CC BY
654
Т.В. Бутова
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ИНСТИТУТОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА С ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
Ключевые слова: гражданское общество, органы государственной власти, взаимодействие, общественный контроль, общественная экспертиза, механизм.
Стратегией развития России до 2020 года [8], Стратегией развития информационного общества в Российской Федерации [9], Государственной программой «Информационное общество (2011-2020 годы)» [3] определена особая важность формализации сотрудничества институтов гражданского общества, СМИ с государственными органами, выражающаяся в повышении открытости государственной службы посредством внедрения новейших информационных технологий в процессы взаимодействия СМИ, власти и общественности. Вышеуказанные программные документы ставят задачу поднять на качественно новый уровень взаимоотношения в парадигме «власть-общество-гражданин», делая их действенными и результативными [10].
Под гражданским обществом можно понимать специфическую его организацию, при которой воплощаются основные права и реализуются соответствующие им обязанности граждан, а государство выступает гарантом этих прав. Сферы гражданского общества, их основная характеристика представлены в таблице 1.
В 2011 году гражданское общество в России продемонстрировало качественные изменения в своем отношении к власти и к готовности диалога с ней на основе закона. Проявились существенные изменения в риторике требований к власти, которые заключаются в отказе от эмоционального, агрессивного и обвинительного давления, популистского стиля взаимодействия с государством. В стране в 2011-2012 гг. сформировался запрос на формирование нового механизма взаимодействия граждан и государства, основанный на равноправии сторон, партнерстве, значимости ценностей человеческого достоинства и гражданственности. Трансформационные процессы в структуре проблем, приоритетных для дальнейшего развития гражданского общества, главными из которых являются проблемы соблюдения законов, основополагающих гражданских прав обусловливаются именно системными изменениями. Решение обозначенных проблем должно способствовать созданию нового механизма взаимодействия гражданского общества с государственными структурами, органами государственной власти и управления. В России необходимо проводить постоянную разъяснительную работу по доведению до общества, групп интересов мотивов принимаемых государством решений, условий их принятия при формировании механизма партнерства власти и гражданского общества. Становление эффективных коммуникаций между государством и обществом, приводящих к взаимному доверию без этого не представляется возможным. В свою очередь взаимное доверие является залогом устойчивого развития страны. Следует отметить, что действующему в настоящий момент механизму взаимодействия институтов гражданского общества с органами государственной власти присущ ряд недостатков, которые представлены в таблице 2.
© Бутова Т.В., 2013
Таблица 1
Сферы гражданского общества, их основная характеристика
сферы гражданского общества Краткая характеристика
Защита прав и свобод человека Реализуется в рамках деятельности института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. При нем работает экспертный совет, в состав которого входят видные и признанные представители российского правозащитного движения. Его функционирование дополняет Совет при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека
Местное самоуправление Местное самоуправление способствует формированию самоорганизации граждан, определяет формы непосредственного участия в управлении местными сообществами, при этом выступая одной из сфер гражданского общества
Некоммерче ские организации Одним из важнейших институтов экономики и общества являются Некоммерческие организации (НКО). Одновременно они являются и формой самоорганизации граждан - составной частью общественных отношений, и элементом рыночной экономической системы, восполняя пробелы рынка и государства по предоставлению различных благ, и одним из факторов формирования социального капитала нации, который способствует росту благосостояния отдельных индивидов, всего государства, являясь важным индикатором уровня развития страны. Диалектика институциональных условий, определяющих функционирование некоммерческого сектора, ограничивает его динамичное качественное и количественное развитие и расширение сферы деятельности, которые соответствуют потребностям, возникающим в обществе. В связи с этим требуется подробный анализ формальных правил институциональной среды для оптимизации использования инструментов регулирования некоммерческого сектора, поскольку мировой опыт свидетельствует, что взаимодействие государства и НКО является важной составляющей социально-экономической системы развитых стран, в которых благодаря некоммерческому сектору государству удается эффективно справляться с множеством проблем, опираясь не только на органы государственной власти и бюджетные ресурсы, но и привлекая ресурсы общества
Таблица 2 Недостатки механизма взаимодействия институтов гражданского общества с органами государственной власти
Недостатки механизма Характеристики недостатков
уровень социального взаимодействия низок В целом граждане в России не доверяют друг другу, что приводит к беспрецедентной индивидуализации населения страны. Сформировалась специфическая зона изолированности россиян - у большинства населения их жильё, а точнее — квартира становится рамочной зоной комфорта. Поддержка, совместное решение проблем, стремление к объединению, взаимовыручка являются всё большей и большей редкостью. Объединение общества происходит стихийно и на очень короткий временной период. Значительная часть россиян проживает в зоне депривации, то есть испытывает неудовлетворённость от взаимодействия с другими людьми.
