CC BY
103DOI 10.24411/2658-428Х-2019-10509 УДК 352
Л. И. Никовская https: // orcid org/0000-0002-1160-5801 В. Н. Якимец https: // orcid org/0000-0003-4953-2932
Местное самоуправление и муниципальная публичная политика:
особенности и проблемы развития на современном этапе в России (по материалам социологического исследования)
Статья подготовлена в рамках исследовательского проекта РФФИ № 19-011-31282 «Исследование состояния и возможностей совершенствования институтов и механизмов публичной политики на муниципальном уровне на основе индексного подхода»
На основе разработанного индекса субрегиональной публичной политики для оценки состояния публичной политики и ее институтов и механизмов, а также субъектов публичной сферы местного сообщества (малого и среднего бизнеса, муниципальной власти, НКО-сообщество и др.) выявлены особенности публичной политики на уровне местного самоуправления, а также определены его проблемные аспекты, что позволяет формировать направления совершенствования деятельности субъектов, институтов и механизмов публичной политики на субрегиональном уровне с учетом ожиданий основных сторон местного сообщества.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальная публичная политика, гражданское общество, некоммерческое сообщество, публичное взаимодействие.
L. I. Nikovskaja, V. N. Jakimec
Local government and municipal public policy: features and problems of development at the present stage in Russia (based on sociological research)
On the basis of the developed index subregional public policies for the assessment of public policies and its institutions and mechanisms, and subjects of the public sphere of the local community (small and medium businesses, municipal authorities, NGOs, community, etc.) peculiarities of public policy at the local government level, and define its problematic aspects that allows you to create directions of perfection of activity of subjects, institutions and mechanisms of public policy at the subregional level given the expectations of the main parties of the local community.
Key words: local self-government, municipal public policy, civil society, non-profit community, public interaction.
© Никовская Л. И., Якимец В. Н., 2019
Местное самоуправление и муниципальная публичная политика: особенности и проблемы развития на современном этапе в России (по материалам социологического исследования)
25
Роль местного самоуправления, местного сообщества в системе российской государственности неоценимо: сильное сообщество -основа сильного государства. Политические, социальные, экономические интересы граждан связаны с интересами государства, прежде всего, через групповые интересы жителей одного города, села, района, реализуемые посредством самоуправления. Местное самоуправление выступает своеобразной школой гражданственности, демократической организации местной жизни. Оно приучает общество к самоорганизации, необходимой для качественного решения вопросов в соответствии с общественными интересами граждан. Совмещение в работе органов местного самоуправления общественных и государственных полномочий - явление исключительное, богатое потенциальными возможностями для поиска и выбора оптимальных схем и механизмов взаимодействия общественности и власти, публичного и политического. Самоуправление ведет к изменению направленности управленческих процессов «снизу -вверх», от периферии к центру; оно зависит от развития прямой непосредственной демократии, расширения гласности, повышения действенности общественного мнения и пр. Именно поэтому местное самоуправление по праву относят к важнейшим институтам гражданского общества, занимающим пограничное положение между орга-
нами государственной власти и общественной самодеятельности. По мысли известного философа и политолога А. де Токвиля, коммунальные институты делают для свободы то, что начальная школа для науки; они делают ее доступной для народа, позволяют вкушать ее плоды и привыкать ею пользоваться. Нация может ввести у себя свободное правление и без коммунальных институтов, но у нее не будет духа свободы.
Самоуправление предполагает активность всех рядовых членов организационной подсистемы при решении общих вопросов; отзывчивость и внимание управленческих (профессиональных) структур к инициативе масс, развитие различных форм этой инициативы.
Как форма политической самоорганизации местных сообществ, местное самоуправление автономно, независимо как от органов государственной власти, так и внегосу-дарственных структур; оно организовано разнообразно, что обусловлено особенностями исторического развития, составом населения и даже традициями; оно более гибко и оперативно реагирует на потребности конкретных сообществ.
