CC BY
127
Ковыршина Е. И.
ВЫРУБКА ЛЕСОВ ВСЛЕДСТВИЕ НЕЗАКОННОГО ПЕРЕВОДА ЗЕМЕЛЬ ЛЕСНОГО ФОНДА В ЗЕМЛИ ИНЫХ КАТЕГОРИЙ
15. ЗЕМЕЛЬНО-ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ
15.1. ВЫРУБКА ЛЕСОВ ВСЛЕДСТВИЕ НЕЗАКОННОГО ПЕРЕВОДА ЗЕМЕЛЬ ЛЕСНОГО ФОНДА В ЗЕМЛИ ИНЫХ КАТЕГОРИЙ
Ковыршина Елена Игоревна, магистрант
Место учебы: Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова
elen-kovyrshina@rambler.ru
Аннотация: Проблема вырубки лесов и их постепенного уничтожения вследствие незаконного перевода земель лесного фонда в земли иных категорий имеет существенное экологическое и экономическое значение. В статье исследуются наиболее важные проблемы, обусловленные пробелами в правовом регулировании перевода земель лесного фонда в земли иных категорий, последствиями которых являются незаконная вырубка лесов, уничтожение ценных пород деревьев без их последующего восстановления. Методологической основой исследования стал анализ ранее действовавших норм, а также норм действующего российского лесного и земельного законодательства, складывающейся судебной практики. В статье выявляется неэффективность правового механизма перевода земель лесного фонда в другие категории земель для целей защиты и сохранения лесов. Анализируются последствия для лесов, к которым приводит реализация процедуры перевода земель лесного фонда в другие категории. По результатам проведенного анализа, автором предложены варианты совершенствования правового механизма перевода земель лесного фонда в другие категории земель.
Ключевые слова: земли лесного фонда, перевод земель, лес, вырубка лесов.
FELLING OF FORESTS IN CONSEQUENCE OF ILLEGAL TRANSFER OF FOREST LANDS IN THE LANDS OF OTHER CATEGORIES
Kovyrshina Elena I., graduate
Study place: M.V. Lomonosov Moscow State University
elen-kovyrshina@rambler.ru
Annotation: The problem of deforestation and gradual destruction due to illegal transfer of forest land to other land categories has a significant environmental and economic importance. The article examines the most important problems caused by gaps in the legal regulation of transfer of forest land to the other land categories, which become the consequences of illegal logging, destruction of valuable tree species, without subsequent recovery. The methodological basis of the study was to analyze the previously existing rules and norms of the Russian forest and land legislation, the evolving jurisprudence. The article reveals the ineffectiveness of the legal mechanism for the transfer of forest land to other land to forest protection and conservation purposes. The consequences for the forest, which leads implementation of forest land transfer procedures into other categories. According to the results of the analysis, the author offers options for improving legal mechanism for the transfer of forest land to other land uses.
Keywords: forest land, transfer of land, forest, felling of forests
Уничтожение лесов путем вырубки в результате незаконного перевода земель лесного фонда (далее - ЗЛФ) в земли иных категорий в реалиях действующего законодательства и складывающейся судебной практики, к сожалению, не является редкостью. Актуальность темы определяется наличием существенных проблем и пробелов в правовом регулировании перевода ЗЛФ в земли иных категорий, следствием которых являются несанкционированные вырубки леса, уничтожение леса без его последующего восстановления.
Несмотря на наличие большого количества научных статей, комментариев (проф. Крассов О.И. [5], проф. Ялбулганов А.А. [15], Быковский В.К. [1], Хромов Е.В. [13], Качина Н.В., Мирон-чик А.С. [3], Курилова Е.В. [6] др.), затрагивающих указанную тему, на сегодняшний день отсутствуют работы, в которых заявленная узкая тема была бы исследована всестороннее. Объем настоящей статьи не позволяет обозначить все существующие аспекты проблемы вырубки лесов как негативного последствия незаконного перевода ЗЛФ в земли иных категорий, поэтому речь пойдет о наиболее важных из них.
