CC BY
39ЮЖНО-РОССИЙСКИЙ ЖУРНАЛ СОЦИАЛЬНЫХ НАУК. 2019. Т. 20. № 3. С. 76-90
I ПОЛИТИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ
ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ АГЛОМЕРАЦИЯМИ: ПРОБЛЕМЫ КОНЦЕПТУАЛИЗАЦИИ 1
А. И. Кольба
Кольба Алексей Иванович, Кубанский государственный университет, 350040, Россия, Краснодар, ул. Ставропольская, 149. E-mail: [email protected]. ORCID 0000-0002-7663-8890
Аннотация. Исследование посвящено проблемам концептуального анализа сложившихся в современной науке представлений о политико-административном управлении городскими агломерациями. Его новизна связана с рассмотрением этих проблем на основе подходов, разработанных в политической науке, тогда как обычно они рассматриваются с позиций экономики, урбанистики, менеджмента и др. Целью исследования является создание политологической концепции анализа использования политико-административных ресурсов управления агломерациями в национальном, субнациональном и местном масштабе. Методология исследования основана на использовании неоинституционального (теории институциональных изменений, теории пространственного развития) и конфликтологического (институционализация конфликтов, коллаборативное и критическое планирование) подходов. На основании проведённого анализа указанной проблематики автор предлагает концепцию использования политико-административных ресурсов на трёх уровнях: политико-институциональном, политико-управленческом и политико-операциональном. На первом из них определяются общие параметры функционирования систем управления агломерации, задаваемые институциональным дизайном политической системы. На втором решаются задачи выбора оптимальной модели управления агломерацией, внедрения политико-административных практик, соответствующих потребностям её развития. На третьем уровне происходит администрирование процессов взаимодействия акторов развития агломерации на основе различных типов планирования и переговоров. Значение исследования определяется тем, что оно позволяет рассматривать проблемы политико-административного управления городскими агломерациями в контексте актуальных подходов политической науки.
Ключевые слова: городская агломерация, политико-административное управление, политические институты, модели управления агломерациями, коллаборативное планирование, критическое планирование.
Введение
В настоящее время разработано множество подходов к исследованию развития городских агломераций (наиболее подробный анализ концепций и основных дефиниций приводится в работе китайских исследователей (Fang, Yu, 2017)). Данная проблематика, являясь междисциплинарной, порождает различные ракурсы её исследования (Кремер, 2018). Уделяется существенное внимание и вопросам управления агломерационными образованиями, как сформировавшимися, так и становящимися. В этой области существуют богатые исследовательские традиции, развивающиеся преимущественно в рамках экономической науки, урбанистики, правоведения и других областей научного знания. Однако, как позволяет заметить обзор литературы, сравнительно немного исследований, особенно отечественных учёных, посвящено проблемам политико-административного управления город-
1 Статья выполнена при финансовой поддержке РФФИ, грант 19-411-230022 «Политико-административные ресурсы публичного управления социально-экономическим развитием Краснодарской агломерации».
скими агломерациями, в том числе публичными аспектами их развития. Несколько в тени остаются такие их аспекты, как политико-институциональные основы управления, механизмы принятия решений, согласования интересов, формирования идентичностей, преодоления конфликтов в процессе развития и прочие, в той или иной степени связанные с пространством публичной политики. Преобладает стремление рассматривать управление с позиций менеджериального подхода, в контексте используемых технологий управления, технических и пространственных решений, с позиций экономики города, повышения её эффективности (агломерация как корпорация с определёнными логистическими решениями и т.д.), исходя из урбанистических представлений (организация городского зонирования, комфортной среды и т.д.).
В некоторых работах политико-административные составляющие системы управления представлены имплицитно, не выделяются в качестве самостоятельного предмета исследований. На наш взгляд, подобное явление обусловлено преобладанием взглядов на агломерацию как на экономическую и территориальную, но не социальную структуру. Рассматривая её в этом качестве, исследователи неизбежно должны учитывать различия социально-политических интересов различных общностей людей, составляющих население агломерации, а значит, и весь комплекс проблем, связанных с таковыми различиями. Между тем, работа ключевых городских институтов должна основываться на признании политической природы любого распределения и перераспределения обязанностей и ресурсов внутри городской агломерации (Рубл, 2013). Невнимание к политико-административным аспектам управления, к использованию властных и управленческих полномочий в публичной сфере развития агломераций как приводит к обеднению научных знаний об изучаемых объектах, так и препятствует повышению эффективности управления ими. Таким образом, целью данного исследования является упорядочивание научных представлений, существующих в отношении использования политико-административных ресурсов в управлении городскими агломерациями и их концептуализация на основе подходов, сложившихся в современной политической науке.
Политико-институциональные условия развития агломераций: возможности и барьеры
Особенностью многих исследований развития городских агломераций является их рассмотрение в феноменологическом ключе, как самостоятельных явлений, вне политических и социокультурных рамок, как преимущественно экономических конструктов. Это может быть в какой-то степени обоснованным по отношению к глобальным городам, но в качестве общей методологической установки представляется неоправданным, так как не позволяет учесть внешние по отношению к самим исследуемым объектам эффекты и последствия их воздействия. Более продуктивным представляется изучение базовых «правил игры», задаваемых политическими институтами.
Исследователи институциональных составляющих развития агломераций обычно рассматривают его в контексте норм и правил, действующих на различных уровнях реализации государственной политики: национальном (иногда и международном), субнациональном, местном. Таким образом, проблемы помещаются в более широкий теоретический и политико-управленческий контекст, что даёт возможность рассмотреть в рамках существующих в политической науке теорий и соотнести со
схожими явлениями в других областях политического развития. Так, рассматривая влияние финансовой децентрализации на процесс развития городских агломераций Китая, азиатские исследователи отмечают, что институциональные механизмы, в частности национальные политические институты, влияют на степень концентрации городского населения, а чрезмерная концентрация ресурсов в нескольких городах и их расширение могут быть поощрены политическими институтами и политикой (Wu, Lin, Hui, 2019). Подчеркивается также наличие прямой связи между государственной политикой планирования и развитием агломераций. Наличие политических и административных барьеров может привести к отсутствию руководящих принципов планирования, а следовательно, и к несогласованному развитию (Loibl, Etminan, Gebetsroither-Geringer, Neumann, Sanchez-Guzman, 2018). Политико-институциональные основания объединения заинтересованных игроков в рамках агломерации Брюсселя рассматриваются как важнейшее условие формирования системы управления ею в контексте специфики государственного и общественного устройства Бельгии (Van Wynsberghe, Poirier, Sinardet, Tulkens, 2009). В ряде российский исследований также отмечается зависимость систем управления городскими агломерациями от имеющихся институциональных условий (требований законодательства и др.) (см., например: Строев, Кан, 2016, Швецов, 2018, Волчкова, Минаев, 2013).
