CC BY-NC-ND
41
А.Г. Горак
ВВЕДЕНИЕ
РОССИЙСКОЙ СИСТЕМЫ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА В ГУБЕРНСКОЙ АДМИНИСТРАЦИИ ЦАРСТВА ПОЛЬСКОГО
В статье проанализирована реформа делопроизводственной системы в учреждениях губернской и уездной администрации Царства Польского 1867 г. Представлен анализ законодательных актов, регламентирующих данную реформу, процесс реализации реформы и основные ее трудности. В качестве заключения можно выделить основную задачу реформы - приспособление польской делопроизводственной системы к традициям и особенностям деятельности российского имперского чиновничества.
Ключевые слова: польская губернская администрация, делопроизводственная система, реформа, политика русификации.
Делопроизводственная система, введенная 1 января 1867 г. в новых учреждениях губернской и уездной администрации Царства Польского, не включала в себя важнейшие особенности предшествующей модели управления. В большей степени это было заимствование российской модели. Правда, эту систему уже прежде использовали в Царстве Польском в отдельных учреждениях, но в большей степени в связи с задачей русификации их штата. Таким образом, введенное делопроизводство хорошо сочеталось с облегчением адаптации «чиновников русского происхождения» в новых условиях.
Радикальные перемены системы делопроизводства, как правило, происходят очень редко. Бюрократический аппарат вынужден постоянно сохранять эффективность работы, и потому его орудие (система делопроизводства и письмоводства) меняется в большей степени эволюционно, чем революционно. Исследование генезиса делопроизводства позволяет рассмотреть всю систему комплексно
© Горак А.Г., 2014
и изучить отдельные ее компоненты1. При этом необходимо рассматривать российскую систему с учетом принципа историзма, возвращаясь в прошлое, так как форма стареет быстрее, чем содержание2. Исторические условия влияли не только на правила канцелярской работы, но и на самих российских чиновников, которые привнесли с собой в Царство Польское собственные опыт и навыки, лишь частично основанные на законодательной регламентации.
С другой стороны, исследователи выделяют такую важную черту русского делопроизводства, как правовое оформление работы с документами посредством высших нормативных актов, а также жесткую регламентацию всех ее изменений.
Однако подробное изучение практики работы в канцеляриях Царства Польского вызывает сомнения в четком соблюдении законодательных норм. Здесь следует учитывать известное несовершенство российских законов и естественную тенденцию чиновников к облегчению работы путем обхождения законов, что ограничивает качество и область применения российского законодательства в учреждениях Царства Польского.
Второе сомнение связано с тем, что закон никогда не регулирует всех действий, связанных с канцелярским обслуживанием разработки и принятия решений. В связи с этим возникает вопрос, существовали ли текущие (не регламентированные законодательством) привычки и обычаи, укоренившиеся в работе польской и российской администраций, носителями которых были чиновники. Одним словом, речь идет о влиянии канцелярской практики и традиции на работу с документами. Это особенно важно в период бурных перемен, когда законодатель часто не в состоянии предвидеть практические препятствия и недостатки преобразований, а чиновник вынужден самостоятельно находить их modus operandi (операционный режим).
В рамках данной статьи мы представим законодательную регламентацию в контексте процесса введения и коректировки новой системы делопроизводства в провинциальной администрации Царства Польского. Законодательной основой новой системы являлось Положение от 19/31 декабря 1866 г., однако в нем законодатели лишь поверхностно касались вопросов работы с документами, ссылаясь на выработку будущих правил и на Учредительный комитет в Царстве Польском3. Но государственным учреждениям надо работать постоянно, без ожидания новых инструкций. Обеспокоенность такой обстановкой мы находим в циркуляре Главного директора Правительственной комиссии внутренних дел (ПКВД, исполняла роль МВД в Царстве Польском) от 1/13 января 1867 г. Там
прямо указывалось, что Положение о преобразовании управления в Царстве Польском имеет подчиненный характер по отношению к имперским законам. Юрисдикция последних распространялась на все вопросы, не прописанные в данном положении4. Журналы надо было вести в форме, определенной в примечании к ст. 773 Положения, а образец делопроизводства был представлен в ст. 812-852 (т. II, ч. 1 Свода законов РИ) с оговоркой, что обязанности начальников столов и секретарей отделений в Царстве Польском исполняют делопроизводители. Также было указано, что в отношении распределения обязанностей впоследствии будет издано отдельное распоряжение5. Поскольку решение о применении имперских правил принято под влиянием времени и обстоятельств, можно сомневаться в аккуратности их исполнения.
