CC BY
361
ГРИШКО Л.Е., кандидат юридических наук, доцент,
[email protected] Кафедра уголовного процесса и криминалистики; Академия права и управления Федеральной службы исполнения наказаний Российской Федерации, 390036, г. Рязань, Сенная, 1
GRISHKO L.E.,
Candidate of Legal Sciences, associate professor, [email protected]
Chair of criminal procedure and criminalistics; Academy of law and governance of the Federal Penitentiary Service of the Russian Federation,
Sennaya St. 1, Ryazan, 390036,
Russian Federation
ВЫЯВЛЕНИЕ НАЛОГОВЫХ ПРЕСТУПЛЕНИЙ:
ЗАКОН И ПРАКТИКА В «КРИВОМ ЗЕРКАЛЕ» СТАТИСТИКИ
Реферат. Критикуется практика реализации Федерального закона от 6 декабря 2011 г. N 407-ФЗ, порожденная стремлением снизить давление на бизнес и сократить возможности для рейдерских захватов с использованием правоохранительных органов. Наблюдаемое с 2010 г. резкое снижение количества налоговых преступлений и лиц, их совершивших, как результат проведенной либерализации законодательства, не отражает объективной ситуации из-за их сверхвысокой латентности и низкой выявляемости. Рассматриваются причины низкой выявляемости налоговых преступлений (слабое взаимодействие полиции и налоговых органов; проблемы правовой регламентации совместной деятельности; длительность рассмотрения налоговыми органами материалов оперативно-розыскной деятельности; отсутствие механизма представления налоговому органу материалов оперативно-розыскной деятельности; сложности при возбуждении уголовного дела о преступлениях в налоговой сфере, связанные с отсутствием вступившего в законную силу решения налогового органа о привлечении лица к ответственности). Действующий порядок передачи материалов налоговой проверки налоговым органом следственному органу ведет к затягиванию документирования следов преступления, утрате большей части доказательственной информации. Закон, переложив бремя выявления налоговых преступлений на налоговые органы, сделал их «квази-правоохранительными» органами, не имеющими полномочий проводить оперативно-розыскные мероприятия и следственные действия. Рассматриваются другие проблемы законодательной регламентации выявления налоговых преступлений (десятилетний срок давности нивелируется трехлетним сроком налоговых проверок; предоставление полиции права возбуждать уголовные дела по статьям 198 и 199 Уголовного кодекса РФ; участие Следственного комитета РФ в решении вопроса о возбуждении уголовного дела). Резюмируется, что передача расследования соответствующих уголовных дел правоохранительным органам увеличит налоговые поступления в бюджет.
Ключевые слова: налоговая преступность, уголовное законодательство, правоохранительные органы, налоговые органы, латентность, уголовная ответственность, оперативно-розыскная деятельность.
REVELATION OF TAX CRIMES: LAW AND PRACTICE IN THE «DISTORTING MIRROR» OF STATISTICS
Abstract. The implementation of Federal Law of December, 6, 2011, N 407, which is aimed at reducing both pressure on business and possibilities of corporate raid using law enforcement agencies, is criticized. The sharp tax crimes decrease observed since 2010 as a result of legislation liberalization does not reflect objective situation due to high latency and low rate of such crimes revelation. The reasons of the low revelation rate are considered, notably police and tax authorities poor cooperation; problems of joint activities' legal regulation; length of considering detective activity's materials by tax authorities; lacking mechanism of submitting detective activity's materials to tax authority; difficulties during criminal case initiation caused by the absence of enforced tax authority's decision on bringing an individual to responsibility. The current procedure of submitting tax audit's materials to investigative body by tax authority results in protracted documenting of evidence and loss of most evidential information. The tax authorities being in charge of revealing tax crime by this law became "quasi law enforcement”
agencies having no powers to carry out detective and investigative activities. Other problems of legislative regulation of revealing tax crimes are examined: 10-years' time limit of tax audit is leveled down to 3 years; giving the police authorities for instituting criminal case under Articles 198 and 199 of the RF Criminal Code; participation of Russian Investigative Committee in deciding an issue of initiating criminal case. Empowering law enforcement agencies for investigating relevant criminal cases is considered to increase tax revenues.