В настоящее время не существует какой-либо теории или подхода, сложившихся в рамках неоинституционализма, в которых специально рассматривались проблемы зависимости управления агломерациями от того или иного типа институционального устройства государства или региона. Возможно, что такие зависимости отсутствуют или же могут быть обнаружены на основе уже сложившихся подходов к исследованию политических институтов территориального развития. Имеющиеся исследования отражают сложившиеся тенденции в конкретных странах или же по отношению к определённым агломерациям. Исходя из того, что к основным аспектам функционирования агломераций относится развитие горизонтальных связей между субъектами, входящими в их состав, можно предположить, что наиболее существенное институциональное влияние будут оказывать государственно-территориальное устройство и устройство местного самоуправления. Важное значение имеет также модель бюджетного федерализма, определяющая степень финансовой самостоятельности регионов и муниципалитетов.
С этой точки зрения, концепции политических институтов, направленные на анализ глобальных тенденций их развития, по нашему мнению, имеют невысокий объяснительный потенциал в отношении характеристик политико-административного управления агломерациями. Так, концепция институциональных матриц фиксирует различия между западными и не-западными моделями развития (Y-матрица или X-матрица). Среди них, в частности, отмечаются федерация, самоуправление и суб-сидиарность для первой модели и административно-территориальное деление, иерархическая вертикаль власти во главе с центром и назначения (кадровые) для второй (Кирдина-Чэндлер, 2018). Однако для выявления возможных особенностей управления агломерациями в рамках этой концепции возникают существенные препятствия: во-первых, эти различия недостаточно детализированы для такого исследования; во-вторых, сложно установить устойчивые корреляции между институциональной матрицей и политико-административными характеристиками управления при условии, что элементы одной модели могут проникать в другую (это является одним из
постулатов концепции). При этом анализ политико-административного управления в изучаемой сфере возможен на основе концептов неоинституционализма (теория институциональных изменений и принципы функционирования политического рынка, сформулированные Д. Нортом (Норт, 2004) и др.).
Более продуктивным может оказаться использование концепций, связанных с исследованиями определённого типа политических институтов. Здесь речь прежде всего идёт об институциональном дизайне политико-административного управления территориями, а точнее, о его элементах, обеспечивающих взаимодействие между отдельными государственно-территориальными единицами или же муниципалитетами. Важность этого направления подчеркивают и прикладные исследования. Так, авторы доклада, посвященного сценариям развития агломерации Санкт-Петербурга подчеркивают наличие кризиса институционализации, при котором ранее созданные институты управления и в целом институциональная среда ограничивают или делают невозможным эффективное решение существующих проблем взаимодействия города и области2. В данном случае развитие агломераций может быть связано с различным институциональным оформлением в рамках той или иной модели пространственного развития, например, разных типов федерализма.
На него будут оказывать влияние такие параметры, как степень централизации территориального управления, возможности горизонтального взаимодействия субнациональных единиц, их количество, межбюджетные отношения, распределение компетенций между центром и регионами и др. При этом агломерации могут быть институционализированы в системе политико-территориального управления через формирование макрорегионов и столичных регионов при вовлечении не только региональных, но и федеральных властей (Бразилия) (Петухов, Луценко, 2017); через создание особых округов (Бельгия) ^отатшПе, 2015), федеральное вмешательство (Швейцария) (Widmer, 2012) и др. Возможны ситуации, когда институциональные факторы слабо или негативно сказываются на территориальном развитии (Зубаре-вич, 2014). В то же время можно рассматривать и возможности обратного влияния агломераций на пространственную организацию государства, например, усиление периферийности отдельных территорий при укрупнении субнациональных единиц благодаря агломерационным эффектам (Loginov, Кагатпа, 2017).
На муниципальном уровне институционализации определяющим фактором структуры политико-административного управления является степень самостоятельности субъектов местного самоуправления в системе политико-управленческих отношений. Важны также гибкость и многообразие форматов межмуниципального взаимодействия. Как отмечает, исследуя социальные аспекты данной проблемы в США, А. А. Шлихтер, доказала свою эффективность система горизонтальной сетевой интеграции, позволяющая муниципалитетам решать общие для них проблемы (обеспечение медицинского обслуживания, утилизация мусора и др.). При этом границы возникающих объединённых регионов могут не совпадать с административными границами (Шлихтер, 2015).
Таким образом, анализ институциональных оснований развития городских агломераций позволяет установить структуру вертикальных и горизонтальных
2 Сценарии развития агломерации Петербурга ШЬ: http://www.e-gorod.ru/documents/ meropr/2014_01_24_novosibirsk/prakt_novosibirsk_2014_03_site.pdf
связей при использовании политико-административных ресурсов управления. Она оказывает существенное влияние на многие аспекты существования агломераций, в том числе и на выбор моделей управления ими. Институциональный уровень политико-административных взаимодействий отражает борьбу за закрепление определённого видения развития агломераций в виде формальных и неформальных норм.
