CC BY
94УДК 343.3
ОСНОВАНИЯ ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВА ГРАЖДАНИНА РОССИИ НА ВЫЕЗД ИЗ РФ
О.В. Терещенко
Аннотация. В статье подробно анализируются причины ограничения прав граждан России на выезд из страны. Даны предложения по совершенствованию законодательства в этой области.
ключевые слова: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, Государственная тайна, право на выезд, гражданин Российской Федерации, загранпаспорт, ограничение на выезд из Российской Федерации.
Abstract. The reasons to limit the rights of the citizens of Russia to depart from the country are analyzed in-depth in the article. The suggestions to improve the legislation in this field are given.
Keywords: Constitution of the Russian Federation, federal laws, state secret, the right to travel, national of the Russian Federation, foreign passport, the restriction to leave the Russian Federation.
Конституцией Российской Федерации предусматривается возможность каждого гражданина РФ свободно выехать за пределы Российской Федерации. Однако законодательно вопрос о порядке выезда из РФ строго регламентирован, и право гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации может быть временно ограничено только по основаниям и в порядке, предусмотренном Законом №114-ФЗ от 15 августа 1996 г. (ред. от 07 июня 2013 г.) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию (с изменениями и дополнениями, вступающими в силу с 18 июня 2013 г.).
Права гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации ограничены, если он:
1. Имеет допуск к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к Государственной тайне.
2. Призван на военную службу или направлен на альтернативную гражданскую службу.
3. В соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации является подозреваемым либо привлечен в качестве обвиняемого.
4. Осужден за совершение преступления, - до отбытия (исполнения) наказания или до освобождения от наказания.
5. Уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него судом.
6. Сообщил о себе заведомо ложные сведения при оформлении документов для выезда из Российской Федерации.
7. Проходит государственную службу (работает) в органах Федеральной службы безопасности.
Остановимся более подробно на некоторых из этих оснований временного ограничения выезда гражданина Российской Федерации из Российской Федерации. Первое ограничение:
1. Имеет допуск к Государственной тайне, является носителем сведений особой важности или совершенно секретных. В случае, если имеется заключение Межведомственной комиссии по защите Государственной тайны о том, что сведения особой важности, о которых гражданин был осведомлен на день подачи заявления о выезде из РФ, сохраняют соответствующую степень секретности, то указанный в трудовом договоре (контракте) срок ограничения права выезда из РФ может быть продлен Межведомственной комиссией, образуемой в порядке, установленном для создания межведомственных координационных и совещательных органов, образуемых федеральными органами исполнительной власти.
При этом срок ограничения права на выезд не должен превышать в общей сложности 10 лет, включая срок ограничения, установленный трудовым договором (контрактом) со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности или совершенно секретными сведениями. Данное положение обеспечивает безопасность государства. Кроме этого, стоит сразу отметить одно обстоятельство, которое часто игнорируют органы внутренних дел - норма статьи 15 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» не имеет императивного предписания о временном ограничении прав граждан, которые допущены к Государственной тайне.
Согласно законодательству РФ о Государственной тайне, а также нормативно-правовым актам, которые регламентируют вопросы выезда граждан из РФ, анкета-заявление о выдачи ему паспорта для временных выездов за границу направляется паспортно-визовым подразде-
лением органа внутренних дел в соответствующий территориальный орган Федеральной службы безопасности для согласования. После такой проверки в органах Федеральной службы безопасности, а при необходимости и иных ведомствах, указанный орган или возвращает в паспортно-визовое подразделение органа внутренних дел экземпляр анкеты-заявления с отметкой о согласовании выдачи паспорта, или сообщает о наличии ограничения права выезда гражданина Российской Федерации по причине его осведомленности в Государственной тайне.
В таком сообщении должен быть указан орган, который принял на себя ответственность за такое ограничение. Вместе с этим, если организация, в которой работает гражданин, осведомленный о Государственной тайне, ходатайствует о выдаче ему паспорта, сообщает в органы внутренних дел (или согласовывающему органу Федеральной службы безопасности) об отсутствии возражений о выдаче подобного паспорта, требуемый паспорт подлежит выдаче, несмотря на факт отсутствия согласования с органом Федеральной службы безопасности.
2. Призван на военную службу или направлен на альтернативную гражданскую службу, до окончания военной службы или альтернативной гражданской службы. Данное ограничение - это гарантия выполнения положения об обязанности гражданина Российской Федерации нести военную службу согласно ст. 59 Конституции РФ и Федеральному закону от 28 марта 1998 г. №53-Ф3 «О воинской обязанности и военной службе». Как видно из данных норм, временное ограничение распространяется на военнослужащих, которые проходят службу по призыву, а также на граждан, которые направлены на альтернативную службу. В этих случаях паспорт подлежит передаче на хранение до истечения срока временного ограничения в государственный орган, осуществивший выдачу паспорта. Военнослужащие, которые проходят военную службу по контракту, могут ограничиваться в праве на выезд из РФ по другим основаниям, в частности, из-за осведомленности в Государственной тайне, привлечения к уголовной ответственности. В отношении таких военнослужащих устанавливается особый порядок выдачи паспортов для выезда за пределы Российской Федерации.
