CC BY
98
ИСТОРИЯ И ПОЛИТОЛОГИЯ
УДК 323
ПОТЕНЦИАЛ ИНСТИТУТОВ ОБЩЕСТВЕННОГО УЧАСТИЯ - МЕСТНЫЙ УРОВЕНЬ
© Светлана Анатольевна Алябьева
Тамбовский государственный технический университет, г. Тамбов, Россия, аспирант кафедры связей с общественностью, зам. руководителя аппарата Общественной палаты Тамбовской области, e-mail: svetlik28@mail.ru
Статья посвящена таким новым институтам общественного участия как общественные советы, являющиеся действенный механизм сотрудничества власти и общественности. Общественные советы становятся не только стартовой площадкой для воплощения самых смелых замыслов, идущих «снизу», но и своеобразным «социальным лифтом» для представителей общества с высоким потенциалом.
Ключевые слова: гражданское участие; Общественная палата; общественный совет.
Российское общество, постоянно развиваясь, нуждается в объединении усилий органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений и граждан, в построении гражданского общества, решении вопросов общественной безопасности, защиты прав и свобод человека, социальных вопросов. Гражданское общество, в самом истинном своем понимании, -это люди, имеющие твердые жизненные убеждения и собственную позицию, ориентированную на общественные интересы, неравнодушные к тому, что происходит сегодня и чувствующие свою ответственность за то, что будет происходить завтра.
Участие общественности в управлении государством - это реальная потребность как современного государства в лице органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц, так и общественности в лице общественных организаций и инициатив.
Понятие «общественное участие» пока достаточно редко встречается в современной политологической литературе. Несколько чаще упоминается другое, близкое понятие -«гражданское участие». Во-первых, принцип гражданского участия подразумевает, что интересы всех слоев общества должны быть представлены в политическом процессе и учитываться при принятии решений. Во-
вторых, речь идет о включенности граждан в обсуждение и разработку политических, социально-экономических, культурных программ и проектов, о влиянии на принятие решений и контроле за их исполнением, о самоуправлении на местном уровне [1].
Как пишет Р.Г. Апресян, идея гражданского участия предполагает включение или вовлечение управляемых в управление -управление общественными делами, а также, насколько это возможно, государственными делами [2].
Одной из важнейших форм гражданского участия являются разнообразные гражданские инициативы. Так, например, даже в странах со стабильной демократической системой посредством гражданского участия может компенсироваться неэффективность системы представительства в обеспечении реализации общих интересов, равенства граждан и их доступа к влиянию на политический процесс. Важно отметить при этом, что наряду с реальными формами гражданского участия, позволяющими говорить о гражданском контроле и партнерстве (общественные и экспертные советы, совместные рабочие группы и т. д.), власти часто прибегают к имитации гражданского участия либо, в лучшем случае, к информированию граждан [3].
По мнению М.Р. Холмской, понятие «гражданское участие» подразумевает влия-
ние на принятие решений и контроль за их исполнением, самоуправление на «низовом» (местном) уровне. Под гражданским участием понимается один из принципов гражданского общества, построенного на началах конституционной демократии [4]. Речь идет о реальной возможности граждан публично высказывать свою позицию, консолидироваться с единомышленниками для обмена мнениями, для пропаганды своих взглядов, для оказания организованного влияния на органы власти, выдвигать свою кандидатуру на выборах и т. п.
Т.И. Виноградова в своем диссертационном исследовании выделяет три функции общественного участия [5]:
1) общественное участие является механизмом обмена информацией;
2) общественное участие способствует выявлению проблем, потребностей и важных как для общественности, так и для власти ценностей;
3) общественное участие содействует выработке новых идей, поиску новых решений проблем, оценке альтернатив.
Одним из механизмов общественного участия являются ставшие сейчас популярными общественные советы. Однако главным отличием общественных советов является большая вовлеченность граждан в работу руководящих органов (это могут быть органы местной, законодательной или исполнительной власти).
