CC BY
117
Н.В. Собчук
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ С НЕКОММЕРЧЕСКИМИ ОРГАНИЗАЦИЯМИ
Аннотация
В статье рассматриваются правовые основы межсекторного социального партнерства на муниципальном уровне. Приводится группировка нормативноправовых актов, касающихся вопросов межсекторного взаимодействия, а также примеры данных актов по некоторым крупнейшим городам России.
2009 № 2
Вестник Ростовского государственного экономического университета «РИНХ»
Ключевые слова
Межсекторное социальное партнерство, органы местного самоуправления, некоммерческие организации.
Annotation
The article deals with legal bases of cross-sector partnership at municipal level. The grouping of the legal acts, concerning questions of cross-sector interaction and examples of these acts in the largest Russian cities are resulted.
Key words
Qoss-sector partnership, local government, non-profit organizations.
Развитие институтов гражданского общества побуждает органы власти к поиску эффективного правового механизма взаимодействия с
некоммерческими организациями (далее
- НКО) с целью достижения общественных благ и в конечном итоге
- улучшения качества жизни населения.
НКО накопили огромный потенциал интеллектуальных, материальных,
информационных и человеческих ресурсов, которые используются ими в повседневной работе по повышению эффективности технологий, выработке новых вариантов решения социальных проблем в тех секторах социальной сферы, где местные органы власти не могут полностью осуществить свои функции.
За прошедший период в крупнейших городах России было принято множество нормативных правовых актов, регулирующих вопросы, связанные с взаимодействием органов местного самоуправления с НКО, формированием межсекторного партнерства на территории.
Вместе с тем, несмотря на успешное применение некоторых технологий межсекторного
взаимодействия, в ряде крупнейших городов в настоящее время все еще не удалось создать условия для формирования системы межсекторного партнерства на территории всех муниципальных образований. И, в первую очередь, это связано с проблемой законодательного
закрепления взаимодействия между органами местного самоуправления и НКО.
Все это обусловливает
необходимость детального анализа принятых в городах нормативноправовых актов, касающихся вопросов функционирования межсекторного социального партнерства.
Под межсекторным партнерством в контексте городского развития понимается конструктивное
взаимодействие органов местного самоуправления с НКО при решении социально-значимых проблем,
осуществляемое в рамках действующего законодательства и направленное на улучшение
нормативно-правовой базы проведения рациональной социальной политики. Сотрудничество секторов необходимо, в силу того что в одиночку ни одна из этих сторон не способна самостоятельно решить все
существующие проблемы, которые есть в каждом обществе.
Каждое муниципальное образование по-своему формирует «правила игры» такого сотрудничества, по-своему конструирует свою систему межсекторного партнерства.
Проблемы, связанные с
формированием финансово-экономических основ местного самоуправления, взаимодействием муниципальных
органов власти с гражданским
обществом, рассматривались в трудах таких видных ученых, как: Автономов
А.С., Кутафин О.Е., Фадеев В.И., Бондарь Н.С., Чиркин В.Е., Колюшин Е.И., Андреева Е.М., Овчинников И., Собянин С.С. и многих других.
В настоящее время в России пройден первый этап создания нормативной правовой базы для
осуществления деятельности НКО. Принятие первой и второй части Гражданского кодекса РФ, а также ряда федеральных законов, положений и указов укрепило правовую основу общественных отношений,
возникающих в связи с реализацией
гражданами прав в сфере общественнополитической жизни.
На федеральном уровне
основными законами, устанавливающими правовые основы
межсекторного взаимодействия,
являются Федеральный закон от 12 января 1996 г. №7-ФЗ «О
некоммерческих организациях»,
Федеральный закон от 19 мая 1995 г. №82-ФЗ «Об общественных объединениях», Федеральный закон от 11 августа 1995 г. №135-ФЗ «О
благотворительной деятельности и благотворительных организациях», Федеральный закон от 30 декабря
2006 г. №275-ФЗ «О порядке
формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций». Обозначенные нормативно-правовые акты регулируют отдельные аспекты взаимодействия органов власти с НКО, причем в основной массе законов речь идет не о полноправном взаимодействии данных субъектов как равных партнеров, а о различных формах поддержки НКО со стороны органов власти. Закона или, по крайней мере, раздела в законе, предусматривающего стройную систему форм и принципов взаимодействия, прав и обязанностей органов власти и организаций гражданского общества по отношению друг к другу, на федеральном уровне не существует.
Фундаментальные условия для организации межсекторного социального партнерства прописаны в Конституции РФ (принцип
народовластия, право на участие в управлении государством и пр.) и содержатся в нормах Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Глава 5 указанного закона посвящена формам непосредственного осуществления населением местного
самоуправления и участию населения в осуществлении местного самоуп-
равления. Она регламентирует, в частности, вопросы проведения местного референдума по значимым
вопросам общественной жизни,
механизмы правотворческой
инициативы граждан, вопросы территориального общественного
самоуправления, порядок проведения публичных слушаний.