Keywords: tax crime, criminal legislation, law enforcement agencies, tax authorities, latency, criminal responsibility, detective activity.
Принято считать, что российская законодательная система несовершенна. Это проявляется, в частности, в «сырых» законодательных актах, нормы которых или не реализуются, или реализуются некачественно, что негативно сказывается либо на государстве, либо на его гражданах, т.е., в нашем случае, на добросовестных налогоплательщиках. Так произошло и с Федеральным законом от 6 декабря 2011 г. N 407-ФЗ «О внесении изменений в статьи 140 и 241 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации»* (далее
- Федеральный закон N 407-ФЗ). Принятие этого закона было нацелено на то, чтобы посредством введения нового порядка возбуждения уголовных дел за налоговые преступления, прежде всего, «снизить давление на бизнес и сократить возможности для рейдерского захвата бизнеса с использованием правоохранительных органов»; исключить «заказы в условиях конфликтов между партнерами, при сведении счетов между конкурентами или для оказания давления на генерального директора с целью добиться определенного решения»; «прекратить масштабное коррупционное давление на бизнес через возбуждение уголовных дел по ст.ст. 198199.2 УК РФ по обвинению в неуплате налогов без подтверждения соответствующих фактов со стороны ФНС» [1]. Поводом для возбуждения уголовного дела о налоговых преступлениях (ст.ст. 198-199.2 Уголовного кодекса Российской Федерации), согласно указанному закону, служили только те материалы, которые направлены налоговыми органами в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах для решения вопроса о возбуждении уголовного дела.
Казалось бы, так и происходило в последние два года. И количество налого-
вых преступлений в этот период стало резко снижаться. Так, в 2008 г. было зарегистрировано 8 361 преступление, в 2009 г. -14 249, в 2010 г. - 6 802, в 2011 г. - 3 367, в 2012 г. - 3 055 преступлений [2, с. 487; 3, с. 359; 4, с. 636; 5, с. 363].
Таким образом, пик зарегистрированных налоговых преступлений в анализируемый период приходился на 2009 г., а начиная с 2010 г. наметилось резкое снижение их количества.
Такая же тенденция характерна и относительно количества лиц, привлеченных к уголовной ответственности за деяния, предусмотренные ст.ст. 198-199.2 УК РФ. В 2008 г. оно составило 12 371 человек, в 2009 г. - 12 079, в 2010 г. - 6 031, в 2011 г.
- 3 239, в 2012 г. - 2 966 человек [2, с. 487; 3, с. 359; 4, с. 636; 5, с. 363].
Безусловно, это один из результатов либерализации уголовного законодательства, происшедшего в 2009 году.
Федеральным законом от 29 декабря 2009 г. N 383-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации»** почти в шесть раз были увеличены размеры сумм неуплаченных налогов и сборов, которые образуют преступность деяния. Кроме того, предусмотрена возможность освобождения лица, совершившего налоговое преступление, от уголовной ответственности, если оно полностью уплатило суммы недоимки и соответствующих пеней, а также сумму штрафа в размере, определяемом в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации (примечание к ст. 198 УК РФ).
Однако приведенная положительная динамика состояния налоговой преступности в силу ряда обстоятельств не отражает объективной ситуации в этой сфере. И остро обсуждаемый сегодня Федеральный закон N 407-ФЗ не во
* Собр. законодательства Рос. Федерации. ** Собр. законодательства Рос. Федерации.
2011. N 50. Ст. 7349. 2010. N 1. Ст. 4.
всех случаях (направлениях) приносил нужные результаты. Необходимо делать поправку на высокую степень латентности налоговых преступлений. Расчетный коэффициент латентности уклонения от уплаты налогов и (или) сборов с организации составляет 20,57 [6, с. 13], что в несколько раз превышает коэффициент других преступлений в сфере экономической деятельности.