Общественные советы в условиях нынешнего общественного плюрализма и гражданской активности - очень полезные и перспективные образования. Это важный инструмент участия общественности в выработке и реализации политики, особенно местного уровня. Кроме того, это дополнительный экспертный, информационный и психологический ресурс. От его действенности существенно зависит уровень привлечения организаций гражданского общества и их влияния на местную власть, а следовательно, стабильность отношений между властью и обществом, а также снижение риска возникновения противостояний. Сегодня общественные советы активно создаются при территориальных органах власти, министерствах и ведомствах, при органах местного самоуправления.
Согласно определению, общественный совет - это совещательный орган группы людей, представителей различных общественных объединений, выступающих в роли коммуникативной связи между интересами общественности и власти [6].
Существует еще один вариант дефиниции, где общественный совет определен как образование с участием представителей общественности, которое имеет внутреннюю формализованную структуру, за которым государственные органы закрепляют определенные полномочия и с которым консультируются по вопросам принятия и исполнения государственных решений [7].
Общественный совет как действенный механизм сотрудничества власти и общественности возникает лишь там, где есть для этого соответствующие предпосылки: власть, которая стремится обеспечить стабильность собственную и стабильность общества через понимание потребностей общества и диалог с ним, и организована общественность, которая знает, как представить интересы общества и для чего ей нужно влиять на местную власть.
Для учреждения и развития взаимовыгодного сотрудничества власти и общественности, учета интересов общества при подготовке и принятии властных решений и зародился такой механизм сотрудничества, как общественные советы - неформальные общественные структуры, которые работают с органами государственной власти и местного самоуправления в определенных ими сферах и организационных форматах.
Общественные советы начали возникать в развитых демократических странах в конце 1970-х гг. как реакция на потребность правящих партий иметь четкое представление о поддержке обществом их политики.
Чтобы уберечь себя от шагов, неадекватных ситуаций или непонятных для общества и чтобы иметь возможности искать варианты решений, наиболее приемлемых для общества, в конце 1970-х начали активно внедрять механизмы общественных консультаций между органами власти и представителями общественности и образовывать постоянно действующие общественные советы. Первыми здесь были Канада, США, дальше - государства Европы. Теперь эта практика распространилась практически по всему миру.
Общественные советы, создаваемые сегодня при федеральных структурах в определенной мере должны способствовать повышению уровня информационной безопасности государства за счет создания петель обратной связи между бюрократией и населением.
Этот относительно новый для современной России общественно-государственный институт был легитимирован Указом Президента Российской Федерации от 4 августа 2006 г. № 842 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам». В соответствии с положениями Указа общественные советы при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, а также при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, могут быть образованы руководителями соответствующих федеральных органов исполнительной власти по предложению совета Общественной палаты Российской Федерации.
Положение об общественном совете и его состав утверждаются правовым актом соответствующего федерального органа исполнительной власти об образовании общественного совета. Членами общественного совета не могут быть лица, которые в соответствии с Федеральным законом от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» не могут быть членами Общественной палаты Российской Федерации. При этом члены общественного совета исполняют свои обязанности на общественных началах.
Общественные советы можно подразделить на советы федерального, регионального и местного уровня. Так, например, к общественным советам федерального уровня относится Общественный совет при Министерстве образования и науки Российской Федерации, созданный в декабре 2006 г. В состав данного Общественного совета вошли пред-
ставители общественных объединений,
средств массовой информации, российских академий наук, ученые и специалисты в области образования, науки и молодежной политики в России. Общественный совет при Министерстве образования и науки РФ является постоянно действующим совещательным органом и призван содействовать подготовке предложений, обеспечивающих принятие оптимальных решений по развитию образования, науки и молодежной политики в России. Совет также проводит общественную экспертизу проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых Министерством образования и науки РФ [8].
Общественный совет при Министерстве регионального развития Российской Федерации так же относится к общественным советам федерального уровня. Данный совет действует как постоянный экспертный орган, призванный на основе взаимодействия Министерства с представителями институтов гражданского общества, бизнеса, средств массовой информации содействовать поиску эффективных решений и разработке мер по поддержке значимых проектов в сфере деятельности Министерства. Совет действует на принципах взаимного интереса представителей институтов гражданского общества, бизнеса, средств массовой информации в решении вопросов и реализации государственной политики в сфере деятельности Министерства. Участие в Общественном совете при Министерстве Регионального развития Российской Федерации осуществляется на принципах добровольности, самоуправления, гласности, самостоятельности в принятии решений в рамках компетенции [9].