Моделирование управления городской агломерацией: политико-административная составляющая
В научной литературе в настоящее время рассматривается несколько типов моделей управления городскими агломерациями, у каждой из которых исследователи отмечают определённые преимущества и недостатки. Наиболее обсуждаемые в рамках этого дискурса проблемы связаны с поиском критериев и условий эффективности управления, которые могли бы быть переведены в практическую плоскость и служить основанием для выбора определённой модели в каждом конкретном случае. Аргументация, используемая для обоснования выбора, как правило, лежит в сфере экономических показателей и правовых рамок, хотя в ней представлены и некоторые аспекты политико-административного характера (см.: Коломак, 2013, Лексин, 2011, Мусинова, Попадюк, 2018, Павлов, 2018). По-видимому, для концептуализации этой составляющей необходимо остановиться на политико-управленческом содержании разработанных моделей и их применимости в соответствии с возможностями институционального плана, о которых шла речь выше.
Ю. Г. Кузнецов полагает, что модель управления агломерацией должна соответствовать трём условиям: обеспечивать преобладание преимуществ совместного развития муниципалитетов над недостатками; балансировать влияние на развитие агломерации как со стороны муниципалитетов, так и со стороны государственных органов; давать возможность участия бизнеса в управлении агломерацией (Кузнецов, 2018). На наш взгляд, они требуют определённых корректировок: так, целью управления должна являться максимизация позитивных эффектов агломерации при минимизации негативных, а среди субъектов, заинтересованных в принятии решений, следует выделить не только инвесторов, но и различные сегменты местных сообществ, вовлечённых в агломерацию. Кроме того, следует дополнить данный методологический конструкт таким условием, как обеспечение высокого уровня согласования интересов основных субъектов развития и конструктивного управления конфликтами. Такая необходимость обусловлена неравномерностью распределения выгод и издержек создания агломераций между заинтересованными сторонами, что приводит к наличию дефицитных ресурсов и является объективной основой для различного рода конфликтов. Управление ими основано на использовании сторонами различных политико-административных ресурсов, что подразумевает использование постулатов конфликтологической парадигмы для анализа.
Как отмечает Б. Рубл, существует три основные модели управления городами: государственно-централизованная; фрагментированная; модель государственно-частного сотрудничества. Каждая из них имеет территорию преимущественного распространения и предполагает определённый набор институциональных структур. При этом в каждой отдельно взятой городской агломерации действия по управлению должны основываться на традициях и ресурсах, характерных для данной местности (Рубл, 2013). Критерии оценки их эффективности, разработанные
в современных исследованиях, весьма многообразны (Slack, 2007). Таким образом, вряд ли возможно разработать универсальную модель управления агломерацией выявить на основе согласования интересов, но можно определить общие закономерности их действия для решения этой задачи.
Исходя из принципов конфликтологического подхода, любая модель управления какими-либо социальными процессами является и моделью институционализации присущих им конфликтов. Это предполагает реализацию конфликтных потенциалов и проявление конфликтных процессов на четко определенных политических аренах с плотной сетью норм и правил (Kriesberg, 1998). Рассмотрим с этой точки зрения сложившиеся в мировой практике структуры управления городскими агломерациями.
Как отмечают российские учёные, можно выделить две основные формы управления агломерациями — централизованную и децентрализованную. Они, в свою очередь, подразделяются на одно- и двухуровневые модели управления. С учётом такого фактора, как распределение управленческих полномочий в агломерации можно выделить уже четыре модели: единое муниципальное управление и договорное управление для одноуровневого типа, и муниципальное управление и региональное управление — для двухуровневого (Волчкова, Минаев, 2013).
В рамках модели единого муниципального управления предусматривается объединение муниципалитетов, входящих в состав агломерации, в единое муниципальное образование. С точки зрения конфликтологического подхода её преимуществами являются: наличие единого центра принятия решений по преодолению основных проблем агломерации, более чёткое структурирование проблемных ситуаций для основных акторов конфликтов (муниципалитет является ключевым игроком, взаимодействия в конфликте строятся либо с ним, либо при его участии). Основным минусом, на наш взгляд, можно считать сокращение политически влиятельных вето-игроков, которые могли бы оппонировать администрации и блокировать невыгодные для себя решения. На этой основе могут возникнуть другие недостатки системы политико-административного управления, как-то: увеличения дистанции между локальными сообществами и властными структурами, возможность «захвата» муниципалитета политическими и бизнес-элитами, заинтересованными в создании «машины роста», и др.
Договорное управление позволяет сохранить несколько центров принятия решений, что в теории позволяет обеспечить более полный учёт интересов отдельных территорий, входящих в состав агломерации, и право граждан на участие в местном самоуправлении. Такая модель предполагает более гибкую структуру управления: муниципалитеты могут не только вступать в конфликт, но и кооперироваться друг с другом по отдельным вопросам. Однако она может привести к возникновению сложных и затяжных конфликтов, блокированию принятия решений по их урегулированию. Также вероятно усиление напряжённости между территориями с различным уровнем развития (ядром и периферией агломерации). Эффективность модели для развития агломераций при таких условиях ставится под сомнение (Norris, 2015).
В двухуровневой муниципальной и региональной моделях происходит смешение региональных, муниципальных, межмуниципальных полномочий, что усложняет выделение отдельного органа управления агломерацией (Павлов, Королёва, Лаб-зин, 2018). В рамках первой из них формируется двухуровневое муниципальное
образование, и проблемы управления возникающими конфликтами решаются в зависимости от распределения полномочий между муниципиями первого уровня и метрополитенскими органами. Важен также способ формирования управляющих структур второго уровня (прямые или опосредованные выборы). Сильной стороной такого формата политико-административного управления является наличие централизованной администрации, которая может выполнять роли посредника, арбитра, ключевого центра принятия решений по поводу конфликтов. При этом сохраняется достаточно небольшая дистанция между гражданами и органами местного самоуправления первого уровня, что даёт возможность согласования интересов агломерации в целом и отдельных локальных сообществ. Негативные эффекты связаны с борьбой между уровнями власти по поводу распределения полномочий и финансовых средств, что провоцирует не только политико-управленческие, но и публичные конфликты с возможным втягиванием в них различных сегментов населения агломерации.
Схожие черты присутствуют и в двухуровневой региональной модели. Возможные отличия могут определяться степенью государственного вмешательства (директивная или договорная форма взаимодействия с муниципалитетами) (Павлов, 2011). Следует отметить, что при такой модели возможно ущемление прав граждан на местное самоуправление, и, как следствие, конфликты на этой почве.
