CC BY
39
9 1153) - 2007
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ВЫЕЗД ЗА ГРАНИЦУ ТУРИСТОВ. КОГО НЕ ПУСКАЮТ?
А. В. ГУРЬЯНОВА, юрисконсульт группы компаний «ЮРИСПРУДЕНЦИЯ ФИНАНСЫ КАДРЫ»
Право свободно выезжать за пределы Российской Федерации гарантировано Конституцией РФ как одно из основных прав и свобод человека и гражданина. Но Конституция РФ также устанавливает, что эти права и свободы могут быть ограничены. Ограничение прав и свобод возможно при соблюдении одновременно двух условий. Первое: права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом. Второе: ограничение прав и свобод федеральным законом возможно только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Закон РФ № 114-ФЗ от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (далее — Закон № 114-ФЗ), устанавливающий порядок выезда из Российской Федерации, развивая положения Конституции о возможности ограничения выезда граждан из РФ, указывает в том числе и случаи ограничения прав граждан при выезде из РФ. Данное право может быть ограничено только в определенных случаях, и только временно.
Случаи ограничения при выезде из РФ предусмотрены ст. 15 Закона № 114-ФЗ. Так, выезд гражданина может быть временно ограничен при допуске гражданина к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне, до истечения срока ограничения, установленного трудовым договором или законодательством; если в соответствии с законодательством Российской Федерации гражданин призван на военную службу или направлен на альтернативную гражданскую службу, выезд гражданина ограничивается до окончания военной службы или альтернативной гражданской службы; если гражда-
нин задержан по подозрению в совершении преступления либо привлечен в качестве обвиняемого, выезд ограничивается до вынесения решения по делу или вступления в законную силу приговора суда; если осужден за совершение преступления, — до отбытия (исполнения) наказания или до освобождения от наказания; если гражданин сообщил о себе заведомо ложные сведения при оформлении документов для выезда из Российской Федерации, выезд ограничивается до решения вопроса в срок не более одного месяца органом, оформляющим такие документы.
Выезд из РФ также может быть временно ограничен и в случае уклонения от исполнения обязательств, наложенных судом.
Во всех случаях временного ограничения права на выезд из Российской Федерации, предусмотренных Законом № 114-ФЗ, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, или его территориальный орган выдает гражданину Российской Федерации уведомление, в котором указываются основание и срок ограничения, дата и регистрационный номер решения об ограничении, полное наименование и юридический адрес организации, принявшей на себя ответственность за ограничение права данного гражданина на выезд из Российской Федерации.
Согласно Указу Президента РФ № 928 от 19 июля 2004 г. «Вопросы Федеральной миграционной службы», утвердившему «Положение о Федеральной миграционной службе», федеральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере миграции и осуществляющим функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции является Федеральная миграционная служба, подведомственная Министерству внутренних дел Российской Федерации.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
9 (153) - 2007
Законом № 114-ФЗ в качестве средства ограничения права на выезд предусмотрено изъятие паспорта. Паспортом по смыслу положений Закона № 114-ФЗ является не общегражданский паспорт гражданина Российской Федерации, а так называемый «загранпаспорт».
Правом изъятия по основаниям, предусмотренным законом, обладают только органы и учреждения, поименованные в ст. 18 Закона № 114-ФЗ. К ним относятся: суд, органы прокуратуры, органы внутренних дел, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и его территориальные органы, пограничные органы федеральной службы безопасности и таможенные органы, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации.
В связи с этим интересной представляется судебная практика по данному вопросу.
Решением Арбитражного суда Свердловской области по делу № А60-10884/05-С5 от 21.04.2005 г., подтвержденным впоследствии судами апелляционной и кассационной инстанций было правомерно удовлетворено требование заявителя о признании незаконными действий судебного пристава-исполнителя. За неисполнение заявителем обязательств, наложенных на него судом, судебный пристав-исполнитель вынес постановление о временном ограничении права заявителя на выезд за пределы РФ и об изъятии заграничного паспорта.
Судом было указано на то, что судебный пристав-исполнитель не наделен правом принятия решения о временном ограничении права на выезд Законом № 114-ФЗ.
Данное обстоятельство подтверждается также тем, что ни Закон «Об исполнительном производстве», ни Закон «О судебных приставах-исполнителях» в числе иных полномочий судебного пристава не содержит полномочий, связанных с ограничением конституционного права граждан на свободу перемещения, а отсутствие в законе прямого запрета на совершение судебным приставом-исполнителем действий по ограничению права граждан на выезд за пределы РФ не может служить поводом к расширительному толкованию закона.
Как указано в Постановлении Федерального Арбитражного суда Уральского округа по делу № Ф09-3016\05-С6 от 22.11.2005 г., «Ссылка заявителя кассационной жалобы (судебного пристава-исполнителя) на то, что оспариваемые действия совершены в пределах полномочий, предоставленных судебному приставу-исполнителю законодательством об исполнительном производстве, отклоняется, поскольку действия по вынесению постановления противоречат прямым указаниям
закона и нарушают принцип императивности норм публичного права».
