CC BY
92
154
2014. Вып. 3
ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
ЭКОНОМИКА И ПРАВО
УДК 343.1 Э.Р. Галимов
ВОЗБУЖДЕНИЕ УГОЛОВНЫХ ДЕЛ ПО НАЛОГОВЫМ ПРЕСТУПЛЕНИЯМ: ПЕРСПЕКТИВЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ИЗМЕНЕНИЙ
Рассматриваются законодательные нововведения, внесенные Федеральным законом «О внесении изменений в статьи 140 и 241 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» от 06.11.2011 № 407-ФЗ в части возбуждения уголовных дел по налоговым преступлениям. Оценивается эффективность нового порядка возбуждения уголовных дел по налоговым преступлениям. Кроме того, дается оценка предложенному Президентом России в октябре 2013 г. законопроекту № 357559-6, согласно которому выдвинута инициатива о возврате к прежнему порядку возбуждения уголовных дел по налоговым преступлениям. Обосновывает необходимость соблюдения ряда условий при возвращении порядка возбуждения уголовного дела о налоговых преступлениях, существовавших до принятия Федерального закона № 407-ФЗ.
Ключевые слова: налоговые преступления, порядок возбуждения уголовного дела, налоговый орган, законопроект, законодательная инициатива, следственный комитет, налоговый орган, бизнес-сообщество, поводы и основания.
Появившиеся в последние годы изменения в уголовном законодательстве об ответственности за налоговые преступления, снижение правоохранительной и контрольной функции государства в данной области свидетельствуют о гуманизации данной отрасли права и обусловливают актуальность исследования законодательных новаций в вопросах возбуждения уголовных дел по налоговым преступлениям.
Принятый Федеральный закон от 6 декабря 2011 г. № 407-ФЗ «О внесении изменений в статьи 140 и 241 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации»1 уточнил содержащийся в Уголовно-процессуальном кодексе РФ2 (далее - УПК РФ) перечень оснований для возбуждения уголовного дела. Так, по ст. 198-199.2 Уголовного кодекса РФ3 (далее - УК РФ) поводом для возбуждения уголовного дела являются только те материалы, которые в соответствии с налоговым законодательством направлены налоговыми органами для решения вопроса о возбуждении уголовного дела.
Необходимо отметить, что в соответствии с Налоговым кодексом РФ4 (далее - НК РФ) налоговые органы обязаны представлять в следственные органы информацию касательно налогоплательщика, не уплатившего (не перечислившего) в полном объеме суммы недоимки, указанные в требовании об уплате налога для решения вопроса о возбуждении уголовного дела, если размер недоимки предполагает факт нарушения законодательства о налогах и сборах.
Таким образом, если рассматривать совокупность ч. 1.1 ст. 140 УПК РФ и ч. 3 ст. 32 НК РФ, то очевидно, что на сегодняшний день возбуждение уголовного дела по факту налогового преступления возможно только:
- при вынесении налоговым органом решения о привлечении лица к ответственности за совершенное налоговое правонарушение и если такое решение уже вступило в законную силу;
- при неуплате налогоплательщиком указанных в решении налогового органа недоимок, пеней и штрафов в срок, установленный налоговым органом. Обычно такой срок устанавливается в пределах восьми рабочих дней;
- по истечении двух месяцев с момента вынесения такого решения налогового органа, если налогоплательщик все равно не оплатил задолженность по налогам, сборам, пеням и штрафам;
- при условии, что налоговый орган направил материалы в следственные органы5.
1 Федеральный закон «О внесении изменений в статьи 140 и 241 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» от 06.12.2011 № 407-ФЗ // Российская газета. 9 дек. 2011.
2 Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ // Российская газета. 2001. 22 дек. (в ред. от 03.02.2014 № 5-ФЗ // Российская газета. 2014. 5 февр.).
3 Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 93-Ф3 // СЗ РФ. 17.06.1996. № 25. Ст. 2954 (в ред. от 03.02.2014. № 5-ФЗ // Российская газета. 2014. 5 февр.).
4 Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ // Российская газета. 1998. 6 авг. (в ред. от 28.12.2013 № 420-ФЗ // Российская газета. 2013. 30 дек.).
5Соничев А. Уголовное преследование по налоговым преступлениям // Консультант. 2012. № 7 .URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PBI;n=179707
ЭКОНОМИКА И ПРАВО
2014. Вып. 3
Данный список является исчерпывающим. Соответственно, никакое другое основание не может быть положено в основу возбуждения уголовного дела.
Было всего три довода в пользу внесения нового положения в УПК РФ (Федеральный закон от 06.12.2011 № 407-ФЗ), с которыми соглашалось большинство специалистов:
- решать вопрос о наличии факта налогового правонарушения (преступления) должны профессионалы, и разумеется, кому как ни налоговым органам делать об этом выводы;
- именно такой подход должен был исключить череду коллизий, когда уголовные дела о налоговых преступлениях возбуждаются массово, причем зачастую на фоне отсутствия каких-либо сведений и материалов о наличии правонарушения у налоговых органов;
- необходимо снизить давление на бизнес, рискующий при существующих условиях в любой момент попасть в жернова уголовного преследования по надуманным основаниям6.