Возможно и возникновение более сложных моделей политико-административного управления, например, трехуровневой с участием надрегиональных органов управления (характерно для ситуаций, когда агломерация возникает на территории двух или более регионов) (Миронов, 2009). В данном случае вызывает затруднение ин-ституционализация конфликтов в масштабе модели в целом (в силу её некоторой аморфности и многообразия возникающих связей). Это хорошо заметно на примере Мехико, где разрешение конфликтов, связанных с водоснабжением населения быстро растущей агломерации, затрудняется низким качеством деятельности межрегиональных институтов (Tortajada, 2006). При такой структуре более эффективно фрагментированное управление конфликтами на основе создания структур ad hoc.
Развитие теоретических представлений о возможностях структурирования ме-трополитенского управления в настоящее время происходит по ряду направлений, среди которых следует выделить концепцию нового регионализма. В её рамках исследуются такие проблемы (Tomаs, 2017), как снижение уровня межмуниципальной конкуренции внутри агломерации, институциональное стимулирование переговорных процессов (Kübler, 2005, Heiden, 2010), взаимодействие между различными действующими лицами на местах (Oktay, 2016). Предполагается использование сетевых схем, лежащих в области неявной институционализации (Павлов, 2019), что может обеспечить большую вариативность институциональных методов регулирования конфликтов, однако увеличивает вероятность напряжённости между формальными и неформальными институтами.
Следует отметить, что эффективность абстрактных моделей политико-административного управления, рассмотренных нами, во многом зависит от экзогенных факторов, постулируемых социокультурными и институциональными условиями их применения. Например, при отсутствии эффективного представительства локальных сообществ во властных структурах их возможность по защите собственных интересов резко снижаются, что приводит к разбалансированию механизмов политико-административного управления конфликтами в любой из рассмотренных моделей.
В целом, на уровне выбора и функционирования системы управления городской агломерацией закрепляются практики использования политико-административных ресурсов, в той или иной степени соответствующие объективным потребностям.
Переговорные процессы в агломерации: механизмы стимулирования
Ещё одним уровнем использования политико-административных ресурсов управления городской агломерацией является их применение для согласования и реализации решений по отдельным проблемам её развития, что в большинстве случаев предполагает работу с определённой конфликтной ситуацией. Инструментарий этой деятельности во многом зависит от фактической действенности институциональных механизмов политического управления, которая, как уже упоминалось, далеко не всегда соответствует заявленной. Поэтому она предполагает не только контроль над их работоспособностью, но и обеспечение внутреннего «бэкграунда» таковой за счёт инициирования и обучения участию в переговорных процессах стейкхолдеров агломерации.
Как отмечалось нами в ходе исследования конфликтности при реализации крупных городских проектов, для конструктивного развития конфликтов в указанной сфере важно, чтобы механизмы политического управления давали возможность выражать интересы стейкхолдеров сообразно их роли в городском сообществе (Кольба, 2018). Одним из ключевых методов обеспечения такого положения вещей в пространстве городской агломерации является коллаборативное (коммуникативное) планирование, определяемое в качестве «основанной на гражданственности модели планирования, которая делегирует ответственность за подготовку планов непосредственно заинтересованным сторонам» (Gunton, Day, 2003). Число и тип сторон, участвующих на каждом этапе планирования, могут различаться. Например, неорганизованную общественность, возможно, потребуется включать только на начальном этапе формирования идей, в то время как формализованные акторы могут быть включены в процессы принятия решений на более высоком уровне. Политико-административные механизмы могут также определять потребность в постоянно действующих или временных совещательных структурах (комитетах или группах) и руководящие принципы по их отбору и составу. П. Хили рассматривает такой процесс планирования как переход от выработки стратегии к дискуссиям и «включающей стратегической аргументации», к развитию «политического дискурса» и реализации предложений (Healey, 1997).
Коллаборативное планирование предполагает определённую последовательность действий политико-административных структур городской агломерации:
1. Предварительное согласование: формирование группы планирования, выявление потенциальных заинтересованных сторон, оценка конфликта и возможных решений; определение представителей заинтересованных сторон, которые будут участвовать в дискуссии, и официальных правил и сроков её ведения; сбор и анализ информации по проблеме, которая будет предоставлена участникам дискуссии.
2. Ведение переговоров: выявление позиций сторон и диапазона вариантов планирования; создание рабочих групп для совместного поиска информации при её недостаточности; разъяснение и группировка вариантов в рамках основного документа для обсуждения; делегирование отдельных спорных вопросов рабочим группам; формализация соглашения между сторонами и его ратификация.
3. Постпереговорный этап: выполнение всех согласований, необходимых для начала реализации соглашения; оценка выполнения с помощью системы мониторинга, которая учитывает изменяющиеся и развивающиеся условия после завершения планирования (Gunton, Day, 2003).
Как видно из перечня реализуемых функций, политико-административные ресурсы применяются на всех этапах принятия и реализации решений для организации и контроля. В случае, если какие-либо группы, имеющие объективные интересы на территории агломерации, не достаточно структурированы для их коллективного артикулирования и манифестирования, переход к технологиям коллаборативного планирования может потребовать от администрации предварительной работы по активизации локальных сообществ.
Хотя критики концепции коллаборативного планирования рассматривают её как излишне оптимистическую и идеалистическую (Tewdwr-Jones, Allmendinger, 1998), данные механизмы работоспособны при условии приложения необходимых усилий для их налаживания (в частности, привлечения специалистов, обладающих навыками фасилитации, работы с конфликтующими группами и др.). На основе такого типа планирования возможно формирование устойчивых политико-управленческих сетей, эффективных при соблюдении таких условий отношений агентов сети, как разнообразие, взаимозависимость и подлинный диалог. Подобно сложной адаптивной системе, такая сеть сотрудничества (DIAD в терминологии Дж. Иннес и Д. Бухера) в целом более способна к обучению и адаптации в условиях фрагментации и быстрых изменений, чем набор разрозненных агентов (Booher, Innes, 2002). Применение сетевого подхода открывает новые возможности использования политико-административных ресурсов (а также анализа их применения).