В то же время в каждом
конкретном субъекте Федерации и муниципальном образовании
разработан значительный массив нормативно-правовых актов, прописывающий процедуры, нормы и правила реализации положений Конституции и Федерального закона №131, который по многим параметрам находится впереди федерального законодательства и чей опыт может быть полезен при его разработке.
На региональном уровне эти акты либо целиком посвящены
регулированию рассматриваемого
процесса, как, например, Закон
г. Москвы от 12 апреля 2000 г. № 8 «О взаимодействии органов власти города Москвы с негосударственными
некоммерческими организациями», Закон Смоленской области от 22 июня
2007 г. № 56-з «О взаимодействии
органов государственной власти
Смоленской области с
некоммерческими организациями» и
др., либо содержат отдельные нормы, связанные с ним. Значительное число их регламентирует вопросы создания и деятельности общественных консультационных советов при исполнительных органах власти субъектов РФ и органах местного самоуправления, проведения совместных мероприятий, предоставления налоговых льгот, выделения грантов или социальных заказов и др.
Изучение нормативно-правовой базы органов местного самоуправления по крупнейшим городам России (за исключением Москвы и Санкт-Петербурга), касающейся вопросов межсекторного взаимодействия,
позволило нам выделить три основные группы:
1. акты, регламентирующие взаимодействие органов местного
самоуправления с НКО;
2.акты,институционализирующие взаимодействие органов местного самоуправления с НКО;
3. акты, стимулирующие развитие некоммерческого сектора города.
К актам, регламентирующим взаимодействие органов местного самоуправления с НКО, относятся городские целевые программы, стратегические проекты, концепции, положения о взаимодействии органов власти с общественностью города. Практика принятия таких документов является весьма показательным примером осознания значимости развития гражданских институтов для становления системы местного самоуправления.
В таблице 1 представлены примеры нормативно-правовых актов, регламентирующих взаимодействие органов местного самоуправления с НКО по некоторым крупнейшим городам. Как видно из приведенных
примеров, органы местного
самоуправления не ограничиваются разработкой и принятием какого-то одного из перечисленных документов, а инициирует разработку нескольких, что придает стабильность процессу взаимодействия в установленных законодательством рамках. К сожалению, приходится констати-
ровать, что в настоящее время только в половине крупнейших городах приняты такого рода нормативно-правовые акты. Данная тенденция говорит о том, что процесс развития законодательной базы на муниципальном уровне по вопросу взаимодействия органов власти с НКО еще не закончен, находится в стадии развития.
Представляется интересным опыт г. Екатеринбурга, где, помимо Положения «О поддержке общественнополезных инициатив в городе Екатеринбурге», основные формы
взаимодействия органов местного
самоуправления с НКО закреплены в
стратегическом проекте «Социальное партнерство. Дом общественных организаций». Целью данного
стратегического проекта является
решение социальных задач в г. Екатеринбурге через привлечение
дополнительных ресурсов в лице
общественности и бизнеса, создание устойчивого, сильного
некоммерческого сектора в городе.
Через сотрудничество между органами власти и НКО в проекте утверждается модель социального партнерства, которая способствует укреплению демократии через создание более тесных связей между органами власти и гражданским обществом, с помощью проведения конкурса на
муниципальный грант и ярмарок проектов НКО.
Таблица 1. Нормативные правовые акты, регламентирующие взаимодействие
Город Целевые/стратегические программы (проекты) Концепция/Положение о сотрудничестве
Екатеринбург Стратегический проект муниципального образования «город Екатеринбург» «Социальное партнерство. Дом общественных организаций», утвержденный главой Екатеринбурга 18 мая 2007 г. Решение Екатеринбургской городской думы от 8 февраля 2000 г. № 82/2 «Об утверждении положения «О поддержке общественно-полезных инициатив в городе Екатеринбурге»
Челябинск Решение Челябинской городской думы от 10 октября 2006 г. № 15/16 «О принятии городской целевой программы «Развитие общественного самоуправления в городе Челябинске на 2007 - 2011 годы» Решение Челябинской городской думы третьего созыва от 25 октября 2005 г. № 7/14 «Об утверждении положения о взаимодействии органов местного самоуправления города Челябинска и некоммерческих организаций».