Реформаторы Царства Польского (Николай Алексеевич Милютин, Владимир Александрович Черкасский, Юрий Федорович Самарин) хорошо знали недостатки имперской администрации и во многом ее критиковали. Можно даже подозревать, что в Царстве Польском задумали создать образцовую администрацию. Некоторые нововведения прежде не использовались ни в Царстве Польском, ни в Российской империи. Косвенно этот факт подтверждает и то, что содержание вышеуказанного Положения не вполне идентично имперским законам.
Через полгода после введения Положения обнаружилось, что в местных губернских правлениях нет должности старшего секретаря, и надо было объяснить, почему его обязанности должен исполнять секретарь присутствия. Обяснение сделано в связи с акцией ПКВД, когда было обнаружено, что в 10 губернских правлениях Царства Польского неоднозначно трактованы правила имперского делопроизводства (ст. 812-852 т. II, ч. 1 СЗРИ). Тогда же было сделано первое ограничение и законодатели отказались от ведения в канцеляриях губернаторов отдельного алфавита входящих бумаг на имя губернатора (указанных в ст. 709)6.
В каком-то смысле реформаторы предвидели такие проблемы. Ведь невозможно полностью принять и использовать законы и структуру учреждений, созданные в других условиях. Временный комитет, действовавший под председательством Н.А. Милютина в 1865-1866 гг. в Варшаве, разработал проекты, ставшие основой административных преобразований7. Среди них было и Приложение Б к № 2 «Общий порядок делопроизводства в Губернском Правлении».
В указе, вводившем Положение о губернском и уездном управлениях, отмечалось, что причиной преобразования являет-
ся «чрезмерная сложность и обременительность переписки», которую надо отменить «с возможным упрощением порядка... делопроизводства»8. Конечно, это только краткое обоснование, но важно даже само заявление о наличии проблем в Положении о делопроизводстве9.
Вышеупомянутое Приложение Б предназначалось для последующей разработки инструкции по делопроизводству10, но свелись только к предложениям о разделении дел между канцеляриями. Другим средством, которое позволило бы уменьшить неразбериху в делопроизводстве, была рассылка «Временных правил о преобразовании губернских учреждений ведомства внутренних дел в 37 губерниях и в Бессарабской области»11.
Через несколько месяцев после преобразования делопроизводства была проведена ревизия. Ее следствием стало донесение на имя директора ПКВиДД, в котором единственным положительным моментом было названо ведение дел в новом порядке и их хранение у делопроизводителей с 1 января текущего года. Остальные замечания подчеркивали недостатки новых правил и режима их введения: дела неправильно сформированы, сшиты и не имеют описей документов; во входящих журналах содержание записей не соотносилось с заголовками; в некоторых делопроизводствах невозможно определить содержание документов; было обнаружено много неисполненных писем и вовсе без надлежащих отметок; настольные реестры были заведены только в одном делопроизводстве; много дел заведено по предметному принципу, а не по номинальному; справки в журналах выписывались не по форме и т. д.12 Одним словом, администрация не знала форм ведения и учета документов и дел, а чиновники не знали не только правил делопроизводства, но и русского языка. Результаты проверки обратили на себя внимание властей, и был издан особый циркуляр министра. В нем после перечисления всех недостатков было отмечено, что их причиной является неадекватный состав чиновников. Таким образом, все сводилось к дальнейшему усилению русификации, хотя уже было известно, что деловые качества и опыт присланных русских чиновников были далеко не блестящими13. Одним из положительных результатов проверки стало ускорение делопроизводства путем введения единоличного решения значительного количества дел. До того в Царстве Польском преобладала коллегиальная форма принятия решений14.
В качестве подтверждения приведем пример. Люблинский губернатор обращал внимание на медлительность и ненадежный состав чиновников15, несмотря на низкое качество самих Правил и
сложность их адаптации. В такой обстановке деятельность учреждения в области делопроизводства не вполне отвечала нуждам вла-стей16. Здесь нужно учитывать и то, что в 1860-е годы количество нерешенных дел превышало количество новых дел.
Интересные последствия имело еще одно изменение в ведении делопроизводства. Все началось с организации консультаций. Директор ПКВД обратился к местным органам с просьбой высказать мнения по вопросу замены настольных реестров, предусмотренных в СЗРИ (ст. 830, Т. 2), описями дел17. Начальники отделений однозначно ответили, что положительно относятся к такой перемене18. Одним из аргументов было то, что настольные реестры повторяли опии писем, находящиеся в начале каждого дела19. На этом основании с 1 января 1868 г. было произведено изменение в делопроизводстве, так как настольные реестры были введены в местной администрации в целях лучшего ознакомления чиновников с новым (российским) порядком ведения дел20.
