CC BY
196
РЕФОРМЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНЫМИ ОКРАИНАМИ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В XIX веке*
И. Г. Напалкова
В статье анализируется специфика управления окраинами Российской империи. Административные имперские реформы рассматриваются на примерах царства Польского, Туркестана, Великого княжества Финляндского, Прибалтики.
Управление национальными окраинами Российской империи в течение длительного времени определялось принципом сохранения местных особенностей и осуществлялось на основании самостоятельных положений и законодательства. Общей чертой было наличие генерал-губернаторской власти или должностных лиц, чьи полно- мочия приравнивались или были несколь- ко шире генерал-губернаторских. Административно-территориальное устройство каждой российской окраины в начале XIX в. было индивидуальным. Единая система управления окраинами отсутствовала. Значимый фактор, повлиявший на формирование имперского курса в отношении национальной периферии, направленного на унификацию административного управления, — национальные движения, которые в XIX в. охватили почти все этнические группы в Российской империи (Польское восстание 1830 — 1831 гг., Кавказская война 1817 — 1864 гг. и др.).
Одни из первых мер по упразднению административно-правовых различий «инородческих окраин» и имперского центра были предприняты Николаем II в отношении царства Польского. Органическим статутом 1832 г. вводился новый порядок управления: упразднялись Польский сейм и Государственный совет, во главе администрации царства Польского был поставлен Совет под председательством наместника, а в Государственном совете Российской империи создавался департамент дел царства Польского для рассмотрения законодательных вопросов, затрагивавших польские губернии, а также для согласования местного законодательства с общеимпер-ским [1, с. 320].
В 1839 г. польские воеводства были переименованы в губернии, воеводские комис-
сии — в губернские правления, а президенты — в губернаторов. Спустя еще два года вместо высшей палаты суда Государственного совета учреждается IX Департамент Правительствующего сената как высшая инстанция для гражданских дел, а X Департамент — для уголовных [9]. Во второй половине XIX в. обстановка в крае стабилизировалась, и в 1874 г. была упразднена должность наместника. В польских губерниях устанавливается общеимперская система управления. Варшавский генерал-губернатор сохранял права не только гражданского, но и военного начальника на территории всех губерний Польши. Управление уездами находилось в ведении уездных начальников, возглавлявших данные управления. В 1864 г. были созданы органы волостного и сельского самоуправления. В каждой гмине действовали выборные органы: гминный сход и войт, сельские сходы и солтысы, гминный суд (войт и лавники).
Подобные преобразования происходили в управлении Туркестанским генерал-губернаторством. Первоначально оно включало Ферганскую, Семиреченскую и Сыр-Дарь-инскую области. Последующее расширение территории было оформлено Положением от 12 июня 1886 г. о преобразовании Туркестанского генерал-губернаторства в Туркестанский край с сохранением существовавших в нем основных принципов управления. Соответственно, увеличилось и число входивших в него областей — к прежним (Семиреченская область в 1882 — 1899 гг. входила в Степное генерал-губернаторство) прибавились Самаркандская и Закаспийская. В Туркестане была установлена военно-административная система управления, подчиненная Военному министерству. Генерал-губернатор являлся одновременно командующим войсками военного округа, а
* Статья выполнена в рамках ФЦП <?Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» 2009-2013 гг. (проект Мб 14.740.11.0239).
© И. Г. Напалкова, 2010
также обладал широкими полномочиями «..♦принимать все меры, какие он признавал полезными и неотложно необходимыми по местным условиям» [3, с. 206]. При нем создавались совещательный совет из крупнейших чиновников и канцелярия. Области возглавлялись военными губернаторами, чьи полномочия также были весьма широкими, и делились на уезды во главе с уездными начальниками. Вспомогательную роль при административном аппарате играла т. н. туземная администрация: так, нерусским населением города заведовал назначаемый губернатором из местной знати старший аксакал, которому подчинялись аксакалы, избираемые местным населением; аналогичная система действовала в сельской местности [5, с. 248-249].
В 1886 г. было принято новое Положение об управлении Туркестаном, при его подготовке разработчики исходили из того, что военное завоевание Средней Азии закончено, край достаточно обрусел и может управляться на основе общеимперского законодательства при сохранении для коренного населения отдельных традиционных учреждений. Считалось, что необходимость в максимально широких полномочиях для туркестанского генерал-губернатора отпала. В 1886 г. был создан новый орган — Совет туркестанского генерал-губернатора, которому было предоставлено право законодательной инициативы в вопросах, связанных с практикой управления краем. Кроме того, его ведению подлежали вопросы общеадминистративного характера, поземельно-податного устройства несения земских повинностей. В последующие годы Туркестанский край управлялся на основе этого Положения с введенными изменениями и дополнениями, в которых преследовалась цель «...довести до минимума государственные затраченные средства в управление» в каждом административно-территориальном отделении [12].