3. Задержан по подозрению в совершении преступления или привлечен в качестве обвиняемого до вынесения решения по делу или вступления в законную силу приговора суда.
4. Осужден за совершение преступления до отбытия (исполнения) наказания или до освобождения наказания.
5. Уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него судом - до исполнения обязательств либо до достижения согласия сторонами.
В этих случаях паспорт подлежит изъятию уполномоченными органами и направляется в государственный орган, осуществивший выдачу паспорта. Изъятие паспорта осуществляется судом, органами прокуратуры, органами учреждения внутренних дел, пограничными органами Федеральной службы безопасности, дипломатическими органами и консульскими представительствами РФ. Временные ограничения на выезд должника за пределы РФ из-за неисполнения обязательств, которые наложены судом, регламентирует ст. 67 Федерального закона «Об исполнительном производстве». В данной статье говорится о том, что при неисполнении должником в положенный срок без уважительных причин требований, которые содержат исполнительный документ, выданный на основе судебного акта, или он является судебным актом, судебный пристав-исполнитель сможет по заявлению взыскателя или по собственной инициативе вынести постановление о временном ограничении на выезд должника из РФ.
Важно учесть, что самого факта наличия долга штрафа ГИБДД, задолженности по коммунальным платежам или алиментам, или судебного решения о взыскании с должника какой-либо задолженности недостаточно для ограничения выезда. Для наложения ограничения обязательно должно быть специальное постановление судебного пристава, утвержденного старшим судебным приставом, либо отдельный судебный акт, устанавливающий такое ограничение. Соответственно, должник уведомляется о вынесении судебным приставом такого постановления наряду с органами пограничного контроля и миграционными органами (ст. 67 Федерального закона № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»). Временное ограничение накладывается на срок не более шести месяцев, далее ограничение прекращается либо продлевается по постановлению судебного пристава. Ограничение может быть наложено по инициативе судебного пристава, если должник уклоняется от взыскания, если должника невозможно разыскать либо в случае нарушения задолженности о графике погашения задолженности. Также ограничение может быть наложено по заявлению взыскателя.
Указание сведений об ограничении права гражданина на выезд из Российской Федерации в соответствующей информационной базе Федеральной пограничной службе РФ служит основанием для запрета вы-
езда. При прохождении пограничного контроля гражданин будет уведомлен об ограничении и к выезду допущен не будет. Если гражданин следует в обратном направлении, т. е. въезжает в Россию, никаких ограничений и препятствий к въезду в РФ быть не может. Временные ограничения на выезд должников за пределы РФ как меру принудительного исполнения применяют судебные приставы-исполнители уже с 2007 г., и они доказали свою эффективность.
Официальные статистические данные указывают, что за 2007 г. судебные приставы-исполнители вынесли 414 постановлений о временном ограничении выезда должников за пределы РФ, за 2008 г. -1452 постановления, за 2009 г. -2006 человек стали невыездными, за 2010 г. - 3789 человек, за 11 месяцев 2011 г. 3929 должников не могли выехать за пределы Российской Федерации. Из общего количества граждан, которые не выехали за пределы РФ, пять человек узнали о несостоявшихся планах на предстоящую поездку во время пересечения границы на таможенном посту. По результатам применения мер по ограничению права выезда должников за пределы Российской Федерации в 2011 г. 556 человек заплатили свои долги.
Важно учесть, что, если гражданин имеет загранпаспорт на руках и подходит хотя бы под одно из вышеперечисленных оснований, его в любом случае не выпустят из страны. Таможенные посты постоянно обновляют информацию о гражданах, выезд которым запрещен.
Подавая заявление на выдачу загранпаспорта, нужно убедиться, что не осталось неоплаченных долгов, непогашенных кредитов. В ином случае органы ФМС могут отказать в выдаче паспорта.
6. Также выезд будет ограничен из Российской Федерации, если гражданин сообщил о себе заведомо ложные сведения при оформлении документов для выезда из Российской Федерации - до решения вопроса в срок не более одного месяца органом, оформляющим такие документы. Это ограничение, скорее всего, направлено на сокрытие обстоятельств, которые смогут повлечь временное ограничение права на такой выезд. Окончательное решение принимают по результатам проверки обстоятельств по заведомо ложным сведениям.
По факту подделки документа, который представляют для подтверждения обстоятельств, которые излагаются в анкете-заявлении, к примеру, трудовая книжка, в отношении лица могут возбудить уголовное дело по признакам преступления, которое предусматривается ст. 327 УК РФ.
7. Ограничивается выезд из РФ, если гражданин является сотрудником ФСБ.