Установление законодателем возможных случаев перевода ЗЛФ в иные категории земель не в лесном, а в земельном законодательстве (в Федеральном законе «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую») [12] выводит не только участки ЗЛФ, но и произрастающие на них леса, из сферы правовой защиты лесного законодательства. На первый взгляд, размещение норм о переводе ЗЛФ в земельном законодательстве не является отступлением от требований, установленных ст.3 Лесного Кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ) [7], которая разграничивает регулирование лесных и имущественных отношений, определяя первые в качестве отношений «в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов», а последние как «связанные с оборотом лесных участков, лесных насаждений, древесины и иных добытых лесных ресурсов».
Однако если согласиться с утверждением Быковского В.К., о том, что отношения по использованию земельной поверхности под лесами подчинены правовому режиму лесов, и в связи с этим именно лесное законодательство должно предусматри-
Проблемы экономики и юридической практики
1'2017
вать случаи перевода ЗЛФ в другие категории [1, с. 20], то следует говорить не только о нарушении логики изложения правового материала в законодательстве, но и о том, что законодатель исключает ЗЛФ и произрастающие на них леса из-под охраны ЛК РФ. Это становится очевидным, поскольку перевод ЗЛФ в земли иных категорий влечет изменение их правового режима, и, как следствие, - изменение их целевого назначения, возможности оборота, способов защиты и охраны таких земель. Поэтому вопросы перевода ЗЛФ должны быть предусмотрены, прежде всего, в ЛК РФ.
Кроме того, Федеральным законом «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» особенности перевода установлены только для земель, занятых защитными лесами, в то время как специальный порядок перевода земель, на которых произрастают резервные и эксплуатационные леса не установлен - перевод таких земель осуществляется в общем порядке. Статей 12 ЛК РФ определено, что специальное целевое назначение защитных лесов заключается в их средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и других полезных функциях, сопряженных с одновременным использованием лесов [7]. Как объясняет проф. Ялблуганов А.А., поскольку защитные леса находятся под особой охраной, то на земли, на которых они произрастают, распространяется основополагающий принцип Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) [2, ст.10] - приоритет сохранения особо ценных земель и территорий, ограничение или запрет изменение их целевого назначения [14, с.79].
Однако указанный запрет на практике часто обходят. Чтобы убедиться в этом, достаточно проанализировать новости одного из «лесных» регионов России. По данным информационного сайта официального портала «Общероссийский народный фронт» [8], в 2016 г. в Чемальском районе Республики Алтай для целей индивидуального жилищного строительства участки ЗЛФ, занятые защитными лесами, предполагалось перевести в земли поселений. После вмешательства общественных природоохранных организаций к ситуации было привлечено внимание главы региона, с помощью которого лесные участки, были возвращены в состав ЗЛФ. Более того, в последующем ввиду произрастания на участках редких и особо ценных пород сосновых деревьев, подлежащих специальной охране, по ходатайствам граждан, указанные участки получили режим особо охраняемой природной территории.
Несмотря на то, что защитные леса, подлежат особой охране, судебной практике известны случаи несанкционированной вырубки защитных лесов в результате незаконного перевода ЗЛФ в другие категории земель. Однако своевременное обращение граждан в правозащитные органы и организации, бдительность органов государственного лесного контроля и надзора способны предотвратить уничтожение леса, существенно сократить возможные площади вырубки леса.
