CC BY
89
УДК 330.342 С.В. Демидов
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО И НЕКОММЕРЧЕСКОГО СЕКТОРОВ В СМЕШАННОЙ ЭКОНОМИКЕ РОССИИ
В статье анализируется специфика экономических отношений в некоммерческом секторе экономики России, обусловленная особенностями субъектов, объектов, форм и способов координации деятельности, механизма принятия решений, результатов функционирования.
Ключевые слова: некоммерческий сектор, некоммерческие организации, общественные блага, рыночное и нерыночное производство, смешанная экономика.
S.V. Demidov
INTERACTION OF STATE AND NONPROFIT SECTORS IN RUSSIAN MIXED ECONOMY
The analysis of specific character of economic relations in nonprofit sector of the Russian economy is given in the article. The author shows that the specific character is stipulated by subjects, objects, forms and methods of activity coordination, decision-making, functioning results.
The key words: nonprofit sector, nonprofit organizations, public goods, market and not market production, mixed economy.
Смешанная экономическая система соединяет черты рыночного координирования, обеспечивающего спонтанный порядок (пропорциональность, динамическую сбалансированность и устойчивость в долгосрочном периоде) и эволюционно привнесенного государственного регулирования. Государство при этом рассматривается как субъект, действия которого замещают элементы рыночного механизма, а задача макроэкономического регулирования сводится к разграничению сфер исключительной и совместной координации.
Существует достаточно устойчивый спектр функций в управлении экономикой и обществом, которые могут реализоваться в любом современном рыночном хозяйстве только на уровне политики государства как целого. Назовем основные из них.
1. Правовое обеспечение экономической деятельности.
2. Организация денежного обращения.
3. Производство общественных товаров и услуг (которые призваны удовлетворять коллективные потребности ).
4. Антимонопольное регулирование и развитие конкуренции; поддержка малого и среднего бизнеса.
5. Оптимизация влияния экстерналий.
6. Перераспределение доходов в обществе (в том числе для обеспечения его стабильности, устойчивости).
7. Поддержка оптимального уровня занятости; минимизация безработицы и издержек от нее.
8. Проведение региональной экономической и социальной политики, отвечающей коренным интересам страны в целом и населения ее территорий.
9. Реализация национальных интересов в мировой экономике; поддержка международной конкурентоспособности отечественной экономики.
Реализация функций государства происходит за счет средств государственного бюджета (табл. 1). При этом, несмотря на существенные расходы государства на выполнение своих экономических функций, обращает на
себя внимание недостаточное финансирование неко -торых направлений деятельности государства. Минимальны расходы на экологию и культуру Приняв решение, государство, как и любой другой экономический субъект, сталкивается с проблемой выбора. В любой, даже самой развитой экономике существует ограничен -ное количество ресурсов, которые могут быть использованы человеком для максимального удовлетворения настоящих и будущих потребностей, весьма многообразных с точки зрения их качества и неотложности.
Деятельность государства в сфере производства и реализации общественных благ имеет свои преимущества и недостатки. К преимуществам относится централизованное распределение процесса их производства путем выделения необходимых ресурсов. Этим создаются предпосылки равного доступа всех граждан страны к общественным благам и гарантированный минимум их производства. В числе недостатков - неизбежная ограниченность государственных средств, направляемых на производство общественных благ, неэффективность в принятии решений, бюрократизация. Это обусловливает производство только тех общественных благ, спрос на которые имеет массовый характер или удовлетворяет потребности в национальной безопасности. При такой постановке вопроса спрос на ряд общественных благ остается неудовлетворенным, так как всегда находятся более значимые и важные направления приложения средств федерального бюджета. Выполнение в полном объеме одних функций снижает вероятность финансирования других в нужном количестве. Повышение качества среды жизнедеятельности не может не сопровождаться повышением уровня затрат на мероприятия в данной области, что в определенной степени ограничивает возможность удовлетворения ряда традиционных материальных и духовных потребностей населения. Возникает как бы замкнутый круг: издержки общества в одном направлении (например, рационализация природопользования) приводят
к сокращению возможности удовлетворения других потребностей населения (жилье, медицинское обслуживание, культура) и наоборот.