Необходимо учитывать, что налоговые преступления относятся к категории выявляемых, то есть, в отличие от «традиционных» преступлений (убийство, кража, изнасилование и т.п.), которые являются регистрируемыми, как правило, по факту обращения граждан, факт налоговых преступлений предполагает инициативные действия сотрудников правоохранительных органов по их выявлению. А налоговые органы, как известно, такими функциями не обладают, поскольку их основная задача заключается в контроле за соблюдением налогового законодательства Российской Федерации, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, а также правильностью их исчисления.
До принятия Федерального закона N 407-ФЗ, когда полномочиями по возбуждению уголовных дел обладали правоохранительные органы, только по 10-15 % соответствующих уголовных дел выносились приговоры суда. Остальные 85-90 % представляли собой либо «холостой ход» ввиду некомпетентности сотрудников, исследующих финансово-налоговые связи между субъектами этой деятельности, либо давления на предпринимателей с целью получения неформальных доходов или иных частных выгод. Исходя из этого можно сделать вывод, что рост или снижение числа указанных преступлений зависит не столько от усиления работы правоохранительных органов в целом, сколько от активизации их отдельных звеньев, прежде всего оперативных и следственных подразделений.
Федеральный закон N 407-ФЗ стал одним из факторов, объясняющих снижение количества совершенных налоговых преступлений.
Данные статистики свидетельствуют о том, что не более 8 % уголовных дел
возбуждаются по результатам проверок налоговых органов [7].
Ранее подавляющее большинство таких преступлений (около 85 %) выявлялось органами внутренних дел. И эти статистические показатели оставались устойчивыми на протяжении многих лет [8].
Невысокая выявляемость преступлений налоговыми органами объясняется тем, что функция противодействия налоговым преступлениям для них является второстепенной. Их основные задачи - контроль (проверка) правильности исчисления налогоплательщиками сумм налогов, исходя из представленных ими документов бухгалтерской и налоговой отчетности, в доначислении выявленных недоимок по ним и привлечении виновных к налоговой ответственности. Для реализации этих задач налоговый орган наделен полномочиями по проведению мероприятий налогового контроля, которые не являются оперативно-розыскными мероприятиями.
С принятием Федерального закона N 407-ФЗ органы внутренних дел фактически отстранены от выявления налоговых преступлений. Конечно, за ними сохранена функция по раскрытию этих преступлений, однако результативность такой деятельности без функции по выявлению налоговых преступлений, которая и определяет в конечном счете статистические показатели деятельности ОВД, вызывает сомнение. Это негативно отражается и на эффективности оперативного сопровождения предварительного расследования по уголовным делам о налоговых преступлениях.
Прежде всего, это способствует дальнейшему снижению раскрываемости преступлений в сфере налогообложения и приводит к безнаказанному уклонению от уплаты налогов. «Есть все основания утверждать, что подобная практика будет способствовать дальнейшему снижению раскрываемости преступлений в сфере налогообложения. Кроме того, это может привести к безнаказанному уклонению от уплаты налогов. Полагаем, что дальнейшее ослабление правоохранительной и в целом контрольной функции государства в области налогообложения в совокупности с повышением ставок налогов и деформированным правосознанием налогоплательщиков приведет к еще большему уво-
ду налогооблагаемого капитала "в тень"» [9, с. 44].
Факторами, способствующими этому, являются:
1. Низкая эффективность взаимодействия правоохранительных органов и ФНС России в сфере противодействия налоговым преступлениям. «Остро стоит проблема назначения выездных налоговых проверок на основании материалов, направляемых ОВД. В настоящее время предусмотрено лишь право полиции направлять в налоговый орган сведения о налогоплательщике, уклоняющемся от уплаты налогов. В свою очередь, руководителем налогового органа единолично принимается решение о включении его в план проверок. При этом в случае положительного решения сроки назначения проверки законодательно не определены».
