CC BY
10
РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ
УДК 332.14
Колоскова А.А.1
выбор модели управления городскими агломерациями на примере развития ростовской агломерации
Аннотация. В статье выделены основные направления развития Ростовской агломерации и обоснована двухуровневая система управления агломерационными процессами.
Также автором была рассмотрена практика управления городскими агломерациями за рубежом, где уже накоплен богатый опыт управления такими межмуниципальными объединениями, обновляются принципы разработки документов территориального планирования агломераций. На основе этих наработок предложены рекомендации управления агломерациями в современных российских условиях.
Ключевые слова: агломерация, стратегия, модели управления, Ростовская агломерация, территориальное планирование, метрополитенские ареалы.
Koloskova A.
THE CHOICE OF URBAN AGGLOMERATION MANAGEMENT MODEL
ON THE EXAMPLE OF ROSTOV AGGLOMERATION DEVELOPMENT
Abstract. The article highlights the main directions of Rostov agglomeration development and substantiates the two-level system of agglomeration processes management.
The author also considered the practice of managing urban agglomerations abroad, where a wealth of experience in managing such inter-municipal associations has already been accumulated, the principles of developing documents on territorial planning of agglomerations are being updated. Based on these developments, recommendations for managing agglomerations in modern Russian conditions have been proposed.
Keywords: agglomeration, strategy, management models, Rostov agglomeration, spatial planning, metropolitan areas.
Городские агломерации в последние десятилетия набирают все большую популярность, а пространственное развитие территорий неизменно находит отражение в Стратегиях социально-экономического развития регионов. В связи с этим одним из основных стратегических направлений развития Ростовской области является развитие Ростовской городской агломерации. Информация об этом содержится и в Стратегии инвестиционного развития Ростовской области до 2030 года, где развитие агломерации трактуется как благоприятный
фактор социально-экономического развития всего региона [1].
Ростовская агломерация является крупнейшей на юге России и входит в пятерку самых развитых агломераций в стране. Всего на территории Ростовской агломерации располагаются 542 населенных пункта, где сконцентрированы более 60% жителей всей области, 62% которых проживают в городах. А плотность населения агломерации превышает другие территории Ростовской области примерно в три раза.
1 Колоскова Алла Александровна, аспирант Пятигорского государственного университета, г. Пятигорск, Российская Федерация
Alla Koloskova, postgraduate student at Pyatigorsk State University, Pyatigorsk, Russian Federation
При этом Ростовская агломерация находится в процессе становления и считается перспективной территорией с широким потенциалом, основанным в том числе на выгодном географическом положении, имея выход к пяти морям и располагаясь на пересечении нескольких важных магистральных путей. О постоянном развитии городской агломерации говорит постепенное сращивание разных на-
В целом анализ данных SWOT-таблицы позволит выявить необходимые меры, направленные на развитие городской агломерации, в результате чего все участники процесса получат определенную выгоду: малые города с прилегающими территориями - доступ к инфраструктуре, а крупные - свободные территории для реализации крупных проектов.
Также Ростовской агломерации присущи проблемы общероссийского характера, первостепенной из которых является отсутствие
селенных пунктов в единую урбанизированную зону с интенсивной маятниковой миграцией. Но для наибольшей эффективности такая сложная система как агломерация нуждается в постоянной корректировке и контроле. Для выбора инструментария и механизмов управления нам видится необходимым составить SWOT-анализ, отражающий развитие Ростовской агломерации (табл. 1).