Для социальных сообществ местное самоуправление выступает интегрирующим фактором; оно может способствовать предотвращению социальных, экономических, этнических, религиозных конфликтов; является хорошим полигоном для большинства иннова-
26
Л. И. Никовская, В. Н. Якимец
ционных социальных проектов. Так, в Италии, при частой смене правительств, на местах сохраняется порядок и достаточная работоспособность местной власти. В Японии, в послевоенное кризисное время 1945 г. развитие инициативы на местах шло значительно быстрее и благодаря местному самоуправлению переход от тоталитарных форм власти к цивилизованному возрождению прошел стремительно и успешно. Да и в России экономическая активность городов до 1913 года способствовала социальному расцвету местных сообществ: до 1913 года российские города до 50 % своего бюджета формировали сами, а Москва - до 75 %.
В современной России сегодня можно наблюдать во многих городах и районах большое стремление к реальной работе, к терпеливому и прочному строительству демократических механизмов решения насущных проблем повседневной жизни: достойного содержания домов, квартир, больниц, яслей и школ; содействия росту муниципальной экономики, местной экономической инициативы; защиты природы, полезной для населения территории.
Мировая и общественная история подчеркивает необходимость местного самоуправления как одного из способов поддержания общества в стабильном состоянии, особенно в период государственных и системных кризисов. Потребность общества в местном самоуправлении компенсирует социуму в пери-
од острых кризисов государственности воспроизводство институтов гражданского общества. В итоге создается гарантия нации от разрушения, поддерживаются основы гражданского общества. В то же время местное самоуправление не должно подменять государство, его институты и функции. Совмещение в работе органов местного самоуправления общественных и государственных полномочий - явление исключительное, богатое потенциальными возможностями для поиска и выбора оптимальных схем и механизмов взаимодействия общественности и власти, публичного и политиче ского.
Полемика о состоянии и качестве местного самоуправления (МСУ) давно не утихает в России. И это закономерно. Муниципалитеты - важное средство приобщения граждан к управлению государством и обществом, они способствуют развитию инициативы и самодеятельности населения [2]. Именно на местном уровне наиболее эффективно реализуется концепции «приближения власти к народу». Реформа МСУ, стартовавшая в 2003 году, имела целью стимулирование реального развития самоуправления. Муниципалитеты в России формально обладают высокими и ответственными полномочиями - они отстаивают интересы людей там, где они живут, осуществляют реальное самоуправление и саморегулирование общества. Через местный уровень власти, как считает Владимир Путин, пролега-
Местное самоуправление и муниципальная публичная политика: особенности и проблемы 27
развития на современном этапе в России (по материалам социологического исследования)
ет «самый короткий и прямой путь» к решению жизненно важных проблем граждан. Поддержку местного самоуправления президент России назвал одним из приоритетов своей деятельности [6].
Как известно, существуют две основные модели самоуправления: европейская континентальная и англосаксонская. В первом случае местная власть является нижним звеном в системе органов государственной власти и подчинена вышестоящим звеньям. Во втором случае система МСУ выделяется из общей структуры государственной власти и в какой-то степени ей противостоит, так как формируется гражданами и действует в их интересах. По последним данным социологических исследований, население России в большей степени тяготеет ко второй модели МСУ -51 % опрошенных высказался за ее развитие, и лишь 32 % за первую [4, с. 83].
Для современного состояния местного самоуправления в России характерны три «беды»: недостаток финансирования, прав и ответственности. По мнению экспертов, отсутствие сбалансированности между теми полномочиями, которыми наделены органы местного самоуправления, и теми финансовыми ресурсами, которые им предоставляются, является сегодня самой большой проблемой местного самоуправления [1, с. 9-18]. У муниципалитетов отсутствуют необходимые активы для развития,
адекватная имущественная база. В некоторых случаях они имеют право распоряжаться: государственной собственностью (например, землей), но только под жестким контролем государства, что ослабляет легитимность сделок. А ведь ни для кого не секрет, что земля - основной актив для муниципального развития, который может быть использован и для привлечения новых инвестиций, и для развития социальной инфраструктуры. Решить букет муниципальных проблем и был призван Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в 2003 году.