Альтернативным вариантом планирования является критический подход, предполагающий борьбу за городское пространство, открытое столкновение интересов по поводу планов его использования. Данный подход сформировался в русле неомарксизма и отражает идеи, согласно которым бороться необходимо не за достижение компромисса по отдельным спорным вопросам, а за изменение структуры самого городского пространства в интересах большинства горожан. Таким образом, конфликт рассматривается как одно из проявлений базовых противоречий современного общества. Здесь возможно возникновение более глубоких конфликтов, связанных не только с интересами, но и с ценностями различных групп горожан (McAuliffe, Rogers, 2019). Критическое планирование предполагает открытое политическое высказывание, имеющее публичное звучание, и мобилизацию значительного количества людей для поддержки заявленной позиции. Соответственно, разрешения конфликта может достичь только посредством реального перераспределения властных полномочий и схем управления городским развитием (Медведев, 2017). Для этого варианта планирования значимой является способность горожан объединяться и отстаивать свои интересы политическими методами, в том числе и через структуры гражданского общества. Если абстрагироваться, насколько это возможно, от идеологического бэкграунда второй концепции, можно сказать, что коллаборативное планирование отражает фазу улаживания конфликта, тогда как критическое — фазу его эскалации, открытого противоборства. В данном случае использование политико-административных ресурсов необходимо для предотвращения деструктивных форм развития конфликтов и их институцио-нализации, а также возможного перераспределения ресурсов по итогам конфликта. В целом, коммуникационный аспект развития агломерации может рассматриваться
как совокупность переговорных процессов, нацеленных как на решение отдельных проблем, так и на совершенствование системы управления в целом.
Выводы
Таким образом, политико-административные ресурсы применяются на трёх уровнях управления развитием городских агломераций:
1. Политико-институциональный, на котором определяются общеполитические условия, нормы и правила политико-управленческих взаимодействий как формального, так и неформального характера, и происходит складывание институционального порядка. Управление городскими агломерациями в этом контексте можно рассматривать как одну из сфер политического управления, в которой определённым образом проявляются сложившиеся закономерности общенационального характера. Для исследования этого уровня отношений наиболее продуктивным представляется использование ряда концептов, сложившихся в рамках неоин-ституционализма, а также теорий пространственного управления (федеративных отношений, бюджетного федерализма).
2. Политико-управленческий, на котором происходит выбор и имплементация модели управления агломерацией. В данном случае политико-административные ресурсы необходимы для определения оптимальных параметров используемой модели и её практического воплощения. Существует большое количество исследований эффективности и характеристик управления на данном уровне, но мы считаем необходимым использование конфликтологического подхода для их реинтепретации. Большинство современных исследований оценивает эффективность управления с точки зрения экономических показателей либо административных критериев, однако рассматривая агломерацию как социальное образование, нельзя игнорировать проблему согласования интересов различных групп её "пользователей". Конфликтологический анализ позволяет выявить возможности конструктивного управления конфликтами и нейтрализации их негативного потенциала в рамках каждой из базовых моделей, а также их различных вариаций.
3. Политико-операциональный, на котором внедряются механизмы и технологии принятия управленческих решений при участии стейкхолдеров агломерационных проектов. Этот процесс может происходить либо на основе достижения консенсуса между ними, либо по результатам конфликта. В теоретическом плане этим вариантам соответствуют концепции коллаборативного (коммуникативного) и критического планирования. В данном случае политико-административные ресурсы используются для создания общественно-политической инфраструктуры переговорного процесса и его проведения (при консенсусном подходе) или же для снижения остроты конфликта, поддержания его на достаточно низком уровне социальной напряжённости (при конфликтном подходе).
Библиографический список
Волчкова, И. В., Минаев, Н. И. (2013). Модели управления агломерациями: международный
опыт и российская практика. Экономика и управление, 11(108), 53-57. Зубаревич, Н. В. (2014). Региональное развитие и региональная политика в России. ЭКО:
всероссийский экономический журнал, 44(4), 6-27. Кирдина-Чэндлер, С. Г. (2018). Западные и не-западные институциональные модели во времени и пространстве. Вопросы теоретической экономики, 1, 73-88.
Коломак, Е. А. (2013). Городские агломерации в России: институциональные ограничения развития. Проблемы теории и практики управления, 8, 48-55.
Кольба, А. И. (2018). Политические аспекты управления конфликтами в процессе реализации проектов развития городского пространства. Социальные и гуманитарные знания, 4(4), 224-229.
Кремер, Д. В. (2018). Междисциплинарный подход к исследованию городских агломераций. В Наука ЮУрГУ: материалы 70-й научной конференции. Секции экономики, управления и права (с. 327-333). Челябинск: Издательский центр ЮУрГУ.
Кузнецов, Ю. Г. (2018). Управление городскими агломерациями: методические подходы, организационно-правовые формы и практика. В Современный город: власть, управление, экономика. Социально-экономические и политические процессы в городских агломерациях: новые подходы к актуальной проблеме: Сборник научных статей (с. 26-40). Выпуск VIII. Пермь: Издательство ПНИПУ.
Лексин, В. Н. (2011). Городские агломерации и система расселения: надежды и опасения. М.: Инфра-М.
Медведев, И. Р. (2017). Разрешение городских конфликтов. М.: Инфотропик.
Миронов, Н. М. (2009). Городские агломерации: зарубежный опыт. Местное право, 5-6, 53-80.
Мусинова, Н. Н., Попадюк, Н. К. (2018). Организация управления городской агломерацией: поиск решений. Вестник университета, 7, 12-15.
Норт, Д. (2004). Функционирование экономики во времени. Отечественные записки, 6(21), 88-103.
Павлов, Ю. В. (2019). Будущее муниципалитетов в агломерации: эволюция взглядов на ме-трополитенское управление. Экономическая политика, 1(14), 126-153.
Павлов, Ю. В. (2011). Модели управления городской агломерацией. Вестник Самарского государственного экономического университета, 4(78), 66-70.
Павлов, Ю. В. (2018). Совершенствование правового регулирования развития городских агломераций. Ars Administrandi (Искусство управления), 13(10), 466-488.
