Введение в предметное поле муниципальной публичной политики

Никовская Лариса Игоревна; Якимец Владимир Николаевич

Л. И. Никовская В. Н. Якимец

DOI 10.24411/2658-428Х-2019-545 УДК 352

https: // orcid org/0000-0002-1160-5801 https: // orcid org/0000-0003-4953-2932

Введение в предметное поле муниципальной публичной политики

Статья подготовлена в рамках исследовательского проекта РФФИ № 19-011-31282 «Исследование состояния и возможностей совершенствования институтов и механизмов публичной политики на муниципальном уровне на основе индексного подхода».

Для цитирования: Никовская Л. И., Якимец В. Н. Введение в предметное поле муниципальной публичной политики // Социально-политические исследования. - 2019. -№ 4 (5). - С. 36-53

В статье анализируются различные интерпретации понятия «публичное» и «публичная политика», показано, что в развитых демократических странах тематика, связанная с публичной политикой, постоянно была в фокусе теоретических дискуссий, рассматривалась как органическая часть политической науки, без которой было немыслимо представить механизмы формирования политики, взаимодействия в этом процессе государства, гражданского общества и бизнеса. Также подробно рассматриваются различные трактовки концепта публичной политики в различных исследовательских школах России. Впервые вводится в оборот понятие «муниципальной публичной политики» и очерчивается его предметное содержание. Показано, что оно связано прежде всего с особенностями локального порядка социально ориентированного свойства, опирающегося на баланс интересов основных социальных групп местного сообщества и власти, межсекторное партнерство и принципы согласования интересов во имя общего блага развития территории.

Ключевые слова: публичная политика, гражданское общество, субъекты, институты, муниципальная публичная политика.

L. I. Nikovskaya, V. N. Yakimets

Introduction to the subject field of municipal public policy

The article analyzes different interpretations of the concept of "public" and "public policy". It is shown that in developed democratic countries the topic of public policy has always been the focus of theoretical discussions, was considered as an organic part of political science, without which it was unthinkable to imagine the mechanisms of policy formation, interaction in this process of the state, civil society and business. Various interpretations of the concept of public policy in various research schools of Russia are

36

Л. И. Никовская, В. Н. Якимец

also considered in detail. For the first time the concept of "municipal public policy" is introduced into circulation and its subject content is outlined. It is shown that it is connected first of all with features of the local order of socially oriented property based on balance of interests of the main social groups of local community and the power, intersectoral partnership and principles of coordination of interests for the sake of the general good of development of the territory.

Key words: public policy, civil society, subjects, institutions, municipal public policy.

Для осуществления задач прорывного развития страны [20] на основе демократических ценностей важным фактором, как показывает мировая практика, является активная деятельность гражданского общества, опирающегося на принципы доверия и солидарности. Гражданское общество может полноценно развиваться и функционировать только в публичном пространстве. Именно поэтому на первый план выдвигаются вопросы о характере взаимоотношений государства и гражданского общества, которые могут существовать в публичной сфере, в рамках которой и совершается процесс совместной выработки решений по общезначимым социальным проблемам, затрагивающим многие аспекты той сферы, в которой осуществляется диалог. Эта сфера, как известно, получила название «публичной». Последнее можно определить как ту область общественной жизни, в которой происходит формирование такого явления, как общественное мнение [32, p. 288-299].

По мнению Ю. Хабермаса, публичная сфера опосредует отношения между государством и обществом и позволяет сформироваться

публике как проводнику общественного мнения. Соответственно, принцип публичности сделал возможным демократический контроль над деятельностью государства. Таким образом, по мысли исследователя, наиболее эффективным механизмом воздействия общества на власть является механизм публичного выражения общественного мнения, или механизм публичной политики. Именно свобода публичного выражения и степень влияния на власть общественного мнения являются общепризнанными критериями оценки политической системы любого государства. Характер и качество функционирования механизма публичной политики зависят от таких основополагающих факторов как организация и обеспечение свободы доступа к источникам информации, прежде всего в структурах власти, развитость политических и общественных структур общества, юридические, экономические и технологические условия деятельности средств массовой коммуникации.

Во многом с мнением Ю. Ха-бермаса пересекается и позиция М. Риттера, который настойчиво предлагал понимать категорию

Введение в предметное поле муниципальной публичной политики

37

публичной политики через «демократию участия», или «партиципа-торную» демократию: «Партиципа-торная и нормативная теории демократии исходят из того, что постоянное добровольное участие населения в политическом процессе является единственной гарантией сохранения настоящей демократии... Построение демократических институтов, таких, как парламент, правительство, правовые институты, органы исполнительной власти, находящиеся под контролем, не может произойти без участия населения» [19, с. 38]. Именно практики и технологии общественного участия могут быть реализованы только усилиями конкретных людей и организаций, которые готовы затрачивать время и другие ресурсы для развития таких практик.

На Западе тематика, связанная с публичной политикой, постоянно была в фокусе теоретических дискуссий, рассматривалась как органическая часть политической науки, без которой было немыслимо представить механизмы формирования политики, взаимодействия в этом процессе государства, гражданского общества и бизнеса. Любой профессиональный политик получал квалификацию по «policy science». В книге американского философа Д. Дьюи «Публичное и его проблемы», вышедшей в 1927 г., «публичное» истолковывалось как способ регулирования обществом тех реально существующих интересов, эффект которых

выходит за рамки прямого взаимодействия частных лиц и существенно сказывается на жизни многих граждан общества [28]. В послевоенный период интерес к проблематике публичной политики был вызван изданной в 1962 г. в Германии книгой Ю. Хабермаса «Структурная трансформация публичной сферы». Помимо раскрытия смысла этой категории, рассмотрения ее исторического генезиса, автор, опережая время, обозначил наиболее острые узлы взаимодействия публичного и частного в современных условиях. Английское переиздание книги в 1989 г. попало уже на подготовленную почву и вызвало бурную дискуссию, продолжающуюся и по сей день [27]. Сам же Ха-бермас не раз развивал и уточнял содержательное наполнение категории «публичная политика» и ее проявлений в различных социально-политических условиях [30].

