CC BY
38
Светлана ГЛИНКИНА
НАКАНУНЕ ВСТУПЛЕНИЯ В ЕВРОСОЮЗ
Три процесса определяли условия развития стран Центральной и Восточной Европы в 90-е гг. ХХ столетия. Это социально-экономическая и политическая трансформация, поиск нового центра экономического и политического притяжения после развала СССР и мировой социалистической системы, глобализация мирохозяйственных связей. Их совокупность предопределила чрезвычайную важность развития сотрудничества стран ЦВЕ с Евросоюзом. Провозглашенная в начале трансформации цель "возвращения в Европу" на практике означает для этих государств необходимость присоединения к ЕС на условиях полноправного членства.
Подход Евросоюза к расширению на восток
Основные задачи социально-экономического реформирования стран ЦВЕ в эти годы были, по существу, предопределены так называемыми копенгагенскими критериями, выработанными в июне 1993 г. на сессии Европейского совета в Копенгагене в качестве условий членства в ЕС восточноевропейских стран. В эти критерии входит:
- создание стабильных институтов, гарантирующих демократию, правопорядок, соблюдение прав человека и защиту национальных меньшинств;
- формирование функционирующей рыночной экономики, способной выдержать конкуренцию и действие рыночных сил в Союзе;
- принятие на себя обязательств членства (в том числе признание законодательной базы ЕС), включая приверженность задачам создания экономического и валютного союза.
Заявки о вступлении в Европейский Союз Венгрия и Польша представили в 1994
г., Румыния, Словакия, Латвия, Эстония, Литва и Болгария - в 1995 г., Чехия и Словения -в 1996 г. Подача заявок стала формальным подтверждением того, что отношения между Евросоюзом и государствами ЦВЕ вступили в новую фазу. Начался период активной подготовки к членству этих стран в ЕС.
В мае 1995 г. была принята так называемая Белая книга под названием "Подготовка ассоциированных стран Центральной и Восточной Европы к интегра-
Глинкина Светлана Павловна, доктор экономических наук, заместитель директора
ИМЭПИ РАН.
© 2001
ции во внутренний рынок Союза"1. Она содержит перечень всех законодательных актов, необходимых для интеграции в единый рынок ЕС, а также рекомендации относительно порядка их принятия. Приложение, более объемное, чем основная часть Книги, охватывает 23 сектора экономики и общественной жизни, начиная от движения капитала до защиты прав потребителей. В Книге приводится общий перечень наиболее важных законов, к которым должно быть адаптировано национальное законодательство государства-кандидата, с тем чтобы оно смогло участвовать в едином рынке Союза, и рекомендуемый порядок их принятия. Даются рекомендации относительно того, какие административные и технические структуры необходимы для гарантий эффективного выполнения законодательства и осуществления надзора. Перечисляются направления и формы технической поддержки, оказываемой ЕС в целях сближения законодательства стран ЦВЕ с правовой системой ЕС.
Такие страны, как Польша, Венгрия, Эстония, Словения, прогнозируют завершение этой работы к концу 2002 г.
В 1996 г. Европейский совет принял график предстоящего расширения, предусматривавший открытие переговоров о вступлении стран весной 1998 г. На основе анализа разосланных Европейской комиссией анкет, включавших более 150 страниц и около 1 000 вопросов, было принято решение разделить ранее ассоциированные в ЕС страны на государства-лидеры и государства второго эшелона. В соответствии с решениями Европейского совета в Люксембурге (12-13 декабря 1997 г.), который вошел в историю интеграции как "саммит расширения", в первую группу были включены пять стран ЦВЕ: Венгрия, Чешская Республика, Словения, Польша и Эстония. Перспективы вступления в ЕС прочих стран поставлены в зависимость от конкретных успехов их реформирования, а также от того, насколько успешным окажется процесс интеграции первой группы государств.
20 июля 1997 г. лондонская "Индепендент" писала, что решение о принятии к 2003 г. в ЕС новых членов из числа стран ЦВЕ "ведет к таким положительным последствиям, как расширение рынков за счет новых участников и достижение динамизма в развитии. Однако никогда еще практические проблемы не были прописаны так слабо, как в принятых документах, и никогда еще вероятность ослабления Евросоюза не была столь реальной"2. Лондонская "Гардиан" отмечала, что "при принятии решений преобладали политические моти-вы"3, и это было очевидно как для "избранных", так и для "отвергнутых". Действительно, по целому ряду макроэкономических показателей аутсайдеры выглядели не только не хуже, но в ряде случаев даже лучше стран, приглашенных к ведению переговоров в рамках первой волны.
После того как были объявлены результаты работы комиссии "Повестка дня 2000 г." и представлен список государств, приглашенных к началу переговоров, в ведущих журналах и газетах Великобритании, Нидерландов, Франции появилась серия статей, в которых эти решения оценивались как скоропалительные, принятые в угоду политическим амбициям, грозящие обострением серьезных экономических и социальных проблем на европейском континенте. Тем более эти опасения возросли после принятия Хельсинкским cаммитом в декабре 1999 г. решения о начале переговоров и с теми странами ЦВЕ, которым
1 EC Commission (1995) White Paper: preparation of the Associated Countries of Central and Eastern Europe for Integration into the Internal Market of the Union. COM(965) 163 final.