законодательных принципов и механизмов управления городской агломерацией. Официально Ростов-на-Дону получил статус ядра агломерации лишь в 2019 году, когда был принят Областной закон Ростовской области от 07.03.2019 № 99-ЗС «О статусе административного центра Ростовской области». Но фактически никаких изменений для межмуниципального взаимодействия этот документ не привнес. Деятельность Ростовской агломерации описана в нем как «заключение дого-
Таблица 1. SWOT-анализ Ростовской городской агломерации
Сильные стороны Слабые стороны
- выгодное географическое положение; - развитая транспортная система; - высокий уровень социально-экономического развития ядра агломерации; - высокая плотность населения; - развитый финансовый сектор; - налаженные интеграционные связи; - привлекательный инвестиционный климат; - большое количество молодежи и студентов; - удовлетворительные показатели дохода населения; - высокие темпы жилищного строительства; - благополучная экологическая обстановка. - низкий уровень состояния инфраструктуры и высокая степень изношенности коммунального хозяйства; - высокий уровень коррупции; - отсутствие законодательно закрепленного развития агломерации; - неразвитость региональной и муниципальной политических систем; - неравномерность распределения рабочей силы по отраслям; - дефицит кадрового потенциала; - загруженность транспортных магистралей внутри ядра агломерации; - устойчивость отрицательных норм просоци-альной вовлеченности; - слабая связь с периферийными территориями.
Возможности Угрозы
- формирование инновационного промышленного кластера; - развитие туризма; - укрепление органического растениеводства; - рост уровня жизни населения; - наращивание инвестиционного потенциала; - реализация крупных экономических и инфраструктурных проектов; - интеграция в ЮФО территории Крыма. - стагнация рекреационных зон; - отрицательная демографическая динамика и качество миграционных процессов; - наличие криминогенной обстановки; - развитие ядра за счет ресурсов городов-спутников; - снижение потенциала развития малого бизнеса; - украинский кризис.
вора (соглашения) в рамках осуществления межмуниципального сотрудничества в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2]. А в 2018 году в Законодательное Собрание Ростовской области был внесен законопроект «О развитии агломераций в Ростовской области». Но и он не привнес конкретики, а скорее был написан для реализации «Стратегии-2030» [3]. Таким образом, законодательно закрепленных и реализующихся механизмов управления развитием Ростовской агломерацией все еще не существует.
В зависимости от своих политических и исторических реалий разные страны выбирают одну из двух существующих моделей управления. Одноуровневая модель управления имеет высокую степень проработанности договорных отношений между муниципалитетами агломерации. Однако при этом остается невозможным появление дополнительных институтов управления. Вторым вариантом служит двухуровневая система управления, при которой муниципалитеты передают ряд своих полномочий вновь образованному на особом уровне органу управления [4].
У каждой из этих моделей имеются свои преимущества и недостатки. Так, А.Н. Девятов считает, что преимуществами одноуровневой модели служат равноправие муниципальных образований и гибкая система управления, а среди недостатков выделяет низкую скорость реализации принятых решений, сложность в софинансировании межмуниципальных проектов, возможность возникновения проблем межличностных отношений, акцент в развитии городов-ядер [5]. В двухуровневой модели отсутствуют такие проблемы, как низкая скорость реализации принятых решений, а также имеется единый подход к развитию. Однако свои минусы у данной модели также имеются. В первую очередь - это отрыв властных структур от проблем и мнения населения, а также отсутствие самостоятельности у муниципалитетов, входящих в состав агломерации, и низкая гибкость управления.
Например, в Швеции, Германии и Дании
отдельные управленческие единицы агломерации не выделяются, существуя при этом как планировочные единицы. Это позволяет сохранять в странах преемственность принятых решений и законодательно обеспечивать необходимость их выполнения. В Германии принято разделять территории на метропо-литенские регионы, функция которых заключается в поддержании конкурентоспособности и эффективности страны, содействуя процессу европейской интеграции [6]. Такие метрополитенские ареалы охватывают крупные периферийные зоны, включая сельскую местность, региональные центры, связанные маятниковой миграцией и какими-либо тесными экономическими связями. Каждый мет-рополитенский регион отличается от другого территорией, объемом населения, международным значением. Они учитываются при разработке стратегических документов, но при этом не имеют собственных органов управления. Контроль над агломерациями осуществляется за счет развитых инструментов и слаженно работающей системы планирования и государственной поддержке системы контрактов между городами.