Продолжение табл.
Недостатки механизма Характеристики недостатков
отсутствие благоприятных условий для деятельности некоммерческих организаций, мотивов для активизации гражданских инициатив Гражданская активность формируется в большинстве случаев в неформальной среде, так как официальную регистрацию общественной организации можно назвать сложным и долгим процессом. Подобная ситуация приводит к тому, что власть не способна контролировать незаконные объединения граждан, степень их опасности для дестабилизации обстановки в обществе. Весьма сложно в этой связи перейти к диалоговому взаимодействию, так как оно осуществляется вне рамок права. У государственных органов власти и граждан отсутствует возможность контроля за действиями неформальных общественных лидеров. Для зарегистрированных НКО сегодня установлена усложнённая процедура отчётности, требующая привлечения дополнительного квалифицированного персонала, что из-за недостатка финансирования общественного сектора оказывается особенно сложным.
системные проблемы в развитии основ местного самоуправления Финансовая самостоятельность муниципальных образований является чрезвычайно низкой и не дает возможности органам местной власти должным образом выполнять возложенные на них задачи, удовлетворять запросы членов местного сообщества. Недостаток ресурсов для достижения достойного уровня жизни на местах вызывает у населения локальной территории неудовлетворенность деятельностью органов управления не только на муниципальном уровне, но и власти вообще. Невозможность расширения доходной базы муниципальных бюджетов, а также высокая степень зависимости от дотационного финансирования со стороны федерального центра способствуют появлению у глав местных сообществ иждивенческих настроений. Руководители муниципальных образований ориентируются в большей мере на указания органов государственной власти, оказывающих им помощь, нежели на мнение населения. Недостаточное финансирование проявляется и в сфере оплаты труда муниципальных служащих, которая не позволяет удерживать на рабочих местах профессиональные кадры. Низкая оплата труда способствует развитию формального отношения к работе, формирует настроения нежелания развивать общественную инициативу граждан. Укреплению на местном уровне системы партнерских отношений власти и гражданского общества не способствует неурегулированность законодательных проблем. Так, в ст. 28 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подробно рассматриваются особенности организации публичных слушаний, однако рамки указанного нормативно-правового акта определяют единственно возможной формой использования их результатов лишь их опубликование (обнародование). В Законе также не дано определение понятию «результат публичных слушаний» [2].
Устранение охарактеризованных в таблице недостатков должно быть основано на системности и учете всей совокупности причинно-следственных связей, обусловивших их появление. Так, решение проблем низкого уровня социального взаимодействия граждан возможно посредством развития институтов правового образования личности. Правовое образование может использоваться в качестве потенциала для объединения граждан, с целью дальнейшего сохранения единого социокультурного пространства Рос-
сийской Федерации, для устранения этнической напряженности и социальных конфликтов на началах приоритета прав личности, для обеспечения равноправия национальных культур.
Правовая культура является, с одной стороны, ключевым качественным показателем степени социализации личности, ее социально-правовой адаптации к существующему порядку в обществе и, с другой стороны, важнейшим регулятором поведения человека в обществе [7]. На наш взгляд, высокий уровень правовой культуры способен не только сплотить общество, но укрепить состояние правопорядка в стране, определить ориентиры дальнейшего развития демократических основ государства. В развитых странах правовое образование и воспитание используется государством для подготовки личности к жизни, для социальной адаптации человека в обществе. Сплочению российских граждан и преодолению процессов индивидуализации населения страны может способствовать национально-государственная идея.