2 Helm S. Why expansion could mean the death of the European dream? // Independent. - L., 1997, July 20.
3 If ever the twain are to meet. The observer business page //Guardian. - L., 1997, July 20.
в этом было отказано в 1997 г. Со многими высказанными опасениями трудно не согласиться.
Укрепление стабильности и предсказуемости на восточной границе в результате расширения соответствует интересам ЕС. Приняв государства ЦВЕ, он заметно наращивает свой ресурсный потенциал - на 34 % увеличивается территория, на 29% - население. ЕС превращается в один из крупнейших в мире рынков с более чем 500 млн. потребителей.
По оценкам экспертов, за счет положительного сальдо торгового баланса ЕС с 10 странами-претендентами на вступление в ЕС может быть профинансировано создание 440 тыс. новых рабочих мест в Евросоюзе при условии стоимости одного места в 50 тыс. евро1.
Экспертами отмечается, что модернизация экономики стран ЦВЕ может создать и поддерживать определенную занятость в секторе высоких технологий в странах-членах Союза. Расширение обещает укрепление экологической безопасности на континенте, однако нет однозначного ответа на вопрос, является ли реализация проекта в целом "шансом" или угрозой для Европейского Союза.
Присоединение новых членов осложняет функционирование ЕС. Среди трудно решаемых проблем - адаптация сельского хозяйства стран ЦВЕ к европейским стандартам, распространение на сельское хозяйство новых стран-членов полной поддержки со стороны общей сельскохозяйственной политики (ОСП), которая и без того поглощает 60% бюджета ЕС. По расчетам, сделанным в середине 90-х годов, в случае приема стран Люксембургской группы эти расходы должны возрасти через год после завершения переходного периода еще на 12 млрд. экю. Кроме того, расширение общей сельскохозяйственной политики на десять стран-кандидатов из ЦВЕ привело бы к росту на 20% средних запасов продовольствия в ЕС. Для распространения ОСП на новых членов потребовался бы продолжительный переходный период и проведение реструктуризации сельскохозяйственного сектора во всех при-2
соединяющихся странах .
Очевидно, что страны-претенденты самостоятельно не в силах преодолеть в обозримом будущем свое отставание ни в развитии, ни в зрелости рынков, ни в структуре хозяйства. А это значит, что Евросоюз еще долго будет иметь дело с государствами клиентского типа, активно претендующими на регулярное перераспределение в их пользу ресурсов ЕС. После расширения Союза число тех, кто по современным стандартам ЕС может претендовать на помощь из его бюджета, может возрасти со 185 млн. до 291 млн. человек.
Оценки издержек, которые должен понести Европейский Союз в связи с необходимостью финансировать адаптацию новых стран-членов ЕС, существенно разнятся у отдельных авторов. Порой приводятся просто астрономические цифры. Так, по данным К. Андерсона, касающимся четырех стран-основателей Вышеградской группы, расходы на расширение
1 Inotai A. Reflection on the Timing of EU Enlargement. Institute for World Economics // Working Papers, 2000, N 107, April. Р.15-16.
2 На протяжении всего периода экономических реформ в сельском хозяйстве Польши по-прежнему сохраняется нерациональная структура землепользования. Из 2 млн. крестьянских хозяйств, существующих ныне в Польше, свыше 60% производят продукцию главным образом для своих нужд. Лишь 11-12% польских крестьян, по экспертным оценкам, получают результаты, близкие к среднеевропейским, а в целом конкуренцию с производителями в странах ЕС смогут выдержать не более трети польских хозяйств. Следовательно, по мере сближения с ЕС проблемы как производства, так и сбыта сельскохозяйственной продукции будут обостряться.
могут составить 10 млрд. экю из фонда общей сельскохозяйственной политики и 13 млрд. экю из фонда солидарности1.
В настоящее время страны получают трансферты из трех источников: программы PHARE, фонда SAPARD на развитие сельского хозяйства и фонда ISPA, финансирующего проекты, ориентированные на развитие инфраструктуры и на охрану окружающей среды. Это примерно в 2-2,5 раза превышает средства, предоставлявшиеся странам по программе PHARE в начале 90-х гг., но все еще несопоставимые с теми, что получают страны-члены. Так, в 90-е гг. по программе PHARE Венгрия получила примерно 100 млн. экю, что составляло всего 10 экю на жителя страны ежегодно. Сегодня эта цифра увеличилась до 23-25 евро на человека, тогда как в Ирландии душевые трансферты ежегодно составляют 600, в Греции - 400, Португалии - 300 евро 2.
Скромные суммы бюджета ЕС на 2000-2006 гг., выделенные на цели расширения (50 млрд. экю), несопоставимы с суммами, предназначенными на цели структурной политики для 15 стран-членов (240 млрд. экю) и даже с затратами Германии на адаптацию восточных земель в 1992-1996 гг., которые ежегодно достигали 150-170 млрд. марок. Бедность бюджета может свидетельствовать либо о том, что Союз в этот период расширяться не будет, либо структурная политика и иные меры финансового содействия должны быть пересмотрены, либо расширение произойдет на таких условиях, которые не отвечают реальным требованиям экономики стран ЦВЕ.