Иная система характерна, к примеру, для Великобритании. Считается, что идеи агломерационного развития впервые начали реали-зовываться в этой стране. Принятые Закон о местном самоуправлении и Закон о местной демократии, экономическом развитии и строительстве, позволили в последнее десятилетие усилить роль местных граждан в самоуправлении. Центральное правительство в индивидуальном порядке передавало администрациям различные функции и полномочия на договорной основе. По началу в спектр данных компетенций входило градостроительство и транспорт, однако государство полностью сохранило за собой контроль за расходами финансовых средств [7]. Но в 2016 году был принят Закон о передаче полномочий в отношении городов и местных органов власти. Он позволил муниципалитетам самостоятельно с помощью договоров и дополнительных соглашений определять компетенции, на которые запрашивается финансирование, а также выбирать единого представителя для перегово-
ров с центральным правительством. По данным на 2020 год, в Англии были заключены 26 подобных соглашений, еще 4 - в Шотландии и один - в Уэльсе [8].
Для Ростовской агломерации нам видится необходимым применение интегрированного варианта, в котором совмещаются факторы одноуровневой и двухуровневой модели управления. При таком подходе часть функций остается за муниципалитетами, а другая передается городской агломерации. Д.Г. Иванова считает, что интегрированный вариант позволит сохранить самостоятельность муниципалитетов, согласовав при этом приоритеты развития агломерации и государства и сформировав единый финансовый центр [9]. В дальнейшем, при наличии прочного институционального каркаса распределения финансовых потоков и полномочий, возможно предоставление больших свобод агломерациям, которые могли бы выступать как отдельные управленческие территории с собственными органами управления. В такой ситуации участники агломераций зачастую выступают партнерами. Важным аспектом двухуровневой
модели управления является согласование стратегии развития агломерации со стратегией развития региона. В Ростовской области подобная согласованность наблюдается - необходимость развития агломерации нашла свое отражение в Стратегии социально-экономического развития Ростовской области на период до 2030 года. Однако все еще отсутствует четкая нормативно-правовая база, регулирующая эти вопросы.
Интерес для Ростовской агломерации может представлять и двухуровневая модель управления, которая дает возможность муниципалитетам сохранить самостоятельность, согласовать приоритеты регионального и агломерационного развития, увеличить управленческий потенциал за счет создания каркаса органов власти, ответственных за оказание локальных услуг и создать единый финансовый центр [10]. В этой модели особой значимостью пользуются государственные и муниципальные органы власти. Модель двухуровневой системы управления Ростовской городской агломерации представлена на рисунке 1.
Рисунок 1. Модель двухуровневой системы управления Ростовской городской агломерации
В данной модели важнейшую роль играют органы государственного и муниципального управления, среди неинституционализиро-ванных компетенций которых можно выделить следующие:
1. Государственные органы власти РФ:
- утверждение программ развития городских агломераций;
- создание методических разработок по управлению городскими агломерациями и оценка их эффективности;
- разработка нормативно-правового регулирования в сфере агломерирования;
- согласование программ территориального планирования и градостроительства.
2. Региональные органы власти:
- поддержка интересов местного населения;
- разработка документов стратегического планирования;
- совершенствование инфраструктурного обеспечения городской агломерацией и нормативно-правовой базы управления;
- представление интересов территории на иных уровнях публичной власти.
3. Муниципальные органы управления:
- поддержка муниципальных интересов на иных уровнях власти;
- помощь региональным органам власти в подготовке документов стратегического планирования развития агломерации;
- подготовка методических рекомендаций управления развитием агломерации.
В настоящий момент отношения между муниципалитетами агломерации выстраиваются преимущественно на договорной основе, единая система управления отсутствует. В рамках договорной модели, как показывает практика зарубежных стран, нередко происходит эволюция институциональных условий развития муниципалитетов. Но стоит отметить, что уже принятые меры для развития Ростовской
агломерации не имеют отрегулированной законодательной базы. Кроме того, не во всех случаях решения были экономически обоснованы. Как следствие - не всегда удавалось привлечь достаточное количество инвестиций и добиться высокого уровня эффективности. Все это говорит о необходимости более упорядоченного подхода в развитии Ростовской агломерации, который можно разделить на несколько важных этапов:
1. На подготовительном этапе оценивается потенциал и перспективы развития территории, а также зарубежный опыт в этой сфере. Необходимым видится и оценка экономической целесообразности вхождения тех или иных муниципалитетов в состав агломерации, обсуждение этих вопрос с общественностью и средствами массовой информации.
