CC BY
22
Выбор путей развития: окружающая среда, демократия и экономические реформы
в Восточной и Центральной Европе (Реферат)
Dilemmas of transition: The environment, democracy a. econ. reform in East Central Europe/ Ed. By Baker S., - L, 1998. -214 p.
В сборнике рассматривается влияние процесса демократизации и развития рыночных отношений на состояние окружающей среды и политику в области охраны среды, ее эффективность в странах Восточной и Центральной Европы, а именно: в Польше, Чехии, Словакии, Венгрии, Румынии, Болгарии.
В этих странах на протяжении 90-х годов проводились реформы, затрагивающие экономику, политику, сферу управления. Экономические и политические преобразования происходили с различной скоростью, и их социально-экономические последствия, острота их проявления имели неординарные последствия для этих стран. Оценить ущерб, нанесенный природе в странах Центральной и Восточной Европы в период пребывания у власти коммунистических режимов, трудно из-за недостатка данных, многие из которых носят закрытый характер. Зачастую ущерб, наносимый природе, не оценивался вообще, а тем более так, как принято в странах Европейского союза. Это связано с тем, что развитие производства носило приоритетный характер, влияние технического прогресса не связывалось
62
Вьбор путей развития: окружающая среда, демократия и экономические реформы в Восточной и Центральной Европе
с последствиями ухудшения состояния окружающей среды. Считалось, что загрязнение окружающей среды может быть только результатом капиталистических отношений и хищнического отношения к природе в условиях этой системы хозяйствования.
Неэффективность управления в условиях плановой экономики, несовершенство законодательной базы в области охраны среды, когда все наказание за загрязнение среды сводилось к уплате штрафов, а сами источники загрязнения оставались, что привело к значительному ухудшению среды, сделав проживание во многих городах небезопасным для здоровья людей.
Предприятиям было гораздо выгоднее заплатить штраф, чем вкладывать огромные средства в реконструкцию, с тем чтобы уровень выбросов загрязняющих веществ соответствовал определенным стандартам. Централизованное планирование сковывало действия местных властей при решении экологических проблем на местах.
Улучшение экологической ситуации в постперестроечный период в этих странах связывается с принятием новой экологической политики, установлением новых экологических стандартов на выбросы загрязняющих веществ, а также с разработкой нового механизма управления в этих странах, включая и экологическую сферу.
Желание присоединиться к ЕС повлияло на формирование концепции экологического развития в этих странах, которая разрабатывалась в тесной связи с действующей в странах ЕС. Появилось множество экологических организаций. Однако фрагментарность интересов, отсутствие механизма регулирующего и согласовывающего функционирование этих организаций и движений, делают их деятельность неэффективной, которая мало влияет на принятие правительственных решений, касающихся экологической ситуации в этих странах.
Слабость институциональной системы, принятие новых законов в течение короткого периода времени, отсутствие финансирования, несовершенство системы административной ответственности, низкое качество экспертных работ, коррупция, отсутствие прав на местном уровне, недостатки системы мониторинга - все это препятствует решению экологических проблем.
63
В 70 - 80-е годы в странах Восточной и Центральной Европы наблюдалось резкое ухудшение состояния окружающей среды, и в первую очередь воздушного бассейна многих промышленных городов в Венгрии, Восточной Германии, Польше, Румынии. Это вызывало протест общественности, который, однако, не приобретал широкого размаха. В то же время создавались инициативные группы протеста. Примером такой группы, созданной одной из первых в Венгрии, бала группа "Дунай", члены которой выступали против загрязнения Дуная. Однако зачастую выступления в защиту окружающей среды приобретали политическую окраску, так как они были направлены против политики правящей партии, в защиту прав человека. Подобные массовые протесты наблюдались в Венгрии, Польше, Чехословакии.
После падения коммунистических режимов представители экологических движений вошли в правительства этих стран, но при этом они обнаружили, что их действия ограничены новой экономической политикой, среди приоритетных направлений которой проблемам экологии стало уделяться меньше внимания, чем на волне борьбы за власть и против коммунистов в руководстве. Новые правительства, будучи ограниченны в средствах, выделяли только наиболее важные сферы, где проведение природоохранных мероприятий невозможно было отложить.
В 1989 г. правительство Польши выделило сначала 80, а затем 800 территорий, где необходимо было принять срочные меры. В условиях недостаточного финансирования и отсутствия опыта для решения экологических проблем стали активно привлекаться западные страны. Международное сотрудничество в этой сфере стало развиваться в различных формах, концентрируясь на строго определенных объектах.
После падения коммунистических режимов и прихода к власти новых сил появились более важные задачи (помимо экологии), которые было необходимо решать для перехода к рыночным отношениям и экономического сближения с западными партнерами.
После проведения серии реформ в этих странах наблюдалось улучшение состояния окружающей среды. Однако это было во многом связано с общим сокращением производства в условиях реструктуризации предприятий.