В связи с противоречивыми и неточными правилами и затруднениями в получении от властей однозначных ответов, местная администрация прибегала как к вертикальным, так и горизонтальным консультациям. Примером может служить переписка между правителями канцелярий Радомского, Плоцкого и Люблинского губернаторов, в которой они обменялись рядом вопросов и давали друг другу советы21. Схожие консультации осуществлялись между секретарями губернских правлений22. Секретарь Ф.А. Шиман-ский подсказал и другой путь получения информации о делопроизводстве, а именно получать неофициальным путем из Москвы составы формуляров, которые собирались ввести с нового 1868 года. Он указал еще один источник - общие, не включенные в закон пра-вила23, т. е. обычаи, которые всегда дополняли закон, а часто и позволяли адаптировать его к жизни.
Канцелярские обычаи не были полностью беззащитны перед лицом закона, хотя и основывались на опыте работы. Существовала целая отрасль профессиональной литературы, посвященная принципам и практике делопроизводства, - так называемые письмовники. Большинство из них были лишь собранием образцов документов, но некоторые подсказывали правила ведения дел в учреждениях и «обряды делопроизводства» с приложением надлежащих формуляров. Среди такой литературы особое место занимает работа Н.В. Варадинова «Делопроизводство, или Теоретическое и практическое руководство к гражданскому и уголовному, коллегиальному и одноличному письмоводству, к составлению всех правительственных и частных деловых бумаг и к ведению самих дел», первое из-
дание которой (двухтомник) вышло в Санкт-Петербурге в 1857 г.24 Важность этой работы для нашего анализа обусловлена не только ее достоинствами, но и тем, что это издание было доступно и для местных чиновников, причем даже в Люблине25. Автор в первом издании прямо пишет о формах, не основанных на законах: «Я убедился, что не для всех родов бумаг, составляющих канцелярскую и деловую переписку, существуют в законах образцы, и что не во всех присутственных местах и ведомствах употребляются одинаковые для них формы»26. В другом месте Варадинов, описывая источники своей книги, кроме законов и литературы указывает на обычаи, как не менее важные для делопроизводства27.
Упразднение польской системы делопроизводства в местной администрации произошло не из-за ее непригодности, а было вызвано русификаторской политикой империи. Основная причина - необходимость замещения всех должностей имперскими чиновниками, привыкшими к российской системе. Преобразования были плохо подготовлены, причем особенно в области делопроизводства. Местная администрация была вынуждена еще несколько лет разработывать правила, которые позволили бы адаптировать российскую систему делопроизводства к местным структурам и законам. К основным недостаткам российской системы можно отнести:
- неопределенностъ правил ведения новых дел и продолжения уже заведенных; делопроизводители использовали этот факт для «улучшения» статистики, в конце года причисляли много дел к уже решенным. Это позволяло им отчитываться и доказывать, что их структурное подразделение работает с высоким качеством, а в новом году все дела «возвращались», и делопроизводитель оформлял их как новые дела. Получалось, что чем больше новых дел заводит конкретное подразделение, тем более оно требует увеличения если не штата, то оклада;
- неопределенность правил ведения дел: некоторые делопроизводители дробили все дела, другие, наоборот, собирали все дела в одну кучу. В итоге обычно велись два или три тома под общими, не раскрывающими содержаний заголовками, а позднее даже было прекращено ведение особых описей дел;
- дело получало заголовок на основании первого письма и потому далеко не всегда совпадало с его содержанием после закрытия папки;
- децентрализация заведывания текущими делами и отделение регистратуры от архива стало причиной хаотичности и отсутствия надзора за формированием фондов местных учреждений28.
Радикальное и не вполне подготовленное изменение системы делопроизводства было частью реформы администрации, но и после 1870-х годов преобразование местной администрации Царства Польского оставалось незавершенным. Главным стремлением была замена существующих штатов чиновниками русского происхождения, а улучшение деятельности канцелярий отошло на второй план или было вовсе забыто. В начале нового века администрация Царства Польского считалась уже устаревшей.
Примечания
1 См.: Gorak A. Geneza rosyjskiego systemu kancelaryjnego akt spraw // Wschodni Rocznik Humanistyczny. 2004. Т. 1. S. 115-138.
2 См.: Шепелев Л.Е. Чиновный мир России. XVIII - начало XX в. СПб., 1999; Mitiajew K.G. Teoria i praktyka pracy archiwalnej. Warszawa, 1954.
3 Ссылки на будущие распоряжения Учредительного комитета можно найти в нескольких статьях Положения: ст. 38 обязывал комитет определить форму журнала заседаний присутствия Губернского правления и правил его ведения; ст. 81 - разработать тщательное распределение занятий между канцелярий присутствия и отделениями и делопроизвод-ствами, а также ясную инструкцию ведения дел в канцлярии и отделениях Губернских правлений; прим. к ст. 100 - определить компетенции, изъятые из полицейских дел магистратов уездных городов и переданных уездным управлениям; ст. 103 - определить полицейские обязанности магистратов и гминных управлений; прим. к ст. 109 - определить форму журналов и резолюций присутствия уездного управления (см.: Дневник законов Царства Польского (ДЗЦП). Warszawa, 1954. Т. 66. Высочайше утвержденное положение о губернском и уездном управлениях от 19/31 декабря 1866 г.). Комитет не издал этих правил ни в 1867 г., ни позже. Он был уничтожен указом от 23 марта/5 апреля 1871 г.