2. На стартовом этапе производится налаживание инструментов межмуниципального взаимодействия, а также взаимодействия муниципалитетов с представителями региональной и федеральной власти для согласования нормативно-правовой базы. На этом же этапе окончательно выбирается модель управления агломерацией, проводятся общественные слушания по выбору приоритетных направлений развития.
3. Успешно проведенный организационный этап позволяет выстроить структуру органов управления агломерацией. К этому моменту работа над нормативно-правовой базой и бюджетно-финансовыми механизмами межмуниципального взаимодействия должна быть практически завершена.
4. Финальным этапом становится интеграционный этап, на котором происходит запуск созданной модели управления городской агломерацией и настраиваются последние механизмы работы с реальными секторами. Немаловажную роль здесь играет верно выстроенная система менеджмента агломерации. В условиях Ростовской агломерации этот механизм представлен на рисунке 2.
Совет по развитию агломерации при Правительстве РО
4=
Высший орган управления агломерацией
Высшие органы государственной власти РО
Генеральное соглашение о функционировании и развитии Ростовской
-гПг-
Отраслевые соглашения о функционировании и развитии Ростовской агломерации
Соглашение о делегировании части --
Рабочие группы по развитию агломерации при органах местной власти
7Г
Муниципальные образования Ростовской агломерации
Рисунок 2 - Организационный механизм развития Ростовской агломерации
В муниципалитетах Ростовской агломерации необходимо создать рабочие группы, отвечающие за развитие агломерации, руководителями которых могут быть назначены заместители глав администраций. Отдельным органом управления и контроля является координационный совет по взаимодействию в формировании и развитии единого территориально-экономического комплекса Ростовской агломерации, созданный при правительстве Ростовской области в 2011 году. В перечень его компетенций входят разработка рекомендаций для различных региональных систем, представление интересов территории на более высоком уровне власти, мониторинг ситуации развития агломерации. Вот только в 2021 году Совет вместо дальнейшего развития был упразднен с формулировкой «в целях оптимизации деятельности коллегиальных органов» [11].
Целесообразным нам видится создание в рамках Ростовской агломерации специализированной уполномоченной организации, целью которой была бы реализация крупномасштабных проектов развития городских агломераций и разработка РЯ-стратегии и позитивного имиджа территории. Это позволило бы Ростовской агломерации, как и Ростовской области
в целом, выйти на новый уровень развития и продуктивности. Усиление взаимосвязи между городами агломерации неизбежно приведет к формированию новых возможностей для развития экономики за счет концентрации ресурсов, в том числе трудовых, роста производства, рынка потребления и развития инфраструктуры. Но развитие потенциала агломерации должно трактоваться как важная государственная задача, решение которой даст Ростовской агломерации возможность выйти на траекторию устойчивого экономического роста.
Сейчас появление инновационно-технологического комплекса является одной из приоритетных задач Ростовской агломерации. В то же время для сбалансированного развития территории необходимо выделить функциональные центры, не ограничивая функционал пределами ядра агломерации. В таком случае на территории агломерации появится комфортная и безопасная городская среда с развитым рынком труда, ростом среднего уровня заработной платы, активизацией социальной и культурной жизни, цифровизацией и т.д. Это серьезный долгосрочный проект, реализация которого должна осуществляться поэтапно.
Несмотря на достаточно высокий уровень
стабильности Ростовской агломерации, ее очевидным недостатком в настоящее время является слабое внедрение действенных механизмов государственного и муниципального управления, учитывающего особенности геополитического расположения региона, а также его сильные и слабые стороны. При грамотном управлении в Ростовской агломерации могут быть окончательно сформированы «точки роста», умеющие функционировать
автономно и независимо от ядра; на новый виток развития выйдет транспортная инфраструктура агломерации, связывающая центр с периферией; появятся единые правила землепользования и застройки на территории агломерации и произведено брендирование территории для привлечения инвестиций, туристов. Таким образом, Ростовская агломерация становится центром социально-экономического развития Юга России.