Общепризнано, что еще до начала расширения ЕС должен завершить радикальную реформу бюджетной, региональной и аграрной политики. Вопрос о реформах поставлен давно. Институциональная структура, созданная Сообществом более 50 лет назад, когда в его состав входило всего шесть государств, функционировала с большим напряжением уже в системе "ЕС-12" и "ЕС-15". Принятие новых 10 членов в условиях нереформированности организации может попросту парализовать ее работу.
Между тем провалом на Берлинском саммите закончились попытки реформирования Общей сельскохозяйственной политики ЕС. Было заявлено, что никаких реформ, предшествующих решениям или соглашениям с ВТО по этим вопросам, быть не может. Наиболее воинственную позицию заняла Франция.
Начаты переговоры по вопросам институциональных реформ, непосредственно затрагивающих интересы стран-претендентов на присоединение. Они касаются числа действующих в ЕС комиссий, увеличения количества вопросов, при решении которых требуется не единогласие, а квалифицированное большинство, переоценки "веса голосов" стран-членов, что наталкивается на серьезное недовольство государств-претендентов на вступление.
Темпы и успешность реформирования существенно различаются по странам, поскольку объективно ограничены особенностями стран-претендентов на присоединение. Как показывает анализ, они не в полной мере учитывались Европейским Союзом, когда в официальных документах Комиссии "Повестка дня 2000 г. " расширение европейской интеграции за счет стран ЦВЕ рассматривалось как "еще одно присоединение группы стран к ЕС"3. Сегодня
1 Anderson K., Tyers R. Implications of the EC Expansion for European Agricultural Policies, Trade and Wealfare // Expanding Membership of the European Union /Ed.by Baldwin R., Haaparanta P.
2 Inotai A. Reflections about the Eastern Enlargement of the European Union. Институт за икономическа политика. Sofia, 2000. Р. 12.
3 Agenda 2000: An Appraisal of the Commission's Blueprint for Enlargement /Ed.by M.Soverovski. European Institute of Public Administration. - Maastricht (The Netherlands), 1997.
уже очевидно, что речь идет о принципиально новом варианте присоединения и о государствах, обладающих специфическими чертами, которые оказывают принципиальное воздействие как на характер, так и на последствия расширения ЕС. Каковы же особенности этих стран в сравнении, например, с Грецией, Португалией или Испанией?
Страны ЦВЕ накануне вступления
Впервые в истории расширений ЕС к нему присоединяются страны, которые ранее не развивались на основе западноевропейской социально-экономической модели и не принадлежали к западноевропейской системе безопасности. Речь идет о государствах, осуществляющих невиданный в истории переход от государственной командно-административной экономики к рыночной, от тоталитаризма и авторитаризма к парламентской демократии и правовому государству.
Несмотря на достигнутые успехи на путях реформирования, уровень экономического развития этих стран, если сравнивать его со средними показателями по ЕС, остается достаточно низким, что становится важнейшим лимитирующим фактором их интеграции в ЕС на правах полного членства. Надежды на сокращение их отставания от развитых западных государств не оправдались. Только в Польше, Венгрии и Словении темпы прироста ВВП в 90-е гг. оказались достаточными для того, чтобы несколько сократить разрыв, существующий между ними и "ЕС-15" по показателю среднедушевого ВВП. Только два из 10 государств, Чехия и Словения, имеют показатели среднедушевого ВВП (соответственно, 65% и 75% от среднего уровня по ЕС), близкие к показателям в Греции (62%) и Испании (68%) в год их вступления в Союз, и еще два государства, Венгрия (54%) и Словакия (51%) - сходные с Португалией (52%). В остальных шести государствах этот показатель находится в пределах 27-42%.
Таблица 1
Динамика изменений среднедушевого ВВП, рассчитанного по паритету покупательной способности в странах ЦВЕ в % от среднего значения по ЕС
1990 1995 1998 1999 2000
Болгария 33 28 26 23 27
Чехия 68 62 63 63 65
Венгрия 49 47 52 47 54
Польша 33 35 41 40 42
Румыния 36 32 29 31 30
Словакия 51 42 49 47 51
Словения 70 66 72 68 75
ЦВЕ-7 41
Источник: IMF World Economic Outlook. - 2000, p.160, 208.
По имеющимся оценкам, даже при превышении странами ЦВЕ средних по ЕС темпов экономического роста на два процентных пункта наиболее продвинутым из них потребует-
ся от 16 до 30 лет для преодоления существующего экономического разрыва1. При этом следует учитывать высокую степень зависимости темпов экономического роста в странах ЦВЕ от конъюнктуры на рынках ЕС.
Страны-претенденты на вступление в ЕС, несмотря на достигнутые очевидные успехи в сравнении с началом 90-х годов, все еще далеки от выполнения условий монетарной конвергенции, в соответствии с которыми уровень инфляции и процентные ставки в них должны находиться в пределах строгих границ среднего уровня трех стран-членов Союза, которые имеют наиболее стабильные цены и стабильный валютный курс (что подразумевает присоединение к европейской системе валютного регулирования и невозможность в течение двух лет превышать границы максимальных пределов вариаций). В настоящее время это потребовало бы поддержания инфляции на уровне ниже 3% и процентной ставки ниже 9%.