Прибалтийские губернии (Лифляндия, Эстляндия и Курляндия) в первой половине XIX в. были объединены в Прибалтийское генерал-губернаторство (просуществовало до 1867 г.). При этом прежние органы сословного самоуправления там были сохранены [5, с. 133 — 134, 191, 247].
Изменения в управлении Финляндией во второй половине XIX в. были по своему содержанию прямо противоположны мерам на других окраинах, чему во многом способствовала стабильная внутриполитическая ситуация в княжестве. Автономные права Финляндии в указанный период рас-
ширялись. Так, в сентябре 1863 г. в Гельсингфорсе был созван Финляндский сейм, не собиравшийся с 1809 г., а 13 июня 1886 г. ему было предоставлено право законодательной инициативы. Это существенно подняло статус Сейма как представительного учреждения. В 1869 г. общему собранию Сената было разрешено самостоятельно решать ряд дел, связанных с управлением княжеством [1, с. 322].
Таким образом, вплоть до 80-х гг. XIX в. при реформировании управления на окраинах правящие верхи во многом исходили из уровня стабильности политической ситуации в отдельных регионах. При этом для достижения политической стабильности нередко проводились прямо противоположные по своему содержанию преобразования. Например, на Кавказе и в Средней Азии это постепенный отказ от местных особенностей в управлении и приближение к общеимперскому образцу. А в Великом княжестве Финляндском полная лояльность населения российской власти обусловила расширение автономных прав.
К концу XIX в. существующий «отрыв» окраин от Российской империи, самостоятельность окраинных территорий в области административного управления осознаются государственной властью как политическая проблема. К середине XIX в. во внутренней политике обозначилось стремление к постепенному «втягиванию» окраин в общероссийскую систему управления, достижению административно-территориального единства государства. В отношении западных окраин необходимость решения этого вопроса усугублялась стратегическими и внешнеполитическими соображениями [ 1, с. 323].
С конца XIX в. государственными деятелями активно разрабатываются различные проекты по укреплению империи и изменению положения окраин и «инородцев» путем создания прочной связи национальной периферии с центром [2; 8; И]. С конца XIX в. предпринимаются попытки сузить компетенцию широких прав генерал-губернаторов в отдельных окраинных регионах и таким образом сделать управление периферией более централизованным. С середины XIX в. права и обязанности генерал-губернаторов на окраинах определялись «Инструкцией генерал-губернаторам» от 29 мая 1853 г., которая действовала до начала XX в., а также особыми Положениями, составленными применительно к местным географическим, политическихМ и этнографическим особенностяхм каждой территории [7, с. 34].
100
ВЕСТНИК Мордовского университета | 2010 | № 3
Важной прерогативой генерал-губернаторов было то, что никакая новая мера в отношении подведомственной ему территории не могла быть принята без предварительного заключения генерал-губернатора. Эта норма давала генерал-губернаторам фактическую независимость в определении политического курса на управляемой территории.
С 1856 по 1881 г. были упразднены восемь генерал-губернаторств. С 1899 г. внешнеполитические вопросы в Туркестане были изъяты из ведения генерал-губернаторов и поставлены под контроль Министерства иностранных дел. Они перешли в ведение дипломатического чиновника, находившегося в двойном подчинении и непосредственно занимавшегося связями с сопредельными странами. Только за начальником Закаспийской области было оставлено право самостоятельно решать вопросы пограничных сношений с Ираном, а начальник Аму-Дарь-инского отдела сохранил статус дипломатического представителя при хивинском хане [10]. С 1900 г. была учреждена должность помощника туркестанского генерал-губернатора, назначаемого царем. Помощник заменил генерал-губернатора на посту председателя совета. Одновременно свобода действий генерал-губернатора была существенно ограничена по ведомственной линии. В конце XIX —начале XX в. он находился под жестким контролем Военного министерства. Осуществлявшая этот контроль Азиатская часть Главного штаба принимала непосредственное участие в окончательном решении всех более или менее важных вопросов управления Туркестаном.
Одновременно разрабатывались отдельные для каждой окраины административные преобразования. Например, для изменения управления в Великом княжестве Финляндском в начале XX в. были сперва сделаны шаги, направленные на сближение финского законодательства с общеимперским. Так, 3 февраля 1899 г. был издан Высочайший манифест, который определял порядок общегосударственного законодательства для России и Финляндии [4]. Однако в нем не было четко определено понятие «общегосударственное законодательство» и отсутствовал список общегосударственных дел. Фактически на правительственном уровне не было четкого представления о том, где должна пролегать граница между законодательствами Великого княжества и Российской империей, что имело своим следствием чрезмерное расширение круга общегосударственных дел и усиление недовольства финнов.