библиографический список
1. Постановление Правительства Ростовской области от 31.07.2013 № 474 «О Стратегия инвестиционного развития Ростовской области до 2030 года» // URL: http://www.donland.ru/ Donland/Pages/View.aspx/75
2. Областной закон Ростовской области от 07.03.2019 № 99-ЗС «О статусе административного центра Ростовской области» [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
3. Закон территориального притяжения / Газета «Наше время» [Электронный ресурс]. URL: https://www.nvgazeta.ru/news/12371/535954 (дата обращения 18.09.2019).
4. Matthiessen С.W. Examples of plans and planning systems changes // Danish Journal of Geography. 2009. Spec. iss. 1. P. 125-132.
5. Девятов А.Н. Модели и особенности управления городской агломерацией // Пространственная организация общества: теория, методология, практика: сб. матер. междунар. науч.-практ. конф. (7-11 нояб. 2018 г.) Пермь, 2018. С. 321-329.
6. Hennig B. The growth and decline of urban agglomerations in Germany // EPA: Economy and Space. 2018. Vol. 51 (6). P. 1209-1212.
7. Волчкова И.Н., Минаев Н.Н. Модели управления агломерациями: международный опыт и российская практика // Экономика и управление. 2013. № 11 (108). С. 53-57.
8. Ward M. City Deals. (Briefing Paper, № 7158, 27 July 2020). URL: https://researchbriefings. files.parliament.uk/documents/SN07158/SN07158.pdf (дата обращения: 18.10.2020).
9. Иванова Д.Г. Ростовская городская агломерация: модели управления и направления развития // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2017. №12 (91). С. 20-24.
10. Косинский П. Д., Меркурьев В. В. Совершенствование местного самоуправления на основе формирования агломераций муниципальных образований: региональный аспект // ПСЭ. 2013. №1 (45). С. 143-146.
11. Официальный портал правительства Ростовской области. [Электронный ресурс]. URL: https://www.donland.ru/commission/103/
BIBLIOGRAPHIC LIST
1. Decree of the Government of the Rostov Region of 31.07.2013 No. 474 "On the Investment Development Strategy of the Rostov Region until 2030" // URL:http://www.donland.ru/Donland/ Pages/View.aspx/75
2. The regional law of the Rostov region from 07.03.2019 № 99-ZS "On the status of the administrative center of the Rostov region". [Electronic resource]. Access from the reference-legal system "Consultant-Plus".
3. Law of territorial attraction / Newspaper "Nashe Vremya". [Electronic resource]. URL: https:// www.nvgazeta.ru/news/12371/535954 (accessed 18.09.2019).
4. Matthiessen C.W. Examples of plans and planning systems changes // Danish Journal of Geography. 2009. Spec. iss. 1. P. 125-132.
5. Devyatov A.N. Models and features of urban agglomeration management // Spatial organization of society: theory, methodology, practice: collected works of international scientific and practical conference (7-11 November 2018) Perm, 2018. C. 321-329.
6. Hennig B. The growth and decline of urban agglomerations in Germany // EPA: Economy and Space. 2018. Vol. 51 (6). P. 1209-1212.
7. Volchkova I.N., Minaev N.N. Models of agglomeration management: international experience and Russian practice // Economics and Management. 2013. № 11 (108). C. 53-57.
8. Ward M. City Deals. (Briefing Paper, No. 7158, July 27, 2020). URL: https://researchbriefings. files.parliament.uk/documents/SN07158/SN07158.pdf (accessed 18.10.2020).
9. Ivanova D.G. Rostov urban agglomeration: management models and directions of development // Science and Education: Economy and Economics; Entrepreneurship; Law and Management. 2017. №12 (91). C. 20-24.
10. Kosinskii P. D., Merkuryev V. V. Perfection of local self-government on the basis of the formation of agglomerations of municipal formations: a regional aspect // PSE. 2013. №1 (45). C.143-146.
11. Official Portal of the Government of the Rostov Oblast. [Electronic resource]. URL: https://www. donl and. ru/commi ssion/103/