На формирование благоприятных условий для деятельности некоммерческих организаций будет влиять становление диалоговой формы коммуникации гражданского общества и структур публичной власти, так как она обеспечивает построение партнерских, а не иерархических отношений. Важно отметить, что обычно показателем благоприятного развития некоммерческих организаций на отдельно взятой территории Российской Федерации (республики, края, района, муниципалитета) является увеличение их количества. Однако зрелость гражданского общества зависит не столько от количества подобных организаций, сколько от их активности при реализации интересов объединившихся граждан, от наличия эффективных каналов коммуникаций между органами государственной власти, местного самоуправления и населения при решении социально-экономических проблем. Для общественных организаций характерен также недостаток финансирования их деятельности. Устранению указанной проблемы могут способствовать льготы по аренде помещений под офисы организаций со стороны органов власти, оснащение необходимым оборудованием, поддержка процессов повышения квалификации сотрудников некоммерческих организаций для более эффективной работы, а также предоставление бесплатного эфирного времени на местных каналах для освещения работы общественных организаций.
В качестве рекомендаций по улучшению функционирования действующего механизма взаимодействия гражданского общества и власти можно предложить:
- организацию периодических социологических опросов населения по выявлению имеющихся проблем;
- ежегодную отчетность руководителей государственной и муниципальной власти перед гражданами;
- регулярные телеконференции на местных и федеральных каналах в СМИ;
- использование средств Интернета для улучшения обратной связи;
- проведение круглых столов с участием представителей государства, муниципальных органов власти и населения.
Необходима также поддержка общественных инициатив, которые связаны с расширением влияния России на международной арене. Общественные организации способны к выстраиванию системы международных отношений путем смещения акцентов с военной и экономической мощи страны на приоритеты межстранового партнерского взаимодействия в социальной, информационной, образовательной, научной сферах. Реализация совместных проектов, программ и инициатив гражданского общества по этому
Рис. 1. Субъекты общественной дипломатии
направлению является залогом создания благоприятного мирового климата для повышения авторитета страны и формирования ее образа за рубежом как правового и демократического государства. Субъекты общественной дипломатии представлены на рисунке 1.
Как и другие страны, Россия стремится к тому, чтобы восприятие её зарубежной общественностью создавало благоприятный контекст для внешней политики, способствовало развитию страны и приносило пользу гражданам [6]. Однако восприятие политики российских властей по развитию демократических норм в стране, процессы становления гражданского общества в России все еще вызывают неоднозначный отклик со стороны мировой общественности. Данная тенденция продолжает сохраняться, несмотря на целый ряд мер, направленных на изменение отношения к России в международном сообществе (см. рисунок 2).
Несмотря на то, что комплексного успеха пока не наблюдается, представители общественности и власти продолжают активную работу в этом направлении. Причинами многих неудач в деле дальнейшего развития системы публичной дипломатии как целостного механизма является отсутствие эффективной координации инициатив общественных объединений и государства. Правительству РФ необходимо предложить в качестве
Меры, направленные на изменение отношения к России в международном сообществе
Активное развитие Интернет-ресурсов
Развитие средств внешних коммуникаций (возрождение радио «Голос России», информагентства «РИА-Нов ости» и создание новых коммуникационных каналов, таких как «Е.игз1аТос1ау» и фонд «Русский мир»)
Информирование о реализации масштабных международных проектов, таких как саммит «Группы восьми», Олимпийские Игры в Сочи и многие другие.
Рис. 2. Меры, направленные на изменение отношения к России в международном
сообществе
рекомендации провести системную работу по формированию стратегии представления страны в мировом информационном пространстве.
В России до сих пор законодательно не закреплены и не созданы инструменты сотрудничества с негосударственными объединениями мирового масштаба, иностранными группами интересов, активистами публичной дипломатии мирового масштаба. Невозможно не отметить, что инициативы российского государства по увеличению количества каналов коммуникации с представителями иностранного гражданского общества не учитывают интересы национального гражданского общества, которое лишено возможности участия в этом процессе, что в целом отрицательно сказывается на системе публичной дипломатии. Правительству РФ следует пересмотреть политику традиционной публичной дипломатии, в силу того, что инструментов, ориентированных на партнерство и вовлечение негосударственных объединений в ней существенно меньше, чем инструментов, которые использовались еще в эпоху противостояния в холодной войне.
