CC BY
36ВСЕРОССИЙСКАЯ ЦЕНТРАЛЬНАЯ ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ КОМИССИЯ: ПЕРВЫЕ СТРАНИЦЫ ИСТОРИИ (1925-1926 гг.)
М.С. Саламатова, кандидат исторических наук, доцент
8
Осмысление советского электорального опыта невозможно без изучения истории органов, осуществлявших организацию выборов и руководивших ими. Несмотря на значительную советскую и современную отечественную историографию, посвященную различным сторонам избирательного процесса, становление и функционирование Всероссийской Центральной избирательной комиссии в 1920-е гг. не были предметом специального изучения [1, 2]. Настоящая публикация призвана отчасти восполнить этот пробел и посвящена изучению истоков создания Центризбиркома, проблемам взаимодействия с центральными и местными органами власти, основным направлениям деятельности в начальный период функционирования.
Становление избирательного процесса в России неразрывно связано с институцио-нализацией органов, занимавшихся организацией выборов. Избирательные комиссии как специализированные органы появились в России в связи с усложнением избирательного процесса только в начале XX века. При этом законодательство, регулировавшее организацию выборов в Государственную Думу в 1905-1917 гг., не предполагало создания избирательной комиссии на общероссийском уровне. Комиссии создавались на уровне губерний, уездов и городов. В организации выборов сохранялась значительная роль административных органов. Общая организация и контроль за проведением выборов были возложены на структурно входивший в МВД отдел Особого делопроизводства Департамента полиции. Общий надзор за правильным производством выборов возлагался на губернаторов и градоначальников под руководством министра внутренних дел. На местах ответственность за проведение выборов лежала на земских начальниках, уездных исправниках и полицмейстерах [3].
После Февральской революции 1917 года в соответствии с положением о выборах в Учредительное собрание предполагалось создать
систему специализированных избирательных органов, охватывавших все административно-территориальные уровни: от Всероссийской до участковых избирательных комиссий. Земства должны были оказывать содействие в организации выборов [4].
Всероссийская по делам о выборах в Учредительное собрание комиссия (Всевыборы) формировалась Временным правительством и состояла из 15 членов. Помимо общего руководства выборами Всероссийская комиссия наделялась нормотворческой функцией - разработкой избирательных инструкций [5].
Пришедшие к власти большевики отказались от системы избирательных органов, созданных Временным правительством. Однако с ликвидацией системы специализированных избирательных органов, обеспечивавших выборы в Учредительное собрание, новая система создана не была, и в первые месяцы после Октябрьской революции организацией выборов занимались разнообразные местные органы: советы, комитеты бедноты, революционные комитеты и т. д.
Конституция РСФСР 1918 года и Инструкция о порядке перевыборов волостных и сельских советов от 2 декабря 1918 года возлагали общее руководство выборами на Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет [6]. Однако в реальности в ходе первых избирательных кампаний ВЦИК этим не занимался. Оперативное руководство советами и выборами было поручено Народному комиссариату внутренних дел. Коллегия НКВД, обсуждая 15 декабря 1917 года вопрос об организации отдела местного управления, обратилась во ВЦИК с предложением об объединении под началом НКВД всей деятельности по руководству местными органами власти [7]. Президиум ВЦИК удовлетворил это ходатайство в начале апреля 1918 года. [8]. Наряду с этим вопросы общего руководства выборами оставались в ведении ВЦИК.
Учитывая, что в 1917-1924 гг. выборы проходили достаточно стихийно, значительно
различаясь по регионам, руководство НКВД пыталось внести элементы унификации в избирательный процесс. Участие и руководство выборами со стороны НКВД заключались в разработке правовых актов, инструктивных писем для оказания помощи организаторам выборов (губисполкомам, ревкомам и т. д.), разработке первых форм отчетности о проведении выборов, подведении итогов избирательных кампаний, в «плановой организации территориальных советов и выработке схем внутренней организации советов, съездов и исполкомов» [9].