Таким образом, в западном об-ществознании существует обширная научная литература, издаются учебники, в которых дается определение публичной политики, раскрывается то, как определяется политическая повестка дня, каков процесс принятия политических решений, их осуществления и коррекции, каковы критерии оценки и методы анализа достигнутых результатов и упущений [33]. Исследования публичной политики, функционирующей в пространстве публичности, в зарубежной литературе связаны с именами Теодоро

38

Л. И. Никовская, В. Н. Якимец

Адорно, Ханны Арендт, Пьера Бур-дье, Ирвинга Гофмана, Никласа Лумана, Ульриха Саркинелли, Юр-гена Хабермаса, Ричарда Сеннета.

Европейская традиция исследования публичной политики в большей степени сосредоточена на исследовании процесса подготовки, обсуждения, принятия и исполнения политико-управленческих решений, с акцентом на участии в этих процессах не только властных структур, но и других акторов -различных групп влияния, защитников интересов тех или иных меньшинств, экологических ассоциаций, а также экспертного сообщества. Этим область public policy отличается от public administration, в рамках которой угол зрения направлен все же на деятельность структур исполнительной власти, действующих тем не менее в режиме постоянных консультаций с разнообразными негосударственными акторами публичной политики.

Хорошее представление об основных направлениях исследований в области публичной политики (public policy) в англоязычных странах и странах Западной Европы можно получить из вышедшего в 2008 г. сборника переводов под названием «Публичная политика: от теории к практике» [18]. Так, в одной из постановочных статей этого издания «Политика. Кто создает политику (policy)?» Хэл Ко-улбач, авторитетный председатель Исследовательского комитета по публичной политике и администри-

рованию МАПН, анализирует, как происходит включение различных акторов в процесс принятия решений, и останавливается подробнее на властных структурах, на роли экспертизы и экспертного сообщества, а также на способах упорядочивания этого процесса. В частности, он подчеркивает: «...разработка политического курса связана с установлением и регулированием порядка среди разнообразных участников политико-управленческого процесса, что относится не столько к принятию решений, сколько к переговорному процессу» [6, с. 44]. По мнению Коулбача, важной частью процессов публичной политики являются различные более или менее стабильные формы коллективной разработки социально-политического курса, примерами которых могут быть межминистерские комитеты, консультативные советы с участием бизнеса, НКО и университетов либо такие структуры как «проблемные сети».

Тема российской публичной политики приобрела достаточно широкое звучание после «Гражданского форума» (Москва, 2001 г.), «То-льяттинского диалога» (2002 г.), III Всероссийского конгресса политологов «Выборы в России и российский выбор» (2003 г.), в рамках которого работала секция «Публичная политика как инструмент российского выбора». В докладах Н. Ю. Беляевой, В. В. Лобанова, Ю. А. Красина, А. Ю. Зудина, Л. И. Никовской, С. П. Перегудова,

Введение в предметное поле муниципальной публичной политики

39

В. Н. Якимца основной акцент при понимании сущности публичной политики был сделан на том, что реалии современной российской демократии имеют ряд принципиальных особенностей, которые оказывают существенное влияние на проявление публичности. Концепт публичности принято определять как «открытость, доступность и коллективность». Понятие «публичность» характеризует открытую пониманию и вниманию общественную политику и иные виды деятельности, доступные наблюдению и контролю процедуры принятия решений, гласность дискуссий, открытость «политической сцены», выступлений лидеров и т. д. Публичность образует сферу коллективности, ассоциативное пространство, в котором по разным признакам группируются члены общества, агрегируются взгляды, эмоции, возникают и функционируют политические партии, общественные организации, творческие и иные союзы (публичное пространство, по определению Ю. Хабермаса).

В этом пространстве встречаются и взаимодействуют либо противостоят друг другу организованные, институциональные, формализованные и спонтанные общественные формирования (общественные движения, «народные фронты» и т. п.). В нем сочетаются процессы организации и самоорганизации, управления и самоуправления.

Как отмечает Наталья Шматко, «сам термин "публичная политика"

до сих пор не выражает какого-либо социологического понятия. За ним стоит лишь ограниченный и рыхлый образ, смутное представление, задействованное в политическом дискурсе» [25]. Несмотря на то, что на данный момент многие признают, что понятие «публичная политика» достаточно абстрактно, это не отменяет всей его актуальности в научном дискурсе. Сегодня существует достаточно широкий спектр определений публичной политики. По мнению большинства современных отечественных политологов, одной из первых работ по данной проблематике является работа Н. Шматко «Феномен публичной политики», где автор весьма четко обозначает возникшую терминологическую проблему: «Публичная политика - предмет неясный и плохо определенный. Однако он заставляет нас задуматься о двух сменяющих друг друга во времени состояниях поля политики, взятого в его отношениях с полем журналистики и социальных наук, а также государством. Публичная политика есть новая фигуративность государства, поля политики, журналистики, социальных наук. Публичная политика опрокидывает иерархию полей, которая задается привычными оппозициями: политика - журналистика, политика - социальные науки, журналистика - социальные науки. Но это опрокидывание не предполагает установления новой структуры, новой иерархии» [26, с. 106-112].