Для эффективного взаимодействия общества с государственными органами власти имеет большое значение гражданский (или общественный) контроль. Он представляет собой систему мероприятий и мер, которые осуществляются по инициативе граждан и направлены на улучшение качества решений, разрабатываемых, принимаемых и реализуемых властью. Также общественный контроль способствует повышению эффективности деятельности государственных и муниципальных организаций и учреждений, органов публичной власти. Общественный контроль имеет целью выявить факты несоблюдения общепризнанных норм международного права и национального законодательства.
К основным задачам общественного контроля можно отнести обеспечение регламентированной открытости и процедурной прозрачности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Посредством общественного контроля можно осуществлять оценку деятельности государственных органов власти при реализации общенациональной политики на различных временных этапах. Общественный контроль способен оказать содействие обеспечению и отстаиванию законных интересов и прав граждан, гражданских интересов при формировании и реализации социально-экономической и правовой политики. Посредством общественного контроля создаются и развиваются механизмы, формы и процедуры широкого публичного обсуждения всего
спектра проблем, значимых для общества, перспектив развития страны и насущной для граждан повестки дня. Существует несколько основных форм реализации гражданского контроля, в том числе мониторинг, экспертизы, расследования, исследования. Гражданский (общественный) контроль, являясь конституционно-правовым институтом, выступает в качестве важного элемента демократической модели общества. Для обеспечения функционирования аппарата государственной власти, устойчивого и сбалансированного, сформированного при помощи демократических институтов, общество должно иметь в своём распоряжении эффективные и современные инструменты независимого контроля над деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления (см. рис. 3).
Рис. 3. Влияние общественного контроля на реализацию основных Конституционных прав
Общественные наблюдательные комиссии, общественные палаты и общественные советы всех уровней - ключевые составляющие в системе общественного контроля в России. Формально незарегистрированные гражданские сообщества и отдельные общественные организации берут также на себя функции общественного контроля. Общественный контроль призваны осуществлять и общественные советы при федеральных органах исполнительной власти. Приоритет в настоящее время отдан следующим направлениям работы общественных советов: усиление межотраслевого взаимодействия, участие в выработке отраслевых стратегий развития, обеспечение общественного контроля за их реализацией. По мере того, как совершенствуется деятельность общественных советов стало очевидно, что масштабность модернизационных и инновационных проектов, их многоаспектность и межведомственный характер требуют интеграции усилий в ходе их реализации. Поэтому возникла острая необходимость в создании структуры для координации деятельности отраслевых общественных советов и принятия решений об организации межведомственных экспертных групп (см. рис. 4). 1 июня 2011 года на совместном заседании общественных советов при федеральных органах власти и
Рис. 4. Структура Координационного комитета общественных советов при федеральных органах власти
Общественной палаты РФ было рассмотрено и принято Положение о Координационном комитете общественных советов при федеральных органах власти [4].
Несмотря на усиление функции координации со стороны органов государственной власти и общества, нередки случаи формалистского подхода к исполнению указов Президента РФ о формировании составов общественных советов при министерствах на основе предложений граждан, общественных объединений и организаций: право выбора «удобных» из всего спектра общественных организаций все равно остается за руководством ведомства.
Также возрастает значение организации и качества общественного контроля на уровне общественных советов муниципальных образований. Так, именно на муниципальном уровне решаются самые насущные проблемы жизнедеятельности людей.
В соответствии с Федеральным Законом № 32-Ф3 «Об Общественной палате Российской Федерации» [1] одной из важнейших ее функций является проведение общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов. Предназначение общественной экспертизы - защитить интересы субъектов гражданского общества - граждан и общественных объединений и обеспечить реализацию этих интересов в сфере государственной политики. С целью защиты интересов граждан при принятии и реализации властных решений ежегодно Общественной палатой РФ осуществляется экспертиза законопроектов, к этой работе привлекаются руководители органов государственной власти, профессиональные ученые, выдающиеся деятели науки и культуры, граждане и представители общественных организаций. Количество нормативно-правовых актов, которые подвергаются общественной экспертизе, при этом ежегодно увеличивается. В 2006-2007 годах была проведена экспертиза 65 федеральных законопроектов, а в 20102011 годах - 76 [5]. Новым этапом в экспертной деятельности Палаты стала комплексная экспертиза проекта Закона «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов», а также проектов федеральных законов, внесенных одновременно с проектом федерального бюджета на 2011 г. и на плановый период 2012 и 2013 годов.