Государство исходит из сложившихся объективных условий и при выработке государственного бюджета старается учесть запросы всех. Дополнительных затрат требуют новые проблемы: кризис окружающей среды, возрастающие требования граждан страны и мирового сообщества к безопасности и правопорядку, увеличивающаяся нагрузка на сферы образования и здравоохранения по мере усиления их роли в экономике, в частности с переходом к модели непрерывного образования; неустойчивость современной семьи и стабильно высокий уровень безработицы и т.п. В этих условиях акценты в политике сдерживания роста государственных расходов неизбежно смещаются в плоскость их наиболее эффективного использования (рационального распределения и экономии затрат на каждую программу и операцию) и поиска альтернативных источников финансирования.
Современное гражданское общество можно представить в виде трех неотъемлемых составляющих, которые позволяют выделить основные институты, функционирующие в нем: «первый сектор» - государственный: органы государственной власти на всех уровнях, все виды государственных предприятий и организаций, действующих в любой сфере деятельности, в том числе социальной, основанных на государственной и смешан -ной формах собственности с преобладающей долей государственного участия; «второй сектор» - коммерческий (бизнес-сектор): неправительственная прибыльная организация; «третий сектор» называют негосударственным, неправительственным, независимым, некоммерческим, неприбыльным, благотворительным, сектором добровольной активности (волонтерским, добровольческим), филантропическим или, как в странах Запада, «не для прибыли». Всякое государство, вставшее на цивилизованный демократический путь развития, обнаруживает необходимость развития всех трех секторов общества. Все сектора имеют свою нишу эффективности (табл. 2).
Существование некоммерческого сектора обусловлено двумя обстоятельствами. Во-первых, государственный и коммерческий сектора не удовлетворяют в пол -
ной мере совокупный общественный спрос. Во-вторых, гражданское поведение определяется как политическими и экономическими интересами, так и социальной ответственностью и филантропическими мотивами. Со своими неудовлетворенными запросами граждане могут обратиться в негосударственные некоммерческие организации, которые способны восполнить недопроизводство товаров и услуг или обеспечить более весомое и влиятельное представительство различных социальных групп, реализуя механизмы прямой демократии и вынуждая другие сектора эффективнее и результативнее действовать в интересах общества.
В ряде случаев НКО функционируют более эффективно по сравнению с такими же государственными органами. Этому способствует присущая им гибкая система управления, возможность быстро адаптироваться к изменяющимся потребностям, определенная независимость от решений вышестоящих государственных организаций. Таким образом, некоммерческий сектор выступает как дополняющая государство и рыночные структуры система производства и распределения общественных благ. Некоммерческие организации возникают и функционируют в рыночной экономике вследствие определенных несовершенств, присущих рынку, возрастающей потребности населения в получении общественных благ.
Некоммерческую организацию следует функционально рассматривать как производственную единицу (предприятие), производящую определенные блага и затрачивающую те или иные ресурсы. Институциональными характеристиками НКО являются нематериальность и социальная значимость уставных целей; запрет на распределение прибыли между участниками; жесткое законодательное регламентирование механизма управления; производство некоммерческого продукта как основного результата деятельности; трудности мотивации труда. НКО оказываются востребованным при производстве некоторых типов общественных
Т а б л и ц а 1
Консолидированный бюджет Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов в 2008 г.*
Млрд руб. В % к ВВП
Расходы, всего 13989,2 33,6
Из них:
на общегосударственные вопросы 1287,6 3,1
из них на обслуживание государственного и муниципального долга 189,3 0,5
на национальную оборону 1043,6 2,5
на национальную безопасность и правоохранительную деятельность 1092,1 2,6
на национальную экономику 2253,1 5,4
из нее:
на топливно-энергетический комплекс 40,1 0,1
на сельское хозяйство и рыболовство 238,3 0,6
на транспорт 287,3 0,7
на дорожное хозяйство 637,5 1,5
на связь и информатику 52,9 0,1
на прикладные научные исследования в области национальной экономики 75,5 0,2
на другие вопросы в области национальной экономики 788,2 1,9
на жилищно -коммунальное хозяйство 1149,2 2,8
на социально-культурные мероприятия 71 32,4 17,1
•Источник: Россия в цифрах. М., 2009. С. 378.