Согласно определению социальных или общественных институтов, совет является общественным институтом, действующим во всех сферах жизнедеятельности общества. Одним из необходимых условий появления социальных институтов служит соответствующая социальная потребность. Возникновение определенных общественных потребностей, а также условий для их удовлетворения является первым необходимым моментом институционализации.
Так, например, возникновение в 2006 г. Общественного совета ЦФО обусловлено потребностью наиболее активных региональных общественных структур обсуждать
и продвигать успешные социальные проекты на федеральном уровне. Желание общества быть услышанным и получить эффективный инструмент публичной политики для решения наболевших проблем, стремление активных общественных региональных лидеров быть востребованными на высоком уровне - все эти потребности получили свой ретранслятор в «лице» Общественного совета ЦФО [10].
Таким образом, совет становится не только стартовой площадкой для воплощения самых интересных и смелых замыслов, идущих «снизу», но и своеобразным «социальным лифтом» для представителей общества с высоким потенциалом.
По нашему мнению, общественный совет, с одной стороны, может быть очень серьезным дополнительным ресурсом государственного органа или органа местного самоуправления, а из другого - важным инструментом влияния общественности на деятельность этого органа. Очевидным является тот факт, что эффективным и реально действующим является только такой совещательный совет, что создается по общей инициативе представителей гражданского общества и власти. В этом случае должны быть объективные условия, что кроме потребностей требуется необходимый уровень развития общества.
Говоря об общественных советах регионального уровня, в качестве примера можно рассмотреть общественный совет при законодательном собрании Иркутской области. Данный общественный совет создан в целях обеспечения условий для развития гражданского общества на территории Иркутской области. Достигается такое обеспечение путем взаимодействия общественных организации и Собрания, широкого обсуждения вопросов, выносимых на рассмотрение Собрания [11].
К общественным советам местного уровня относятся общественные советы муниципальных образований, созданные автономно, при главе или при администрации города / района.
Классифицировать общественные советы можно также и по способу формирования: назначаемые (утверждаемые) и вольного формирования. На практике, данные два способа формирования общественного совета сосуществуют, несмотря на очевидную противоположность. К назначаемым (утвер-
ждаемым) общественным советам относится, в т. ч. общественный совет при главе района области, поскольку его состав утверждается постановлением / распоряжением главы [12].
Сегодня в Тамбовской области действуют такие институты гражданского участия, как Общественная палата и общественные советы министерств и ведомств, средства массовой информации и советы местного самоуправления, набирают силу общественные советы муниципальных образований - городов и районов, общественные организации самых разных направлений деятельности.
По оценкам экспертов, в области наиболее интенсивное взаимодействие органов власти и общественных организаций происходит на уровне местного самоуправления при решении вопросов, имеющих непосредственное отношение к экономическому, социальному и культурному развитию данной территории [13].
При региональных органах государственной власти в 29 муниципальных образованиях созданы общественные советы. Образовываться они начали с 2007 г., процесс же их становления продолжается до настоящего времени. Общественные советы муниципальных образований осуществляют свою деятельность на общественных началах, руководствуясь Конституцией РФ, Федеральными законами, законами и нормативными правовыми актами Тамбовской области, нормативными правовыми актами муниципального образования, постановлениями и распоряжениями руководителей органов местного самоуправления и разработанным положением об общественных советах в городах и районах области.
Как нам кажется, общественный совет в муниципальном образовании (городе или районе) - это необходимый инструмент практической демократии. Это камень в фундаменте будущего гражданского общества, принципиально новый общественный институт, призванный способствовать развитию конструктивного диалога между обществом и властью и, тем самым, помогать развитию открытого, стабильного и здорового социума. Что, в свою очередь, и есть важнейший показатель успешного политического и экономического развития региона, показатель роста культуры и самосознания человека.