Распоряжением Правительства Республики Башкортостан от 04 октября 2012 г. № 1272-р участки из ЗЛФ, на которых произрастали защитные леса, были переведены в земли населенных пунктов с видом использования «для комплексной жилищной застройки». В связи с этим, прокурором Республики было подано заявление в Верховный Суд Республики Башкортостан о признании несоответствующим закону и недействующим указанного распоряжения. Ссылаясь на п.4 ст.12, п.1 ст. 102 ЛК РФ, в которых к защитным отнесены леса, подлежащие освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, оздоро-
вительных и др. полезных функций лесов [7], прокурор обосновывал свои требования особым значением защитных лесов, и тем, что новый вид разрешенного использования «для комплексной застройки», противоречит их целевому назначению и не допускает осуществления в лесах деятельности (в т.ч., размещения объектов капитального строительства), несовместимой с их полезными функциями. Кроме того, поскольку комплексное жилищное строительство предполагает «расчистку» площади для строительства, то узаконение такого перевода привело бы к полному и безвозвратному уничтожению защитных лесов на ЗЛФ, окружавших сельское поселение. Поэтому требования прокурора решением Верховного Суда Республики Башкортостан Решение от 12 января 2015 г. по делу № 3-40/2015 было удовлетворено [11].
Наличие большого количества судебных решений по аналогичным спорам подтверждает факт того, что органы государственной власти субъектов нарушают право федеральной собственности на ЗЛФ (ст.8 ЛК РФ [7]), незаконно распоряжаются участками из состава таких земель, не обращают внимание на пагубные последствия своей деятельности для лесной растительности, восстановление которой представляет собой сложный и длительный процесс.
Следующая проблема, на которую необходимо обратить внимание, - существенное изменение правил, регулирующих порядок перевода ЗЛФ в земли иных категорий. С одной стороны, новые правила значительно «упростили жизнь» лицам, заинтересованным в изменении категории таких земель, устранив существенные препятствия для перевода, с другой стороны, значительно снизили гарантии прав граждан на благоприятную окружающую среду, увеличили риск незаконной вырубки лесных насаждений.
В чем это выразилось? Если ранее Положение о составе и порядке подготовки документации о переводе ЗЛФ в земли иных категорий, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 № 48 [9] содержало требование об обязательном наличии в составе документации о переводе ЗЛФ расчета размера потерь лесного хозяйства, то сегодня такое требование отсутствует (в связи с внесением изменений в указанное Положение [10]). Для заинтересованного лица это облегчает прохождение процедуры перевода ЗЛФ в другие категории земель. За чей счет теперь должно происходить возмещение потерь, причиненных лесному хозяйству?
Государство, сняв с заинтересованных лиц обязанность компенсировать такие потери, не предусмотрело специальной статьи в бюджете для восстановления и поддержания лесного хозяйства. В результате лесное хозяйство терпит убытки, которые не с кого взыскать. Это планомерно приводит к увеличению потерь в лесном хозяйстве, и никто не восстанавливает лес, который вырубают в связи с переводом ЗЛФ в другие категории.
Устранение законодателем некоторых ограничений при переводе ЗЛФ в земли иных категорий обусловлено потребностью промышленного и жилищного строительства, расширения границ населенных пунктов. В этой связи, хотелось бы остановиться на проблеме перевода ЗЛФ в земли населенных пунктов.
Так, решением Верхнеуфалейского городского суда Челябинской области от 26 октября 2015 г. по делу № 2-301/2015 были удовлетворены требования прокурора города в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц к Администрации, Управлению имущественных отношений
Ковыршина Е. И.
ВЫРУБКА ЛЕСОВ ВСЛЕДСТВИЕ НЕЗАКОННОГО ПЕРЕВОДА ЗЕМЕЛЬ ЛЕСНОГО ФОНДА В ЗЕМЛИ ИНЫХ КАТЕГОРИЙ
Верхнеуфалейского городского округа и частному лицу. Требования прокурора состояли о признании отсутствующим договора аренды участка (который входил в состав ЗЛФ) для последующей его застройки, заключенного Управлением имущественных отношений и частным лицом, признания права собственности этого лица на участок, незаконно переведенный в земли населенных пунктов, отсутствующим, отмене внесенных в ГКН изменяющих сведений об участке, истребовании из незаконного владения участка, находящихся в собственности Российской Федерации (как лесного участка) [11].