Павлов, Ю. В., Королёва, Е. Н., Лабзин, А. В. (2018). Органы управления городской агломерацией: проектирование состава и способов формирования. Вестник СПбГУ. Менеджмент, 4(17), 576-610.
Петухов, Р. В., Луценко, Е. В. (2017). Правовое регулирование агломераций: теоретические подходы и зарубежные практики. Местное право, 6, 93-102.
Рубл, Б. (2013). Мировой опыт в эпоху городских агломераций: уроки для управления Москвой. Логос, 4, 264-287.
Строев, П. В., Кан, М. И. (2016). Институциональный механизм и инструменты управления агломерациями в Бразилии. Вестник Финансового университета, 4, 130-136.
Швецов, А. Н. (2018). Управление городскими агломерациями: организационно правовые варианты. Регионалистика, 1(5), 18-30;
Шлихтер, А. А. Социальные услуги в системе американского федерализма. М.: ИМЭМО РАН, 2015.
Booher, D. & Innes, J. (2002). Network Power in Collaborative Planning. Journal of Planning Education and Research, 21(3), 221-236.
Fang, Ch. & Yu, D. (2017). Urban Agglomeration: An Evolving Concept of an Emerging Phenomenon. Landscape and Urban Planning. 162, 126-136.
Gunton, T. & Day, J. C. (2003). The Theory and Practice of Collaborative Planning in Resource and Environmental Management. Environments, 31, 5-19.
Healey, P. (1997). Collaborative Planning: Shaping Places in Fragmented Societies. Vancouver: UBS Press.
Kriesberg, L. (1998). Constructive Conflicts. From Escalation to Resolution. Lanham: Rowman and Littlefield, 1998.
Kubler, D. Problems and Prospects of Metropolitan Governance in Sydney: Towards 'Old' or 'New'
Regionalism? Kensington: City Futures Research Centre, 2005. Loginov, D. & Karanina, T. The Participation of the Municipalities in the Creation of Urban Agglomerations. MATEC Web of Conferences. Retrieved from https://www.matec-conferences. org/articles/matecconf/pdf/2017/20/matecconf_spbw2017_08012.pdf Loibl, W., Etminan, Gh., Gebetsroither-Geringer, E., Neumann, H.-M. & Sanchez-Guzman, S. (2018). Characteristics of Urban Agglomerations in Different Continents: History, Patterns, Dynamics, Drivers and Trends. Retrieved from https://www.intechopen.com/books/urban-agglomeration/ characteristics-of-urban-agglomerations-in-different-continents-history-patterns-dynamics-drivers-an
McAuliffe, C. & Rogers, D. (2019). The Politics of Value in Urban Development: Valuing Conflict
in Agonistic Pluralism. Planning Theory, 18(3), 300-318. Norris, D. F. (2015). Metropolitan Governance in America. L.: Routledge.
Oktay, T. (2016). Metropol Kent Yonetimi Yaklafimlari ve Uygulama Modelleri. Strategic Public
Management Journal, 4, 49-71. (In Turkish). Romainville, C. (2015). Dynamics of Belgian Plurinational Federalism: A Small State Under Pressure.
Retrieved from http://lawdigitalcommons.bc.edu/iclr/vol38/iss2/3 Slack, E. (2007). Managing the Coordination of Service Delivery in Metropolitan Cities: The Role
of Metropolitan Governance. Policy Research Working Paper 4317, The World Bank. Tewdwr-Jones, M. & Allmendinger, P. (1998). Deconstructing Communicative Rationality: A Critique of Habermasian Collaborative Planning. Environment and Planning, 30(11), 1975-1989. Tomas, M. (2017). Explaining Metropolitan Governance. The Case of Spain. Raumforschung und
Raumordnung. Spatial Research and Planning, 3(75), 243-252. Tortajada, C. (2006). Water Management for a Megacity: Mexico City Metropolitan Area. Water
Resources Development, 22(2), 353-376. Van der Heiden, N. (2010). Metropolitan Governance in Switzerland: Finally Some New Regionalism? In 32nd Conference of the European Group for Public Administration (EGPA). Toulouse, 2010, September, 8-10. Retrieved from https://www.zora.uzh.ch/id/eprint/43769/1/Paper_EGPA_ NicovanderHeiden- 1.pdf Van Wynsberghe, C., Poirier, J., Sinardet, D. & Tulkens, F. (2009). Citizens' Forum of Brussels. The Political and Institutional Development of the Brussels Metropolitan Zone: Observations and Prospects. Brussels Studies. Retrieved from http://journals.openedition.org/brussels/966 Widmer, C. (2012). The Impact of Federal Agglomeration Policy on Swiss Federalism: Governance Change in Swiss Metropolitan Areas. Retrieved from https://pdfs.semanticscholar.org/5d02/1ce a1b5f465e937a147fdd205dbe7ef0b534.pdf Wu, A. M., Lin, Ye & Hui, Li (2019). The Impact of Fiscal Decentralization on Urban Agglomeration: Evidence from China. Journal of Urban Affairs, 41(2), 170-188.
Статья поступила в редакцию 20.06.2019 Статья принята к публикации 27.07.2019
Для цитирования: Кольба А. И. Политико-административное управление агломерациями: проблемы концептуализации. — Южно-российский журнал социальных наук. 2019. Т. 20. № 3. С. 76-90.
POLITICAL AND ADMINISTRATIVE AGGLOMERATION MANAGEMENT: PROBLEMS OF CONCEPTUALIZATION A. I. Kolba
Alexey I. Kolba, Kuban State University, Stavropolskaya Str., 149, Russia, 350040, Krasnodar. E-mail: [email protected]. ORCID 0000-0002-7663-8890
Acknowledgements. The research was carried out through the financial support of the Russian Foundation for Basic Research, grant No 19-411-230022, "Political and administrative resources of public administration for socio-economic development of the Krasnodar agglomeration").