К эффективным экономическим формам взаимодействия общественных советов с органами исполнительной власти, как нам кажется, в первую очередь можно отнести совместную реализацию социальных программ, формирование и размещение социального заказа, субсидии (гранты), имущественную поддержку некоммерческих организаций. Причем развитость форм взаимодействия общественности и органов местного самоуправления зависит от уровня институционализации некоммерческого сектора, напрямую связанного с уровнем урбанизации муниципального образования: в городских округах интенсивность взаимодействия существенно выше, чем в сельских районах.
Например, общественный совет, созданный при администрации областного центра, активно решает важнейшие вопросы развития г. Тамбова с учетом общественного мнения горожан и при поддержке общественности, вырабатывая конкретные рекомендации по решению социокультурных проблем, участию горожан и местных общественных объединений в значимых социально-экономических проектах, информируя общественные структуры и отделения политических партий о социально-политической обстановке в городе. Посредством работы в совете активные горожане, объединенные в местные некоммерческие организации, привлекаются к непосредственному ответственному участию на всех этапах управленческой и организационной работы администрации областного центра.
Общественная палата Тамбовской области принимает деятельное участие в работе советов, что является еще одной возможностью реализовать функцию общественного контроля за деятельностью органов региональной исполнительной власти и органов местного самоуправления. Общественные советы делают работу органов местного самоуправления более прозрачной, а потому взаимодействие представителей общественности со структурами власти в этом направлении становится важным шагом по укреплению доверия граждан к местным администрациям.
Общественная палата области тесно взаимодействует с советами прежде всего по таким группам вопросов:
- вопросы, связанные с рассмотрением актуальных проблем в муниципальном образовании;
- вопросы, связанные с экспертизой нормативных актов и правоприменительной практикой;
- вопросы, связанные с конкретными обращениями граждан и решением их проблем.
Члены совета Палаты регулярно проводят в районах и городах семинары. В октябре 2008 г. прошел областной семинар «О работе с обращениями граждан и деятельности общественных советов муниципальных образований области», организованный Палатой совместно с управлением по связям с общественностью областной администрации.
На семинаре были проанализированы проблемы, с которыми обращаются граждане в общественные приемные главы региональной администрации, сформулированы основные задачи, стоящие перед общественными советами при органах местного самоуправления, определены направления взаимодействия Общественной палаты и общественных советов.
Осуществляются выезды в города и районы для участия в заседаниях общественных советов, в проводимых ими «круглых столах», оказывая местным активистам-об-щественникам методическую помощь, рассматривая жалобы граждан и др. Представители общественных советов в свою очередь активно участвуют во многих мероприятиях Общественной палаты области (пленарные заседания, заседания совета Палаты и его комиссий, публичные слушания, конференции, семинары и др.). В 2009-2010 гг. получила распространение практика выезда членов Общественной палаты в муниципальные образования совместно с главным федеральным инспектором в Тамбовской области аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе С.И. Маркиным. Во время таких выездов решались спорные вопросы, обсуждались насущные проблемы защиты семьи, экологической безопасности, медико-социальной экспертизы, воспитания молодежи.
Совет Общественной палаты организует и проводит для представителей общественных советов муниципальных образований цикл информационно-обучающих семина-
ров, посвященных организационно-правовым вопросам деятельности местных НКО и местного самоуправления, обмену опытом работы, анализу новых региональных законов и других нормативных актов и др. Обобщение опыта сотрудничества общественников области состоялось во время проведения организованного Палатой семинара для руководителей и активистов общественных советов в ноябре 2009 г. На семинаре его участники определили наиболее перспективные направления взаимодействия общественных объединений региона, обратили внимание на повышение роли общественности в решении проблемных вопросов жилищно-коммунального хозяйства [14].
На заседаниях комиссий региональной Палаты получили поддержку такие инициативы муниципальных общественных советов, как реализация программы «Школьное молоко», программы повышения правовой культуры населения (г. Уварово), организация акций в защиту русского языка, осуществление комплекса мероприятий по экологической безопасности (г. Рассказово), учет местных особенностей в преодолении экономического кризиса, проведение мероприятий, посвященных 65-летию Победы в Великой Отечественной войне и др.