Т а б л и ц а 2
Противоречия в производстве благ коммерческим, государственным и некоммерческим секторами
Коммерческий сектор Государственный сектор | Некоммерческий сектор
Возмездность Безвозмездное выделение средств
Эквивалентность Неэквивалентн ый обмен
Купля-продажа Прямая поставка
Стихийность, неопределенность Сознательность
Четкие права собственности Неопределенность и многообразие прав собственности
Рыночный механизм распределения ресурсов Нерыночный механизм распределения ресурсов, поиск ренты
Выбор производимого блага определяется запросами рынка Выбор производимого блага определяется целевыми установками государства Выбор производимого блага определяется мотивами социальной справедливости
Оценка деятельности по финансовым и стоимостным показа -телям Оценка деятельности по своевременному и качественному выполнению сформулированных государством задач Оценка деятельности субъективна
Доходы соизмеряются с расходами Нет тесной взаимосвязи между доходами и расходами : государство способно финансировать свои расходы за счет налоговых поступлений Доходы соизмеряются с расходами
Оплата труда зависит от конкретного результата Оплата труда, согласно тарифной классификации, не зависит от результатов труда Оплата труда отсутствует или символична
Доход тратится на приумножение капитала Доход тратится на решение текущих задач перераспределения и финансирования производства общественных благ Доход тратится на финансирование уставных задач
Все имеющиеся ценности имеют рыночную оценку Часть принадлежащих нерыночному сектору ценностей изъята из рыночного оборота и не получает адекватной экономической оценки
Рыночные методы взаимодействия и координации Иерархические системы, бюрократизм Жесткое законодательное регламентирование механизма управления
Самостоятельность в принятии решений Политическое давление Независимость от государства, зависимость от грантодателей
Преобладающий мотив -экономический Преобладающий мотив - государственный Преобладающий мотив - альтруизм, благотворительность
благ либо «доверительных благ», т.е. товаров и услуг частного потребления, качество которых не может быть достоверно установлено потребителем. В обоих случаях продукция НКО, как правило, не получает прямой рыночной оценки. НКО обладают исключительными возможностями в использовании бесплатного общественного капитала в форме благотворительных вкладов, субсидий государства при ограниченности возможностей использования собственного и заемного капитала, что, однако, не предполагает вытеснения платных источников финансирования бесплатными.
Таким образом, влияние некоммерческого сектора на реализацию экономических функций государства заключается: 1) в комплементарности, когда некоммерческий сектор дополняет государство в реализации части его социальных функций (производство общественных благ, обеспечение занятости, заполнение неэффективных для бизнеса и нецелесообразных для государства экономических ниш); 2) в оптимизации, когда некоммерческий сектор, представляя интересы различных групп общества, обеспечивает эффективность коллективных действий и эффективность выполнения государством своих функций, снижая риск появления коррупции; 3) в стимулировании, когда некоммерческий сектор, являясь источником социальных инноваций, создает социальный капитал и повышает степень доверия в обществе.
Степень развития некоммерческих организаций тесно связана с уровнем социальной зрелости современного рыночного хозяйства. НКС, несмотря на разнообразие форм, имеет в разных странах схожую структуру. В частности, сфера деятельности НКО практически во всех исследуемых странах традиционно нахо-
дится в четырех областях: образование, здоровье, социальное обеспечение и культура. Если на рынке социальных услуг - в сферах социальной помощи, здравоохранения, образования, защиты окружающей среды, досуга, культуры и спорта - наблюдается не только сотрудничество, но и некоторая конкуренция с государственным и частным секторами, то в таких областях, как правозащитная деятельность, международные обмены , религиозная и духовно-нравственные миссии, НКО - монополисты.
Внутренняя зона развития некоммерческих организаций включает характеристики оргструктуры НКО и структуры неформальных отношений между ее членами, а также процессов (деятельности, управленческого и процесса принятия решений), преобразующих входные потоки ресурсов в «продукцию» НКО. Внешняя часть касается характера взаимодействия НКО со средой. В зависимости от того, как соотносятся интересы НКО с интересами субъектов среды, можно выделить зону доминирования некоммерческого сектора, зону сотрудничества/конкуренции некоммерческого, рыночного и государственного секторов, зону неэффективности некоммерческого сектора (рисунок). При этом тип взаимодействия варьируется от собственно взаимодействия в различных проявлениях (совпадение интересов) до противодействия (несовпадающие конфликтные интересы) или полного отсутствия взаимодействия (несовпадающие или невыявленные интересы).