Пермь Решение Пермской городской думы от 22 февраля 2005 г. № 31 «Об утверждении городской целевой программы «Общественное участие» на 2005-2009 годы Решение Пермской городской думы от 24 октября 2006г. №283 «Об утверждении положения об участии населения в осуществлении местного самоуправления»
Новосибирск Решение Совета депутатов города Новосибирска от 19 сентября 2007 г. № 695 «О городской целевой программе «Взаимодействие мэрии города Новосибирска с общественными объединениями, некоммерческими организациями, территориальными общественными самоуправлениями на 2007-2010 годы» нет
Казань Решение Казанской городской думы от 22 февраля 2007 г. №6-15 «О программе «Казань-территория добрых дел». нет
Омск нет Постановление мэра города Омска от 30 января 2006 г. № 26-п «Об утверждении концепции развития взаимодействия администрации города Омска с некоммерческими организациями».
К актам, институционизи-рующиим взаимодействие органов местного самоуправления с НКО, относятся акты, предусматривающие взаимодействие данных субъектов в форме совместных совещательных органов, общественных форумов и палат, публичных слушаний.
К настоящему времени на муниципальном уровне принят достаточно большой пакет нормативноправовых актов, предусматривающих создание и функционирование общественных, координационных,
консультационных советов при законодательных и исполнительных органах власти. Среди них, например,
постановление главы г. Перми от 23 июля 2008 г. №308 «О Совете по развитию малого и среднего предпринимательства при главе города Перми», постановление главы г. Челябинска от 18 сентября 1998 г. №1330-п «О создании экспертноконсультационного совета по общественным инициативам»,
постановление главы Екатеринбурга от 27 февраля 2008 г. №631 «О создании Координационного совета по развитию профессионального образования в муниципальном образовании «город Екатеринбург» и др. Данные документы могут регулировать создание общественных советов по
различным вопросам деятельности органов власти, касающихся, например, образования, жилищно-коммунального хозяйства, градостроительной
деятельности, стратегического планирования, а также непосредственно взаимодействия власти с
некоммерческим сектором города.
Особое место в данном ряду занимают нормативно-правовые акты, предусматривающие создание
общественной палаты на территории муниципального образования. На сегодняшний день Положение об общественной палате имеется только в двух крупнейших городах России: в Екатеринбурге и Волгограде. Это Положение «Об общественной палате муниципального образования «город Екатеринбург», утвержденное
решением Екатеринбургской городской думы от 10 октября 2006 г. № 67/29 и постановление главы города Волгограда от 16 апреля 2008 г. № 754 «Об образовании общественной палаты».
Третий вид - акты,
стимулирующие развитие некоммерческого сектора города, направлены на создание стимулов, развивающих общественные инициативы и общественную активность НКО. Меры, стимулирующие развитие общественной активности по городам не одинаковы, но в основном их можно сгруппировать следующим образом: муниципальный грант, социальный заказ, льготы/субсидии для
некоммерческих организаций (табл. 2).
Таблица 2. Примеры нормативно-правовых актов, стимулирующих
развитие некоммерческого сектора города
Субсидии/льготы Муниципальный грант Социальный заказ
1. Постановление администрации города Перми от 11 июня 2008 г. №534 «Об утверждении порядка предоставления субсидий за счет средств бюджета Перми общественным организациям»; 2. Постановление мэра города Омска от 23 июня 2008 г. № 470-п «Об утверждении положения о предоставлении субсидий на возмещение затрат некоммерческим организациям, органам территориального общественного самоуправления города Омска, участвующим в разработке и выполнении общественно полезных проектов на территории города Омска»; 3. Постановление главы администрации г. Казани от 21 января 2004 г. №56 «О мерах по поддержке общественных объединений ветеранов». 1. Решение Челябинской городской думы от 25 октября 2005 г. № 7/15 «Об утверждении положения о муниципальных грантах -целевом финансировании социальнозначимых проектах некоммерческих организаций (в ред. Решения Челябинской городской Думы от 26.06.2007 № 23/3); 2. Решение городского совета Новосибирска от 27 октября 2004 г. № 475 «О положении «О целевом финансировании социальнозначимых проектов общественных объединений, некоммерческих организаций, территориальных общественных самоуправлений, физических лиц (о муниципальных грантах) (в ред. от 31.01.2007 № 469); 3.Постановление мэра города Ростова-на-Дону от 30 июля 2002 №1485 «О муниципальном гранте»; 4.Постановление мэра города Омска от 28 декабря 2007 г. №980-п «О проведении конкурса на предоставление муниципальных грантов для поддержки общественно полезных проектов некоммерческих организаций, органов территориального общественного самоуправления города Омска в 2008 году». Решение Пермской городской думы от 21 сентября 1999 г. № 103 «Об утверждении положения «О муниципальных грантах и социальном заказе».