На основании Манифеста 1899 г. были внесены изменения в организацию управления в Великом княжестве Финляндском. В ведение Министерства внутренних дел (МВД) передавались почты на территории Финляндии. Затем 7 июня 1900 г. был опубликован Манифест «О постепенном введении русского языка в делопроизводство», переход на который планировалось осуществить к осени 1905 г. Но уже 15 августа 1901 г. губернаторам было дано право перейти при их желании на русскоязычную переписку, не дожидаясь истечения срока. Предпринимались попытки изменить статус финских учреждений. 26 августа 1902 г. и 13 марта 1903 г. были подготовлены и утверждены новые уставы Сената и генерал-губернатора. Они определяли, что Сенат работает «под руководством генерал-губернатора» [1, с. 328]. Принятие Сенатом решений по важнейшим делам становилось возможным только с участием генерал-губернатора или его помощника. Спор о том, финским или русским должностным лицом является генерал-губернатор, был решен указанием, что в будущем назначение на этот пост станет прерогативой Правительствующего Сената Российской империи. Новым уставом генерал-губернатору было дано право координировать деятельность всех учреждений Великого княжества. Губернские правления, городские магистраты и органы самоуправления коммун по всей Финляндии также подчинили генерал-губернатору. К его компетенции была отнесена выдача разрешений на проведение публичных собраний, сбор денег, проведение лотерей и т. п. Составление отчетов об управлении краем было изъято из сферы обязанностей Сената и передано генерал-губернатору. Таким образом, главой исполнительной власти в княжестве фактически становился генерал-губернатор.
Правительство проводило активную политику по «обрусению» Польши. На все важные посты в Польше назначались русские, русский язык вводился в школе и в делопроизводстве польских административных учреждений. Был предпринят ряд мер, по дальнейшему интегрированию польской экономики в экономику России. Так, в 1885 г. Польский банк был преобразован в Варшавскую контору Петербургского байка [9].
В конце XIX в. царским правительством предпринимались попытки заменить немецкое влияние в Прибалтике русским, для чего были проведены административные реформы, направленные на ограничение привилегий остзейского дворянства. В
1888 г. в прибалтийских губерниях была проведена полицейская реформа и созданы органы полиции по общеимперскому образцу. В 1889 г. на прибалтийские губернии была распространена судебная реформа. Вместо ликвидированных судебных сословных органов — гофгерихтов, ландгерихтов, магистратов — были введены общеимпер-ские судебные учреждения [1, с. 327]. Судебная палата как апелляционная инстанция окружных судов в Прибалтике учреждена не была. Ее функции выполняла Петербургская судебная палата. В 1885 г. делопроизводство во всех присутственных местах Остзейских губерний было переведено на русский язык. Губернаторы и все правительственные власти в Лифляндской, Эст-ляндской и Курляндской губерниях стали вести дела и переписку только на русском языке. Согласно Городовому положению 1892 г. в прибалтийских губерниях русский язык стал обязательным во внутреннем делопроизводстве и в суждениях городских дум [3, с. 208]. Но при этом разрешалось излагать постановления, публикуемые во всеобщее сведение, кроме русского, на немецком, латышском, эстонском языках.
В то же время, как отмечает А. Каппе-лер, особый статус прибалтийских губерний, хотя и был существенно поколеблен, полностью он не был ликвидирован, так как сохранялись, пусть и с урезанной компетенцией, органы дворянского самоуправления с
делопроизводством на немецком языке, а также достаточно прочные позиции лютеранской церкви. Российская политика в отношении прибалтийских губерний была по сути своей противоречива. С одной стороны, в ней было заложено стремление к проведению реформ, направленных против консервативного немецко-балтийского дворянства, и она содействовала эмансипации эстонцев и латышей, но с другой — именно в период модернизации эта политика стремилась предотвратить социально-политическую дестабилизацию, а в Прибалтике это было достижимо только с помощью немецко-балтийской элиты [6, с. 191 — 192].
Однако события первой русской революции показали, что политика администра-тивно-правовой интеграции окраин конца XIX —начала XX в. успешной не была. Более того, антиправительственные выступления на окраинах были во многих случаях прямым следствием этой политики. Так, представители немецкого дворянства в Прибалтике подчеркивали, что основной причиной нестабильного положения в крае и роста антиправительственных выступлений является наметившийся отказ российских властей поддерживать в крае развитие национального самосознания, культуры и т. д. В результате российское Правительство оказалось вновь перед необходимостью разработки политического курса в отношении окраин.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Административные реформы в России : история и современность / под общ. ред. Р. Н. Бай-гузина. - М. : РОССПЭН, 2006. - 645 с.