Следует отметить, что попытки упорядочить работу МСУ предпринимались уже не раз. Серьезная перестройка «нижнего этажа» власти была предпринята, например, в 1995 году. Но в большинстве случаев муниципальные реформы не приносили желаемых результатов.
К сильным сторонам нового ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» можно отнести четкую регламентацию муниципальных финансов: финансирование исполнения государственных полномочий только за счет субвенций; переход к установлению ставок и нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов на долговременной основе; самостоятельность в установлении тарифов при оплате труда муниципальных служащих, работников
28
Л. И. Никовская, В. Н. Якимец
муниципальных предприятий и учреждений. Кроме того, предусмотрено большее количество форм прямого волеизъявления населения при осуществлении местного самоуправления. Многие из названных в законе процедур действительно неплохо зарекомендовали себя в мировой муниципальной практике.
Принятый ФЗ-№ 131 привел к настоящей революции с переделом российской территории, властных полномочий и собственности. Итоговая схема перераспределения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления выглядит следующим образом (см. Табл. 1).
Таблица 1.
Сопоставление ст. 5 и 6 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»
Блоки вопросов Органы госвласти Органы МСУ (вопросы
(в сфере МСУ) местного значения)
Политический 5 2
Правовой 6 0
Экономический 5 2
Административно- 2 1
территориальный
Жизнеобеспечение, безопас- 0 7
ность, развитие ЖКХ
Экологический 0 3
Земельный 0 2
Социально-бытовой 0 1
Социальный 0 4
Транспорт 0 1
Культурный 0 4
Информационный 0 2
ИТОГО 18 29
Из приведенного суммарного перечня соотношения полномочий видно, что 131-Ф3 в редакции 2003 г. существенно перераспределил полномочия по нормативному регулированию сферы МСУ и ресурсные полномочия в сторону централизации полномочий. Компетенция муниципалитетов по решению вопросов местного значения значительно сокращена.
Общий замысел реформы местного самоуправления, ее деклари-
руемые базовые принципы имели бесспорно позитивный характер. В то же время, как во всяком большом деле, практическая реализация Федерального закона № 131-Ф3 выявила множество нерешенных проблем, коллизий и недостатков, которые чаще всего прятались в частностях, в деталях. Поэтому в Закон было внесено более 600 поправок. Как отмечалось в аналитической записке Комитета по вопросам местного самоуправления Государ-
Местное самоуправление и муниципальная публичная политика: особенности и проблемы 29
развития на современном этапе в России (по материалам социологического исследования)
ственной Думы РФ, «выработанные европейским опытом принципы децентрализации управления, суб-сидиарности, самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения еще не вполне адекватно отражены в российском законодательстве. Практика тоже отходит от представления о местном самоуправлении как институте гражданского общества. Зачастую она сводится к организации режима власти, обеспечивающего личные или корпоративные интересы, следовательно, искажает саму демократическую природу местного самоуправления» [3, с. 11].
Местное самоуправление - ключевой элемент политической системы развитой демократии, поэтому создание его не может быть делом только власти. Только объединение усилий представителей гражданского общества и власти может привести к созданию взвешенных, эффективных и легитимных «правил игры», согласно которым будет работать и развиваться местное самоуправление в России. Именно этим обусловлен был наш интерес к исследованию институтов и механизмов публичной политики на местном уровне. Муниципальная публичная политика (далее МПП) -это программы и приоритеты органов власти, механизмы и технологии их реализации, выработанные с учетом ожиданий и при участии основных групп гражданского общества - малого и среднего бизнеса, некоммерческих и обществен-
ных организаций через их представителей. Именно на местном уровне публичная политика получает свое полное выражение [7; 8, р. 13-14]. Главный акцент при изучении МПП ставится на гражданском и деловом участии в решении социально-экономических проблем местного сообщества во взаимодействии с властью.