Несмотря на быстро изменяющуюся структуру экономики, в большинстве стран-претендентов все еще сохраняется высокая доля сельского хозяйства в производстве ВВП и чрезмерная доля занятых в этой сфере, в четыре раза превышающая аналогичные показатели по странам ЕС. Доля промышленного производства сократилась во всех странах-кандидатах за исключением Польши и Венгрии.
Таблица2
Доля промышленности и сельского хозяйства в производстве ВВП (%)
1995 1997 1999 Объем промышленного произ-
водства 1999/1990
Агр. Пром. Агр. Пром Агр. Пром
Болгария 13,1 31,0 23,8 25,3 15,9 24,6 50,4
Чехия 5,3 33,3 4,8 33,5 3,7 34,3 81,3
Венгрия 5,9 26,3 5,8 28,2 5,4 31,0 126,5
Польша 6,4 27,7 5,7 25,8 4,2 24,3 163,3
Румыния 19,9 34,6 18,8 38,6 18,5 39,1 52,1
Словакия 5,6 34,6 4,8 29,6 4,7 29,2 83,7
Словения 3,9 33,6 3,7 33,3 4,0 32,3 84,0
ЕС-15 2,0 29,0
Источник: TransMONEE 2000, UNICEF Innocenti Research Center.
ЕС не имеет ни намерений, ни средств для того, чтобы включать в свой состав страны с гипертрофированным сельскохозяйственным производством. Необходимые же преобразования в сельском хозяйстве дорогостоящи. Глубокого реформирования требуют базовые отрасли даже таких, в целом успешно реформирующихся стран, как Польша и Чехия; в
1 The Transition Economies: Externally Conditioned Improvements in 2000, Slowdowns and Adjustments Likely in 2001 and 2002 /The Vienna Institute for International Economic Studies (WIIW) // Structural Studies. - Vienna, 2001, February 20.
Польше реструктуризации ожидают 600 крупнейших предприятий. Преобразования возможны лишь при наличии огромных капиталовложений, которых нет. Страны пережили глубокий инвестиционный кризис. Некоторое оживление инвестиционной активности началось лишь с середины 90-х гг. В результате на сегодняшний день только Польше удалось достичь и даже несколько превзойти (прирост составил 35%) уровень капиталовложений 1989 г. Но и здесь остро стоят проблемы технологического уровня основных фондов. Так, по оценке Главного управления статистики Республики Польши, структура основных фондов в настоящее время близка к состоянию на начало 70-х гг, а потому не адекватна нынешним экономическим условиям. Лишь 40% фондов работает в отраслях, производящих продукцию с высокой степенью переработки, а доля продукции, отвечающей требованиям НТП, колеблется в пределах 5-10%1. В результате сохраняется крайне неблагоприятная структура ВВП, где вновь созданная стоимость составляет лишь 20%.
Прямые иностранные инвестиции, оказывающие большое влияние на развитие экономики стран ЦВЕ, все же существенно отстают по объему от потенциального ежегодного спроса, оцениваемого в 50 млрд. долл. К 2001 г. совокупные прямые иностранные инвестиции в регион составили 94 млрд. долл. Более трети этих капиталовложений пришлось на Польшу (34,1%). Она же была лидером в их привлечении в 2000 г., в основном за счет сделки по продаже национальной телекоммуникационной компании. Второе место, которое до самого последнего времени прочно занимала Венгрия (21,2%), в 2000 г. с ней разделила Чехия (21,3%), даже слегка опередив ее благодаря приватизации банков, проводимой с участием иностранного капитала. В Венгрии приватизация уже практически завершена, и иностранные инвесторы вкладывают капитал в основном в создание новых и развитие действующих предприятий. Велика роль иностранного капитала и в экономике Словении, хотя в последние годы его приток в эту страну замедлился из-за недостаточно благоприятного для него климата. Вместе с тем по объему прямых иностранных инвестиций на душу населения Словения остается в тройке лидеров, первые два места в которой занимают Венгрия и Чехия.
В последнее время рост прямых иностранных инвестиций ускорился, кроме перечисленных, еще в двух странах - Словакии и Болгарии, ранее обойденных вниманием инвесторов. Возросшая политическая и экономическая стабильность, а также новые стимулирующие схемы и проекты приватизации («Словнефть», телекоммуникационная компания ST и «Болгбанк») сделали их более привлекательными для иностранного капитала.
В государствах с замедленным ходом системной трансформации и неустойчивыми рыночными институтами - Албании, Македонии, Румынии - присутствие иностранного капитала незначительно.
Практика стран, лидирующих по притоку иностранных инвестиций, свидетельствует о том, что их рост, как правило, приводит к стабильному превышению импорта над экспортом, то есть является важным фактором дефицитности внешнеторгового баланса. В результате совокупный дефицит торгового баланса наиболее продвинутых по пути реформ стран (Венгрия, Польша, Чехия, Словакия и Словения) в 1994-2000 гг. составил 65 млрд. долл., из них 49 млрд. долл. приходится на Польшу - крупнейшего получателя прямых иностранных инвестиций.
1 Итоги социально-экономического развития стран Центрально-восточной Европы. - М.: ИМЭПИ РАН; «ЭПИКОН», 1999. С. 36.