40

Л. И. Никовская, В. Н. Якимец

Многие российские исследователи публичной политики отмечают некоторую двойственность в толковании самого понятия «политика». Если семантика слова «politics» понимается как состязание, борьба, битва за власть, то основополагающим семантическим началом для понимания публичной политика является концепт «публичности», который в последнее время все больше сопрягается с феноменом зрелищности. Иными словами, публичная политика, по сути, становится элементом массовой культуры, причем далеко не лучшим ее образцом. Чем ярче шоу, тем более публичным оно может стать. Если же речь идет о категории «policy» -государственное управление, то публичность трактуется как широкое распространение информации о деятельности органов власти. В этом случае, чем лучше развит элемент публичности, тем больше шансов у власти достигнуть контроля над гражданским обществом. О двоякости термина «публичная политика» достаточно много рассуждает А. Ю. Сунгуров: «Как известно, и сам термин "политика" имеет, по крайней мере, два смысла. Во-первых, политика (politics) означает действия по завоеванию и удержанию власти, и связана с тактикой политических действий, планированием политических кампаний, выборными технологиями и политической борьбой. Во-вторых, под политикой (policy) понимают также разработку политической

стратегии по отношению ко всему обществу или отдельным отраслям, территориям» [22, с. 8-28]. Таким образом, уже обозначенная двоя-кость говорит о допустимости разного понимания этого феномена. Кроме того, зачастую принятое отождествление публичной политики и политических шоу приводит к недопустимым терминологическим огрублениям, хотя практика публичности некоторых представителей нашей власти делает это терминологическое огрубление реальной стратегией взаимодействия.

Другой ракурс понимания категории публичной политики основан не на этимологическом, а на содержательном контексте, то есть на потенциальной возможности сузить или расширить границы подобного понимания. В узком смысле, под публичной политикой со времен Юргена Хабермаса, принято понимать некое пространство или область социальной жизни, в которой формируется общественное мнение, возникает своеобразная диалоговая площадка публичного дискурса по поводу значимых проблем общества и государства. В широком смысле, категория публичной политики воспринимается через противопоставление «публичный - приватный», «общий - частный». Тогда под публичностью понимаются взаимоотношения общества и государства, которые выходят за рамки созерцания и рефлексии и трансформируются в совместные действия, направленные на достижение

Введение в предметное поле муниципальной публичной политики

41

социально-значимого результата. Говоря иными словами, под публичной политикой (далее ПП) понимается взаимодействие государственной власти с гражданским обществом, когда первое действует в общественных интересах и с реальным учетом общественного мнения.

Весьма интересной является трактовка категории публичной политики через противопоставление понятий «публичное - приватное», которая обозначена в работах О. Н. Костюковой, Г. Р. Осипова, А. А. Саренкова. Отталкиваясь от анализа семантического концепта «подчинение», эти исследователи показывают, что, в отличие от европейских политий, где данная оппозиция выстраивается достаточно четко, в российской политии она постоянно разрушается. Истоки такого положения вещей авторы видят в традиционной для России претензии государства на охват всего социального пространства. Кроме того, они не только настаивают на том, что сейчас мы отчетливо фиксируем тенденцию сведения публичных отношений к приватным, но и трактуют этот процесс как «исторический реванш» приватности, которая мстит за века своего унижения, захватывая все новые сферы публичного политического пространства. «Мстящая за века своего унижения приватность захватывает все новые сферы публичного пространства. Одним из неожиданных следствий проводи-

мых в стране преобразований стало разрушение оппозиции "приватное - публичное", ранее вполне ясно осознаваемой» [5, с. 62-70].

Обозначение же феномена публичной политики (далее ПП) через такие категории как «взаимодействие», «диалог», «партнерство» является наиболее популярным в пространстве политического дискурса современной России. Приведем определение ПП, данное известным специалистом по изучению проблемы групп интересов в публичном пространстве С. П. Пе-регудова: «Публичная политика -та сфера политических отношений, в которой институты государства и гражданского общества взаимодействуют в условиях относительной гласности (публичности) и открытости» [13, с. 70].

Стоит выделить первую в России фундаментальную методологическую и концептуальную работу, выполненную научным коллективом под руководством доктора философских наук, главного научного сотрудника ИС РАН Ю. А. Красина [14], в которой системно исследуются проблемы публичной сферы и публичной политики применительно к постсоветской России. Осмысляя суть понятия публичной политики, Красин определяет его как «пространство пересечения частных интересов, подлежащее общественному контролю (пространство публичной политики) в интересах сохранения и развития общества. Это пространство и представляет

42

Л. И. Никовская, В. Н. Якимец

собой публичную политику» [14, с. 28]. Работа авторского коллектива под руководством профессора Ю. А. Красина в большей степени характеризуется общефилософским и методологическим ракурсом рассмотрения проблематики 1111.

Немало для осмысления и исследования общей теории публичной политики делается кафедрой публичной политики ГУ-ВШЭ под руководством кандидата юридических наук профессора Н. Ю. Беляевой [15], а также гуманитарно-политологическим Центром «Стратегия» [16] под руководством доктора политических наук профессора А. Ю. Сунгурова. Исследователи данных школ весьма своеобразно провели интеллектуальную «топологию»: активистский тип ценностей и деятельностный подход, ориентированный на выработку, в первую очередь, успешных технологий гражданского участия, развивается в Центре «Стратегия» под руководством А. Ю. Сунгурова. А особое внимание к многообразным субъектам и формирующимся институтам публичной политики стало «фирменным знаком» специалистов кафедры публичной политики ГУ-ВШЭ под руководством Н. Ю. Беляевой [1, с. 75].