Объявление политики «оживления Советов» в 1924 году, отмена результатов выборов в январе 1925 года и признание партийным и советским руководством страны серьезных проблем в электоральной сфере поставили вопрос о реформировании избирательных органов. В конце 1924 года на Президиуме ВЦИК обсуждалась идея о передаче текущего руководства избирательными кампаниями от НКВД организационному отделу ВЦИК. Наркомат поддержал эту идею: М.Ф. Болдырев, заместитель наркома внутренних дел, считал целесообразным передать непрофильные функции Наркомата и сосредоточить руководство выборами в одном органе [10]. Однако переход дел от НКВД к ВЦИК происходил медленно, частично выборами продолжал заниматься НКВД в 1924 и 1925 гг. Полномочия между ведомствами разграничены не были.
Несмотря на осознание проблем с организацией выборов, ВЦИК не поднимал вопрос о необходимости создания специализированного органа для руководства избирательными кампаниями. Задачу пытались решить путем ситуативного создания временных межведомственных комиссий и общим руководством силами организационного отдела ВЦИК.
Непосредственно формированию Всероссийской Центральной избирательной комиссии предшествовало создание межведомственных комиссий, которые занимались различными сторонами выборных кампаний. Так, в январе 1925 года постановлением Президиума ВЦИК была создана межведомственная комиссия для установления форм учета хода и результатов выборных кампаний, в которую вошли представители ВЦИК, НКВД, ЦСУ (Центрального
статистического управления), Наркомата рабоче-крестьянской инспекции [11]. В связи с поступавшими в различные ведомства жалобами на неправильное лишение избирательных прав в феврале 1925 года создается комиссия при Президиуме ВЦИК под председательством Я.В. Полуяна для рассмотрения таких жалоб. Комиссия являлась межведомственной, в нее вошли представители организационного отдела ВЦИК, наркоматов юстиции, внутренних дел и ОГПУ [12].
Текущее руководство выборами в 1924/25 году поручили организационному отделу ВЦИК [13]. Однако ряд полномочий оставался закрепленным за НКВД, в частности ведение избирательной статистики, подведение итогов, оформление избирательной отчетности.
Отсутствие единого органа, который бы осуществлял общее руководство избирательными кампаниями, не устраивало ни высшие советские, ни партийные органы. Кроме того, орготдел ВЦИК осознавал необходимость существенных перемен в организации избирательных кампаний, высказывал свои предложения по преобразованию избирательного механизма. Наркомат внутренних дел также считал необходимым создание специализированного избирательного органа. В записке наркома внутренних дел А. Белобородова от 7 июля 1925 года, направленной Сталину, указывалась необходимость создания единого избирательного органа в кратчайшие сроки [14].
Впервые идея о необходимости создания Центральной избирательной комиссии прозвучала 27 июля 1925 года в процессе обсуждения подготовки выборов. Постановлением Президиума ВЦИК была образована комиссия для предварительной проработки вопросов, связанных с предстоящей кампанией перевыборов. Данная комиссия была межведомственной, в нее вошли представители Президиума и орготдела ВЦИК, НКВД, НКЮ. Председателем этой комиссии стал заведующий орготделом ВЦИК С. Терехов. На заседаниях комиссии обсуждались сроки проведения кампании и организация руководства выборами.
В докладной записке, составленной по итогам работы комиссии, констатировалось, что «существующий порядок дел заключает
9
10
в себе ненормальную постановку вопроса об органах, руководящих избирательной кампанией, возлагая функции учета результатов избирательной кампании на НКВД, а общее руководство кампанией на орготдел ВЦИК» [15]. Такое разделение функций, по мнению членов комиссии, «приносит значительный ущерб и ослабляет механизм руководства выборами», а «места, будучи предоставленными самим себе, проводят выборы исходя из местных инструкций и собственных соображений» [16].
Относительно органа, который должен осуществлять руководство избирательной кампанией, мнения членов комиссии разошлись. Часть из них предлагала создать при Президиуме ВЦИК Всероссийскую Центральную избирательную комиссию. Представитель Президиума ВЦИК советовал Центризбиркому передать аппарат НКВД, занимавшийся ранее выборами. Представитель НКВД предлагал «Центризбиркому, находясь при Президиуме ВЦИК, работать аппаратом НКВД» [17].