4 См.: Smyk G. Administracja publiczna Krolestwa Polskiego w latach 18641915. Lublin, 2012.
5 Государственный архив в Люблине (ГАЛ). Ф. «Люблинское губернское правление» (ЛГП). Д. K 1867:3: письмо директора Правительственной комиссии внутренних и духовных дел (ПКВиДД) от 1/13 января 1867 г.
6 ГАЛ. ЛГП. Д. K 1867:4. Л. 61-65об., письмо директора Правительственной комиссии внутренних дел от 1/13 июня 1867 г.; ГАЛ. ЛГП. Д. A I 1867:17. Л. 125-129: копия предложения директора ПКВД от 1/13 июня 1867 г.
7 «Первоначальные проекты по административному преобразованию в Царстве Польском (1865-1866 г.)»: ГАЛ. ЛГП. Д. КР 1867:3; ГАЛ. ЛГП. Д. К 1867:3. Л. 1-1об., предписание директора ПКВиДД от 1/13 янв. 1867 г. К письму приложен образец резолюции вице-губернатора и формы для уездных Управлений.
8 ДЗЦП. Т. 66. С. 114.
9 Затруднения при введении нового делопроизводства обращали внимание и авторов преобразований, например Черкасского: KozlowskiJ. Иеа1-1гае]'а ге&гту а^шз^асу'пе] w Кго1е81'ше Рокк!т w ^асЬ 1867-1975 //
И1з1;огусгпу. 1998. Т. 89. 8. 234.
10 ГАЛ. ЛГП. Д. К 1867:3. Л. 2.
11 Там же. Д. К 1867:4. Л. 52-53об.
12 Там же. Д. А I 1867:17. Л. 59: предписание губернатора из канцелярии от 18/30 марта 1867 г.
13 Там же. Д. А I 1868:49. Л. 80: копия циркулярного предписания министра внутренних дел от 13 мая 1868 г.
14 Там же. Л. 79.
15 Там же. Л. 77: губернатор к уездным начальникам, президенту и полицмейстеру г. Люблина от 24 июня/6 июля 1868 г.
16 Там же. Д. К 1868:7. Л. 66: письмо от 23 дек./4 янв. 1868/9 г.
17 Там же. Д. К 1867:4. Л. 61-65об.: письмо директора ПКВД 1/13 июня 1867 г.; Д. А I 1867:17. Л. 125-129: копия предложения директора ПКВД от 1/13 июня 1867 г.
18 Там же. Д. К 1867:4. Л. 69, 76: мнение административного и финансового советников.
19 Там же. К. 71: мнение асессора страхового; Л. 72, 74: мнения советников военно-полицейского и юридического советников.
20 Там же. Д. А I 1867:17. Л. 235об.: копия предложения директора ПКВД люблинскому губернатору от 10/21 окт. 1867 г.
21 ГАЛ. Канцелярия Люблинского губернатора. Д. 1886:393. Л. 1: письмо от 18 октября 1886 г.; Л. 3: письмо от 24 сентября 1887 г.
22 ГАЛ. ЛГП. Д. К 1867:4. Л. 102, секретаря Плоцкого к секретарю Люблинского губернского правления.
23 Там же. Д. К 1867:4. Л. 103-105: ответ секретаря Люблинского губернского правления секретарю Плоцкого губернского правления от 5/17 августа 1867 г.
24 Издание второе и третье, исправленное и гораздо пополненное 7пас7ше шире1шопе (четырехтомные) выпущено уже в обеих столицах в 1873 и 1887 гг. под измененным заглавием - «Делопроизводство. Руководство к составлению всех родов деловых бумаг и актов, по данным формам и образцам» (прим. авт.).
25 Экземпляр этой книги с печатью мужской гимназии находится до сих пор в Библиотеке им. Г. Лопатинского в Люблине (прим. авт.).
26 Варадинов Н.В. Делопроизводство, или Теоретическое и практическое руководство к гражданскому и уголовному, коллегиальному и однолич-ному письмоводству, к составлению всех правительственных и частных деловых бумаг и к ведению самих дел. СПб., 1857. Надпись С.С. Ланскому министру внутренних дел.
27 Там же. С. 6.
28 См.: Gorak A. Rosyjska kancelaria akt spraw w urz^dach lubelskiej gubernial-nej administracji og lnej w latach 1867-1918. Lublin, 2008.
