от 23 марта 1995 г. № 1-П по делу о тол-
ковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции РФ. Исходя из разъяснений КС РФ, рассмотрение в Совете Федерации закона, подлежащего обязательному рассмотрению в этой палате, должно начинаться не позднее 14 дней после его передачи в Совет Федерации. Если Совет Федерации в течение 14 дней не завершит рассмотрение закона, то закон не может считаться одобренным автоматически и его рассмотрение должно быть продолжено вплоть до вынесения решения об одобрении или отклонении закона6 .
По смыслу ст. 108 Конституции РФ принимаемый федеральный конституционный закон поступает в Совет Федерации в качестве законопроекта, а не как в случае с обычными федеральными законами в качестве принятого Государственной Думой закона. Статус закона он приобретает только после одобрения в установленном порядке обеими палатами парламента. Правильным представляется высказанное в юридической литературе суждение, что непременным условием превращения проекта федерального конституционного закона в закон парламента является достижение между палатами Федерального Собрания РФ в отношении законопроекта полного согласия еще на стадии его об-суждения7 . Согласительный процесс мог бы выглядеть следующим образом. После первого обсуждения в Государственной Думе проект федерального конституционного закона передается в Совет Федерации. При внесении Советом Федерации изменений в законопроект Государственная Дума рассматривает его вновь. На голосование в этом случае выносятся только поправки Совета Федерации и добавления к ним, предложенные при новом обсужде-
6 СЗ РФ. 1995. № 13. Ст. 1207.
7 См.: Крестьянинов Е. В. Особенности порядка принятия федеральных конституционных законов // Государство и право. 1995.
№ 12. С. 8.
нии законопроекта в Государственной Думе. Затем проект федерального конституционного закона проходит процедуру повторного рассмотрения и одобрения в Совете Федерации. В отношении тех вопросов, по которым согласие таким способом не достигнуто, предполагается дальнейшее осуществление согласительных процедур. В случае же, когда разногласия по обсуждаемому проекту федерального конституционного закона признаны непреодолимыми, это неизбежно должно влечь за собой отказ палат от принятия закона.
При дальнейшем совершенствовании механизма взаимодействия палат Федерального Собрания РФ в процессе рассмотрения ими проектов федеральных конституционных законов полезным могло бы быть использование зарубежной практики регламентирования данного вопроса. Заслуживает, в частности, внимания опыт тех стран, где на конституционном уровне созданы дополнительные гарантии, обеспечивающие парламентариям возможность тщательного и взвешенного обсуждения конституционных законов. Так, согласно Конституции Италии законы, изменяющие Конституцию, другие конституционные законы принимаются каждой из палат парламента после двух последовательных обсуждений с промежутком не менее трех месяцев и одобряются абсолютным большинством членов каждой палаты при втором голосовании8. По Конституции Франции проект органического закона также проходит последовательное рассмотрение в обеих палатах парламента при постоянном информировании палатами друг друга о результатах обсуждения проекта и его отдельных статей, что помогает выработке идентичного текста9. Сегод-
8 См.: Италия. Конституция и законодательные акты. М., 1988. С. 57.
9 См.: Французская Республика. Конституция и законодательные акты. М., 1989. С. 40, 41.
ня с полной определенностью можно сказать, что порядок рассмотрения и принятия федеральных конституционных законов в практике отечественного парламентаризма нуждается в некотором уточнении посредством внесения необходимых изменений и дополнений в регламенты палат Федерального Собрания.
Согласно Конституции РФ законотворческие полномочия Совета Федерации не ограничиваются рассмотрением и принятием во взаимодействии с Государственной Думой федеральных законов. Как палата Федерального Собрания РФ Совет Федерации обладает правом законодательной инициативы. Решение выступить с законодательной инициативой принимается Советом Федерации на его заседании и обязательно должно получить поддержку большинства членов палаты. Тем самым повышается ответственность палаты за принимаемое решение. Если в порядке реализации права законодательной инициативы Совета Федерации подготовлен законопроект по предметам совместного ведения Российской Федерации и
субъектов РФ, в качестве обязательного условия признается его направление в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации для предоставления ими своих предложений по законопроекту.
Сопровождение законодательных инициатив Совета Федерации при их рассмотрении Государственной Думой обеспечивается участием его представителей в законодательном процессе. Возможными формами такого участия могут быть: разъяснение положений внесенного в порядке реализации законодательной инициативы законопроекта; обоснование необходимости принятия проекта в качестве закона; отстаивание позиции Совета Федерации по данному законопроекту и т. п.
В определенном смысле наделение Совета Федерации правом законодательной инициативы дает ему дополнительную возможность последовательно проводить свои законодательные идеи в жизнь и тем самым более эффективно влиять на осуществление законодательной политики в стране.