Другой вариант, к которому склонялось большинство членов и председатель комиссии С. Терехов, предполагал «выделение в составе орготдела ВЦИК технической аппаратной комиссии в составе представителей НКВД и ЦСУ под председательством заведующего орготдела ВЦИК, считая вместе с тем излишним изъятие функций избирательной статистики, и лишь общее дирек-тирование, направление мероприятий по перевыборам желательно сосредоточить непосредственно в Президиуме ВЦИК» [18]. При этом остается совершенно неясным, каким образом при реализации последнего варианта удалось бы решить проблему отсутствия единого органа, осуществлявшего организацию и руководство выборами.
В целом к осени 1925 года проблема отсутствия единого органа, отвечавшего за организацию избирательных кампаний, была четко осознана руководством страны. Попытки решения проблем в избирательной сфере путем ситуативного создания временных межведомственных комиссий исчерпали себя, продемонстрировав свою неэффективность. Вставал лишь вопрос: создавать новый орган либо вменить полномочия по
руководству выборами уже имеющимся ведомствам.
В начале сентября на Президиуме ВЦИК обсуждался вопрос об организации избирательной кампании. Заслушав доклад представителя орготдела ВЦИК С. Терехова, Президиум ВЦИК счел не заслуживающей внимания идею о создании «технической аппаратной межведомственной комиссии в составе орготдела ВЦИК». Более предпочтительной посчитали идею о создании Всероссийской Центральной избирательной комиссии [19].
Датой создания Всероссийской Центральной избирательной комиссии является 21 сентября 1925 года, когда на заседании Президиума ВЦИК было принято постановление «Об организации Центральной избирательной комиссии при ВЦИК». Одним из просчетов при создании Центризбиркома было отсутствие разграничения компетенции с другими ведомствами и четкого определения круга полномочий. В условиях приближавшейся избирательной кампании Президиумом ВЦИК был намечен список вопросов, которыми Центризбирком должен был заняться в первую очередь: подготовка форм отчетности и выборной инструкции, наведение порядка в избирательном делопроизводстве, унификация избирательных норм в регионах и рассмотрение жалоб лишенцев [20].
Президиум ВЦИК утвердил первый состав Центризбиркома. Первоначально комиссия включала 15 человек и была достаточно разнородной по составу. Первым председателем Всероссийской Центральной избирательной комиссии стал Ян Васильевич По-луян, в то время член Президиума ВЦИК, заместитель председателя ВЦИК. Заместителем председателя Центризбиркома был назначен Асфендиаров Санджар Джафарович, также член Президиума ВЦИК и заведующий отделом национальностей при Президиуме ВЦИК [21]. В состав комиссии также вошли заместитель наркома внутренних дел М.Ф. Болдырев, представители от комсомола, профсоюзов, ОГПУ, член Оргбюро ЦК ВКП(б) А.И. Догадов и заведующая отделом работниц и крестьянок ЦК РКП(б) К.И. Николаева. В духе того времени в состав Всероссийской Центральной избирательной ко-
миссии вошли три представителя от рабочих, три - от крестьян и два - от национальных меньшинств, все члены ВЦИК [22].
Как оценить уровень профессионализма сформированной Центральной избирательной комиссии? С одной стороны, состав Центризбиркома формировался традиционным для того времени способом: включались представители от различных заинтересованных ведомств и общественности. Комиссии, формировавшиеся до Центризбиркома, имели аналогичный состав. У большинства членов Центризбиркома был опыт советской и партийной работы. С другой стороны, подавляющая часть из них никогда не занималась не только руководством, но даже организацией избирательных кампаний. Наиболее опытными сотрудниками являлись Я.В. Полуян и М.Ф. Болдырев.
В последующие избирательные кампании состав и принцип комплектования Центризбиркома не претерпели существенных изменений. В кампанию 1926/27 года председателем комиссии остался Я.В. Полуян, в кампанию 1928/29 года председателем был Алексей Семенович Киселев, одновременно занимавший должность секретаря ВЦИК (с 1925 по 1937 г.).