Достаточно подробный анализ концепта «публичная политика» в контексте сравнительной политологии представлен в работах руководителя Исследовательского комитета по сравнительной политологии РАПН д. филос. н. Л. В. Сморгуно-

ва [23, с. 359-375], который двигался к освоению его предметного содержания в рамках исследования публичного управления. Так, в частности, одно из определений концепта IIII дано следующим образом: «Политическая работа (policywork) предполагает более широкие контексты и практики, чем рациональная торговля или обмен ресурсами. В этом отношении управление публичной политикой -это не только структурные перемены (сложность, множество, неопределенность), но и процессуальные и оперативные изменения, связанные с другим характером управления, основанным на принципах открытости, дискуссии и откровенности, в центре которых лежат проблемы сотрудничества и координации. Эти принципы и проблемы являются центральными для определения управления как governance» [24, с. 10-18].

К разработке данной проблематики подключаются и региональные институты и университеты, в частности, Пермский госуниверситет [17], кафедра политических наук (заведующая доктор политических наук, профессор Л. Н. Фадеева), Кемеровский госуниверситет, кафедра политологии и социологии (заведующий доктор философских наук, профессор В. В. Желтов) [2]. Так, в частности, проведя обстоятельный анализ западных источников по проблеме раскрытия понятия «публичной политики», В. В. Жел-тов и М. В. Желтов делают обоб-

Введение в предметное поле муниципальной публичной политики

43

щающий вывод, что многообразие научных подходов можно объединить в три группы, в которых публичная политика означает нормативную рамку действия; комбинирует элементы публичной силы и элементы экспертизы; стремится навести локальный порядок [2, с. 638].

Особо хочется выделить результаты освоения понятийной проблематики ПП Кубанской школой политологии, где особый акцент был сделан на аспекте сетевых взаимодействий: «Интерпретация публичной политики с позиций пространственных координат позволяет охарактеризовать ее как целостный феномен, включающий в себя информационно-дискурсивное, дея-тельностно-активистское и управленческое измерения одновременно. При этом подвижность границ публичной политики, ее аутентичность и действенность обуславливаются как характером публичного администрирования (политическим режимом), так и практикой гражданского самоопределения» [8, с. 31-49]. Сетевой подход к исследованию ПП фиксирует сложность и нарастающее многообразие современного общества на основе увеличивающегося влияния новых, электронных информационно-коммуникативных технологий. Сетевая ПП разворачивается в интегрированном с Интернет-средой публичном пространстве и представляет собой одновременно процесс и результат взаимодействия

широкого круга разнообразных социально-политических акторов, использующих сетевые ресурсы и технологии для выработки способов решения социально-значимых проблем и внедрения их в управ-ленченскую практику [21, с. 250-262]. На смену властному домированию национальных государств и правительств приходит коммуникативная власть многообразных сообществ, сетей и индивидов, обладающих значимыми рефлексивными возможностями. Публичные пространства рождаются не только «снизу» активными самоорганизующимися акторами, но и «сверху» путем целенаправленного проектирования. Традиционные иерархические политические институты начинают «вибрировать», так как испытывают трудности, связанные с появлением множества властных центров и распылением информации.

Для понимания сложности и многоплановости категории публичной политики следует отметить огромный интерес к этому понятию со стороны представителей государственного и муниципального управления, когда речь идет о соотношении политических и административных свойств государственной власти, о качестве и эффективности современного государственного управления. В этом отношении особо подчеркивается, что термин policy сейчас широко используется в дискурсе о государственном управлении: «Практика адми-

44

Л. И. Никовская, В. Н. Якимец

нистрирования и публично-государственного управления должна быть предметом постоянного обсуждения, когда рутина, стандарты и поставленные цели всегда кем-то обсуждаются» [7, с. 351-352]. Острая потребность в переосмыслении качества деятельности управленцев, включенных в широкую систему иерархической власти, вызвана существенными социальными сдвигами в обществе.

В условиях глобализации и информационного взрыва, перехода к инновационному типу развития сложно и неоднозначно кристаллизуются социальные интересы, рождаются новые социальные регуляторы и институты. Мир вступает в новую ступень цивилизационного развития. Это не могло не отразиться на существенных характеристиках в системе гражданского общества: резко возросла эмансипация личности от государства, сократилось пространство его командного воздействия, произошло энергичное развитие и усложнение горизонтальных социальных связей, сплетение многообразных гражданских институтов и движений в целостную сеть. Это предопределило поиск адекватных моделей взаимодействия государственных структур и гражданского общества в рамках представительной демократии.

Именно в это время в западной мысли к концу ХХ столетия наблюдается колоссальный интерес к концепту публичной политики, поскольку исторически публичная

политика возникла на волне дискуссии о повышении эффективности государственного управления, и, самое главное, расширения возможностей участия гражданского общества в политическом процессе. Так, английский исследователь Род Роудсон в известной статье «Новый метод управления: управление без правительства» [35, p. 46-63] рассматривает разнообразие смыслов нового метода управления (governance) и демонстрирует возможности его применения при анализе правительственных структур в Великобритании. Актуальность данного понятия, по его мысли, состоит в том, что необходим поиск новых принципов государственного управления в условиях глобализации, изменения роли государства и общества в развитых странах.

Таким образом, если деятельность органов государственной власти и местного самоуправления является в России предметом внимания такого научного направления, как «государственное и муниципальное управление», а функционирование структур гражданского общества - социологии общественных движений, то область исследований публичной политики пересекается с тем и другим одновременно в аспекте их взаимодействия в процессе подготовки, принятия и реализации управленческих решений и формирования «повестки дня» того или иного уровня сообщества (выделено нами - Л. Н. и В. Я.).