64
Выбор путей развития: окружающая среда, демократия и экономические реформы в Восточной и Центральной Европе
Усилилась финансовая зависимость восточноевропейских стран от стран Запада при решении их экологических проблем.
Примером международного сотрудничества может служить программа охраны природы Дуная, объединившая Болгарию, Румынию и Словакию. Причем в ее осуществлении первостепенная роль отводится странам Запада, которые и финансируют ее, и наблюдают за состоянием окружающей среды в бассейне Дуная. Средства на ее осуществление поступают из Всемирной организации по охране окружающей среды, Всемирного банка, Европейского банка реконструкции и развития.
В 1990 г. в Будапеште создан Центр региональных исследований состояния окружающей среды, цель которого - расширение сотрудничества в области охраны среды стран Центральной и Восточной Европы. Через этот Центр направляются субсидии на решение проблем энергосбережения в производственной сфере.
Другой организацией, поддерживающей экологическое движение в странах Центральной и Восточной Европы, является Фонд всемирного наблюдения за дикой природой, который выделяет средства местным экологическим движениям на проведение работ по защите окружающей среды.
Помощь восточноевропейским странам оказывается не только в виде финансирования определенных проектов, но и проведения экспертизы состояния окружающей среды в этих странах. Анализ экологической ситуации в этой группе стран проводится западноевропейскими экспертами, которые представляют такие организации, как Институт европейской экологической политики, Международный фонд друзей природы, Всемирный экологический центр, Институт экологического права, Фонд Рокфеллеров, Институт изучения изменений состояния окружающей среды, Международный институт прикладных системных исследований и др.
Многие из этих организаций находятся в финансовой зависимости от США.
Развитие рыночных отношений в странах Восточной Европы и вхождение их в Европейский союз должны повлиять на экологическую политику этих стран, поскольку произойдет укрепление международного сотрудничества во всех сферах жизни, в том числе и экологической.
65
Однако ожидания получить значительную финансовую поддержку со стороны западных стран не оправдываются. Помощь стран Запада по этой линии недостаточна, и для ее получения необходимо соблюдение многих условий, выдвигаемых со стороны финансирующих организаций. Более того, финансирование и осуществление экологической политики в условиях рынка без регулирующего этот процесс механизма оказались очень сложной проблемой. Анализ также выявил, что при финансировании экологических программ западноевропейскими странами последние в качестве условия требуют, чтобы все страны также выделяли средства из собственных бюджетов для решения экологических проблем, а также на подготовку специалистов в сфере экологического менеджмента и создание системы управления в сфере защиты окружающей среды. На ближайшие 15 лет общие затраты на решение экологических проблем в странах Центральной и Восточной Европы оцениваются в 300 млрд. экю.
В то же время при получении средств, выделенных западными странами, получатель обязан не только осуществить мероприятия по сокращению загрязнения окружающей среды, но и произвести структурную перестройку производства, цель которой - сократить выбросы загрязняющих веществ в окружающую среду.
В наиболее выгодном положении находится Польша, которая в середине 90-х годов получила 1/3 объема всей внешней помощи, однако только 1/4 этих средств была использована рационально (с.56). Крупными получателями иностранных инвестиций стали: Венгрия, Чехия, Польша, которые в 90-е годы вместе с Болгарией получили и значительную долю субсидий и кредитов со стороны западноевропейских стран на решение их экологических проблем.
Однако в целом международная помощь Восточным странам оказалась меньше, чем ожидалось первоначально, что составило только часть общих расходов на экологию. Так, в Польше иностранные инвестиции не превысили 5% общих расходов на решение экологических проблем, в Болгарии - 4%. Западные доноры считают, что основную долю вложений в решение экологических проблем должны сделать сами
66
Выбор путей развития: окружающая среда, демократия и экономические реформы в Восточной и Центральной Европе
страны-получатели. Международные организации не могут предоставлять более 7% необходимого объема (300 млрд. экю) инвестиций на решение экологических проблем в этих странах.
Помимо выделения средств на решение экологических проблем странам Восточной и Южной Европы может быть оказана помощь и в виде сокращения их задолженности Западной Европе при условии, что эти средства будут направлены на решение экологических проблем. Подобным примером могут служить Польша, Болгария, которые добились согласия кредиторов на погашение части долгов в счет увеличения расходов на охрану окружающей среды.
В целом расходы стран Восточной и Центральной Европы на защиту окружающей среды очень малы; в большинстве стран они не превышают 1-2% ВНП (с.60). После введения системы платежей за загрязнение в этих странах финансирование охраны среды происходит из фондов пропорционально поступлениям в них от платежей за загрязнение либо за счет экологических налогов (налогов за загрязнение окружающей среды).
Приблизительно за счет этих фондов финансируется 20% всех расходов на экологию в Польше и Словакии и приблизительно 10% в других странах Центральной и Восточной Европы (с.60).