По специально разработанной анкете в 2-х муниципальных образованиях двух областей ЦФО - Костроме, Красном-на Волге, Ярославле, Ростове - проводился опрос 3-х целевых групп респондентов. Всего было опрошено 359 человек, представляющих наиболее активных и компетентных представителей трех сегментов городских сообществ - муниципальной власти (153 респондентов), малого и среднего бизнеса (108 респондентов), руководителей и членов некоммерческих организаций (98 респондентов). На основе собранной эмпирической информации были рассчитаны значения сводных индексов состояния МПП для каждого из 4-х МО. Кроме того, для каждого института и механизма МПП рассчитывалось значение критерия состоятельности [5, с. 16-22] и полноты функационала субъекта МПП. Полученные количественные показатели были сопоставлены с качественными интерпретациями, которые дали на фокус-группах представители основных акторов взаимодействия в поле публичной политики всех 4-х МО. Соединение
30
Л. И. Никовская, В. Н. Якимец
качественных и количественных подходов для оценки состояния субрегиональной публичной политики и ее институтов с учетом интересов различных субъектов публичной сферы (бизнес, власть, НКО-сообщество), а также использование таких оценок для выявления проблемных зон и дисфункций во взаимодействии власти и представителей гражданского общества, позволило составить представление об особенностях публичной сферы и политики на местном уровне. Наше исследование подтвердило выдвинутую гипотезу, что в зависимости от уровня социально-экономического развития субъекта РФ, где проводится исследование, формируются различные типы субрегиональной публичной политики. Так, наиболее развитая Ярославская область на уровне городского округа Ярославля показала центрированный тип МПП, когда ожидания всех основных акторов МПП не отрываются в ожиданиях и оценках друг от друга. По сравнению с посткризисным 2011 г. полученные данные свидетельствуют о сохранении позитивных тенденций, связанных с традициями уважительного диалога власти с активными акторами поля 1111. В менее продвинутой Костромской области тип МПП характеризуется более разрывными моментами, когда оценки муниципальной власти несколько завышены и отрываются от ожиданий других игроков МПП. В целом, по данным исследования, во всех 4-х муниципальных образованиях пока воспроизводится
модель государственного патернализма, когда социально-значимые решения принимаются в «режиме консультаций», при активном контроле государственно-административных структур.
Местное самоуправление так не приобрело своего подлинного субъекта - сообщества граждан территории, а точнее - население. Оно в субъектном смысле осталось диффузным, распыленным, предпочитающим прямые встречи с местным руководством, обращения с жалобами, прямое информирование, то есть традиционный набор средств и методов взаимодействия с местной властью. Гораздо выше активность институционализированных интересов граждан - через организации НКО, Общественные палаты города, ассоциации малого и среднего бизнеса, ТПП и пр. Причины этого явления - в сохранении советских стереотипов, государственного патернализма и иждивенчества.
Население в целом, как показывают наши исследования, высоко оценивает потенциал всей системы органов МСУ, но реальные стимулы для своего участия оцениваются низко. В отсутствие реальных ресурсов люди демонстрируют ограниченный личный интерес. Интерес к общественной активности население реально проявляет только тогда, когда видит и ощущает результаты своей деятельности. Иными словами, чем выше ресурсная база органов МСУ, его возможность влиять на происходящее в
Местное самоуправление и муниципальная публичная политика: особенности и проблемы развития на современном этапе в России (по материалам социологического исследования)
31
муниципальном образовании, а также чем больше информированность жителей, тем большая муниципальная активность населения. На это влияет и уровень муниципального образования: чем ближе местное самоуправление к людям, чем ниже территориальный масштаб его осуществления, тем более заинтересованы в нем граждане.
При этом и сами главы муниципальных образований, и часть жителей в нынешних (кризисных) условиях признают активную роль государства, но в разумных переделах. Как показала практика, часто механизмы реального государственного контроля вышли далеко за рамки, установленные № 131-ФЗ. По сути, органы местного самоуправления оказались переподчинены контролирующим органам, усмотрение которых приобрело определяющее значение. Публично проводимая линия на повышение автономии дала обратный эффект: муниципалитеты стали признаваться ответственными за решение большинства вопросов, являющихся, по сути, государственными (от образования до пожарной безопасности). И это - несмотря на отсутствие необходимых средств, реальных регулирующих возможностей и права самостоятельно принимать ключевые решения.