Введение в предметное поле муниципальной публичной политики

45

В российском дискурсе это направление, соединяющее субъектные и институциональные аспекты реконструкции феномена публичной политики, представлено в исследовательских работах Л. И. Никовской и В. Н. Якимца: «Публичная политика во всем многообразии своего проявления представляет собой широкий круг процессов и явлений. Во-первых, она являет собой особое качество государственного управления, которое все более ориентируется на идеи постбюрократической организации, предполагающей отказ от традиционной иерархической структуры управления в пользу горизонтальных отношений партнерства, кооперации, перехода от "логики учреждения" к "логике обслуживания", к развитию нового государственного менеджмента, исключающего жесткие вертикальные формы "господства - подчинения" (на это были нацелены все административные реформы, проводившиеся в современном мире в последнюю четверть ХХ века). Во-вторых, активное гражданское участие и соответствующие процедуры в принятии властных решений; в-третьих, разработку с общественным участием различного рода программ для решения возникающих в обществе проблем, а также социальные технологии их реализации; в-четвертых, она охватывает процесс двусторонней коммуникации разнообразных общественных групп, выстраиваемых большей ча-

стью симметрично, в диалоговом режиме» [9, с. 224-232; 10, с. 56-66; 11, с. 80-92].

Связывая публичную политику с контекстом системной трансформации, авторы подчеркивают, что развитие предпосылок технологического рывка и формирования национальной инновационной системы требуют «диверсификации» вертикали управления в сторону расширения действия принципов конкурентности, плюрализма, открытости, диалога, то есть тех принципов, на которых основывает свою деятельность гражданское общество. Способность органов власти, бизнеса и гражданских инициатив к партнерству и консолидации во имя внедрения и стимулирования инноваций - один из важнейших критериев современного развития, важнейших ресурс преодоления технологической отсталости. Думается, что именно институт публичной политики выступает тем социально-политическим образованием, которое по своей природе и призвано выступать условием и средством, позволяющим обществу формировать стратегическую повестку дня, создавать внутренние стимулы и ценности творческого и инновационного развития, переводить возникающие в этом процессе конфликты и столкновения в позитивно-функциональное русло, превращая их тем самым в элемент социальной динамики.

На основе разработанного авторами нового инструмента для коли-

46

Л. И. Никовская, В. Н. Якимец

чественной оценки и мониторинга состояния ПП в регионах России (далее ЯН-индекс) исследовались институты, механизмы и субъекты публичной политики в регионах России. За 10 лет исследований в 44 регионах было опрошено более 4 тыс. респондентов из трех секторов и получены следующие результаты: выявлена типология региональной ПП; выявлены рейтинг и антирейтинг институтов ПП в регионах; выявлено качество функционирования институтов ПП по критерию состоятельно/ слабосостоя-тельность/несостоятельность. Это давало возможность составить полностью институциональный дизайн региональной ПП и позволить региональным властям проводит «ремонт» несостоятельных институтов и мониторить их состояние из года в год; исследование муниципальной ПП и ее особенностей по заказу аппарата Президента Республики Татарстан [4, с. 73-84]; впервые был введен и апробирован критерий полноты субъектного потенциала в поле публичной политики на муниципальном уровне, что реально позволяло замерять степень активности всех игроков публичного пространства на уровне МСУ и региона.

В 2019 году нами было проведено исследование состояния и институтов, и механизмов муниципальной публичной политики на базе двух регионов ЦФО - Костромской и Ярославской областей, и оно показало, что муниципальная

ПП имеет свои особенности как социально-политическое явление. Опыт функционирования публичной политики на муниципальном уровне позволил подтвердить вывод о том, что публичная политика получает свое полное выражение в утверждении определенного «местного порядка». По мысли французского социолога Е. Фридберга, она яв яет собой «относительно автономное политическое создание, которое осуществляет на своем уровне регулирование конфликтов между заинтересованными сторонами, а также обеспечивает артикуляцию и приводит в соответствие их индивидуальные и коллективные цели и интересы» [29].

Так, наше исследование показало, что в муниципальных образованиях двух областей ЦФО наблюдаются тенденции отрыва оценок муниципальной власти от оценок остальных двух публичных акторов - НКО-сообщества и малого бизнеса (причем в Костромской области этот тренд был выражен более ярко, в Ярославской - менее). Муниципальная власть испытывает определенное влияние регионального уровня государственной власти. Это не могло не сказаться на снижении качества функционирования гражданского общества: его институты и элементы (профсоюзы и общественные объединения бизнеса, партии, СМИ и пр., а также механизмы и институты межсекторного партнерства) встраиваются в «вертикаль власти», что на мест-

Введение в предметное поле муниципальной публичной политики

47

ном уровне, который наиболее приближен к живым и чувствительным проблемам населения, тут же выявляет разрывные факторы разбалан-сированности публичной политики. Что это означает для существа понимания муниципальной публичной политики? А то, что она по своей сути призвана управлять теми последствиями разрегулирования местного общества, которые порождаются корпоративисткой политикой.

Можно вполне согласиться с тем, что корпоративстские модели представительства интересов, когда в политическом поле действует ограниченное число неконкурирующих, иерархически упорядоченных и функционально различных образований, которые получают одобрение или лицензируются государством и стремятся к монополии на представительство интересов в соответствующей области, толкают местное сообщество в направлении нарастания состояния неравновесия. А это порождает «проблемы», «дисфункции» или «обратные эффекты», которые, в свою очередь, становятся объектами публичной политики.