2. Недостаточная правовая регламентация взаимодействия ОВД с налоговыми органами приводит к использованию не всех возможностей этого механизма.
3. Длительность рассмотрения налоговыми органами материалов оперативно-розыскной деятельности; отсутствие механизма представления налоговому органу материалов оперативно-розыскной деятельности; сложности при возбуждении уголовного дела о преступлениях в налоговой сфере, связанные с отсутствием вступившего в законную силу решения налогового органа о привлечении лица к ответственности [9, с. 45].
Согласно действующему налоговому законодательству налоговый орган, выявив факт совершения нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащего признаки преступления, направляет недобросовестному налогоплательщику (плательщику сбора, налоговому агенту) требование об уплате налога (п. 3 ст. 32 НК РФ). Только после неисполнения данного требования в течение двух месяцев налоговый орган направляет в срок не позднее 10 суток материалы налоговой проверки в следственный орган для решения вопроса о возбуждении уголовного дела.
В случае уведомления подобным образом налогоплательщика о возможности уголовного преследования за совершение конкретного налогового преступления и, как следствие, длительного затягивания
начала процесса документирования следов преступления посредством проведения следственных действий и оперативно-розыскных мероприятий большая часть доказательственной информации утрачивается.
Как показал анализ следственной практики, недобросовестные налогоплательщики за это время принимают активные меры, но не по погашению задолженности перед бюджетом, а по уничтожению или подлогу документов бухгалтерского и налогового учета, содержащих следы преступления, формированию согласованной позиции среди работников проверяемой организации, а также по уничтожению или фальсификации иных доказательств преступного деяния.
При этом налоговые органы не обладают достаточными полномочиями для предупреждения и пресечения подобного рода действий. Ряд уголовных дел после принятия названных мер не имеет судебных перспектив ввиду невозможности доказывания причастности лица к преступлению.
Такое положение не могло остаться без внимания первых лиц государства, и Президент Российской Федерации предложил вернуть правоохранительным органам право возбуждать дела на тех, кто не платит по налоговым задолженностям. По словам В.В. Путина, передача Федеральной налоговой службе России дел о налоговых преступлениях привела к тому, что статьи УК РФ, предусматривающие ответственность за уклонение от уплаты налогов, по сути, перестали работать, а взыскивать долги по налогам становится все труднее. В то же время во всем мире налоговые правонарушения считаются наиболее общественно опасными [10].
В действующем законодательстве, по мнению специалистов, немало противоречий. Одно из таких противоречий связано со сроком давности по налоговым преступлениям в соответствии с УК РФ. Так, экономист М. Хазин отметил, что формально срок давности по налоговым преступлениям составляет 10 лет. Но налоговая служба может осуществлять проверки только в течение 3 лет. «Если в течение 3 лет не нашли, то дальше просто некому это обнаружить», - говорит он [10].
«На сегодняшний день не предлагается вернуться к прежней практике и к прежнему правовому регулированию и вновь предоставить органам внутренних дел право возбуждать уголовные дела по ст.ст. 198 и 199 УК РФ, то есть за налоговые правонарушения, а предлагается дать возможность Следственному комитету принимать эти материалы от МВД и самому решать вопрос о том, нужно возбуждать дело или нет, - говорит Президент. - Есть тонкая вещь, которая заключается в том, что по действующему на данный момент времени правилу только на основе материалов, представленных налоговой службой, эти дела можно возбуждать. На самом деле получилось так, что де-факто мы перенесли на площадку налоговой службы само по себе решение о возбуждении уголовного дела. Налоговая служба дело не возбуждает, но решение, по сути, концентрируется там. Между тем налоговая служба правоохранительным органом не является... Нужна внешняя система контроля... в данном случае МВД и Следственный комитет являются контролерами деятельности налоговой службы. Это приведет как минимум к нескольким эффектам. Первое - увеличится сбор налогов. Второе
- уменьшится коррупционная составляющая в деятельности налоговой службы. И, соответственно, третье - предприниматели начнут более аккуратно налоги
платить... То есть речь сегодня идет вовсе не о степени либерализма этого закона, а о его качестве» [10].