Очень важно, как местные жители ранжируют сегодня значимость проблем на местном уровне: на первом месте по значимости сегодня расположились проблемы
здравоохранения, особенно его «первичного звена» и доступности лекарств. На втором месте - проблемы жилья и коммунального обслуживания; на третьем - социальная защита и проблема социального обслуживания населения (пенсии, пособия, льготы, социальный патронаж и пр.); на четвертом -транспорт и дороги; далее следуют проблемы системы образования, на последних местах вопросы безопасности и порядка. Так, на проведенной фокус-группе в Ярославле представитель Общественной палаты города так осветил проблему в контексте обсуждаемой Стратегии развития города до 2020-2025 годов: «Вот я как раз и написал, что волнует ярославцев. И всего-то шесть пунктов, не больше! Постоянное, стабильное место работы. Это доход, заработок и т. д. Комфорт, обслуживание, проживание в городе, досуг. Это жилье, свет и тепло в домах, благоустройство и можно дальше. Здоровье, будущее своих детей... качественное образование, услуги, детские сады и т. д. Вот и все и повышение эффективности органов власти. Вот и весь общественный интерес!» (из материалов ФГ).
Исследования показывают, что сотрудники органов муниципального управления считают необходимым взаимодействие с населением и учет инициатив местного сообщества. Однако отмечается противоречивость и непоследовательность установок местной власти в
32
Л. И. Никовская, В. Н. Якимец
этом отношении: с одной стороны, почти все муниципальные служащие считают, что органы местного самоуправления должны вести активный диалог с населением, даже если население само не проявляет инициативы по решению местных вопросов; с другой стороны часть из них согласилась с мнением, что, что реакция органов местной власти на запросы и обращения граждан вполне достаточно, чтобы считать задачу работы с населением выполненной. Но все-таки большинство опрошенных муниципальных служащих придерживаются мнения, что учет общественных интересов, инициатив граждан всегда повышает эффективность муниципального управления и что органы местного самоуправления должны во всем ориентироваться на интересы населения.
На общественную активность местного уровня граждан очень сильное влияние оказывает менталитет и особенности региональной политической культуры - например, регионы с традиционалистской культурой (Краснодар, Курск), регионы с модернизационными, либеральными установками - Северо-Запад (Карелия), Сибири Красноярский край и пр.)
Ярославская область имеет характеристику региона с либеральными установками и плюралистической политической культурой: активность жителей здесь несколько выше, они готовы жертвовать своим временем для общественных нужд, брать на себя ответствен-
ность, организовывать других. Можно говорить, что на ментальном уровне есть реальные предпосылки для развития потенциала инициативного бюджетирования (со всеми оговорками, связанными с ограничениями кризисного свойства).
Суммируя, еще раз повторим, что местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и - в этом качестве - составной частью гражданского общества, а с другой стороны - уровнем публичной власти (инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами) и элементом рыночной экономической системы.
Важнейшим фактором развития местного самоуправления становится максимальное включение в процесс управления территорией непосредственно населения муниципальных образований. Сравнительный анализ показывает довольно четкую корреляцию между степенью муниципальной социальной активности жителей и ресурсными возможностями местной власти на той или иной территории. Привлечение жителей к участию в местном самоуправлении во многом лежит в плоскости организационного и экономического укрепления муниципалитетов. Действия в этом направлении - первое и главное условие повышения уровня и качества общественной и гражданской
Местное самоуправление и муниципальная публичная политика: особенности и проблемы развития на современном этапе в России (по материалам социологического исследования)
33
активности местного сообщества. И важным подспорьем в этом отношении выступает согласованное конструктивное партнерство с Общественными Палатами города и области, максимальное привлечение проектно-сетевой активности НКО и инициативных групп, повышение заинтересованности малого и среднего бизнеса в развитии социального предпринимательства, государственно-частного партнерства. Успешные технологии и практики межсекторного партнерства не раз помогали локальному сообществу и местной власти переживать кризисные времена и на этой основе формировать подлинную культуру самоуправления. В ряде обследуемых нами муниципальных образований наметились контуры перехода к публичному «управлению через сообщество», когда управленческие решения и действия власти начинают соизмеряться с воз-
можностями и потребностями гражданского общества.