По сути, муниципальная публичная политика противостоит той социальной асимметрии, которую создает чрезмерная корпоротивиза-ция общества, когда интересы корпорации приходят в противоречие с интересами развития территории или местного сообщества. Какие это имеет социально-политические последствия? По точному наблюдению французских исследователей

публичной политики Пьера Мюлле и Ив Сюреля, «всякое секторизо-ванное общество всегда сталкивается с проблемами социально связанности. Такое общество неизбежно сталкивается с угрозами дезинтеграции. Однако это имеет место в том случае, когда оно оказывается неспособным преодолеть межсек-ториальные противоречия и антагонизмы. Именно эти угрозы призвана преодолевать публичная политика» [34, p. 13-14]. Наше исследование показало, что муниципальная публичная политика является самым полным выражением публичной политики: она не терпит ведомственных границ, конфликтной разобщенности и абсолютизации интересов одной из сторон публичного взаимодействия. Интегральный Индекс муниципальной публичной политике в Костроме показывает, что оценки всех трех групп (муниципальной власти, НКО, малого и среднего бизнеса) почти консолидированы. Они расположены в центрированной области. В Ярославле эффект консолидации всех трех групп выражен более сильно. Это значит, что в своих принципиальных ожиданиях все три группы публичного взаимодействия не отрываются друг от друга и готовы слышать взаимные предложения. Значит, есть потенциал для роста. Важно с учетом полученных результатов выработать предложения по улучшению институтов и механизмов публичного

48

Л. И. Никовская, В. Н. Якимец

взаимодействия и диалога в публичном пространстве.

Таким образом, приведенные выше данные свидетельствуют, что потенциал и ресурс муниципальной публичной политики является важным фактором устойчивого развития территорий и позитивной консолидации местного сообщества вокруг задач формирования социально-ориентированного локального порядка, где одним из ведущих оснований выступает критерий доверия. Именно поэтому можно со всей определенностью говорить, что развитие институтов и технологий муниципальной публичной политики на уровне местного сообщества способствуют формированию мотивации к конструктивному партнерству во имя развития локального сообщества и кумулятивному эффекту в функционировании социального капитала.

Социальный капитал - это продукт организованного взаимодействия, имеющий общественную, а не индивидуальную природу. По мнению американского социолога А. Портеса, экономический капитал находится на банковских счетах, человеческий капитал - в головах людей, социальный же капитал присущ структуре человеческих отношений. Он включает в себя горизонтальные связи между людьми, социальные сети и соответствующие нормы, которые воздействуют на продуктивность и благосостояние различных сегментов сообщества. Последние иссле-

дования 90-х гг. Р. Патнэма показали на существенную связь социального капитала с существованием гражданского общества. Исследуя взаимозависимость культуры и экономического благосостояния различных сообществ, он пришел к выводу, что материальное благосостояние не является причиной развития социального капитала, но, наоборот, экономический рост происходит в тех странах, где имеется развития гражданственность [1 2, с. 16-17]. Почему? Распространенность многообразных локальных сетей и высокая степень доверия внутри них способствует быстрому и эффективному принятию коллективных решений и стимулирует действенные совместные действия (выделено нами - Л. Н., В. Я.).

Отсюда социальный капитал «есть определенный потенциал общества или его части, возникающий как результат доверия между его членами» (Ф. Фукуяма), то есть социальный капитал - это форма материализованного доверия. Сеть между родственными по интересам группам в обществе, между административными структурами и лидерами бизнеса, между бизнесом и профсоюзами является необходимой социальной платформой для создания правил, а также процедур контроля над их выполнением. Дефицит доверия частично восполняется жесткими «вертикалями» и жесткими методами управляемости, что неминуемо ведет к деструктивным факторам в сфере

Введение в предметное поле муниципальной публичной политики

49

публичного взаимодействия, снижения потенциала межсекторного социального партнерства и в итоге - к разрывным типам публичной политики, что на муниципальном уровне приводит к деструкции

гражданской составляющей местного самоуправления и повышению уровня социальной напряженности, и как следствие, деструктивной конфликтности.

Библиографический список

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

1. Беляева, Н. Ю. Развитие концепта «публичной политики»: внимание «движущим силам и управляющим субъектам» [Текст] / Н. Ю. Беляева // Полис. Политические исследования. - 2011. - № 3. - С. 75.

2. Желтов, В. В., Желтов, М. В. Публичная политика [Текст] / В. В. Желтов, М. В. Желтов // Политическая социология. - М. : Академический проект, 2009.

3. Желтов, В. В., Желтов, М. В. Публичное действие [Текст] / В. В. Желтов, М. В. Желтов. - Кемерово, 2010.

4. Индексный подход к оценке публичной политики. // Публичная политика: Институты, цифровизация, развитие [Текст] : коллективная монография / под ред. Л. В. Сморгунова. - М. : Аспект-Пресс, 2018. - С. 73-84.

5. Костюкова, О. Н., Осипов, Г. Н., Саренков, А. А. Семантический анализ концепта «подчинение» в поле оппозиции «приватное - публичное» [Текст] / О. Н. Костюкова, Г. Н. Осипов, А. А. Саренков // Полис. - 2007. - № 1. - С. 62-70.

6. Коулбач, Х. Политика [Текст] / Х. Коулбач // Публичная политика: от теории к практике. - СПб. : Алетейя, 2008. - С. 35-50.

7. Кумбс, Д. Введение в концепцию публичной политики в контексте посткоммунистического транзита [Текст] // Публичная политика: от теории к практике / сост. и науч. ред. Н. Ю. Данилова, О. Ю. Гурова, Н. Г. Жидкова. - СПб. : Алетейя, 2008. - С. 351-352.

8. Мирошниченко, И. В. Публичная политика как сложносоставной концепт политической науки. - Современная политическая реальность и государство: сложные методы исследования [Текст] : монография / И. В. Мирошниченко. -Краснодар : Кубанский госуниверситет, 2015. - С. 31-49.