Безусловно, снижение налоговой преступности - это не решение проблемы, а самообман и «искусственное» корригирование статистики, учитывая высокую степень латентности данных преступлений и некомпетентность налоговых органов в плане подготовки материалов, необходимых для возбуждения уголовных дел.
Существенным вопросом, отрицательно сказывающимся на эффективности действий налоговых органов по предупреждению преступлений в данной сфере, является то, что они не наделены правом осуществлять оперативно-розыскную деятельность. Последнее является основной составляющей в деле предупреждения данного вида преступлений, т.к. главным способом их выявления является инициативность соответствующих органов.
В проявлении такой инициативности заинтересованы правоохранительные органы. Представляется, что передача полномочий по расследованию данной категории уголовных дел правоохранительным органам уменьшит уровень коррупциоген-ности налоговых органов и увеличит налоговые поступления в бюджет.
Однако то, насколько качественными будут нововведения, покажет время.
Список литературы
1. URL: http://www.rg.ru/2013/11/12/fns.html (дата обращения: 30 апр. 2014 г.).
2. Экстремизм: социальные, правовые и криминологические проблемы / под ред. А.И. Долговой. М.: Российская криминологическая ассоциация, 2010. 530 с.
3. Преступность, ее виды и проблемы борьбы / под общ. ред. А.И. Долговой. М., 2011. 371 с.
4. Преступность, национальная безопасность, бизнес / под ред. А.И. Долговой. М.: Российская криминологическая ассоциация, 2012. 650 с.
5. Здоровье нации и национальная безопасность / под ред. А.И. Долговой. М.: Российская криминологическая ассоциация, 2013. 380 с.
6. Лежнин РА. Уголовно-правовая и криминологическая характеристика налоговых преступлений: ав-тореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. 29 с.
7. Рос. газ. 2012. 17 янв.
8. URL: http://www.sledcom.ru/blog/detail.php?ID=85628 (дата обращения: 30 апр. 2014 г.).
9. Парфенова М., Великая Е. Сложности выявления и расследования преступлений в сфере налогообложения // Законность. 2013. N 3. С. 42-46.
10. URL: http://www.1tv.ru/news/economic/246347 (дата обращения: 30 апр. 2014 г.).
References
1. Available at: http://www.rg.ru/2013/11/12/fns.html (Accessed 30 April 2014).
2. Ekstremizm: sotsial'nye, pravovye i kriminologicheskie problemy [Extremism: social, legal and criminological problems]. Moscow, Russian Criminological Association, 2010. 530 p.
3. Prestupnost, ee vidy iproblemy borby [Crime, its types and problems of combating]. Moscow, 2011. 371 p.
4. Prestupnost, natsional'naya bezopasnost, biznes [Crime, national security, business]. Moscow, Russian criminological Association, 2012. 650 p.
5. Zdorov'e natsii i natsional'naya bezopasnost' [Health of the nation and national security]. Moscow, Russian Criminological Association, 2013. 380 p.
6. Lezhnin R.A. Ugolovno-pravovaya i kriminologicheskaya kharakteristika nalogovykh prestupleniy. Avtoref. Cand. Diss. [Criminally-legal and criminological characteristics of tax crimes. Autoabstract Cand. Diss.]. Moscow, 2009. 29 p.
7. Rossiyskaya Gazeta - The Russian newspaper, 2012, 17 January.
8. Available at: http://www.sledcom.ru/blog/detail.php?ID=85628 (Accessed 30 April 2014).
9. Parfenova M., Velikaya E. Slozhnosti vyyavleniya i rassledovaniya prestupleniy vsfere nalogooblozheniya [Difficulties detecting and investigating crimes in the sphere of taxation]. Zakonnost' - Legality, 2013, no. 3, pp. 42-46.
10. Available at: http://www.1tv.ru/news/economic/246347 (Accessed 30 April 2014).