К концу минувшего столетия обострилась проблема внешнего долга стран ЦВЕ, ухудшились показатели отношения суммы внешних заимствований к ВВП. В Болгарии это соотношение в 1999 г. составило 103%, в Польше - 37,4%, в Чехии - 40%, в Венгрии - 62,4%, в Словакии - 55%, в Румынии - 23,9%, в Словении - 21,9% 1.
Экономика стран ЦВЕ становится все более зависимой от внешних рынков вследствие роста внешнего товарооборота, нарастания внешнего долга и объема иностранных вложений.
Таблица 3
Объемы внешнеторговых оборотов в отношении к ВВП в странах ЦВЕ, %
1990 г. 2000 г.
Чехия 60,5 106,0
Венгрия 55,8 113,5
Польша 38,7 44,8
Словакия 42,6 104,3
Словения 62,0 93,5
Болгария 46,0 73,6
Румыния 39,6 56,4
ЦВЕ-7 57,9 (1993 г.) 72,5
Источник: Рассчитано на основе данных национальной статистики.
Страны ЦВЕ приступают к осуществлению болезненного реформирования системы социального обеспечения, призванного ограничить масштабы государственной поддержки населения, сделав помощь более адресной. Перераспределение социального бремени происходит в условиях, когда реальная заработная плата достигла своего предреформенного уровня лишь в Чехии и приблизилась к этому уровню в Польше, Словакии, Словении и Венгрии. При этом предреформенный уровень ВВП превышен лишь в Польше, Словении и Венгрии. В результате в большинстве стран абсолютные размеры государственных расходов на образование и здравоохранение сократились, хотя и в значительно меньшей мере, чем в России.
Если в первые годы преобразований по объему и качеству социального обеспечения страны ЦВЕ находились почти на том же уровне, что и государства ЕС, в течение последних лет разрыв между ними, не в пользу первых, увеличился. При имеющейся к тому же высокой безработице в большинстве стран-кандидатов это не может не привести к росту препятствий на пути реализации права свободного передвижения рабочей силы в рамках расширяющейся европейской интеграции.
Таблица4
Динамика уровня регистрируемой безработицы (в %)
1 Правила игры, 1999, № 2.
Болгария Чехия
Венгрия
Польша
Румыния
Словакия
Словения
Хорватия
Македония Югославия
1995 11,4 3,0 10,4 15,2 9,5
13.8
13.9 15,1 36,9 24,7
1998 12,2 6,0 9,1 10,0 10,3
14.6 14,5 11,2 34,5
13.7
2000 17,9 8,8 8,7 15,0 10,5 17,9 11,9 22,5 32,0 26,9
Источник: TransMONEE database 2000.
Последствия расширения ЕС для вступающих государств
Основным вопросом для стран ЦВЕ, претендующих на вступление в ЕС, является степень влияния законодательных основ и прецедентного права ЕС на рост экономики и безработицу. Эксперты отмечают, что законодательство ЕС было разработано для "богатых" стран с демократическими традициями и экстенсивной системой социального обеспечения. Поэтому сомнительно, что оно подойдет для более бедных, но быстро развивающихся восточноевропейских стран. Все сказанное, видимо, учитывалось ЕС при провозглашении в 1999 г. нового принципа возможного присоединения этих стран - так называемого "принципа регаты", который означает отход от гарантированного принятия какой-либо из них в
Специалисты отмечают, что нет и не может быть единой методики оценки странами ЦВЕ плюсов и минусов их присоединения к ЕС. Очевидно, что такой анализ должен учитывать как общие последствия экономической интеграции, так и более специфическое воздействие на них координированной политики ЕС в отдельных отраслях, предоставляемой через различные фонды финансовой помощи и распространения на них acquis communautaire.
В соответствии с таким подходом, комплексный анализ преимуществ и потерь от членства в ЕС должен был бы включать в себя оценку последствий:
- присоединения к Таможенному союзу;
- свободного движения услуг;
- миграции рабочей силы;
- свободного движения капитала;
- присоединения к валютному союзу;
- снятия нетарифных барьеров, гармонизации стандартов;
- введения единых правил регулирования внутреннего рынка ЕС;
- бюджетной политики ЕС, в частности, его структурных фондов;
- общей аграрной политики и других согласованных акций;
- влияния на индустриальную и региональную структуру национальных экономик.
2003 г.
С очевидностью можно сказать, что столь комплексная оценка невозможна, о чем, в частности, свидетельствуют и предпринятые, в целом неудачные, попытки такого анализа странами, ранее вступившими в Союз (Швеция, Австрия, Финляндия).
В начале 90-х гг. оценка чистых выгод, которые могут получить новые страны ЦВЕ от вступления в ЕС, варьировалась от "существенных" до "очень существенных", но само их наличие не подвергалось сомнению. В долгосрочном плане выигрыш для десяти стран ЦВЕ оценивался в 2,5 млрд. экю, не считая трансферты на развитие фермерских хозяйств и структурную перестройку, которые оценивались соответственно в 23 и 50 млрд. экю 1. По мере продвижения по пути в ЕС количественные оценки даются все реже. Очевидно, что, по крайней мере, ряду стран-претендентов на вступление следует существенно снизить планку ожиданий. В реформированном ЕС финансовые трансферты новым членам будут существенно меньшими, чем предоставлявшиеся в ходе предыдущих расширений. Прежде всего это касается Польши и ее надежд на существенные субсидии сельскохозяйственному производству. В результате сегодня среди специалистов-сторонников расширения ЕС все чаще обсуждаются не выгоды присоединения, а цена неприсоединения к ЕС.