9. Никовская, Л. И., Якимец, В. Н. Публичная политика в регионах России: характеристика типов и ресурс влияния [Текст] / Л. И. Никовская, В. Н. Якимец // Вестник МГИМО-Университета. - 2011. - № 1. - С. 224-232.

10. Никовская, Л. И., Якимец, В. Н. Типология публичной политики в российских регионах [Текст] / Л. И. Никовская, В. Н. Якимец // Социологические исследования. - 2011. - № 3. - С. 56-66.

11. Никовская, Л. И., Якимец, В. Н. Публичная политика в регионах России: типы, субъекты, институты и современные вызовы [Текст] / Л. И. Никовская,

B. Н. Якимец // Политические исследования. - 2011. - № 1. - С. 80-92.

12. Патнэм, Р. Процветающие комьюнити, социальный капитал и общественная жизнь [Текст] / Р. Патнэм // МЭиМО. - 1995. - № 4. - С. 16-17.

13. Перегудов, С. П. Группы интересов и российское государство [Текст] /

C. П. Перегудов. - М. : Эдиториал УРСС, 2006.

50

Л. И. Никовская, В. Н. Якимец

14. Публичная политика в России (по итогам российско-канадского проекта «Университет Калгари - Горбачев Фонд») [Текст]. - М. : Альпина Бизнес Букс, 2005.

15. Публичная политика в современной России. Субъекты и институты [Текст]. - М. : ГУ-ВШЭ, 2005.

16. Публичная политика [Текст]. - 2005: Сб. статей. - СПб. : Шрма, 2006.

17. Публичная политика в социальной сфере [Текст] : региональная модель. -Пермь : ПГУ, 2005.

18. Публичная политика: от теории к практике [Текст] I сост. и научн. ред. H. Ю. Данилова, О. Ю. Гурова, H. Г. Жидкова. - СПб. : Алетейя, 2008. - 356 с.

19. Риттер, М. Публичная сфера как идеал политической культуры II Граждане и власть: Проблемы и подходы [Текст] I под ред. Г. М. Михалевой, С. И. Рыженкова. - СПб. : Летний сад, 2001.

20. «Российский прорыв» и задачи гражданского общества. Специальный доклад «Российский прорыв» и задачи гражданского общества» подготовлен на основании решения Общественной палаты Российской Федерации от 08.04.2019. Изд-во «Современные информационные системы», 2019. - 60 с.

21. Сетевая публичная политика II Публичная политика: Институты, цифро-визация, развитие [Текст] : Коллективная монография I под ред. Л. В. Сморгуно-ва. - М. : Аспект-Пресс, 2018. - С. 250-262.

22. Сунгуров, А. Ю. Публичная политика: основные направления исследований (мировой и российский опыт) [Текст] I А. Ю. Сунгуров II Публичная политика. - 2017. - № 1. - С. 8-28.

23. Сморгунов, Л. В. Сравнительный анализ публичной политики II Современная сравнительная политология [Текст] I Л. В. Сморгунов. - М. : РОССПЭ^ 2002. - С. 359-375.

24. Сморгунов, Л. В. Управление публичной политикой: становление научной дисциплины [Текст] I Л. В. Сморгунов II Управление публичной политикой: Коллективная монография. - М. : Аспект Пресс, 2015. - С. 10-18.

25. Шматко, H. А. Феномен публичной политики [Текст] I H. А. Шматко. -URL: http://sociologos.net/textes/chmatko/politique_publique.htm. - (Дата обращения: 5.11.2019).

26. Шматко, H. А. Феномен публичной политики II Социологические исследования [Текст] I H. А. Шматко. - 2001. - № 7. - С. 106-112.

27. Calhoun C. Habermas and the Public Sphere. The MIT Press, Cambridge, 1997.

28. Dewey J. The Public and Its Problems. Ohio University Press. Athens. 1954. Reprint. N.Y., 1927.

29. Friedberg E. Le pouvoir et la regles. Pparis. 2015. - 329 p.

30. Habermas J. Strukturwandel der Offentlichkeit. Berlin: Luchterhand Verlag, 1971.

31. Habermas J. Die Moderne - ein unvollendetes Projekt: Philosophisch-politische Aufsatze 1977-1990. Leipzig: Reclam Verlag, 1990.

32. Habermas J. The Public Sphere - Readings in Contemporary Political Sociology. Oxford, 2000.

33. Howlett M. and Ramesh M. Studying Public Policy. Policy Cycles and Policy Subsystems. Toronto; Oxford University Press, 1995.

34. Muller P., Surel Y. L'analyse des politiques publiques. P., 1998.

Введение в предметное поле муниципальной публичной политики

51

35. Rhodes R.A. W. The New Governance without Government // Understanding Governance Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability. Maidenhead.: Open University Press. 2003.

Bibliograficheskij spisok

1. Beljaeva, N. Ju. Razvitie koncepta «publichnoj politiki»: vnimanie «dvi-zhushhim silam i upravljajushhim subtektam» [Tekst] / N. Ju. Beljaeva // Polis. Po-liticheskie issledovanija. - 2011. - № 3. - S. 75.

2. Zheltov, V. V, Zheltov, M. V. Publichnaja politika [Tekst] / V V. Zheltov, M. V. Zheltov // Politicheskaja sociologija. - M. : Akademicheskij proekt, 2009.

3. Zheltov, V V, Zheltov, M. V. Publichnoe dejstvie [Tekst] / V V Zheltov, M. V. Zheltov. - Kemerovo, 2010.

4. Indeksnyj podhod k ocenke publichnoj politiki. // Publichnaja politika: Instituty, cifrovizacija, razvitie [Tekst] : kollektivnaja monografija / pod red L. V Smorgunova. -M. : Aspekt-Press, 2018. - S. 73-84.