Известны и иные ситуации как, например, в Наро-Фоминском районе Московской области, когда ЗЛФ под различными предлогами переводились в земли сельскохозяйственного назначения [8]. В последствии на указанных участках проводилась сплошная вырубка леса для формирования участков под застройку коттеджами и перевода в земли населенных пунктов. Однако реализации «задуманного» не произошло в связи с привлечением к проблеме внимания губернатора области. Кроме того, значительный ущерб, причиненный незаконной вырубкой лесов, был возмещен.
Несколько иначе складывается практика, в случае, если речь идет о переводе ЗЛФ в земли промышленности и иного специального назначения. Например, при рассмотрении споров о признании незаконным перевода участков ЗЛФ для размещения и строительства инфраструктурных объектов регионального, федерального значения суды обычно отказывают в удовлетворении требований. Так, определением Московского городского суда от 18 января 2012 по делу № 33-1070 было оставлено в силе решение Останкинского районного суда города Москвы об отказе в удовлетворении требований Отделения международной неправительственной некоммерческой организации «Совет Гринпис» о признании незаконными государственного контракта 16 декабря 2008 г. № 18-ГК/08 между ФГУ «Дороги России» и ГК «Автодор» о строительстве скоростной автодороги, обязать общество-подрядчика прекратить деятельность, связанную со строительством автодороги, в полосу отвода которой попадали ЗЛФ, рекультивировать земли [11].
Тенденция отказа в удовлетворении заявленных требований по аналогичным спорам прослеживается также в актах высших судов. Так, Решением Верховного Суда Российской Федерации от 01 марта 2010 г. № ГКПИ09-1767 было оставлено без удовлетворения заявление о признании недействительным положение распоряжения Правительства от 05 ноября 2009 г. № 1642-р о переводе участка из состава ЗЛФ на территории Дмитровского и Истринского лесничества в земли промышленности для последующего использования участка для строительства автодороги федерального значения [11]. Доводы заявителя о наличии других возможных вариантов размещения автодороги Верховный Суд Российской Федерации не принял.
Приведенная выше практика свидетельствует о том, что зачастую для решения таких актуальных проблем, как предоставление участков под жилищную застройку, выдел участков для размещения, строительства коммуникаций общефедерального значения, «жертвуют» природными ресурсами, последствия от утраты которых сразу оценить невозможно. Постепенное обезлесение территории страны влечет необратимые процессы экологического, климатического, характера, а для «лесных» областей - негативные последствия региональной экономики: снижение запасов древесины, разнообразия биоресурсов и др. Поэтому восстановление обязанности заявителя, предусмотренной ранее действовавшими нормами,
предоставлять расчет возмещения потерь лесного хозяйства, причиненных в результате перевода ЗЛФ в земли иных категорий, позволило бы решить проблему восстановления лесов.
В конце 2016 г. был разработан совместный законопроект Минприроды и Рослесхоза, направленный на «реализацию Национального плана по сохранению и повышению лесистости территории государства» [4] и предусматривающий обязанность лиц, заинтересованных в переводе ЗЛФ и подавших соответствующее ходатайство, обеспечить создание «компенсационных» лесов на территории субъекта, в котором ЗЛФ были переведены в земли иных категорий. Судьба законопроекта пока не известна, но инициатива и предпринятое госорганами действия по решению проблемы восстановления лесного хозяйства заставляет надеяться, что проблема восстановления лесов частично разрешится.
Проведение государственной экологической экспертизы материалов обоснования перевода ЗЛФ в земли иных категорий было направлено на обеспечение прав граждан на благоприятную окружающую среду посредством оценки негативного воздействия на нее в результате перевода ЗЛФ в другие категории земель и уничтожения в этой связи лесов. С начала действия редакции от 18 декабря 2006 г. Федерального закона «Об экологической экспертизе» указанные выше материалы были исключены из перечня объектов государственной экспертизы федерального уровня. Представляется, что их восстановление позволит устранить беспорядочную, неконтролируемую вырубку лесов, допускаемую с одобрения региональных органов, а также приведет к расширению площади лесов, граничащих с населенными пунктами.