Таким образом, судебный пристав-исполнитель не вправе принимать оспариваемое постановление, а при наличии соответствующих оснований может ходатайствовать перед уполномоченным органом о принятии соответствующего решения.
Противоположной позиции придерживается Служба судебных приставов.
На сайте Главного Управления Федеральной службы судебных приставов по Москве содержится документ под названием «Порядок введения и отмены временных ограничений права выезда должников-граждан за пределы Российской Федерации в Управлении Федеральной службы судебных приставов по Москве» (далее — «Порядок введения временных ограничений»), согласно которому (п. 2.2) «судебный пристав-исполнитель вводит временное ограничение права выезда должника-гражданина за пределы РФ как по заявлению взыскателя, так и по собственной инициативе. Срок действия ограничения не может превышать 6 месяцев».
Данный Порядок введения временных ограничений подробно расписывает порядок оформления постановления судебного пристава-исполнителя об ограничении выезда из РФ, о том, кто должен проверять наличие оснований для введения ограничения, каким образом должны регистрировать постановления и куда направляться.
Согласно данному Порядку постановление о временном ограничении права выезда за пределы РФ выносится судебным приставом-исполнителем в 4-х экземплярах: первый — в исполнительное производство, второй доставляется в отдел организации работы судебных приставов-исполнителей для направления в Управление пограничного контроля организационного департамента Пограничной службы ФСБ России, третий и четвертый в течение суток после регистрации направляются сторонам исполнительного производства. Федеральной миграционной службе России по г. Москве направляется лишь копия Поручения о временном ограничении с копией Постановления о временном ограничении.
Таким образом, представление сведений об ограничении конституционного права граждан доводится до сведения органа исполнительной власти, обязанностью которого является обеспечение законности в данной области правоотношений лишь в качестве ознакомительной информации.
Подобные «порядки» в настоящее время действуют и в других регионах России.
Возвращаясь к основаниям введения временного ограничения права граждан на выезд за пределы РФ, хотелось бы обратить внимание на позицию суда по данному вопросу.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
9 (153) - 2007
В Решении Арбитражного суда Свердловской области по делу № А60-10884/05-С5 от 21.04.2005 г. указано: «Суд также учитывает, что уклонение от исполнения обязательств, наложенных на должника судом, не является безусловным основанием для принятия ограничительных мер. Указанная норма направлена в первую очередь на исполнение обязательств, вытекающих из судебного акта, в случаях, если в стране выезда могут возникнуть юридические препятствия для исполнения требований российского суда. Как следует из материалов дела, заявитель намерен для целей осуществления предпринимательской деятельности совершить временный выезд в Итальянскую Республику. С указанной страной у Российской Федерации заключена и ратифицирована Конвенция о правовой помощи по гражданским делам от 25.01.1979, обеспечивающая в случае необходимости исполнение судебного акта Российской Федерации на территории иностранного государства».
Отметим также, что Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15.01.1998 № 2-П устанавливает, что проверка обстоятельств, препятствующих выезду гражданина за пределы Российской Федерации, возложена на территориальные органы внутренних дел по месту жительства гражданина, а не на службу судебных приставов.
На наш взгляд, правильной представляется позиция суда и действия налогового органа, изложенные в Постановлении Семнадцатого Арбитражного апелляционного суда по делу № 17АП-1859/2007-АК от 09.04.2007 г. Заявитель обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным письма ИФНС РФ «Об ограничении права выезда из РФ» в связи с неисполнением заявителем обязанностей, наложенных на него судом, направленного в Главное управление Федеральной миграционной службы.
Суд в своем постановлении указал, что данное письмо ИФНС РФ «является лишь обращением к миграционной службе, содержит ходатайство о принятии уполномоченным на то органом решения о временном ограничении заявителя на свободный выезд за пределы РФ, представляет информацию о неисполнении им обязательств по судебным решениям, которые могли бы послужить основанием для удовлетворения ходатайства», т. е. письмо носит информационный, а не властно-распорядительный характер, не устанавливает, не изменяет, не отменяет права и обязанности конкретного лица.
Таким образом, следуя нормам закона, ограничивать права граждан на выезд за пределы РФ могут не любые органы исполнительной власти, а лишь те, которые указаны в Законе № 114-ФЗ.
Не успели оформить
подписку на 2007 год?
оформить подписку на журналы издательского дома «Финансы и кредит» можно с любого номера в редакции или в одном из агентств альтернативной подписки.
Полный список агентств альтернативной подписки можно посмотреть на сайте : www.financepress.ru.
тел./факс: (495) 621 -69-49, (495) 621-91-90
Http://www.financepress.ru E-mail: [email protected]