5. Kostjukova, O. N., Osipov, G. N., Sarenkov, A. A. Semanticheskij analiz koncepta «podchinenie» v pole oppozicii «privatnoe - publichnoe» [Tekst] / O. N. Kostjukova, G. N. Osipov, A. A. Sarenkov // Polis. - 2007. - № 1. - S. 62-70.

6. Koulbach, H. Politika [Tekst] / H. Koulbach // Publichnaja politika: ot teorii k praktike. - SPb. : Aletejja, 2008. - S. 35-50.

7. Kumbs, D. Vvedenie v koncepciju publichnoj politiki v kontekste postkom-munisticheskogo tranzita [Tekst] // Publichnaja politika: ot teorii k praktike / sost. i nauch. red. N. Ju. Danilova, O. Ju. Gurova, N. G. Zhidkova. - SPb. : Aletejja, 2008. -S. 351-352.

8. Miroshnichenko, I. V Publichnaja politika kak slozhnosostavnoj koncept politicheskoj nauki. - Sovremennaja politicheskaja real'nost' i gosudarstvo: slozhnye metody issledovanija [Tekst] : monografija / I. V Miroshnichenko. - Krasnodar : Ku-banskij gosuniversitet, 2015. - C. 31-49.

9. Nikovskaja, L. I., Jakimec, V N. Publichnaja politika v regionah Rossii: ha-rakteristika tipov i resurs vlijanija [Tekst] / L. I. Nikovskaja, V N. Jakimec // Vestnik MGIMO-Universiteta. - 2011. - № 1. - S. 224-232.

10. Nikovskaja, L. I., Jakimec, V. N. Tipologija publichnoj politiki v rossij-skih regionah [Tekst] / L. I. Nikovskaja, V. N. Jakimec // Sociologicheskie issle-dovanija. -2011. - № 3. - S. 56-66.

11. Nikovskaja, L. I., Jakimec, V N. Publichnaja politika v regionah Rossii: tipy, subiekty, instituty i sovremennye vyzovy [Tekst] / L. I. Nikovskaja, V N. Jakimec // Politicheskie issledovanija. - 2011. - № 1. - S. 80-92.

12. Patnjem, R. Procvetajushhie kom'juniti, social'nyj kapital i obshhestven-naja zhizn' [Tekst] / R. Patnjem // MJeiMO. - 1995. - № 4. - S. 16-17.

13. Peregudov, S. P. Gruppy interesov i rossijskoe gosudarstvo [Tekst] / S. P. Pere-gudov. - M. : Jeditorial URSS, 2006.

14. Publichnaja politika v Rossii (po itogam rossijsko-kanadskogo proekta «Uni-versitet Kalgari - Gorbachev Fond») [Tekst]. - M. : Al'pina Biznes Buks, 2005.

15. Publichnaja politika v sovremennoj Rossii. Subiekty i instituty [Tekst]. - M. : GU-VShJe, 2005.

52

fl. H. HuKoecKan, B. H. Mкимец

16. Publichnaja politika [Tekst]. - 2005: Sb. statej. - SPb. : Norma, 2006.

17. Publichnaja politika v social'noj sfere [Tekst] : regional'naja model'. - Perm' : PGU, 2005.

18. Publichnaja politika: ot teorii k praktike [Tekst] / sost. i nauchn. red. N. Ju. Danilova, O. Ju. Gurova, N. G. Zhidkova. - SPb. : Aletejja, 2008. - 356 s.

19. Ritter, M. Publichnaja sfera kak ideal politicheskoj kul'tury // Grazhdane i vlast': Problemy i podhody [Tekst] / pod red. G M. Mihalevoj, S. I. Ryzhenkova. - SPb. : Letnij sad, 2001.

20. «ROSSIJSKIJ PRORYV» I ZADAChI GRAZhDANSKOGO OBShhESTVA. Special'nyj doklad «Rossijskij proryv» i zadachi grazhdanskogo obshhestva» podgo-tovlen na osnovanii reshenija Obshhestvennoj palaty Rossijskoj Federacii ot 08.04.2019. Izd-vo «Sovremennye informacionnye sistemy», 2019. - 60 s.

21. Setevaja publichnaja politika // Publichnaja politika: Instituty, cifro-vizacija, razvitie [Tekst] : Kollektivnaja monografja / pod red. L. V Smorgunova. - M. : AspektPress, 2018. - S. 250-262.

22. Sungurov, A. Ju. Publichnaja politika: osnovnye napravlenija issledova-nij (mirovoj i rossijskij opyt) [Tekst] / A. Ju. Sungurov // Publichnaja politika. - 2017. - № 1. - S. 8-28.

23. Smorgunov, L. V Sravnitel'nyj analiz publichnoj politiki // Sovre-mennaja sravnitel'naja politologija [Tekst] / L. V Smorgunov. - M. : ROSSPJeN, 2002. S. 359-375.

24. Smorgunov, L. V Upravlenie publichnoj politikoj: stanovlenie nauchnoj disci-pliny [Tekst] / L. V Smorgunov // Upravlenie publichnoj politikoj: Kollektivnaja mono-grafija. - M. : Aspekt Press, 2015. - S. 10-18.

25. Shmatko, N. A. Fenomen publichnoj politiki [Tekst] / N. A. Shmatko. - URL: http://sociologos.net/textes/chmatko/politique_publique.htm. - (Data obrashhenija: 5.11.2019).

26. Shmatko, N. A. Fenomen publichnoj politiki // Sociologicheskie issledovanija [Tekst] / N. A. Shmatko. - 2001. - № 7. - S. 106-112.