Во всех случаях временного ограничения права на выезд из Российской Федерации, которые предусмотрены ст. 15 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», федеральный орган исполнительной власти, который уполномочен на осуществление контроля и надзора в области миграции, либо его территориальный орган дает гражданину Российской Федерации уведомление, в нем указывает дату и регистрационный номер решения об ограничении, основание и срок ограничения, полное наименование и юридический адрес организации, которая приняла на себя ответственность за ограничение права этого гражданина на выезд из Российской Федерации.
Ограничение права должника на выезд за пределы Российской Федерации относят к мерам принудительного исполнения - из-за целевой направленности применения такой нормы законодательства.
Функции по исполнению постановления об ограничении права на выезд за пределы Российской Федерации гражданина РФ возлагаются законом на органы исполнительной власти по контролю и надзору в сфере миграции и пограничные органы.
Резюмируя краткий анализ по ограничению права выезда гражданина РФ за пределы Российской Федерации, необходимо отметить, что законодатель закрепляет возможность ограничивать право должника на выезд за пределы Российской Федерации:
■ через запрет на пересечение Государственной границы при намерении должника покинуть пределы Российской Федерации (исполнение запрета возлагается на пограничную службу ФСБ России);
■ через отказ о выдаче ему заграничного паспорта - это решение правомочны принять территориальные органы ФМС России.
В настоящий момент в Российской Федерации действует «Соглашение о взаимодействии Федеральной миграционной службы по исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях, постановлений судов об административном приостановлении деятельности и других исполнительных документов», заключенное между ФССП РФ (№ 12/01-2), ФМС РФ (№ КР-1/4-3155 от 04.03.2013 г.), которое координирует совместную работу органов ФССП России и ФМС России в этом направлении.
Отказ гражданину Российской Федерации в праве на выезд из Российской Федерации может быть обжалован в суде. Согласно ст. 1 За-
<£г>
кона «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» № 4866-1 от 27 апреля 1993 г. каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления неправомерны.
Рассмотрев основания ограничения права гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации, можно сделать вывод, что право гражданина РФ на свободу передвижения является неурегулированным вопросом. Противоречия и несогласованность заметны в применении законодательных норм и в непосредственном принятии самих законодательных актов. В соответствии с Конституцией РФ, Трудовым кодексом РФ, Федеральным законом от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», государство само устанавливает незыблемое право человека и гражданина самому выбирать место жительства и место, где он хочет трудиться. В Федеральном законе от 02 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» и в том же Законе «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в ст.15 сильно ограничивается это право. Ограничение прав и свобод граждан может допускаться только лишь как исключительная мера, но не как установленная законодательными актами норма. В науке административного права в настоящее время нет единого подхода к вопросу классификации форм выражения, в то же время ограничений существует уже очень много. В статье 15 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» перечисляются ограничения, которые прямо свидетельствуют о том, что личные права и свободы гражданина РФ могут быть нарушены в любой момент. Гражданин страны должен иметь законное право выбора того или иного места работы или жительства, исходя из его личных потребностей, а не из того, выгодно или не выгодно это государственным структурам. Иными словами, если гражданин, который вступил в возрастную категорию воинского призыва, хочет покинуть страну - его право выбора должны уважать как законодательные, так и исполнительные структуры. А если во время призыва в государстве заметна неявка на призывные пункты призывников, - тут же необходимо задуматься о том, целесообразно ли иметь в государстве такую армию, в которой не хотят служить граждане этого государства.
Государство должно обеспечить реализацию необходимых стратегических, с точки зрения национальной безопасности, задач иным способом, не прибегая к мерам, которые по сути являются грубым нарушением прав человека, а по своему воздействию будут нести скорее не обучающий, а тоталитарный характер. В подобных условиях не будет восстановлена законность, а просто будут напуганы люди, к которым в другой стране, возможно, проявят более цивилизованный подход.
ЛИТЕРАТУРА
1. Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» №114-ФЗ от 15.08.98 (в ред. ФЗ №110-ФЗ от 18.07.98).
2. Закон «О Государственной границе Российской Федерации» №4730-1 от 01.04.93 (в ред.ФЗ от 10.08.94 № 23-Ф3, от 29.11.96 №148-ФЗ, от 31.07.98 №153-Ф3).
3. Закон РФ «О государственной тайне» № 5485-1 от 21.07.93.
4. Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места жительства в пределах РФ» № 5242-1 от 25.06.93.
5. Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» №4866-1 от 27.04.93 (в ред. ФЗ №197-ФЗ от 14.12.95).
6. Постановление Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2010 года №63 «Об утверждении инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к Государственной тайне» // СЗ РФ 15.02.2010. № 7 ст.762
7. РоссийскийБ.В., СтариловЮ.Н. Административное право. Учебник. - М., 2001.
О.В. Терещенко, магистрантка,
Московский финансово-юридический университет МФЮА E-mail: [email protected]