Иными словами, муниципальная публичная политика является самым полным выражением сути публичной политики как социально-политического и управленческого явления. Она не терпит ведомственных границ, конфликтной разобщенности и абсолютизации интересов одной из групп.
Интегральный Индекс МПП в Ярославле показывает, что оценки всех трех групп почти консолидированы. Они расположены в центрированной области. Это значит, что в своих ожиданиях они не слишком отрываются друг от друга и готовы слышать взаимные предложения. Значит есть потенциал для роста. Важно с учетом полученных результатов выработать предложения по улучшению институтов и механизмов публичного взаимодействия и диалога в публичном пространстве.
Библиографический список
1. Бабун, Р. В. О современном состоянии местного самоуправления в России [Текст] / Р. В. Бабун // Местное право. - 2016. - № 6. - С. 9-18.
2. Доклад «О состоянии местного самоуправления в Российской Федерации и предложения по совершенствованию организации и осуществления местного самоуправления» (электронная версия). - Общероссийский Конгресс муниципальных образований. М., 2016. - 174 с.
3. Материалы парламентских слушаний на тему: О проекте федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 3 апреля 2003 г. - Аналитический вестник, Вып. 22, ч. II, Серия: Государственное строительство и конституционные права граждан. М., 2003.
4. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования [Текст]. М. : Экон-Информ, 2009.
5. Никовская, Л. И., Якимец, В. Н. О состоятельности институтов публичной политики [Текст] / Л. И. Никовская, В. Н. Якимец // Власть. - 2015. - № 6. - С. 16-22.
34
Л. И. Никовская, В. Н. Якимец
6. Путин призвал к укреплению местного самоуправления и поддержанию общественных инициатив [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://tass.ru/ politika/5147190. - (Дата обращения: 01.09.2019).
7. Friedberg E. Le Pouvoir et la règle. Dynamiques de l'action organisée. - Paris, 2015.
8. Muller P., Surel Y. L'analyse des politiques publiques. - Paris, 1998.
Bibliograficheskij spisok
1. Babun, R. V O sovremennom sostojanii mestnogo samoupravlenija v Rossii [Tekst] / R. V. Babun // Mestnoe pravo. - 2016. - № 6. - S. 9 18.
2. Doklad «O sostojanii mestnogo samoupravlenija v Rossijskoj Federacii i pred-lozhenija po sovershenstvovaniju organizacii i osushhestvlenija mestnogo samoupravlenija» (jelektronnaja versija). - Obshherossijskij Kongress municipal'-nyh obrazovanij. M., 2016. - 174 s.
3. Materialy parlamentskih slushanij na temu: O proekte federal'nogo za-kona «Ob obshhih principah organizacii mestnogo samoupravlenija v RF» 3 apre-lja 2003 g. -Analiticheskij vestnik, Vyp. 22, ch. II, Serija: Gosudarstvennoe stroi-tel'stvo i konstitu-cionnye prava grazhdan. M., 2003.
4. Mestnoe samoupravlenie v Rossii: sostojanie, problemy, puti sovershen-stvovanija [Tekst]. M. : Jekon-Inform, 2009.
5. Nikovskaja, L. I., Jakimec, V N. O sostojatel'nosti institutov publichnoj politiki [Tekst] / L. I. Nikovskaja, V N. Jakimec // Vlast'. - 2015. - № 6. - S. 16-22.
6. Putin prizval k ukrepleniju mestnogo samoupravlenija i podderzhaniju ob-shhestvennyh iniciativ [Jelektronnyj resurs]. - Rezhim dostupa: https://tass.ru/ politika/5147190. - (Data obrashhenija: 01.09.2019).
7. Friedberg E. Le Pouvoir et la règle. Dynamiques de l'action organisée. - Paris, 2015.
8. Muller P., Surel Y. L'analyse des politiques publiques. - Paris, 1998.
Местное самоуправление и муниципальная публичная политика: особенности и проблемы развития на современном этапе в России (по материалам социологического исследования)
35