Наиболее распространенной и органами местного самоуправления
сложившейся формой стимулирования НКО является предоставление
различных субсидий и льгот. Согласно ст. 78.1. Бюджетного кодекса РФ,
субсидии предоставляются на
безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг. Субсидии предоставляются в виде налоговых, имущественных
(уменьшение ставки арендной планы за пользование помещениями,
находящимися в муниципальной собственности) и косвенных льгот, когда льготы предоставляются организациям, которые в свою очередь на более выгодных для НКО условиях передают им в аренду имущество. В некоторых городах (Екатеринбург, Челябинск, Омск, Уфа) органы местного самоуправления не
ограничиваются одной формой предоставления субсидий, а используют целый набор инструментов.
Почти во всех крупнейших
городах (за исключением Самары и Казани) также принято Положение о проведении конкурса для НКО на получение муниципального гранта. Данный нормативно-правовой акт регулирует отношения, связанные с предоставлением органами местного
самоуправления целевого
финансирования отдельных общественно полезных программ или мероприятий НКО, органов
территориального общественного
самоуправления, зарегистрированных и действующих на территории города, по их заявкам на конкурсной основе. Указанный документ может быть принят как исполнительной, так и законодательной ветвью власти. Причем некоторые Положения (например, в Уфе, Новгороде) регламентируют проведение конкурса только для отдельных категорий НКО (организаций инвалидов, ветеранов).
Другие формы являются хоть и редкими, но достаточно
оригинальными, что создает набор методов, которые могут использоваться муниципальными образованиями при решении задач создания благоприятных условий для деятельности гражданских организаций и их активности в решении вопросов местного значения. Так, редкой формой для большинства муниципальных образований остается социальный заказ, под которым
понимается механизм формирования, реализации и исполнения на контрактной основе заказа на выполнение социальных программ
организациями, отобранными
администрацией города по результатам открытого конкурса. В настоящее время социальный заказ как
институциональная форма взаимодействия органов власти и НКО имеет место лишь в 12,5% муниципальных образований России [1]. Нормативноправовые акты, закрепляющие
проведение конкурса на социальный заказ, в крупнейших городах в ходе исследования были зафиксированы только в г. Перми.
Итак, проанализировав нормативно-правовую базу органов местного
самоуправления по вопросу
взаимодействия с НКО, можно сделать следующие выводы:
Во-первых, правовые нормы, затрагивающие взаимодействие власти и НКО, содержатся в ряде федеральных и региональных законов, регулирующих отдельные сферы общественной жизни, виды деятельности или деятельность отдельных видов организаций. Во многих крупнейших городах приняты и действуют специальные нормативноправовые акты, регулирующие взаимодействие органов местного
самоуправления с некоммерческими
организациями в форме концепций, положений или городских целевых
программ.
Во-вторых, несмотря на то что в отдельных муниципальных
образованиях процесс развития законодательной базы идет активно, но в целом не носит всеобщего характера. Существующие нормативно-правовые акты, как правило, затрагивают лишь отдельные аспекты сотрудничества. Во многих муниципальных образованиях отсутствует стройная система форм, принципов, механизмов взаимодействия власти и НКО, а также прав и обязанностей обеих сторон. Поэтому можно констатировать, что процесс формирования законодательной базы, регулирующей все стороны
межсекторного социального
партнерства, не завершен, находится в состоянии развития.
В-третьих, в соответствии с нормативно-правовыми актами
экономическая поддержка НКО со стороны органов местного
самоуправления рассчитана, прежде всего, на создание благоприятных финансовых, имущественных и иных условий для деятельности этих организаций.
Таким образом, в настоящее время первоочередной задачей является выстраивание четкой концепции взаимодействия органов власти с НКО. На муниципальном уровне решение этой задачи заключается в разработке и принятии положения о взаимодействии органов местного самоуправления с НКО, которое прописывает правовые принципы, порядок и формы, механизмы межсекторного
взаимодействия, а также взаимную
ответственность сторон за
неисполнение своих обязательств. Кроме того, в каждом муниципальном образовании необходимо разработать нормативно-правовые акты в форме положений, регулирующих использование отдельных технологий
межсекторного партнерства
(Положение об общественной палате, о конкурсах муниципального гранта и социального заказа и др.).
Иными словами, для развития гражданского общества, его институтов и инициатив, для вовлечения огромного человеческого и интеллектуального резерва, представленных сотрудниками и добровольцами, успешно
работающими в некоммерческом секторе, законодательство должно развиваться и углублять, «техноло-
гизировать» систему отношений власти и НКО, насыщать эти взаимоотношения вполне конкретными инструментами, механизмами и процедурами.
Библиографический список
1.Мерсиянова И.В. Муниципальная Россия: социально-экономическая
ситуация и развитие местного самоуправления // Аналитическая записка по результатам
социологического исследования
(февраль-май 2007). М., 2007.
Bibliographic list
l.Mersianova I.V. Municipal Russia: a social and economic situation and local government development //The analytical note by results of sociological research (February-May 2007). М, 2007.