В 2011 г. всё чаще органами власти стали учитываться и использоваться при последующей разработке законопроектов заключения Общественной палаты, однако предложения представителей гражданского общества не всегда находили отражение в принятых федеральных законах. Большинство заключений, направленных в Государственную Думу, к сожалению, подверглись лишь формальному рассмотрению на заседаниях профильных комитетов, несмотря на то, что в разработке заключений принимали участие признанные ученые-эксперты во всех областях государственной и общественной жизни. В этой связи следует предложить внести соответствующие поправки в Регламент Государственной Думы РФ о более системном рассмотрении заключений Общественной палаты. Необходимо также закрепление права на получение обоснования представителями Общественной палаты о том, почему предложения общественности не нашли свой отклик в законодательной практике. Данные изменения позволят более продуктивно использовать институт общественной экспертизы и, как следствие, будет обеспечена большая общественная поддержка принимаемых законопроектов.
Среди других законопроектов, в которых остро затрагиваются права и свободы граждан России, по которым проводилась общественная экспертиза, и были организованы публичные дискуссии можно отметить следующие: «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию», «О Следственном комитете Российской Федерации (о совершенствовании деятельности органов предварительного следствия)», «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»», «О спортивной подготовке», «О внесении изменений в Федеральный закон «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»» и целый ряд других. В целях дальнейшего развития института общественной экспертизы предлагается законодательное закрепление института общественной экспертизы, в том числе в проекте Федерального Закона «Об общественном контроле» и в других нормативных правовых актах всех уровней. Помимо того, необходимым является возведение деятельности общественных экспертов в ранг значимых, почетных и престижных посредством поощрения представителей экспертного сообщества, а так же как материального, так и нематериального стимулирования.
Важно предусмотреть комплекс мер, обеспечивающих участие общественных институтов в разработке, принятии Закона «О гражданском (общественном) контроле». Предполагается, что он установит правовые и организационные основы общественно-
го (гражданского) контроля за законностью принятия и эффективной реализацией нормативно-правовых актов, значимых социально-экономических решений, государственных и муниципальных программ. Данному закону должна быть присуща максимальная конкретика для исключения возможности подменить реальный контроль и экспертизу имитационным. К примеру, законом должно категорически запрещаться участие представителей исполнительной власти в институтах, проводящих общественный контроль. В законе должен найти отражение принцип соответствия международным нормам прозрачности и подотчетности, а также проведения контроля и экспертизы на основе признанных (в том числе международных) методик и валидных источников информации. Гарантированная обратная связь по результатам мониторинга и экспертизы должна также стать важнейшей частью закона.
Литература
1. Федеральный Закон № 32-Ф3 «Об Общественной палате Российской Федерации»
2. Федеральный Закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
3. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 20 октября 2010 г. №1815-р// СЗ РФ. 2010.
4. Положение о Координационном комитете общественных советов при федеральных органах власти (редакция 2 от 16.01.2012 г.)
5. Алябьева С.А. Конфликт как необходимый элемент социальной динамики гражданского общества //Власть и общество: взаимодействия и конфликты: материалы Пятой региональной научной конференции / под общ. ред. В.Н. Глазьева. Воронеж: Истоки, 2011
6. Долинский А.В. Эволюция теоретических оснований публичной дипломатии // Вестник МГИМО-Университета, №2 2011
7. Зубова Я.В. Образование как фактор культурного развития России // Педагогический профессионализм в современном образовании: материалы VI Международной научно-практической конференции, посвященной Году Учителя и 75-летию НГПУ (17-20 февраля 2010 г.) / Под науч. ред. Е.В. Андриенко: в 3 ч. - Часть 2. - Новосибирск: НГПУ, 2010
8. Россия 2020. Главные задачи развития страны. - М.: Издательство «Европа», 2008.
9. Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации от 07.02.2008 № Пр-212//Российская газета. 2008. 16 февраля
10. Устинович Е.С. Государственная политика в сфере информационных технологий. Курск, Деловая полиграфия, 2011
Ю.Н. Климкин
УПРАВЛЕНИЕ СОТРУДНИЧЕСТВОМ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
ОРГАНОВ И БИЗНЕСА
Ключевые слова: government relations management, взаимодействие власти и бизнеса, выгоды партнерства, развитие сотрудничества власти и бизнеса.
© Климкин Ю.Н., 2013