Деятельность Всероссийской Центральной избирательной комиссии вполне соответствовала тем задачам, которые определялись ей Президиумом ВЦИК при формировании. На первых заседаниях Центризбиркома обсуждались три вопроса: способы активизации участия нацменьшинств в выборах, сроки проведения избирательной кампании и утверждение председателей избирательных комиссий в регионах [23].
О других направлениях деятельности Всероссийской Центральной избирательной комиссии сообщалось в сводках о ходе избирательной кампании в РСФСР в 1925 году: рассылка распоряжений о сроках и организации выборов, участие в обсуждении избирательной инструкции и форм отчетности, сбор сведений о подготовке и ходе избирательной кампании в регионах, контроль планов и отчетов региональных избиркомов, посылка представителей ВЦИК в регионы для ознакомления с ходом предвыборной кампании, разбор жалоб на неправильное лишение избирательных прав и нарушения в ходе выборов [26]. В Центриз-
бирком поступало большое количество запросов с просьбой разъяснить отдельные пункты избирательного законодательства. Очевидно, что с первых дней своей работы Всероссийская Центральная избирательная комиссия занялась текущим руководством выборов.
Постепенно и другие вопросы, связанные с выборами, начинают аккумулироваться в Центризбиркоме. Так, 30 ноября 1925 года постановлением Президиума ВЦИК была ликвидирована комиссия по рассмотрению жалоб на неправильное лишение избирательных прав граждан местными избирательными комиссиями и все дела этой комиссии переданы в Центризбирком. Одновременно с этим Центризбирком из своего состава образует подкомиссию для рассмотрения жалоб на неправильное лишение избирательных прав. В нее вошли три представителя от Центризбиркома, а также представители от орготдела ВЦИК, НКЮ, НКВД и ОГПУ [24].
Однако сосредоточение всех полномочий в избирательной сфере в руках Центризбиркома не обошлось без конфликтов с НКВД. При обсуждении положения о Центризбиркоме заместитель наркома внутренних дел настаивал, чтобы установление форм отчетности избирательных кампаний осталось за его ведомством. НКВД также выступал против предоставления права «давать задания по вопросам избирательной кампании всем центральным и местным органам РСФСР в пределах их компетенции и право требовать от них предоставления необходимых сведений и материалов по тем же вопросам избирательной кампании, статистики, учета» [25]. Орготдел ВЦИК занял сторону Центризбиркома, справедливо полагая, что «Центризбирком не сможет руководить избирательной кампанией, если не будет устанавливать формы и порядок итоговой избирательной отчетности, а также иметь возможность запросить сведения у любого органа по поводу выборов» [26]. В ходе избирательной кампании 1925/26 года соперничество усугубилось, в конфликт невольно оказались втянуты региональные губернские исполкомы и избиркомы. В начале октября 1925 года Центризбирком начал рассылку форм отчетности губисполкомам. 14 октября 11 1925 года НКВД, не согласовывая свои фор-
12
мы, также разослал информационную отчетность в регионы, добавив в нее секретную часть, состоящую из 60 пунктов [27]. В конце декабря 1925 года Всероссийская Центральная избирательная комиссия рассылает циркуляр, включавший секретную отчетность по 30 пунктам, при этом, как сообщали губ-исполкомы, «многие вопросы, поставленные в этой отчетности, совершенно не совпадают с установленной отчетностью НКВД, выдвигают новые моменты в ходе работ кампании, подлежащие наблюдению, фиксированию и суммированию» [28].
Наконец, 5 января 1926 года НКВД рассылает в регионы измененные формы отчетности, включавшие дополнительные 20 вопросов. При этом последний циркуляр пришел на места, когда в большинстве регионов избирательная кампания была в разгаре [29]. В ответ на эти действия Всероссийская Центральная избирательная комиссия отменяет циркуляры НКВД и оставляет в силе только свои формы отчетности [30]. Нарком внутренних дел категорически возражает против отмены своих циркуляров, сообщая Президиуму ВЦИК, что «получен отчетный материал от большого числа губисполкомов», и просит разобраться Президиум ВЦИК [31].