2. Арапов Д. Законная государственная цель — полное объединение, слияние разных племен (Д. А. Милютин и его статья «О разноплеменности в населении государств») / Д. Арапов // Источник. - 2003. - No 1. - С. 52-67.
3. Бахлов И. В. Территориальная организация имперских систем и политические механизмы управления национальной периферией / И. В. Бахлов, И. Г. Напалкова. — Саранск : Изд. центр ИСИ МГУ им. Н. П. Огарева, 2009. - 220 с.
4. Высочайший манифест от 3 (15) февраля 1899 г. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.tuad.nsk.ru/~history/Russia/Imperia/Nicolai_II/1895-1904/man3-2-1899.htinl. -
Загл. с экрана.
5. Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России / Н. П. Ерошкин. - 3-е изд., перераб. и доп. - М. : Высш. шк., 1983. - 352 с.
6. Каппелер А. Россия — многонациональная империя : Возникновение. История. Распад / А. Каппелер. — М. : Прогресс-Традиция, 2000. — 344 с.
7. Климов Л. В. Правоохранительные аспекты деятельности московских генерал-губернаторов во второй половине XIX века / Л. В. Климов // Вестн. МГОУ. - 2008. -Ко 3. - С. 34-40.
8. Кэмпбелл Е. И. «Единая и неделимая Россия» и «инородческий вопрос» в имперской идеологии самодержавия / Е. И. Кэмпбелл // Пространство власти : исторический опыт России и вызовы современности. - М. : Моск. обществ, науч. фонд, 2001. - С. 204 — 216.
9. Польский вопрос во внутренней политике при Николае I и Александре II [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://frg.ulver.eom/8.html. - Загл. с экрана.
10. Присоединение Финляндии к России. Особый статус Финляндии в Российском государстве [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://frg.ulver.com/47.html. — Загл. с экрана.
ВЕСТНИК Мордовского университета j 2010 | № 3
11. Река времен : Книга истории и культуры : в 5 кн. Кн. 1 : Государь. Государство. Госу дарственная служба. - М. : Река времен : Эллис Лак, 1995. - 288 с.
12. Тиллабаев С. Особенности местных форм управления в колониальном Туркестане [Элект ронный ресурс] / С. Тиллабаев. — Режим доступа: http://www.centrasia.ru/newsA.php?st= 1222324560. — Загл. с экрана.
Поступила 12.07.10.
ПОЛИТИЧЕСКОЕ ИЗМЕРЕНИЕ ИНТЕГРАЦИОННЫХ СИСТЕМ: ОПЫТ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА И СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ*
О. В, Бахлова
В статье анализируется специфика интеграционных систем как особого типа политико-территориальных систем. Внимание обращается на их основные характеристики, принципы и методы организации, а также процесс трансформации. Модели интеграционных систем в политической плоскости рассматриваются на примере Европейского союза (ЕС) (как идеально-типической, относительно гомогенной модели) и Содружества Независимых Государств (СНГ) (как транзитной и многоярусной системы, гетерогенной модели).
Интеграционные системы можно рассматривать как особый тип политико-терри-ториальных систем, в рамках которых взаимодействие государств-членов как международных акторов приобретает определенные черты внутриполитических отношений:
1) создается институциональная система интеграционного объединения, основывающаяся на добровольном ограничении суверенитета государств-членов;
2) складываются единые нормы и принципы, регулирующие отношения между членами интеграционного объединения (интеграционное право);
3) учреждается институт союзного гражданства;
4) формируется Единое экономическое пространство;
5) образуется общее культурное, социальное, гуманитарное пространство, важнейшим критерием которого становится новая, прагматичная по отношению к надгосудар-ственным институтам, лояльность.
Теоретически «негативный» суверенитет
национальных государств, означающий их внутреннюю и внешнюю самостоятельность и независимость, переходит в «позитивный» суверенитет интеграционного объединения, члены которого получают возможность совместных действий в целях реализации общих интересов. Это свидетельствует о развитии и об углублении таких характеристик интеграционных объединений, как «надго-сударственность» и «наднациональность», предполагающих юридически закрепленное или утвердившееся на практике ограничение «свободы рук» суверенного государства (при условии его добровольного согласия) [16, с. 6-7].
А. Этциони, трактуя наднациональность с позиций коммунитаризма, подчеркивает, что лучше всего ее рассматривать поэлементно, с выделением сущностных признаков: 1) решения принимаются органом, не состоящим из представителей национальных властей, выполняющих их указания; он руководствуется собственными правилами, политической линией и нравственными
* Статья выполнена в рамках АВЦП «Развитие научного потенциала высшей школы» (2009—2010 гг.) «Внутри- и внешнеполитические факторы эволюции территориальной организации России (специфика разрешения кризисных и переходных ситуаций)» (проект № 2.1.3/1134).
© О. В. Бахлова, 2010