В развитии и функционировании некоммерческого сектора явно прослеживаются следующие тенденции:
- «подвижность границ» государственного, коммерческого и некоммерческого секторов;
- многообразие организационно-правовых форм НКО и выполняемых ими функций;
- усиление зависимости степени развития НКО от уровня социальной зрелости современного хозяйства, рост социальной организованности на всех уровнях;
- наличие тесной корреляции между числом и активностью неправительственных организаций и объединений граждан и взаимным доверием членов общества;
- профессионализация некоммерческого сектора.
=>ыночный-се1ггорЦ
г
Ч Ч ш
Государственный'Сектору Некоммерческий'Сектору
Зоны межсекторального взаимодействия
Современное состояние проблемы оценки эффективности в некоммерческом секторе не удовлетворяет все более настоятельную потребность в объективном измерении результатов деятельности НКО. Выходом из положения может стать использование методов, опирающихся на ясные и отвечающие реалиям некоммерческого сектора предпосылки, что даст достаточные основания для практического применения этих методов. Ввиду большого разнообразия НКО такие методы не могут и не должны быть универсальными - сфера их применимости ограничивается более или менее обширными классами задач, для которых эти методы сохраняют свою адекватность.
Трудности оценки результатов деятельности НКО объясняют распространенность «затратного» подхода к данной задаче, когда затраты ресурсов («освоенный бюджет» и т.п.) используются как индикатор достигнутых результатов Основная часть материальных затрат допускает денежную оценку, вследствие чего бюджет организации обычно дает полное представление об ее затратах вообще; двумя важными исключениями являются добровольный труд в организации и социальный капитал, под которым понимается взаимное доверие, чувство солидарности и ответственности за состояние общества и способность объединяться на добровольной основе для достижения совместными усилиями общих целей.
К оценке некоммерческой деятельности предлагается применить методы аппроксимации границы производственных возможностей, широко применяемые в анализе результатов работы коммерческих и государственных предприятий. Такие методы могут быть использованы для однотипных и достаточно массовых
НКО, результаты деятельности которых позволяют получить хорошее представление о возможностях данного типа организаций. Наилучшие среди таких организаций устанавливают стандарты эффективности для всей группы. Об эффективности конкретной организации, можно судить, сопоставив ее результаты с достижениями организаций-лидеров, причем процедура расчета соответствующих оценок является достаточно гибкой и учитывает возможность НКО по-разному выбирать приоритеты между своими целями.
Оценки эффективности, если они становятся достоянием гласности, усиливают конкурентность среди некоммерческих организаций и тем самым укрепляют стимулы к эффективной работе, которые в силу институциональных особенностей НКО изначально выражены слабее, чем в частном секторе. Эти же оценки могут указывать на внешние по отношению к отдельным НКО факторы, способствующие либо препятствующие эффективности некоммерческого сектора. Такая информация имеет важное значение для государственной политики в отношении НКО. Становится возможным более обоснованно судить о естественных границах некоммерческой деятельности, в пределах которых она позволяет добиться высоких результатов, превосходящих частные и государственные предприятия.
С этой точки зрения значительный интерес представляет сравнение эффективности государственных и некоммерческих предприятий, решающих однотипные задачи в сфере образования, здравоохранения, социальной зашиты и пр. Оценка границы производственных возможностей широко практикуется в отношении государственных предприятий и учреждений; одновременное включение в такой анализ НКО соответствующего профиля позволяет сопоставить возможности тех и других. По результатам таких исследований может быть сделан вывод о целесообразности передачи тех или иных государственных полномочий некоммерческим предприятиям. В настоящее время широкое распространение получил аутсорсинг полномочий государства коммерческим фирмам в форме частно-государственного партнерства. НКО гораздо реже выступают в качестве партнеров государства, между тем при определенных условиях они обладают конкурентными преимуществами по сравнению с частными фирмами, что открывает возможность государственно-некоммерческого партнерства в тех случаях, когда такое партнерство с организациями частного сектора нежелательно.
Особый интерес вызывают правовые, общественно-политические и институциональные механизмы, которые, с одной стороны, обеспечивают функционирование каждого из секторов смешанной экономики, а с другой стороны - осуществляют их межсекторальное взаимодействие. Речь идет об элементах общественного самоуправления в рыночном секторе, о развитии социальной ответственности бизнеса, а также об участии общественных организаций негосударственной сферы в выработке и реализации государственной социальной политики.