НКВД и Всероссийская Центральная избирательная комиссия в докладных записках жаловались в Президиум ВЦИК и ЦК ВКП(б) друг на друга за самоуправство и несоблюдение своих обязанностей. Губернские исполкомы и избиркомы находились в замешательстве. Так, Тамбовский губисполком констатировал, что «сложилось совершенно ненормальное положение, когда отчетность приходится составлять в разные сроки, по разным схемам и в различные центральные органы» [32]. В обращении к Президиуму ВЦИК губисполкомы также просят «определить, на какую отчетность ориентироваться и кому ее направлять» [33].
В конфликте между Всероссийской Центральной избирательной комиссией и НКВД Президиум ВЦИК однозначно занял сторону Центризбиркома, указал на недопустимое поведение сотрудников Наркомата, «поставивших под угрозу срыва достоверность результатов избирательной кампании» [34]. В циркуляре от 18 января 1926 года, адресованном централь-
ным исполнительным комитетам АССР и гу-бисполкомам, Президиум ВЦИК рекомендовал придерживаться форм отчетности, рассылаемых ВЦИК и Всероссийской Центральной избирательной комиссией [35].
Соперничество между НКВД и Центриз -биркомом разгорелось с новой силой, когда на Президиуме ВЦИК при обсуждении положения о Центризбиркоме прозвучало предложение «рассмотреть возможность перехода части аппарата НКВД, обслуживающего в настоящее время Всероссийскую Центральную избирательную комиссию, в аппарат ВЦИК» [36]. Руководство НКВД категорически отвергло эту идею, в итоге в положении о Центризбиркоме было зафиксировано, что «Всероссийская Центральная избирательная комиссия пользуется в своей работе аппаратом Президиума ВЦИК» [37]. На практике во время выборных кампаний Центризбирком использовал аппарат орготдела и Президиума ВЦИК, а в кампании 1925/26 года - и аппарат НКВД, обеспечивавший обработку статистических данных по избирательным кампаниям.
На первом этапе деятельности Центризбиркома НКВД постоянно вмешивался в его работу, критиковал. Так, например, в декабре 1925 года за подписью заместителя наркома внутренних дел М.Ф. Болдырева в Президиум ВЦИК поступила докладная записка, носившая характер кляузы, в которой резко критиковали порядок работы с местными избиркомами [38].
Неясны мотивы такого поведения руководства НКВД. Начиная с кампании 1924 года оно активно ратовало за создание специального органа, занимавшегося выборами, подчеркивая, что отделы милиции на местах не должны участвовать в организации избирательных кампаний. НКВД также отчетливо осознавал, что разрозненность избирательных норм и процедур является следствием отсутствия органа, который бы концентрировал вопросы организации и руководства выборами [39]. Возможно, Народный комиссариат опасался, что у ведомства заберут часть аппарата, ранее занимавшегося отчетностью по выборам.
Сложившаяся ситуация конфликта двух ведомств свидетельствует об отсутствии слаженного механизма руководства выборами,
непоследовательности действий Президиума ВЦИК по окончательной передаче полномочий в электоральной сфере Центризбиркому, являясь ярким примером межведомственных трений, характерных для любого государственного аппарата.
Полномочия Центризбиркома окончательно были определены и закреплены в «Положении о Всероссийской Центральной избирательной комиссии» 21 февраля 1926 года, т. е. фактически к моменту окончания избирательной кампании. Сфера компетенции и взаимодействие с различными ведомствами Центризбиркома формировались постепенно в ходе подготовки и проведения выборной кампании осенью - зимой 1925/1926 года. Принципиально новых направлений в деятельности Центризбиркома к февралю 1926 года не появилось, полномочия, обозначенные в положении, реализовывались Центризбиркомом и до его принятия [40].
Положение о Центризбиркоме окончательно решало вопрос о подчиненности и взаимодействии с другими ведомствами. Всероссийская Центральная избирательная комиссия образовывалась при Президиуме ВЦИК, ее состав персонально утверждался Президиумом ВЦИК, также она пользовалась его аппаратом. Из конфликта НКВД с Центризбиркомом Президиумом ВЦИК были сделаны выводы о необходимости сосредоточения всех функций по организации и руководству избирательными кампаниями, в том числе по учету и электоральной статистике, в одном органе -Всероссийской Центральной избирательной комиссии.