В проведенных в странах ЦВЕ исследованиях отмечается относительная ограниченность эффекта от ожидаемого государствами-кандидатами присоединения к Таможенному союзу, поскольку эти страны уже на этапе ассоциированного членства получили возможность до 60-65% своего товарооборота осуществлять на беспошлинной основе, а с 2001 г. торговля промышленными товарами практически на 100% освобождена от пошлин. За прошедшие 10 лет страны ЦВЕ существенно изменили географическую и товарную структуры торговли при впечатляющем росте ее объемов с ЕС. Соответственно, эффект от присоединения стран ЦВЕ к Таможенному союзу может оказаться незначительным по сравнению с масштабами реструктуризации экспорта, осуществленного ими до настоящего времени. Вместе с тем от вступления можно ждать ужесточения регулирования производства по новым западноевропейским правилам конкуренции, а также по техническим стандартам и нормам защиты потребителей, которые, видимо, будут не меньше лимитировать экспорт стран ЦВЕ в ЕС, чем таможенные барьеры. При этом очевидно, что на этапе либерализации
торговых связей в 90-е гг. выгоды для ЕС были существенно большими, чем для стран ЦВЕ
2
Таблица 5
Доля 10 стран ЦВЕ-кандидатов на вступление в ЕС во внутрирегиональной торговле ЕС, %
1995 1998 1999
В экспорте ЕС 9,3 12,3 12,1
В импорте ЕС 8,1 9,5 9,8
Источник: Eurostat, External and Intra-European Union Trade, 2000, № 6.
1 Eatwell J., Karlsson M., Nuti M. Solidarity and the National Interest: The Political Economy of EC Enlargement to the East. - L.: IPPR, 1997.
2 The Transition Economies: Externally Conditioned Improvements in 2000, Slowdowns and Adjustments Likely in 2001 and 2002 /The Vienna Institute for International Economic Studies (WIIW) // Structural Studies. -Vienna, 2001, February 20.
Членство в ЕС вряд ли окажет существенное воздействие и на условия движения так называемых неосязаемых товаров (передача технологий и продажа патентов, химических формул, био- и технологических ноу-хау), поскольку и сегодня торговля практически не регулируется таможенными тарифами. Тем не менее вступление в ЕС, по-видимому, будет способствовать обеспечению более эффективной защиты авторских прав и активизации передачи технологий в ходе осуществления прямых иностранных инвестиций, а также дальнейшей либерализации сферы услуг в странах ЦВЕ, в частности, на транспорте, в банковском секторе, бизнес-услугах. Еще большее воздействие испытает на себе рынок рабочей силы в этих странах. Колоссальные различия между "старыми" и "новыми" членами ЕС в уровнях заработной платы будут стимулировать поиск гражданами восточноевропейских государств работы на Западе. Однако, как показывает практика, имеющие место многочисленные препоны, языковые и культурные трудности будут сдерживать масштабы миграции, которая в результате затронет преимущественно наиболее квалифицированных специалистов.
Значительные масштабы приобретет "миграция капитала", главным образом в форме прямых иностранных инвестиций. Поток капиталов устремится в регионы с относительно дешевой и квалифицированной рабочей силой. Эта тенденция, по общему признанию, предпочтительнее перелива дешевой рабочей силы в наиболее развитые регионы ЕС. Мобильность капитала может быть значительно повышена при условии стабилизации обменных курсов и проведения стабильной монетарной политики, предусмотренной членством в валютном союзе. Одним из существенных преимуществ присоединения к валютному союзу станет снижение реальных процентных ставок в странах-членах. Вместе с тем, членство в валютном союзе будет сопряжено с отказом от собственной валюты и валютной политики. Впрочем, это произойдет не скоро, лишь после вступления в Экономический и валютный союз.
Страны уже существенно продвинулись по пути создания нового рыночного законодательства, адаптации к нормам и стандартам ЕС, чему содействовала значительная финансовая помощь по линии программы PHARE. "Цена" введения странами законодательных норм и стандартов, установленных в ЕС, значительна. Особенно дорогостоящим оказывается внедрение законодательства в области охраны окружающей среды, защиты животных и прав потребителей. Так, по имеющимся оценкам, внедрение Венгрией стандартов и норм ЕС обойдется ей в 50-120% годового ВВП \
Введение общей аграрной политики неминуемо вызовет рост потребительских цен в странах ЦВЕ, поскольку в настоящее время различия в ценах на сельскохозяйственную продукцию между ними и ЕС составляют от 10% до 50%. Рост цен на продовольствие приведет к падению потребительского спроса. Преодолеть эту негативную тенденцию удастся только в случае осуществления крупных инвестиций в модернизацию сельского хозяйства стран ЦВЕ. Этот процесс потребует десятилетий и будет сопровождаться изменением структуры производства и распределения. При ужесточении требований к охране окружающей среды и защите прав потребителей в некоторых случаях потребуется существенное изменение технологии производства сельскохозяйственной продукции, сокращение использования гормонов и ряда вакцин.