Активное привлечение некоммерческого сектора к совместному с государственными органами обсуждению и разработке федеральных программ и проектов, в том числе выполняемых по линии государствен-
ного социального заказа, а также координация программ, принимаемых на федеральном уровне, с программами, самостоятельно осуществляемыми неправительственными некоммерческими организациями, имеет огромный потенциал. Во-первых, значительно возрастает вероятность появления нетрадиционных решений острых социально значимых проблем. Во-вторых, возникает возможность более эффективного и рационального использования ресурсов государства и некоммерческого сектора, в том числе и финансовых. В-третьих, устанавливается обратная связь между населением и государством, что, безусловно, положительно влияет на социально-политическую стабильность в обществе.
Россия ищет в настоящее время оптимальные сочетания рыночных и государственных форм экономики. Отсюда эксперименты в виде федеральных агентств, госкопманий, госкорпораций, нацпроектов. Государственные корпорации - это одна из специфических организационно-правовых форм предприятий, форма межсекторального взаимодействия. Государственные корпорации не ограничивают конкуренцию и не вытесняют частный бизнес. Они выступают в качестве заказчиков проектных, научно-исследовательских, строительных и других работ, выполняемых профильными, конкурирующими друг с другом организациями разных форм собственности, и лишь в виде исключения занимаются самостоятельной предпринимательской деятельностью. Однако у государственных корпораций отсутствуют стимулы к сокращению издержек, результаты их деятельности ненаблюдаемы, оценка качества затруднена. Можно предложить ряд мер, направленных на повышение эффективности деятельности государственных корпораций:
- проработка стратегического развития и целепо-лагание;
- применение рыночного подхода к решению поставленных задач;
- доработка правовой составляющей регулирования государственных корпораций;
- постепенное инициирование процесса приватизации государственных корпораций.
Некоммерческие организации могут рассчитывать по поддержку государства, так как некоммерческий сектор представляет собой необходимую, но специфическую часть экономики страны. Это определяется следующими положениями:
а) некоммерческие организации платят налоги, являются работодателями, производят различные товары и услуги и реализуют их на рынке;
б) НКО действуют в основном в тех отраслях (образование, здравоохранение, культура, искусство и т.д.), в которых производятся общественные блага и услуги, характеризующиеся высоким уровнем затрат и низкими доходами (или даже отсутствием доходов). Коммерческие организации не заинтересованы в деятельности в подобных отраслях из-за их неэффективности, по-
этому в современной экономике удовлетворение общественных потребностей возлагается именно на НКО. В этом заключается специфичность некоммерческого сектора как необходимой части экономики;
в) деятельность НКО является фактором развития экономики. Производя товары и услуги, некоммерческий сектор насыщает рынок и создает инфраструктуру услуг для небогатой части общества. Оказывая помощь наименее защищенной части общества, НКС тем самым снижает уровень бедности и увеличивает количество потенциальных покупателей для бизнеса и налогоплательщиков для государства;
г) некоммерческий сектор предлагает не только новых клиентов, но и новые идеи в сфере негосударственного образования, медицинского обслуживания, деятельности психологических служб и т.д.;
д) некоммерческий сектор снимает часть забот о социальных проблемах с государства, уменьшает его затраты, что ведет к уменьшению налогового бремени и экономическому подъему;
е) НКС лоббирует экономические интересы и способствует решению экономических проблем с помощью объединений, ассоциаций, союзов (например, посредством Ассоциации фермерских хозяйств, Ассоциации российских банков, Российской Ассоциации малых предприятий и т.д.);
ж) деятельность НКО оказывает влияние на формирование социально-экономической политики на местном, региональном, национальном и мировом уровнях;
з) НКО являются предметом отечественных и иностранных инвестиций, получая гранты, благотворительную помощь, членские взносы и т.д. Некоторые НКО (например, фонды) сосредотачивают большие финансовые ресурсы и распределяют их между различными субъектами (например, субъектами малого предпринимательства).
В настоящее время целесообразно говорить о следующих направлениях поддержки некоммерческого сектора:
- увеличение количества грантов и субсидий;
- упрощение порядка регистрации и налогообложения;
- создание для общественных организаций равных возможностей для участия в комплексных государственных программах, привлечение к реализации государственного (муниципального) заказов;
- участие государства в пропаганде деятельности НКО, формировании положительного имиджа.
Это означает учет стратегической составляющей (например, новых подходов к демографической политике), содержания и хода выполнения национальных проектов , усиление роли и значения конкурсного финансирования, осуществление ряда пилотных проектов, а также создание для общественных организаций равных возможностей для участия в комплексных государственных программах.