Создание Всероссийской Центральной избирательной комиссии в 1925 году символизировало новый этап в развитии советской электоральной системы, переход от стихийной организации выборных кампаний, отсутствия единых избирательных норм и процедур к их унификации и централизации. Не стоит преувеличивать роль Всероссийской Центральной избирательной комиссии в руководстве выборами - она создавалась для текущего руководства избирательными кампаниями. Приоритеты в избирательной политике определялись ЦК ВКП(б) и отчасти Президиумом ВЦИК. Формирование Всероссийской Центральной избирательной комис-
сии сыграло позитивную роль в становлении и развитии общероссийского избирательного законодательства и унификации избирательных норм и процедур в 1920-е гг. на фоне полного небрежения к закону, проявляемого местными партийными и советскими работниками.
1. Лепешкин А.И. Советы - власть трудящихся (1917— 1936 гг.). М., 1966.
2. Белоновский В.Н. Электоральное право Российской Федерации. М. : РГГУ, 2010.
3. Положение о выборах в Государственную Думу от 6 августа 1905 r. // ПСЗ Российской империи. Собр. III. Т. XXV. Отделение II-е. Приложения. СПб., 1908.
4. Положение о выборах в Учредительное собрание от 23 сентября 1917 г. // Российское законодательство X—XX вв. Т. 9: Законодательство эпохи буржуазно-демократической революции. М., 1994.
5. Иванченко А.В. Избирательные комиссии в РФ: история, теория, практика. М., 1996. С. 23.
6. Собрание узаконений РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582; № 86. Ст. 901.
7. Государственный архив Российской Федерации (далее — ГА РФ). Ф. Р-393. Оп. 1. Д. 6а. Л. 10.
8. Вестник НКВД. 1918. № 9. С. 1.
9. ГА РФ. Ф. Р-1235. Оп. 99. Д. 267. Л. 234—260.
10. ГА РФ. Ф. Р-393. Оп. 1а. Д. 142. Л. 1 (об).
11. ГА РФ. Ф. Р-1235. Оп. 102. Д. 132. Л. 88.
12. Там же. Л. 221, 225.
13. ГА РФ. Ф. Р-1235. Оп. 102. Д. 111. Л. 70—92.
14. ГА РФ. Ф. Р-393. Оп. 1а. Д. 142. Л. 1 (об).
15. ГА РФ. Ф. Р-1235. Оп. 104. Д. 18. Л. 192.
16. Там же. Л. 193.
17. Там же. Л. 194.
18. Там же. Л. 194—195.
19. ГА РФ. Ф. Р-1235. Оп. 104. Д. 152. Л. 18.
20. ГА РФ. Ф. Р-1235. Оп. 104. Д. 16. Л. 282.
21. ГА РФ. Ф. Р-1235. Оп. 102. Д. 132. Л. 249—251.
22. ГА РФ. Ф. Р-1235. Оп. 102. Д. 132. Л. 249—251; Оп. 103. Д. 639. Л. 1.
23. ГА РФ. Ф. Р-1235. Оп. 102. Д. 132. Л. 259—280.
24. Там же. Л. 264.
25. ГА РФ. Ф. Р-1235. Оп. 103. Д. 76. Л. 26.
26. Там же. Л. 24, 24 (об).
27. ГА РФ. Ф. Р-1235. Оп. 104. Д. 16. Л. 282.
28. Там же. Л. 288.
29. Там же. Л. 278—279.
30. Там же. Л. 282 (об).
31. Там же. Л. 278, 278 (об), 279.
32. Там же. Л. 288 (об).
33. Там же.
34. Там же. Л. 294.
35. Там же. Л. 297.
36. ГА РФ. Ф. Р-1235. Оп. 103. Д. 76. Л. 7.
37. Собрание узаконений РСФСР. 1926. № 8. Ст. 59.
38. ГА РФ. Ф. Р-1235. Оп. 103. Д. 80. Л. 138—138 (об).
39. ГА РФ. Ф. Р-1235. Оп. 103. Д. 76. Л. 106.
40. Собрание узаконений РСФСР. 1926. № 8. Ст. 59.
13