Нельзя не отметить, что все приведенные выше доводы являлись более чем обоснованными.
Об «эффективности» законодательных новелл свидетельствует и официальная статистика. Так, в 2010 г. было возбуждено 13 146 уголовных дел по налоговым преступлениям, в 2011 г. - 1 791 уголовное дело, в 2012 г. - 1 171 уголовное дело, а в 2013 г. - 1 086 уголовных дел7.
Очевидно, что ст. 198 и 199 УК РФ перестали работать. В некоторых регионах уголовные дела не возбуждаются, ущерб, причиненный такими преступлениями, практически не возмещается, возникают проблемы, связанные с тем, что налоговые органы не относятся к числу правоохранительных органов и не вправе возбуждать уголовные дела.
В связи с этим обстоятельством 11 октября 2013 г. Президент России внес на рассмотрение Государственной Думы законопроект № 357559-68 о внесении изменений в УПК РФ. Главный смысл предполагаемых поправок - исключить из уголовно-процессуального кодекса специальное положение о допустимости возбуждения уголовных дел о налоговых преступлениях исключительно на основании представленного заключения органов ФНС, то есть исключить ч. 1.1 ст. 140 УПК РФ.
В пояснительной записке к президентскому законопроекту, в частности, говорится о том, что налоговые преступления в России отличаются низкой эффективностью раскрытия. Потому Президентом вносятся поправки, дающие право правоохранительным органам возбуждать уголовные дела по налоговым преступлениям по общим поводам. К ним относятся: заявление о преступлении, явка с повинной, сообщение о совершённом или готовящемся преступлении, а также постановление прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования. Основанием для возбуждения дела должно служить наличие достаточных данных, указывающих на признаки преступления.
Необходимо отметить, что внесение в Государственную Думу законопроекта № 357559-6 привело к дискуссиям и спорам по поводу необходимости и эффективности предложенных законодательных изменений.
Известно, что на восстановлении прежнего порядка настаивал Следственный комитет Российской Федерации. Он подготовил законопроект, ужесточающий борьбу с налоговыми схемами, в том числе меняющий процедуру возбуждения уголовных дел. В частности, правоохранители утверждали, что сроки расследования слишком затянуты: пока налоговые органы вынесут решение о наличии правонарушения, преступники уже могут скрыться.
Налоговые органы, в свою очередь, частично поддержали законопроект, но выступили за взаимодействие правоохранительных и налоговых органов в расследовании налоговых преступлений. В частности, глава ФНС Михаил Мишустин обосновал, почему его службу нельзя отстранять от таких уголовных дел. По его словам, «сутью 198-й и 199-й статей УК РФ об уклонении от уплаты налогов является непредставление налоговой декларации либо ложные или искаженные сведения, которые есть в налоговой декларации. Поэтому необходимо мотивированное суждение о налоговой декларации при возбуждении этих дел»9.
6 Ефимова Е. Перспективы возбуждения уголовных дел о налоговых преступлениях по новым правилам. URL: http://regforum.ru/posts/517_perspektivy_vozbuzhdeniya_ugolovnyh_del_o_nalogovyh_prestupleniyah_po_novym_pravüam
7 Россия в цифрах. URL: http://statistika.ru/law
8 Проект Федерального закона № 357559-6 «О признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» // СПС «Гарант».
9 ФНС напишет следователям об уклонистах // Коммерсантъ. 2013. 26 нояб. С. 6.
156
ЭР. Галимов
2014. Вып. 3 ЭКОНОМИКА И ПРАВО
Бизнес-сообщество выступило против возврата к прежнему порядку возбуждения уголовных дел по налоговым преступлениям. В частности, свою позицию они обосновывают следующими фактами.
Во-первых, как показывает практика, отсутствие опыта расследования налоговых преступлений, общие недостатки работы налоговых органов, следователей и сотрудников полиции снижают эффективность расследования. Это приводит к случаям незаконного возбуждения уголовных дел и необоснованного отказа в возбуждении уголовных дел. Из постановлений судов следует, что следственными органами не выясняются и не принимаются меры к доказыванию события преступления, не обсуждаются вопросы о наличии в действиях виновных лиц признаков иных составов преступлений, граничащих с налоговыми.
Во-вторых, специфика расследования налоговых преступлений такова, что требует специальных познаний в сфере налогообложения. Представляется, что следственные органы, по сравнению с налоговыми органами, не имеют на сегодняшний день столь же качественной подготовки и опыта в указанной сфере, что неизбежно приведет к тому, что эффективность расследования налоговых преступлений может быть обеспечена только при взаимодействии следственных и налоговых органов. Но на сегодняшний день правовой механизм такого взаимодействия уже существует, достаточно назвать участие представителей правоохранительных органов в выездных налоговых проверках, использование в качестве доказательств налоговых преступлений материалов, полученных от них и т.п. Соответственно, целесообразно вести речь о совершенствовании уже существующего механизма, а не о создании двух параллельных и независимых друг от друга структур, занимающихся противодействием налоговым преступлениям.