1 Dezseri K. Az Europai Uniohoz valo csatlakozas varthato koltsegei // Kulgazdasag,1999, № 1. Р. 56-72.
Наконец, вступление в ЕС будет сопровождаться нарастанием ряда структурных проблем и региональных дисбалансов в странах ЦВЕ. Как показывает анализ, при достигнутом за последние годы определенном нивелировании уровней доходов в отдельных странах-членах ЕС, региональные диспропорции внутри стран возросли. Периферия и наименее развитые районы, каковых в этих странах немало, будут в наибольшей степени испытывать на себе последствия ужесточения конкуренции, вызванного открытием рынков. Следует ожидать, что имеющие в настоящее время место региональные диспропорции в ряде стран ЦВЕ усилятся.
Перспективы расширения
Можно еще многое сказать о трудностях расширяющейся интеграции, но следует констатировать, что на сегодняшний день процесс запущен и трудно представить себе силы, способные его остановить.
Среди лидеров присоединения к Евросоюзу - Венгрия, Чехия, Польша, Словения. С экономической точки зрения Венгрия уже сегодня могла бы стать полноправным членом ЕС: 78% венгерского экспорта направляется в страны Евросоюза. Более высокий показатель среди нынешних 15 членов ЕС имеет лишь Португалия. Еще более важно то, что Венгрия уже и структурно интегрирована в ЕС: 63% ее экспорта в этом направлении составляют так называемые технологически емкие товары, то есть станки и оборудование, электроника, транспортные средства, медицинские препараты, высокоточные инструменты. Аналогичный показатель чешского экспорта составляет 46%, словенского - 41%, польского - 30%.
Венгрия - единственная страна ЦВЕ, перешедшая ко второй фазе либерализации торговли с ЕС. Соглашение о либерализации сельскохозяйственной торговли ЕС -Венгрия вступило в силу в июле 2001 г.
Сегодня уже очевидно нарастание дифференциации не только между странами первой и второй волны присоединения, но и внутри первой группы. При всех достигнутых ими успехах в деле укрепления демократии, формирования многопартийной парламентской системы, стабилизации экономики и создания институтов рынка сказываются нарастающие структурные различия. Последние связаны с историческим наследием, ориентацией на различные варианты экономической политики, в частности, в области приватизации и привлечения иностранных инвестиций. В результате даже в странах Центральной Европы вырисовываются существенно различающиеся между собой модели экономического роста, производства, экспорта и специализации.
При достигнутом всеми странами прогрессе в деле подготовки к вступлению в ЕС между ними начинают проявляться существенные различия в институциональных, организационных и профессиональных способностях абсорбировать и применять на практике нормы и законы Европейского Союза. По мере приближения к моменту вступления их экономическая политика все более гармонизируется, в то время как различия в способностях ее реализации становятся все более явными.
Очевидно, что гармонизация законодательства - лишь первый, но недостаточный шаг на пути этих стран в ЕС. Необходимы выработка механизмов реализации законов на практике, объединение усилий не только правительств, но и всего общества, существенное изменение менталитета людей.
Важным фактором конкурентоспособности стран ЦВЕ в конце ХХ века стало качество государственного управления. В этой сфере они сталкиваются с большими проблемами. Сказывается долгая оторванность стран от широких международных контактов, чрезвычайно низка заработная плата государственных служащих, широкомасштабная замена, в большей мере по политическим мотивам, старых специалистов на "лояльных власти" экспертов практически по всей вертикали власти. Критически оценивая такую ротацию, известный венгерский экономист, директор Института мировой экономики ВАН А. Инотаи писал: "...мы должны признать, что Венгрия, Болгария или Польша не имеют двух элит. В большинстве случаев они не имеют и одной. В этих странах недопустима селекция кадров по политическим мотивам"1.
Повсеместно наблюдается раздутость штатов в системе государственного управления при дефиците высококвалифицированных, обладающих современными знаниями специалистов. Проявляются противоречия между требованиями ЕС децентрализовать процессы принятия решений и реальными возможностями выполнить эту задачу в столь небольших по размеру странах.
Говоря о готовности стран ЦВЕ к вступлению в ЕС, нельзя не остановиться на отношении общественного мнения к этому вопросу. Как правило, жители стран-кандидатов поддерживают идею присоединения к Европейскому Союзу. Однако в последнее время в ряде государств (например, в Чехии) число сторонников этого процесса сокращается. Картина меняется по мере откладывания даты приема в ЕС и осознания того, во что обойдется вступление в ЕС. Уровень общественной поддержки в значительной мере зависит от способности руководства стран "продать" широким массам "идею присоединения". Наиболее успешно эта кампания проводится в Венгрии, где доля "активно поддерживающих" не опускается ниже 60% при существенных различиях в позиции отдельных социальных групп. Наименьший уровень поддержки демонстрируют пенсионеры, занятые в сельском хозяйстве, мелкие предприниматели, жители отсталых восточных районов, государственные служащие.