Таким образом, особое значение ЗЛФ предопределено произрастанием на них лесов, которые образуют крупнейшую экосистему России, определяющую состояние природных и природно-антропогенных объектов, а также природной среды в целом. В связи с этим, важно выявлять и анализировать проблемы правового регулирования перевода ЗЛФ в земли других категорий, активно разрабатывать способы их решения и обеспечить создание эффективного правового механизма защиты лесов от уничтожения в процессе перевода ЗЛФ в земли иных категорий.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 93.34%.
Список литературы:
1. Быковский В.К. Актуальные проблемы перевода земель лесного фонда в земли других категорий. М.: Юрист, 2013. № 2.
2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 03.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017) // СЗ РФ. 2001. № 44, Ст. 4147;
3. Качина Н.В., Мирончик А.С. Незаконная рубка лесных насаждений (ст. 260 УК РФ): ошибки применения и пути их преодоления // Адвокатская практика. 2014. N 4. С. 51-57.
4. Компенсационные леса. Официальный сайт Федерального агентства лесного хозяйства. URL: http://www.rosleshoz.gov.ru /media/news/385
5. Крассов О.И. Комментарий к Лесному кодексу РФ. М.: Норма, 2007. 416 с.
6. Курилова Е.В. Надзор за исполнением законов в экологической сфере // Законность. 2012. № 12. С. 28-30.
7. Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ (ред. от 03.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.10.2016). // СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278;
8. Общероссийский народный фронт. URL: http://onf.ru;
Проблемы экономики и юридической практики
1'2017
9. Постановление Правительства РФ от 28.01.2006 № 48 (ред. от 29.12.2008) «О составе и порядке подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий» // СЗ РФ. 2006. № 6. Ст. 703;
10. Постановление Правительства РФ от 29.12.2008 № 1068 «О внесении изменений в Положение о составе и порядке подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий» // СЗ РФ. 2009. № 3. Ст. 384;
11. Судебные решения РФ. URL: http://судебныерешения.рф;
12. Федеральный закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ (редакции от 01 мая 2016 г.) «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» // СЗ РФ. 2004. № 52 (часть 1). Ст. 5276;
13. Хромов Е.В. Противодействие незаконным рубкам лесных насаждений // Законность. 2015. № 4. С. 33 - 36.
14. Ялбулганов А.А. Комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (постатейный). 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2007. 125 с.;
15. Ялбулганов А.А. Лесной кодекс Российской Федерации: Постатейный научно-практический комментарий. М.: Библиотечка «Российской газеты», 2012. 654 с.
ОБРАЩЕНИЕ
в ООО «Издательский дом «Юр-ВАК» о публикации статьи маги-странтки II курса юридического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова Ковыршиной Елены Игоревны Ковыршина Елена Игоревна подготовила статью на тему: «Вырубка
лесов вследствие незаконного перевода земель лесного фонда в земли иных категорий». Актуальность и значимость темы не вызывает сомнений в свете особого экологического значения проблемы незаконной и бесконтрольной вырубки лесов, а также негативных последствий вырубки для лесного хозяйства.
В статье отражены некоторые наиболее существенные пробелы в правовом регулировании перевода земель лесного фонда в земли иных категорий, последствиями которых являются незаконная вырубка лесов, уничтожение ценных пород деревьев без их последующего восстановления. Также в статье представлены и проанализированы возможные варианты решения указанных проблем, направленные на сохранения лесов, сокращения их от несанкционированной вырубки.
При подготовке доклада автором были использованы действующее законодательство, специальная юридическая литература по теме и материалы правоприменительной практики.
Несомненным достоинством работы является наличие в ней иллюстративной судебной практики.
Работа отвечает требованиям, предъявляемым к подобным научным исследованиям, и рекомендуется к опубликованию.
Научный руководитель д-р юрид. наук, профессор кафедры экологического и земельного права МГУ им. М.В. Ломоносова
Крассов О.И.