В-третьих, отсутствие у налоговых и следственных органов единого подхода к обнаружению и квалификации налоговых преступлений неизбежно создаст правовую неопределенность для налогоплательщиков, ситуацию, при которой одни и те же факты одними органами будут рассматриваться как отсутствие нарушения, а другими - как его наличие.
В-четвертых, НК РФ предусматривает на сегодняшний день целый ряд гарантий, обеспечивающих налогоплательщику соблюдение определенной процедуры при проведении налоговых проверок и принятия решения по результатам рассмотрения их материалов. При этом соблюдение этой процедуры может являться самостоятельным основанием для признания недействительным решения налогового органа, принятого по итогам проверки. В рамках уголовно-процессуального механизма расследования налоговых преступлений и привлечения к уголовной ответственности у налогоплательщика отсутствует аналогичная степень правовой защищенности. В связи с этим есть все основания согласиться с тем, что новый порядок возбуждения уголовных дел будет использован как элемент рейдерства и неоправданного давления на бизнес10.
Таким образом, на сегодняшний день существуют разные мнения о предложении отменить специальную норму ст. 140 УПК РФ, но все они основаны на необходимости учитывать интересы бизнеса. Высказывается опасение, что если позиция налоговых органов перестанет быть важна для правоохранителей, то взаимодействие налоговых органов и налогоплательщиков будет затруднено.
Пока законопроект не приобрел статус действующего закона, говорить о точных перспективах порядка возбуждения дел о налоговых преступлениях рано. Однако очевидным для многих экспертов является тот факт, что законопроект все-таки будет принят, другой вопрос - принят в том виде, какой есть, или же с некоторыми поправками. В любом случае уже сейчас есть повод задуматься, поскольку ужесточение мер по выявлению налоговых преступлений и иных правонарушений является неизбежным.
В качестве возможного варианта можно предложить принятие законопроекта, но с учетом следующих условий:
- возбуждение дел Следственным комитетом возможно только после подтверждения данных о наличии признаков преступления налоговыми органами (т. е. примерно в том виде, в каком процедура действует сейчас, за исключением того, что формально не ФНС, а Следственный комитет выступает инициатором, а следственные органы вполне могут получить исходные данные по материалам оперативно-розыскных мероприятий);
10 Заключение специалистов группы компаний «Налоги и финансовое право» по законопроекту № 357559-6 «О признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов РФ». URL: http://www.nalog-briz.ru/ 2013/11/blog-post_12.html#comment-form
ЭКОНОМИКА И ПРАВО
2014. Вып. 3
- инициатива Следственного комитета может сводиться к истребованию от органов ФНС заключения налоговой проверки, проведение которой будет для налоговых органов обязательным;
- в целях повышения эффективности борьбы правоохранительных органов с налоговыми преступлениями необходимо предусмотреть недействительность ограничения по числу и предмету налоговых проверок в случае, если проверки проводятся по запросу следственных органов (что фактические означает следующее: будет каждый день запрос (постановление) следствия - будут каждый день налоговые проверки);
- при проведении проверок должны присутствовать и налоговые инспекторы, и следователи, а срок проверки должен быть существенно сокращен;
- заключение налогового органа, полученное при проверке, может быть оспорено следственным органом в общем порядке, как то установлено для налогоплательщиков11.
Поступила в редакцию 16.03.14
E.R. Galimov
INITIATION OF CRIMINAL CASES REGARDING TAX CRIMES: PROSPECTS OF LEGISLATIVE CHANGES
This paper is concerned with the legislative innovations made by the Federal law "On the Modification of Articles 140 and 241 of the Code of Criminal Procedure of the Russian Federation" of 06.11.2011 No. 407-FZ regarding initiation of criminal cases concerning tax crimes. The author estimates the efficiency of a new procedure of initiating criminal cases concerning tax crimes. Besides, the author gives an assessment of the bill No. 357559-6 proposed by the President of Russia in October, 2013, according to which the initiative of returning to the former procedure of initiation of criminal cases concerning tax crimes is put forward. The author proves the need to comply with a number of conditions in returning to the procedure of initiation of legal proceedings for tax crimes which existed before adoption of the Federal law No 407-FZ.
Keywords: tax crimes, procedure of initiating legal proceedings, tax authority, bill, legislative initiative, investigative committee, tax authority, business community, occasions and grounds.
Галимов Эмиль Раисович,
доцент кафедры уголовно-правовых дисциплин Стерлитамакский филиал
ФГБОУ ВПО «Башкирский государственный ун 453103, Россия, г. Стерлитамак, пр. Ленина, 49
Galimov E.R., Associate Professor of Department of criminal and legal disciplines Sterlitamak branch of Bashkir State University 453103, Russia, Sterlitamak, prosp. Lenina, 49
11 Российский союз промышленников и предпринимателей. О предложениях по законопроекту, уточняющему порядок возбуждения уголовных дел по налоговым преступлениям. URL: http://www.rspp.ru/news/view/3802 (дата обращения 21.04.2014).