Abstract. The paper examines the conceptual analysis of the existing scientific views concerning political and administrative machine apparatus of urban agglomerations. It is an original approach to the problems under consideration in that it applies the approaches of political science, while in general they are regarded with within the scope of economy, urban studies, and management, etc. The aim of the research is to create a political science concept in order to analyze how to use political and administrative resources in agglomeration management on the national, sub-national and local levels. The research methodology is based on the use of the neo-institutional and conflictological approaches. The former embraces the theories of institutional changes and spatial development; the latter includes the institutionalization of conflicts and collaborative and critical planning. On the basis of the analysis carried out in the research the author offers to introduce the concept according to which it is possible to use political and administrative resources on three levels, viz., political and institutional, political and administrative, and political and operational. On the first level, the general parameters for the agglomeration management functioning, set up by the institutional design of the political system, are defined. Next, the optimal agglomeration management model is selected and political and administrative practices that suit its development are introduced. Finally, the interaction of the actors involved in the agglomeration development through different types of planning and negotiations are administered. The approach introduced and analyzed in the research makes it possible to consider the problems of political and administrative management in the sphere of urban agglomerations within the scope of relevant approaches used by political science.
Keywords: urban agglomeration, political and administrative management, political institutions, agglomeration management models, collaborative planning, critical planning. DOI: 10.31429/26190567-20-3-76-90
References
Booher, D. & Innes, J. (2002). Network Power in Collaborative Planning. Journal of Planning Education and Research, 21(3), 221-236.
Fang, Ch. & Yu, D. (2017). Urban Agglomeration: An Evolving Concept of an Emerging Phenomenon. Landscape and Urban Planning, 162, 126-136.
Gunton, T. & Day, J. C. (2003). The Theory and Practice of Collaborative Planning in Resource and Environmental Management. Environments, 31, 5-19.
Healey, P. (1997). Collaborative Planning: Shaping Places in Fragmented Societies. Vancouver: UBS Press.
Kirdina-Chjendler, S. G. (2018). Zapadnye i ne-zapadnye institucional'nye modeli vo vremeni i prostranstve [Western and Non-Western Institutional Models in Time and Geographical Space]. Voprosy teoreticheskoy ekonomiki [Theoretical Economics], 1, 73-88.
Kolba, A. I. (2018). Politicheskie aspekty upravlenija konfliktami v processe realizacii proektov razvitija gorodskogo prostranstva [Political aspects of conflict management in the process of the implementation of urban projects]. Social'nye igumanitarnyeznanija [Social'nye i Gumanitarnye Znanija], 4(4), 224-229.
Kolomak, E. A. (2013). Gorodskie aglomeracii v Rossii: institucional'nye ogranicheniya razvitiya [Urban Agglomerations in Russia: Institutional Development Restraints]. Problemy teorii ipraktiki upravlenija [International Journal of Management Theory and Practice], 8, 48-55.
Kremer, D. V. (2018). Mezhdistsiplinarnyi podkhod k issledovaniiu gorodskikh aglomeratsii [Interdisciplinary Approach to the Study of Urban Agglomerations]. In Nauka IuUrGU: materialy 70-i nauchnoi konferentsii. Sektsii ekonomiki, upravleniia i prava [Science in SUrSU: Materials of the 70th Scientific Conference. Section of Economics, Management and Law] (pp. 327-333). Cheliabinsk: Izdatel'skii tcentr JuUrGU.
Kriesberg, L. (1998). Constructive Conflicts. From Escalation to Resolution. Lanham: Rowman and Littlefield, 1998.
Kübler, D. Problems and Prospects of Metropolitan Governance in Sydney: Towards 'Old' or 'New' Regionalism? Kensington: City Futures Research Centre, 2005.
Kuznecov, Ju. G. (2018). Upravlenie gorodskimi aglomeratsiiami: metodicheskie podkhody, organizatsionno-pravovye formy i praktika [Managing Urban Agglomerations: Methodological Approaches, Legal Forms and Practices]. In Sovremennyigorod: vlast', upravlenie, ekonomika. Sotsial'no-ekonomicheskie i politicheskie protsessy vgorodskikh aglomeratsiiakh: novye podkhody k aktual'noi probleme: Sbornik nauchnykh statei [Modern City: Power, Management, Economics. Socio-Economic and Political Processes in Urban Agglomerations: New Approaches to Urgent Problems] (pp. 26-40). Vypusk VIII. Perm': Izdatel'stvo PNIPU.
Lekcin, V. N. (2011). Gorodskie aglomeratsii i sistema rasseleniia: nadezhdy i opaseniia [Urban Agglomerations and the Resettlement System: Hopes and Fears]. M.: Infra-M.
Loginov, D. & Karanina, T. The Participation of the Municipalities in the Creation of Urban Agglomerations. MATEC Web of Conferences. Retrieved from https://www.matec-conferences.org/ articles/matecconf/pdf/2017/20/matecconf_spbw2017_08012.pdf
Loibl, W., Etminan, Gh., Gebetsroither-Geringer, E., Neumann, H.-M. & Sanchez-Guzman, S. (2018). Characteristics of Urban Agglomerations in Different Continents: History, Patterns, Dynamics, Drivers and Trends. Retrieved from https://www.intechopen.com/books/urban-agglomeration/ characteristics-of-urban-agglomerations-in-different-continents-history-patterns-dynamics-drivers-an
McAuliffe, C. & Rogers, D. (2019). The Politics of Value in Urban Development: Valuing Conflict in Agonistic Pluralism. Planning Theory, 18(3), 300-318.
Medvedev, I. R. (2017). Razresheniegorodskikh konfliktov [Resolving Urban Conflicts]. M.: Infotropik.
Mironov, N. M. (2009). Gorodskie aglomeracii: zarubezhnyj opyt [Metropolitan Areas: Foreign Experience]. Mestnoepravo [Local Law], 5-6, 53-80.
Musinova, N. N., Popadiuk, N. K. (2018). Organizacija upravlenija gorodskoj aglomeraciej: poisk reshenij [The Organization of the Government of Urban Agglomeration: the Search for Solutions]. Vestnik Universiteta [Vestnik Universiteta], 7, 12-15.
Norris, D. F. (2015). Metropolitan Governance in America. L.: Routledge.