Уменьшение количества письменных обращений в Палату также можно объяснить тем обстоятельством, что значительно активизировали работу с населением общественные советы, взявшие на себя рассмотрение заявлений и жалоб, связанных со специфическими проблемами территорий.
В целом, как показывают опросы экспертов и населения, общественные советы становятся хорошей площадкой для широкого обсуждения вопросов развития регионального гражданского общества, для решения социально значимых проблем и общественного контроля над органами власти.
Резюмируя, можно сказать, что под общественным участием понимается участие НКО и отдельных жителей в обсуждении и принятии решений органами власти (в большинстве случаев на местном уровне), а также контроль за их выполнением. Кроме того, к категории общественного участия можно отнести и вовлеченность граждан в саму деятельность общественных организаций, в рамках которых возможны решение проблем
и реализация интересов многих людей и без всякого участия власти.
1. Горный М.Б. Общественное участие некоммерческих организаций // Публичная политика-2006. Сборник статей / под ред. А.Ю. Сун-гурова. СПб., 2006. С. 10-30.
2. Апресян Р.Г. Гражданское общество: участие и ответственность // Гражданское участие: ответственность, сообщество, власть. Неконцептуальный сборник. М., 1997. С. 31-44.
3. Сунгуров А.Ю. Общественное участие как условие формирования гражданского общества. URL: http://www.prof.msu.ru/publ/conf/ conf05.htm (дата обращения: 12.12.2010).
4. Холмская М. Р. Политическое участие как объект исследования // Обзор отечественной литературы. М., 1999. С. 170-176.
5. Виноградова Т.И. Лоббирование в процессе
принятия политических решений (на примере бюджетного процесса Санкт-Петербурга): ав-тореф. дис.....канд. полит. наук. СПб., 1999.
6. Хапчук В. Общественный совет как эффективный механизм участия общественности в местном самоуправлении. URL: http:// narod-na.pravda.com.ua/politics/47c70462a0fe0/ (дата обращения: 12.12.2010).
7. Общественный совет: URL: http://ru. wikipedia. org/wiki/Общественный_совет (дата обращения: 12.12.2010).
8. Официальный сайт Общественного совета при Министерстве образования и науки Российской Федерации. URL: http://sovet-edu.ru (дата обращения: 12.12.2010).
9. Официальный сайт Министерства регионального развития Российской Федерации. URL: http://minregion.ru (дата обращения: 12.12.2010).
10. Информационный портал Общественного
совета Центрального федерального округа. URL: http ://oscfo. ru/documents/polozhenie_o_
sovete/ (дата обращения: 12.12.2010).
11. Постановление Законодательного Собрания Иркутской области от 01.11.2008 г. № 2/6-ЗС. Ст. 1. Раздел II // Информационная правовая система Федеральной службы охраны России. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
12. Иванникова С.А., Пеньков В.Ф. «Точки опоры» деятельности членов Общественных советов муниципальных образований Тамбовской области: методические рекомендации. Тамбов, 2010. С. 8.
13. Доклад о состоянии гражданского общества в Тамбовской области. 2009 год / отв. за подгот. доклада В.Н. Окатов. Тамбов, 2010. С. 36.
14. Нишукова Д. Услышать каждого // Тамбов- Поступила в редакцию 2.12.2010 г.
ская жизнь. 2008. 4 окт.
UDC 323
CAPACITY OF INSTITUTIONS OF PUBLIC PARTICIPATION - LOCAL LEVEL
Svetlana Anatolyevna Alyabyeva, Tambov State Technical University, Tambov, Russia, Post-graduate Student of Public Relations Department, Staff of Public Chamber of Tambov region, Deputy Head, e-mail: svetlik28@mail.ru
The article is devoted to such new institutes of public participation as a Community Council, which is an effective mechanism of cooperation of the authorities and the public. Community councils are not only the launching pad for an embodiment of the boldest ideas coming from below, but also a kind of “social elevator” for members of the society with high potential.
Key words: civic participation; Public Chamber; Community Board.