Однако эта плата за загрязнение не слишком велика и не соответствует ущербу, наносимому окружающей среде. К тому же не учитывается инфляция, а повышение платы или налогов за загрязнение может привести к тому, что повысятся цены на продукцию и услуги, или компании не смогут их оплатить из-за своего тяжелого финансового положения. В результате для многих компаний оказывается гораздо дешевле заплатить все налоги за загрязнение, чем внедрять новое оборудование, которое стоит довольно дорого.
Централизация в принятии решений не позволяет местным органам власти самостоятельно решать свои проблемы. Они могли бы снизить выбросы загрязняющих веществ в атмосферу своими силами, используя свой механизм.
Однако в середине 90-х годов в странах Центральной и Восточной Европы разрабатываются специальные экологические программы, в которых
67
определяются приоритетные направления борьбы с загрязнением. Этим программам начала оказываться международная помощь.
Иностранные инвесторы проводят тщательную предварительную экспертизу всех объектов, которые они собираются финансировать.
Необходима координация действий нескольких стран, имеющих общие границы, поскольку экологическая ситуация в них подвержена взаимному влиянию. Одним из механизмов контроля со стороны западных инвесторов за использованием полученных средств может стать приобретение ими акций предприятий, использующих современное экологическое оборудование, приобретенное на средства инвесторов. Особенно большое распространение этот феномен получил в сфере водоснабжения и очистки сточных вод.
В 90-е годы в странах Центральной и Восточной Европы движения в защиту окружающей среды претерпели значительные изменения, снизился их накал, многие активисты, войдя в правительства этих стран, больше внимания стали уделять решению насущных проблем, связанных с общим снижением жизненного уровня населения.
В Венгрии, Чехии, Словакии, Польше экологическая политика является частью общей политики, проводимой правительством. Однако нерешенность многих социально-экономических проблем мешает всерьез заняться проблемами экологии. Первые законы в области экологии были приняты еще в 60—70-е годы, которые в основном были нацелены на сбережение невозобновляемых ресурсов. Большинство принятых мер не имело юридической силы, и они носили директивный характер, поэтому и остались на бумаге, не оказав существенного влияния на состояние окружающей среды в этих странах. Вплоть до середины 90-х годов в этих странах не было всеобъемлющей экологической политики. Только с 1995 г. основные положения экологической политики начинают юридически оформляться, хотя и постоянно пересматриваются. Предлагаемый механизм в сфере экологического контроля основан на применении карательных мер к тем, кто загрязняет среду, хотя во многом он не действенен, поскольку не побуждает загрязнителей вносить изменения в технологию производства продукции.
68
Выбор путей развития: окружающая среда, демократия и экономические реформы
в Восточной и Центральной Европе
Многие решения не получают финансовой поддержки из-за ограниченности бюджетных возможностей. Основные потоки бюджетных средств направляются на решение острых социально-экономических проблем.
Произошла переориентация национальных интересов в угоду стран Запада. Были внесены изменения и коррективы во внешнюю и внутреннюю политику в соответствии с основными положениями законов в сфере экологии, которые действуют в странах ЕС. Особенно это касается загрязнения воздуха и поверхностных вод.
Хотя и растет понимание необходимости решения экологических проблем в этих странах, но сказывается недостаток финансовых ресурсов, отсутствие адекватного механизма управления и связи между организациями и движениями, в чьи функции входит следить за состоянием окружающей среды, а также слабая институциональная база в целом.
В Чехии принимаются краткосрочные планы оздоровления окружающей среды. Страна вместо проведения комплексной реформы в сфере экологии, ориентируется в своих действиях на помощь со стороны ЕС.
В Словакии в 90-е годы вопросам экологии также уделялось очень большое внимание. Партия Зеленых имела видное представительство в Парламенте Словакии. В стране были сформированы десятки новых экологических организаций и движений. Однако вскоре внимание правительства к экологическим проблемам уменьшилось, а впоследствии как правительство, так и население потеряли интерес к проведению кардинальных реформ в области экологии, поскольку эти реформы требовали огромных капиталовложений.
В Польше в начале 90-х годов выделяются значительные средства для использования противозагрязняющего оборудования на крупнейших промышленных предприятиях страны и оборудования по очистке сточных вод, а также вводится новый механизм, позволяющий регулировать состояние окружающей среды в стране. Большое значение имели иностранные инвестиции, которые в первую очередь направлялись на решение экологических проблем, хотя и появились новые трудности социально-политического характера, связанные с экономическими преобразованиями в стране.
69
В Болгарии политическая и экономическая нестабильность, замедленные темпы развития экономики ограничивают желание западных инвесторов вкладывать средства в решение экологических проблем, поскольку считается, что Болгария не сможет их эффективно расходовать из-за полного отсутствия механизма экологического регулирования и отсутствия экологической политики. Низкий уровень экономического развития не благоприятствует демократическим преобразованиям в социально-экономической сфере.
Л.Д. Капранова