North, D. (2004). Funktsionirovanie ekonomiki vo vremeni [The Functioning of the Economy Over Time]. Otechestvennyezapiski [Notes of the Fatherland], 6(21), 88-103.
Oktay, T. (2016). Metropol Kent Yönetimi Yaklafimlari ve Uygulama Modelleri. Strategic Public Management Journal, 4, 49-71. (In Turkish).
Pavlov, Ju. V. (2011). Modeli upravleniia gorodskoi aglomeratsiei [Management Models of Urban Agglomeration]. Vestnik Samarskogogosudarstvennogo ekonomicheskogo universiteta [Vestnik of Samara State University of Economics], 4(78), 66-70.
Pavlov, Ju. V. (2018). Sovershenstvovanie pravovogo regulirovanija razvitija gorodskih aglomeracij [Improvement of Legal Regulation of Urban Agglomerations Development]. Ars Administrandi (Iskusstvo upravlenija) [Ars Administrandi Scientific Journal]. 13(10), 466-488.
Pavlov, Ju. V. (2019). Budushchee municipalitetov v aglomeracii: evolyuciya vzglyadov na metro-politenskoe upravlenie [The Future of Municipalities in Metropolitan Areas: Evolution of views on Metropolitan Governance]. Jekonomicheskaja politika [Economic Policy], 1(14), 126-153.
Pavlov, Ju. V., Koroljova, E. N., Labzin, A. V. (2018). Organy upravleniia gorodskoi aglomeratsiei proektirovanie sostava i sposobov formirovaniia [Metropolitan Area Governance Body: Composition and Methods of Formation]. Vestnik SPbGU. Menedzhment [Vestnik of Saint Petersburg University. Management], 4(17), 576-610.
Petukhov, R. V., Lutsenko, E. V. (2017). Pravovoe regulirovanie aglomeratsii teoreticheskie podkhody i zarubezhnye praktiki [Legal Regulation of Agglomerations: Theoretical Approaches and Foreign Practices]. Mestnoe pravo [Local Law], 6, 93-102.
Romainville, C. (2015). Dynamics of Belgian Plurinational Federalism: A Small State Under Pressure. Retrieved from http://lawdigitalcommons.bc.edU/iclr/vol38/iss2/3
Ruble, B. (2013). Mirovoi opyt v epokhu gorodskikh aglomeratsii uroki dlia upravleniia Moskvoi [Lessons from around the World for Moscow Governance in a Global Metropolitan Age]. Logos [Logos], 4, 264-287.
Shlihter, A. A. (2015). Sotsial'nye uslugi v sisteme amerikanskogo federalizma [Social Services in the System of American Federalism]. M.: IMJeMO RAN.
Shvetsov, A. N. (2018). Upravlenie gorodskimi aglomeratsiiami organizatsionno pravovye vari-anty [Managing Urban Agglomerations: Organizational and Legal Variations]. Regionalistika [Regionalistics], 1(5), 18-30.
Slack, E. (2007). Managing the Coordination of Service Delivery in Metropolitan Cities: The Role of Metropolitan Governance. Policy Research Working Paper 4317, The World Bank.
Stroev, P. V., Kan, M. I. (2016). Institutsionalnyi mekhanizm i instrumenty upravleniia aglomeratsiiami v Brazilii [Institutional Mechanisms and Management Tools to Administer Agglomerations in Brazil]. Vestnik Finansovogo universiteta [Bulletin of The Financial University], 4, 130-136.
Tewdwr-Jones, M. & Allmendinger, P. (1998). Deconstructing Communicative Rationality: A Critique of Habermasian Collaborative Planning. Environment and Planning, 30(11), 1975-1989.
Tomas, M. (2017). Explaining Metropolitan Governance. The Case of Spain. Raumforschung und Raumordnung. Spatial Research and Planning, 3(75), 243-252.
Tortajada, C. (2006). Water Management for a Megacity: Mexico City Metropolitan Area. Water Resources Development, 22(2), 353-376.
Van der Heiden, N. (2010). Metropolitan Governance in Switzerland: Finally Some New Regionalism? In 32nd Conference of the European Group for Public Administration (EGPA). Toulouse, 2010, September, 8-10. Retrieved from https://www.zora.uzh.ch/id/eprint/43769/1/Paper_EGPA_Nico-vanderHeiden- 1.pdf
Van Wynsberghe, C., Poirier, J., Sinardet, D. & Tulkens, F. (2009). Citizens' Forum of Brussels. The Political and Institutional Development of the Brussels Metropolitan Zone: Observations and Prospects. Brussels Studies. Retrieved from http://journals.openedition.org/brussels/966
Volchkova, I. V., Minaev, N. I. (2013). Modeli upravleniya aglomeraciyami: mezhdunarodnyj opyt i rossijskaya praktika [Agglomeration Management Models: International and Russian Practice]. Ekonomika i upravlenie [Economics and Management], 11 (108), 53-57.
Widmer, C. (2012). The Impact of Federal Agglomeration Policy on Swiss Federalism: Governance Change in Swiss Metropolitan Areas. Retrieved from https://pdfs.semanticscholar.org/5d02/1ce-a1b5f465e937a147fdd205dbe7ef0b534.pdf
Wu, A. M., Lin, Ye & Hui, Li (2019). The Impact of Fiscal Decentralization on Urban Agglomeration: Evidence from China. Journal of Urban Affairs, 41(2), 170-188.
Zubarevich, N. V. (2014). Regional'noe razvitie i regional'naya politika v Rossii [Regional Development and Regional Policy in Russia]. EKO: vserossijskij ekonomicheskijzhurnal [ECO: All-Russian Economic Journal], 44(4), 6-27.
Received 20.06.2019 Accepted 27.07.2019
For citation: Kolba A. I. Political and Administrative Agglomeration Management: Problems
of Conceptualization. — South-Russian Journal of Social Sciences. 2019. Vol. 20. No. 3. Pp. 76-90.
© 2019 by the author(s). This article is an open access article distributed under the terms and conditions of the Creative Commons Attribution (CC BY) license (http://creativecommons.org/licenses/by/4.0/).