Ввиду существования изложенных выше и некоторых других проблем к началу нового столетия готовность стран-претендентов к вступлению оценивалась в ЕС довольно сдержанно. При ранжировании стран по десятибалльной системе (1 балл - полностью готова, 10 баллов - не готова), Чехия получила 3,8 балла, Венгрия - 4,4, Словакия - 4,7, Словения - 4,9, Польша - 5,1, Румыния - 7,7 балла, Болгария - 8,1 2
Чем ближе заявленные в 1997 г., а потом аннулированные сроки приема первых кандидатов, тем чаще на уровне экспертов ряда государств ЦВЕ звучат предложения сократить число стран, участвующих в первой волне присоединения3. В Венгрии, например, сильны голоса тех, кто считает нежелательным прием среди первых Польши, с грузом ее сельскохозяйственных и иных структурных проблем, многочисленным населением и перспективой получить до трети всех средств, причитающихся странам ЦВЕ из совместных фондов ЕС. Вплоть до последнего времени против фиксации дат вступления высказыва-
1 Inotai A. Reflections about the Eastern Enlargement о1!" the European Union /Институт за икономическа политика. - София, 2000. С. 15.
2 БИКИ, 1999, № 45б.
3 The Reasons behind the Aggregate, "Big-Bang" Approach to EU Enlargement and the Dangers It Holds // Standpoints. - Budapest, Institute for World Economics of the HAS, № 1.
лось подавляющее большинство государств-членов ЕС. Популярность идеи расширения среди избирателей этих стран заметно сократилась в последние два года.
Все это вынуждает страны ЦВЕ искать все новые и новые аргументы в свою защиту. Предпринимаются, к примеру, попытки пересчитать подушевой ВВП стран ЦВЕ относительно среднего показателя по странам ЕС с учетом ранее упущенных факторов. Так, А. Инотаи указывает на то, что 80% венгров имеют собственное жилье и, в отличие от жителей Западной Европы, его не арендуют (эта услуга в странах ЕС учитывается при оценке ВВП). Ошибочным он считает и попытку увязки перспектив достижения среднего по ЕС уровня экономического развития странами-кандидатами только с ускоренными показателями динамики ВВП. Темпы экономического роста в странах ЦВЕ сегодня действительно выше, чем в среднем по ЕС. Однако, как показывает опыт ранее присоединившихся к ЕС стран, сокращение ими разрыва в уровнях экономического развития достигалось на две трети за счет ревальвации национальных валют и лишь на одну треть - за счет ускоренных темпов экономического роста. Аналогичная ситуация складывается сегодня в Венгрии, Польше и ряде других государств.
В странах ЦВЕ усилилась критика в адрес руководства Евросоюза в связи с отсрочками расширения. Политики и эксперты из этих стран предупреждают о во зможности потери ранее достигнутых реальных успехов в сотрудничестве между ЕС и ЦВЕ, в частности, динамизма двусторонних экономических связей, высокого уровня внутрипромыш-ленной кооперации. Подчеркивают негативное влияние такой ситуации на позиции госслужащих и представителей крупного бизнеса, рассчитывавших на быстрое расширение ЕС. Результатом крушения расчетов может стать падение темпов экономического роста, снижение уровня инвестиций в экономику, рост безработицы, замедление структурных преобразований, нарастание нестабильности в регионе и, соответственно, усиление эмиграционного пресса на страны Запада.
Заседание Европейского совета, состоявшееся в начале декабря 2000 г. в Ницце (Франция), внесло наконец некоторую определенность в сроки фактического начала расширения ЕС. Главы государств и правительств Евросоюза подтвердили свою волю к расширению ЕС, подчеркнув, что этот процесс необратим. Решено, что переговоры о присоединении наиболее готовых стран-кандидатов должны быть завершены до конца 2002 г., а ратификация договора об их вступлении - до лета 2004 г., с тем чтобы их граждане смогли принять участие в выборах в Европарламент, которые состоятся в том же году. Более того, в Договор о Европейском Союзе были внесены изменения, определяющие численность депутатов от стран-кандидатов в Европарламенте и количество голосов, которыми эти страны будут располагать в Совете ЕС. Однако конкретные сроки вступления отдельных стран все-таки не были названы.
Начавшийся процесс ратификации Договора о ЕС, подписанного в Ницце, на первых же порах ознаменовался шоковым результатом июньского референдума в Ирландии. Свыше 53% граждан, принявших в нем участие, высказались против ратификации, поставив тем самым под вопрос все вышеупомянутые решения. Вопрос о судьбах расширения стал центральной темой саммита ЕС в Гетеборге, состоявшегося в середине июня. Его участники вновь подтвердили, что процесс расширения необратим и названные сроки остаются в силе. Что касается Ирландии, то ее правительство предполагает провести до конца текущего года повторный референдум.
* * *
В заключение следует подчеркнуть, что расширение ЕС на восток - это действительно тот проект, который на ближайшие десятилетия будет определять судьбу не только европейской интеграции, но и Европы в целом. Для стран ЦВЕ Европейский Союз уже сегодня стал целью, основным донором и главным гарантом успешности их реформирования на принципах рыночной экономики и демократии. Перспективы же реализации этого проекта все еще остаются не вполне определенными как по срокам и числу присоединяющихся стран, так и цене расширения для ЕС, а также балансу издержек и выгод для стран ЦВЕ.
